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Jahresrückblick 2019: Energie

Einen grossen Umbruch erlebte die Schweizer Energiepolitik 2019 mit der ersten Ausserbetriebnahme eines konventionell genutzten Kernkraftwerks der Schweiz. Am 20. Dezember um 12:30 Uhr wurde dem Atomkraftwerk Mühleberg (BE), das seit 1972 Elektrizität für die Schweiz geliefert hatte, sprichwörtlich der Stecker gezogen. Die Betreiberfirma BKW hatten schon Ende Oktober 2013 angekündigt, das «Atomi» – wie es Anwohnerinnen und Anwohner der Region nannten – vom Netz nehmen und die Rückbauarbeiten der Anlage bis im Jahr 2034 vollenden zu wollen. Ende 2019 wurde ebenfalls klar, dass das nahe Basel gelegene und seit Jahren in Kritik stehende elsässische AKW Fessenheim im Jahr 2020 den Betrieb einstellen wird.
Gleichzeitig sorgte in den Medien 2019 eine per 1. Februar in Kraft getretene Verordnungsanpassung im Kernenergiebereich für Furore. Der Bundesrat hatte in Artikel 123. Abs. 2 der Strahlenschutzverordnung eine Präzisierung vorgenommen, wonach natürliche Störfälle, die im Schnitt einmal alle 10'000 Jahre vorkommen – beispielsweise ein stärkeres Erdbeben – klar der Störfallkategorie 3 zugeordnet werden sollen. Bisher war in der Verordnung nicht klar ersichtlich gewesen, ob solche Ereignisse der Störfallkategorie 2 oder 3 zugeordnet werden müssen. Die Präzisierung hat zur Folge, dass die AKWs bei Erdbeben dieser Art den weniger strengen Strahlendosisgrenzwert vom 100 mSv (Kategorie 3) anstatt jenem von 1 mSv (Kategorie 2) einhalten müssen und somit bei einem solchen Unfall mehr Radioaktivität austreten dürfte, als bei einer Einteilung in die Kategorie 2 erlaubt gewesen wäre. Die Änderung war – zumindest in den Augen der Kritikerinnen und Kritiker – insofern auch (rechtsstaatlich) brisant, als parallel zur Verordnungsanpassung ein gerichtliches Verfahren um genau diese Verordnungsstelle im Gange war, parlamentarische Prozesse in die Wege geleitet wurden (Po.18.3175; Mo. 18.3010; Mo. 18.4233) und in der Vernehmlassung diesbezüglich viele kritischen Stimmen laut geworden waren. Ein strengerer Grenzwert hätte aber vor allem bedeutet, dass beispielsweise die Kernenergieanlagen in Beznau die Sicherheitsbestimmungen (zumindest vorübergehend) nicht mehr erfüllt hätten und folglich vom Netz hätten genommen werden müssen. Mit dieser Frage musste sich 2019 auch die UREK-SR intensiv befassen, die selbst nach umfangreichen Anhörungen ein Kommissionspostulat als Erweiterung des in drei Sitzungen diskutierten ständerätlichen Postulats mit dem Ziel einreichte, bessere Kenntnisse über die Folgen dieser Verordnungsrevisionen für die Bevölkerung zu erlangen. Stillschweigend nahm das Stöckli das heiss diskutierte Postulat im Frühling 2019 an.
Zentrales Thema im Kernenergiebereich bildete zudem 2019 auch weiterhin die Suche nach geeigneten Standorten für die Errichtung von Tiefenlagern für die Endlagerung von radioaktiven Abfällen aus Kernkraftwerken sowie aus der Forschung. Nach Abschluss der zweiten Etappe im Sommer 2018 begannen in der dritten Etappe vorwiegend auch im Jahr 2019 nach und nach verschiedenste Sondierbohrungen in den in der engeren Auswahl stehenden Standortgebieten Jura Ost (AG), Nördlich Lägern (AG und ZH) und Zürich Nordost (TG und ZH). In den betroffenen Regionen wurden diese detaillierten Untersuchungen der Umweltbeschaffungen zum Dauerbrenner in den lokalen Zeitungen, vor allem auch deshalb, weil diese nun deutlich sichtbaren Arbeiten teils auf grossen Widerstand aus der lokalen Bevölkerung stiessen. Der Bundesrat rechnete indes damit, im Jahr 2029 den definitiven Standortentscheid für ein geologisches Tiefenlager bekannt geben zu können.

Das im Bereich der Wasserkraft dominierende Thema war zum einen die Frage nach der Festlegung des Wasserzinsmaximums – also die maximal mögliche durch den Kanton festgelegte Abgeltung der Wasserkraftwerkbetreiber an den Kanton für die Nutzung des öffentlichen Gutes Wasserkraft. Während die eine Seite für eine Senkung ebendieses Maximums plädierte mit der Begründung, die inländische Wasserkraft so finanziell besser aufstellen zu können, setzten sich in der Schlussabstimmung vom Mai 2019 die Gebirgskantone durch, die sich für eine Verlängerung des derzeit geltenden Wasserzinsregimes von CHF 110 pro Kilowatt Bruttoleistung bis Ende 2024 eingesetzt hatten.
Zum anderen diskutierten die UREK-Kommissionen und die Räte eine parlamentarische Initiative, die eine Anpassung der Regelungen für Umweltverträglichkeitsprüfungen verlangte. Demnach sollen bei Neukonzessionierungen für bestehende Wasserkraftanlagen die Rahmenbedingungen so geändert werden, dass die Basis für die Beurteilung für die Festlegung von Umweltkompensationsmassnahmen neu auf den Zustand zum Zeitpunkt der Konzessionseinreichung festgelegt werden soll. Nach bisheriger Regelung mussten Umweltschutzkompensationsmassnahmen auf Basis des Zustandes vor Errichtung der Anlage erfolgen. Da die Anlagen aber teilweise schon seit über 80 Jahren bestehen, die Ermittlung des ursprünglichen Landschaftsbildes sich als schwierig erwies und die Wasserkraftwerkbetreiber somit hoher Unsicherheit und hohen Kosten begegnen würden, stimmte eine Mehrheit des Nationalrates im Herbst 2019, sowie auch eine Mehrheit des Ständerates in der Wintersession für diese Lockerung der Umweltschutzbestimmungen. Eine Minderheit hatte vergebens die Meinung des Bundesrates vertreten und versucht, eine Formulierung beizubehalten, die mehr Massnahmen zugunsten der Umwelt beinhaltete.

Im Bereich der fossilen Energieträger sorgte eine Ankündigung des Bundesrates von Ende Oktober für grosses Aufsehen, in welcher er die Vernehmlassung für die Schaffung eines neuen Gasversorgungsgesetzes (GasVG) eröffnete. Der Bundesrat beabsichtigte demnach, den Gasmarkt in der Schweiz teilweise zu öffnen. Analog zum Modell im Strommarkt könnten so künftig Grosskundinnen und Grosskunden ihren Anbieter frei auf dem Markt wählen. Mit der Schaffung des neuen GasVG soll zudem eine spezielle Gasmarktordnung geschaffen werden, die den bisher sehr vage geregelten Gasmarkt besser koordinieren soll. Ein kleines Erdbeben mit nationaler Ausstrahlkraft verursachte zudem die kantonale Berner Energievorlage, die am 10. Februar 2019 eine knappe Abfuhr an der Urne erhielt. Die Vorlage beinhaltete Massnahmen im Gebäudebereich, mit denen die Energieziele des Bundes auf kantonaler Ebene – unter anderem durch den Ersatz von Gas- und Ölheizungen durch Technologien erneuerbarer Energiequellen – hätten umgesetzt werden sollen.

Ein in den Medien stark aufgegriffenes Thema war die Frage nach der Revision des Stromversorgungsgesetzes – also einer Neugestaltung des Strommarktdesigns dergestalt einer Strommarktliberalisierung mit einer freien Wahl des Stromanbieters für alle. Diese Diskussion war stets auch verknüpft mit der Frage nach einem Stromabkommen mit der EU, das eine solche Strommarktliberalisierung als Voraussetzung vorsieht. Die Arbeiten und Verhandlungen in diesem Bereich werden sich wohl in den kommenden Jahren fortsetzen.

Allgemein betrachtet verzeichnete das Kapitel «Energie» 2019 im Vergleich zu den Jahren 2016-2018 einen starken Rückgang an Zeitungsberichterstattungen – wie eine Analyse von APS Ende 2019 zeigte. Während der Themenbereich «Energie» in den Jahren 2016 und 2017 zwischen 3.5 bis fast 4 Prozent aller erfassten Zeitungsberichterstattungen ausmachte, halbierte sich dieser Anteil in den Jahren 2018 sowie 2019 um mehr als die Hälfte. Dies lässt sich wohl mit den beiden Volksabstimmungen «Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomausstiegsinitiative)» von Ende 2016 sowie der Energiestrategie 2050 erklären, die ebenfalls in einer Referendumsabstimmung im Mai 2017 ihren Höhepunkt fand, und die für eine starke Berichterstattung sorgten. Innerhalb des Jahres 2019 liess sich ein leichtes Sommertief sowie ein Anstieg der Zeitungsberichterstattung auf die Herbstsession hin feststellen, wobei der Höchstwert von gut 2.4 Prozentpunkten im Jahresvergleich immer noch tief ausfiel.

Jahresrückblick 2019: Energie
Dossier: Jahresrückblick 2019

Jahresrückblick 2019: Rechtsordnung

Die innere und äussere Sicherheit der Schweiz war der Themenkomplex des Kapitels Rechtsordnung, der im Jahr 2019 – gemessen an der Anzahl Zeitungsartikel in den jeweiligen Bereichen – deutlich am meisten Medienaufmerksamkeit generierte. Es stand zum einen die Frage im Raum, wie die Schweiz mit Schweizer Dschihadistinnen und Dschihadisten – sowohl mit den in die Schweiz zurückgekehrten als auch mit den im Ausland verbliebenen – umgehen sollte. Während im Februar das erste Gerichtsurteil gegen Schweizer Dschihad-Rückkehrende, zwei minderjährige Geschwister aus Winterthur, ausgesprochen wurde, verkündete der Bundesrat im März, Schweizer IS-Kämpferinnen und -Kämpfer nicht aktiv in die Schweiz zurückholen zu wollen, sondern sie vor Ort der Strafverfolgung zu überlassen. Zum anderen erhitzte die Debatte darüber, ob die Schweiz ausländische Dschihadistinnen und Dschihadisten auch in Folterstaaten ausliefern sollte, die Gemüter. Hier trafen mit der öffentlichen Sicherheit in der Schweiz und der Wahrung der Grundrechte (insbesondere des aus dem zwingend-völkerrechtlichen Folterverbot abgeleiteten Non-Refoulement-Gebots) zwei gewichtige Rechtsgüter frontal aufeinander. Während das Parlament der öffentlichen Sicherheit mehr Gewicht beimass und die entsprechende Motion (Mo. 16.3982) an den Bundesrat überwies, bleibt abzuwarten, wie der Bundesrat dieser Forderung nachkommen wird, ohne das zwingende Völkerrecht zu verletzen.

Zur Stärkung der öffentlichen Sicherheit widmete sich der Bundesrat im Jahr 2019 auch weiterhin der Terrorismusprävention im Inland. So unterbreitete er dem Parlament mit den Botschaften zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (PMT) sowie zum Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe zwei weitere grosse Projekte zur Umsetzung der Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung. Mit dem Vorläuferstoffegesetz soll der Zugang zu bestimmten chemischen Substanzen erschwert werden, die durch Missbrauch gravierenden Schaden verursachen können. Damit soll verhindert werden, dass Terroristinnen und Terroristen diese Stoffe zur Herstellung von Sprengstoff einfach in der Schweiz beschaffen können, während ihr Handel in der EU strenger reglementiert ist. Das PMT soll derweil der Polizei neue Instrumente zum Umgang mit terroristischen Gefährderinnen und Gefährdern an die Hand geben, die vor, nach oder ergänzend zu einem Strafverfahren angewandt werden können. Um die Gefährdung durch radikalisierte Personen zu mindern, sollen diese vom terroristischen Umfeld ferngehalten, an der Ausreise in ein Konfliktgebiet gehindert sowie, wenn nötig, in ihrem Bewegungsradius eingeschränkt werden.

Eine weitere wichtige Vorlage im Bereich der inneren Sicherheit war 2019 zweifellos die Übernahme der EU-Waffenrichtlinie und die damit einhergehende Verschärfung des Schweizer Waffenrechts. Auf das im Januar zustande gekommene Referendum folgte ein mehrmonatiger, emotionaler Abstimmungskampf, der die Medienberichterstattung in den für das Kapitel Rechtsordnung relevanten Themen in der ersten Jahreshälfte dominierte. Während für die Befürworterseite klar war, dass die – bereits mit einer Ausnahmeregelung für die Schweiz versehene und daher insgesamt moderate – Richtlinie übernommen werden müsse, um die Schweizer Mitgliedschaft bei Schengen/Dublin nicht zu gefährden, sah die Gegnerschaft durch das «Entwaffnungsdiktat der EU» – so ihr Slogan – die Schweizer Freiheit und Identität substanziell bedroht. Am 19. Mai 2019 stimmte das Schweizer Stimmvolk der Übernahme der EU-Waffenrichtlinie mit 63.7 Prozent (bei einer Stimmbeteiligung von 43.9%) schliesslich deutlich zu. Gemäss der nachfolgenden VOTO-Analyse fusste der Vorsprung des Befürworterlagers vor allem auf jenen Stimmberechtigten, die eine Verschärfung des Schweizer Waffenrechts zwar nicht unbedingt für notwendig hielten, aber Schengen/Dublin nicht aufs Spiel setzen wollten.

Ein weiteres 2019 lanciertes Referendum richtete sich gegen das E-ID-Gesetz, das im September von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden war. Hauptkritikpunkt am neuen Gesetz war, dass die E-ID von privaten Anbietern und nicht vom Staat herausgegeben werden soll. Das Referendumskomitee um die «Digitale Gesellschaft» und die Kampagnenplattformen «Wecollect» und «Campax», unterstützt von der SP und den Grünen, begann im Oktober mit der Unterschriftensammlung. Weitere grosse Gesetzgebungsprojekte, die 2019 vorangetrieben wurden, sind die Totalrevision des Datenschutzgesetzes, die Revision des Erbrechts und die Anpassung der Strafprozessordnung.

Im Bereich Strafrecht erlangte überdies der Fall «Carlos», sechs Jahre nach seinem Bekanntwerden, wieder die volle Aufmerksamkeit der Medien. Im Herbst musste sich «der wohl bekannteste junge Straftäter der Schweiz», wie ihn die NZZ betitelte, vor dem Bezirksgericht Dielsdorf (ZH) für 29 im Justizvollzug begangene Straftaten verantworten. Damit wurde, so der Tenor in der Presse, der Öffentlichkeit einmal mehr vor Augen geführt, dass «Carlos» die Strafvollzugsbehörden überfordere. Das Urteil sah für «Carlos» eine mehrjährige Freiheitsstrafe vor, die jedoch zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgeschoben werden sollte (sog. «kleine Verwahrung»); alle fünf Jahre wird überprüft werden, ob die Therapie angeschlagen hat oder ob eine Verlängerung der Massnahme nötig ist. Im Vorfeld sowie im Nachgang des Verfahrens wurde der Skandal, den das Bekanntwerden von «Carlos» im Zürcher Justizvollzugswesen ausgelöst hatte, noch einmal aufgerollt und die Mitschuld der Medien an der nicht enden wollenden Misere diskutiert.

Das zentrale Thema im Bereich der Grundrechte war auch 2019 das Verhüllungsverbot. Mit der Botschaft zum Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot unterbreitete der Bundesrat dem Parlament im März seinen Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot». Die eidgenössischen Räte schlossen sich für die im kommenden Jahr anstehende Abstimmung den Empfehlungen des Bundesrates an und plädierten für die Ablehnung der Initiative und die Annahme des Gegenvorschlags.

Jahresrückblick 2019: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2019

Le Réseau national de sécurité (RNS) a demandé une étude portant sur l’évolution récente des effectifs des forces de sécurité tant privées que publiques. D'après les conclusions, environ 70 % des actifs de la sécurité dépendent du secteur public et 30 % relèvent du secteur privé. Les forces de sécurité (sans l'armée) ont progressé, entre 2011 et 2016, de 11.5% alors que la population résidente a augmenté de moitié (5.8%). Les effectifs privés ont cru plus rapidement que ceux du secteur public. Entre 2011 et 2018, les forces de police cantonale, communale et fédérale augmentent de 14.7 %. Cette hausse s'explique par la croissance de la population, la nécessité d'une présence 24h/24h dans les espaces urbains et la multiplication de grands événements. Au niveau cantonale, la densité policière est plus importante dans les cantons frontières et les cantons villes.

Premier état des lieux des forces de sécurité en Suisse

In den Diskussionen zur Standesinitiative des Kantons Bern (Kt. Iv. BE 16.316) hatte die UREK-SR festgehalten, dass der Erhalt der Schweizer Moore womöglich weitere Schutzmassnahmen erfordere. Folglich hatte sie die Verwaltung 2017 damit beauftragt, in einem Bericht rechtliche und sachliche Fragen zum Moorschutz in der Schweiz zu beantworten. Nach Kenntnisnahme des Berichts erkannte die Kommission im Winter 2018 jedoch keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf, den Moorschutz weiter auszubauen.

Bericht Qualität der Moore

Nach Ansicht des Bundesrates wurde die Forderung der Motion der SiK-SR (15.3498) nach einer unabhängigen Aufsicht über den NDB mit den Bestimmungen des neuen Nachrichtendienstgesetzes – konkret Art. 75 ff. NDG – erfüllt, weshalb er deren Abschreibung beantragte. In einem Bericht zur Abschreibung der Motion legte er dar, dass die mit dem Inkrafttreten des NDG etablierte Aufsichtsstelle zwar administrativ dem VBS angegliedert ist, jedoch über ein eigenes Budget, eigene Räumlichkeiten und eigenes Personal, das sie auch selbst anstellt, verfügt. Ferner kann die Aufsichtsstelle ihre Arbeitsweise und Organisation selbst bestimmen und weisungsungebunden operieren. Eine Ansiedlung dieser Aufsichtsbehörde ausserhalb der Bundesverwaltung brächte somit keinen zusätzlichen Nutzen im Sinne von verstärkter Unabhängigkeit, sehr wohl aber einen unverhältnismässig grossen administrativen und finanziellen Zusatzaufwand mit sich. Im Sommer bzw. Herbst 2018 nahmen die eidgenössischen Räte vom Bericht Kenntnis und schrieben die Motion als erfüllt ab. Ein Antrag auf Rückweisung des Berichts an den Bundesrat mit dem Auftrag, nach zweijähriger Tätigkeit die Aufsicht über den NDB zu evaluieren und zu diesem späteren Zeitpunkt noch einmal die Vor- und Nachteile einer von der Bundesverwaltung unabhängigen Aufsichtsbehörde zu erörtern, blieb im Nationalrat chancenlos.

Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes (Mo. 15.3498)
Dossier: Staatliche Überwachung

Le Conseil fédéral a donné son aval pour des mesures supplémentaires en matière de protection de la population contre les dangers naturels, présentées dans le rapport sur l'état d'avancement du projet «Optimisation de l’alerte et de la transmission de l’alarme (OWARNA)». Dès à présent, les mouvements de terrain figureront sur la liste des événements soumis à alerte. Le système d’alerte devra mieux cibler géographiquement les alertes. Pour la réalisation de ces mesures, le Conseil fédéral a octroyé 17.3 millions de francs pour la période 2019-2023.

Renforcement de la protection de la population contre les dangers naturels
Dossier: Schutzmassnahmen gegen Naturgefahren

In Erfüllung eines Postulats Engler (cvp, GR) von 2013 legte der Bundesrat im Dezember 2017 seinen Bericht „Nachhaltige Rahmenbedingungen für die Wasserkraft“ vor. Laut dem Bericht kann die angestrebte Produktionserhöhung in der Wasserkraft nur erreicht werden, wenn die bestehende Produktion erhalten und zudem das Zubaupotenzial der Klein- und Grosswasserkraftwerke realisiert wird. Als Teil des ersten Massnahmenpakets der Energiestrategie 2050 werden neben den schon bestehenden Förderinstrumenten für Kleinwasserkraftwerke zwei neue Förderinstrumente für Grosswasserkraftwerke geschaffen. Die neue Marktprämie soll die bestehenden Wasserkraftanlagen stützen und Investitionsbeiträge sollen für Neuanlagen und Erweiterungen bereitgestellt werden. Im neuen Energiegesetz ist auch der Auftrag an den Bundesrat enthalten, bis 2019 einen Erlassentwurf für die Einführung eines neuen Marktmodells auszuarbeiten. Die Forderung des Postulates Engler nach besseren Rahmenbedingungen für die Wasserkraft sieht der Bundesrat damit als erfüllt.

les conditions permettant d’exploiter les forces hydrauliques de manière durable
Dossier: Sicherungsmassnahmen für den Erhalt der Schweizer Wasserkraft ab dem Jahr 2015

Die Stimmbeteiligung lag bei der Abstimmung zum Nachrichtendienstgesetz mit knapp 43 Prozent unter dem Durchschnitt der vergangenen 20 Jahre, wie die VOTO-Studie zum Urnengang vom 25. September 2016 aufzeigte. Im Gegensatz etwa zu den Abstimmungen vom 28. Februar 2016, als unter anderem die Entscheidung zur Durchsetzungsinitiative gefällt wurde, habe dem Abstimmungssonntag im Herbst ein «Mobilisierungmotor» gefehlt, stellten die Autoren fest. Selbst von den nach eigenen Angaben fast immer Teilnehmenden waren im September 2016 nur rund drei Viertel an die Urne gegangen, obwohl drei von vier befragten Stimmenden sowohl dem NDG als auch der gleichzeitig dem Volk vorgelegten «AHVplus»-Initiative eine hohe persönliche Bedeutung beimassen.
Die Parteiparolen hatten eigentlich auf einen klassischen Links-Rechts-Konflikt hingedeutet; einen solchen konnte die Studie im Stimmverhalten jedoch nicht nachzeichnen. Während bei denjenigen Befragten, die sich selbst links aussen einstuften, nur rund ein Drittel dem NDG zustimmte, erreichte die Vorlage im gemässigt-linken Lager bereits 60 Prozent Zustimmung. Bei den grösseren Parteien stimmte nur die Anhängerschaft der Grünen mehrheitlich (61%) gegen das NDG. Von den SP-Sympathisantinnen und -Sympathisanten legten hingegen 57 Prozent ein Ja in die Urne, womit nur eine Minderheit der Basis der Parteiparole folgte. Bei der GLP, die sich schon im Vorfeld tief gespalten gezeigt und daher Stimmfreigabe beschlossen hatte, stimmten rund zwei Drittel der Anhängerschaft Ja. Die höchste Zustimmung erreichte die Vorlage mit einem Ja-Anteil von 86 Prozent bei den Sympathisantinnen und Sympathisanten der CVP. Bei der FDP und der SVP sprachen sich je rund drei Viertel der Anhängerinnen und Anhänger für das NDG aus, womit das Gesetz mit 65.5 Prozent insgesamt fast eine Zweidrittelmehrheit in der Stimmbevölkerung erreichte.
Jüngere sprachen sich häufiger gegen das Gesetz aus als Ältere. Bei den Unter-40-Jährigen erzielte die Vorlage keine Ja-Mehrheit, wohingegen die Über-70-Jährigen zu fast 80 Prozent zustimmten. Unabhängig vom Alter stimmten auch internetaffine Personen eher Nein als solche, die das Internet weniger nutzen. In Zusammenhang mit dem Stimmentscheid standen ausserdem das Vertrauen in die Regierung und die Haltung zur Armee, wobei ein höheres Regierungsvertrauen und eine positivere Haltung zur Armee mit einer wahrscheinlicheren Zustimmung zum NDG einhergingen. Des Weiteren stimmten jene, denen der Entscheid leicht gefallen war, häufiger Ja als jene, die sich mit dem Stimmentscheid schwer taten. Dies deuteten die Autoren dahingehend, dass einerseits die Befürworterinnen und Befürworter von ihrer Sache überzeugter waren und weniger zweifelten als die Gegnerinnen und Gegner und/oder dass sich andererseits die Unentschlossenen im Zweifelsfall eher für den Status quo entschieden als für das neue Gesetz.
Das dominierende Motiv für die Zustimmung zum NDG war der Bezug auf die aktuelle Sicherheitslage, in der es das NDG brauche. 80 Prozent der Ja-Stimmenden begründeten ihren Stimmentscheid damit. Andere Motive, etwa dass man als unbescholtener Bürger oder unbescholtene Bürgerin vom NDG nichts zu befürchten habe, wurden demgegenüber nur selten genannt. Für die Nein-Stimmenden gab primär der starke Eingriff in die Grundrechte den Ausschlag, der von über der Hälfte der Nein-Stimmenden als Motiv angegeben wurde. Am zweitmeisten genannt wurde als Motiv für ein Nein die Wahrnehmung, dass das Gesetz ineffektiv oder unnötig sei, weil es keine Terroranschläge verhindere. Explizit Bezug auf einen neuen Fichenskandal oder einen Überwachungsstaat nahmen unterdessen nur wenige und 9 Prozent der Nein-Stimmenden konnten ihren Entscheid nicht begründen (gegenüber 4% der Ja-Stimmenden).
Sehr grossen Anklang in der Stimmbevölkerung fand das Argument, dass die Schweiz für den Kampf gegen den Terrorismus einen starken Nachrichtendienst brauche. Während die Ja-Stimmenden diesem Argument fast einhellig beipflichteten, zeigte sich auch eine Mehrheit der Nein-Stimmenden damit einverstanden. Die Ja-Stimmenden fanden indes grossmehrheitlich auch, dass man für die Sicherheit gewisse Einschränkungen der persönlichen Freiheit in Kauf nehmen müsse, was die Nein-Stimmenden mehrheitlich ablehnten. Eine knappe Mehrheit aller Stimmenden – damit auch fast die Hälfte der Ja-Stimmenden – hielt zudem nach einer Annahme des NDG Massenüberwachungen ohne klare Verdachtsmomente für möglich. Die noch grössere Resonanz erzeugte bei den Nein-Stimmenden aber das Argument, dass die Schweiz bereits über die nötigen rechtlichen Mittel zur Terrorismusbekämpfung verfüge.
Die Zustimmung zum NDG sei somit vor allem ein Entscheid für mehr Sicherheit gewesen, für die man nötigenfalls auch Einschränkungen der persönlichen Freiheit hinzunehmen bereit sei, bilanzierten die Autoren.

Neues Nachrichtendienstgesetz (BRG 14.022)
Dossier: Staatliche Überwachung
Dossier: Vorstösse und Massnahmen zur Bekämpfung islamistischer Radikalisierungstendenzen

In Erfüllung eines Postulats Romano (cvp, TI) veröffentlichte der Bundesrat im April 2015 im Vorfeld der Weltausstellung in Mailand einen kurzen Bericht mit einer Übersicht über die Sicherheitslage, das Sicherheitsdispositiv und die diesbezügliche Koordination mit den italienischen Behörden. Der Bundesrat kam darin zum Schluss, dass die Expo 2015 aufgrund der verfügbaren Erkenntnisse keine ausserordentliche Lage bewirke. Das Postulat wurde daraufhin im Sommer 2016 vom Nationalrat abgeschrieben.

Sicherheitskonzept für den Grenzraum vor und während der Expo 2015 in Mailand (Po. 14.3324)

Im Mai 2014 kommunizierte der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) in seinem Lagebericht zur Sicherheit des NDB 2014 seine aktuellen Einschätzungen der Sicherheitsgefährdungen in der Schweiz. Dabei hob er die vergleichsweise stabile und ruhige sicherheitspolitische Situation hervor. Die Schweiz sei weiterhin kein prioritäres Ziel dschihadistisch motivierter Anschläge. Im Brennpunkt des Lageradars lägen die Wirtschaftsspionage und die Spionage gegen sicherheitspolitische Interessen der Schweiz.

Lagebericht zur Sicherheit des NDB 2014

Dass Handlungsbedarf bezüglich des Nachrichtendienstes besteht, hat im vergangen Jahr der Spionagefall im Nachrichtendienst des Bundes (NDB) bestätigt. Im Nachgang an den durch einen UBS-Mitarbeiter aufgedeckten Datendiebstahl beim NDB im Mai 2012 führte die Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) vom November 2012 bis Februar 2013 eine formelle Inspektion zur Informatiksicherheit im NBD durch. Im Juli 2013 übergab die Delegation den Bericht sowie elf Empfehlungen an den Bundesrat. Der Öffentlichkeit wurde aus Überlegungen zum Schutz des Staatsinteresses lediglich eine Zusammenfassung des Berichts zugänglich gemacht. Die GPDel hatte festgestellt, dass bei der Schaffung des NDB aus den beiden Vorgängerorganisationen ein Defizit an Personalressourcen bestand, da das VBS den Dienst für Analyse und Prävention (DAP) ohne Personal vom EJPD übernommen hatte. Der NBD hatte folglich dasselbe Aufgabenpensum mit weniger Arbeitskräften zu bewältigen. Aufgrund dieser knappen Personalressourcen in der Informatik und des unzulänglichen Risikomanagements war der NBD zu wenig darauf ausgerichtet, die Verfügbarkeit, die Integrität und die Vertraulichkeit der Daten als zentrale Zielsetzung der Informatiksicherheit zu gewährleisten.

Spionagefall im Nachrichtendienst

In der Sommersession 2013 nahm der Nationalrat Kenntnis vom Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Malama (fdp, BS) zur Klärung der Kompetenzen im Bereich der inneren Sicherheit. Einleitend räumt der Bericht ein, dass die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen in diesem Bereich komplex und unübersichtlich ausgestaltet sei. So beschäftigt sich der erste Teil des Berichts mit einer rechtlichen Analyse des Ist-Zustandes und einer Bestandesaufnahme der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen in der Praxis. Dabei werden die verfassungsrechtlichen Gesetzgebungs-, Rechtsanwendungs- und Vollzugskompetenzen des Bundes und der Kantone einerseits sowie die Gesetzgebungspraxis des Bundes andererseits beleuchtet. In einem zweiten Teil benennt der Bericht acht Sachbereiche, die als Brennpunkte im Sicherheitsbereich angesehen werden. Es sind dies die Sicherheitsaufgaben der Armee, die Sicherheitsaufgaben im Grenz- und Zollbereich, die sicherheits- und kriminalpolizeilichen sowie gerichtspolizeilichen Aufgaben, die völkerrechtlichen Schutzpflichten, die Luftfahrt, der Staatsschutz, die Übertragung von Sicherheitsaufgaben an Private sowie die Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Diese umfassende Auslegeordnung führt zur Schlussfolgerung, dass „die Kompetenzausscheidung zwischen den Sicherheitsakteuren in verschiedener Hinsicht [...] verbesserungswürdig“ sei. Ausserdem wird die Kritik, der Bund überschreite seine Kompetenzen, an mehreren Stellen geäussert. Infolgedessen seien Änderungen oder Präzisierungen von gesetzlichen Vorschriften einerseits, aber andererseits auch Anpassungen auf Verfassungsebene geboten. Im Hinblick auf eine mögliche Neuordnung der Kompetenzen im Sicherheitsbereich schliesst der Bericht mit der Formulierung von 13 Thesen, welche die wichtigsten Problemfelder ansprechen und Lösungsvorschläge aufzeigen. So soll der Bund etwa die rechtlichen Grundlagen für den Staatsschutz, die Unterstützung der zivilen Behörden durch die Armee, die sicherheits- und kriminalpolizeilichen Aufgaben des Bundes sowie für die Sicherheitsaufgaben im Grenz- und Zollbereich bereinigen bzw. präzisieren. Entsprechende Prozesse seien zum Teil bereits in Gang gesetzt worden, wie die Sprecherin der vorberatenden SiK-NR, Ursula Haller Vannini (bdp, BE), im Ratsplenum erläuterte. Bei anderen Themenbereichen, insbesondere bei der Bekämpfung von Gewalt bei Sportveranstaltungen, etwa durch das revidierte Hooligan-Konkordat, sind dagegen die Kantone gefordert.

Postulat Malama zur Klärung der Kompetenzen in der inneren Sicherheit (Po. 13.018)

Am 21. Juni legte die Geschäftsprüfungskommission der eidgenössischen Räte (GPDel) einen Bericht über die Inspektion der Datenbank ISIS vor. In ISIS werden die Karteien des Staatsschutzes elektronisch abgelegt. Die GPDel wies auf substanzielle Defizite in der Qualitätskontrolle hin. Seit Anfang 2005 waren 16'000 Eingangskontrollen und 40'000 vorgeschriebene periodische Überprüfungen nicht vorgenommen worden. Die GPDel wies zahlreiche Fehleinträge nach und zeigte auf, dass das gesetzlich vorgeschriebene Löschen nicht relevanter Daten unterlassen wurde. Ende 2009 wurden mehr als 200'000 Personennamen im Staatsschutz-Register geführt. Die GPDel empfahl, einen externen Datenbeauftragten zuzuziehen, der die rechtlich verlangte Kontrolle der Daten durchsetzen soll. Der Bericht verursachte einigen Wirbel in der Presse, die einen Bezug zur Fichenaffäre in den 1990er-Jahren herstellte. Bundesrat Maurer teilte die Kritik der GPDel, wies aber darauf hin, dass bereits Anfang 2009 mit der internen Qualitätskontrolle begonnen worden sei und dass die Zahl der fichierten Personennamen abgebaut werde. Im August passte der Bundesrat die Verordnung über den Nachrichtendienst an, mit welcher auch die Staatsschutzaufsicht durch die Kantone verbessert werden soll. Kantonsorgane nahmen nämlich bis anhin im Auftrag des Bundes Staatsschutzaufgaben wahr, ohne dass eine Kontrolle durch kantonale Instanzen selbst erfolgen konnte. Für Neueinträge sollen zudem strengere Richtlinien gelten und Daten, die älter als fünf Jahre sind, müssen überprüft und allenfalls gelöscht werden. Der Bundesrat machte aber auch deutlich, dass ein effizienter Nachrichtendienst unabdingbar sei für den Schutz des Rechtsstaats und der Demokratie vor Bedrohungen. Die Bewahrung staatstragender Grundsätze solle auch für den auf Ende 2012 geplanten Entwurf eines neuen Nachrichtendienstgesetzes leitend sein.

Bericht über die Datenbank ISIS

Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates legte einen Bericht zur Einsatzgruppe Tigris vor, einer kleinen Einheit von 14 Personen, die in einem eng definierten Bereich gerichtspolizeiliche Aufgaben der Bundeskriminalpolizei (BKP) übernimmt, aber keine Interventionsgruppe analog zu den kantonalen Elite-Eingreiftruppen ist. Gestützt auf ihren Bericht empfiehlt die ständerätliche GPK den Entwurf eines Bundespolizeigesetzes. In seiner Stellungnahme zum GPK-Vorschlag verweist der Bundesrat auf die laufende Vernehmlassung des Bundesgesetzes über polizeiliche Aufgaben des Bundes (PolAG). Dieses stiess allerdings auf teilweise massive Kritik. Zwar wurde die Idee der Vereinheitlichung geltenden Rechts begrüsst, insbesondere die Ermöglichung der Sammlung von Personendaten zwecks Erkennung und Bekämpfung des organisierten Verbrechens wurde aber beanstandet. Ein weiteres Problem stellt die Zusammenarbeit zwischen Grenzwacht und Polizei dar. Im Rahmen des Schengen-Abkommens übernimmt das Grenzwachtkorps immer häufiger auch polizeiliche Aufgaben, was nicht nur in Polizeikreisen auf Kritik stösst.

GPK-Bericht über die Einsatzgruppe Tigris

Die Geschäftsprüfungsdelegation der eidgenössischen Räte publizierte im Januar einen umfangreichen Bericht über die Rechtmässigkeit der 2007 durch den Bundesrat angeordneten Vernichtung von Akten im Zusammenhang mit Ermittlungen der Bundesanwaltschaft gegen Ostschweizer Geschäftsleute (Familie Tinner), die des illegalen Exports von Kriegsmaterial verdächtigt wurden. Sie hielt fest, dass sie grundsätzlich seit dem Sommer 2004 durch die zuständigen Bundesstellen regelmässig und korrekt über das Strafverfahren, aber auch über die nachrichtendienstlichen Aspekte des Falles Tinner informiert worden sei. Der Regierungsbeschluss über die Aktenvernichtung sei ihr hingegen nicht zur Kenntnis gebracht worden, was sie für einen Fehler halte. Die Delegation verlangte deshalb vom Bundesrat ein Konzept für ihre zukünftige rechtzeitige Information über geheime Bundesratsbeschlüsse. Der Bundesrat war damit einverstanden. Nicht zu teilen vermochte er hingegen die Kritik der Delegation, dass die Regierung über kein Konzept verfüge, wie mit interdepartementalen Geschäften von grosser sicherheits- und aussenpolitischer Bedeutung umzugehen sei, bei denen die Geheimhaltung sehr wichtig sei. Die bestehenden Strukturen insbesondere im Rahmen des Sicherheitsausschusses des Bundesrates haben sich nach Ansicht der Regierung bewährt und seien, im Gegensatz zur Meinung der Geschäftsprüfungsdelegation, in der Regel ausreichend für die Erkennung von Risiken und Gefahren.

Causa Tinner

Anfangs Jahr legte der Bundesrat dem Parlament den von diesem 2005 mit einer Motion geforderten Bericht über die schweizerischen Nachrichtendienste zur Kenntnisnahme vor. Er beschreibt darin die Aufgaben, die Kompetenzen und vor allem die Kooperation und Kontrolle der vier Dienste, von denen drei beim VBS (Strategischer Nachrichtendienst, Militärischer Nachrichtendienst und Luftwaffennachrichtendienst) und einer (Dienst für Analyse und Prävention, DAP) beim EJPD untergebracht sind. Die Delegation der GPK der beiden Parlamentskammern kritisierte in einem eigenen Bericht, dass sich die Führung der zivilen und militärischen Geheimdienste auch 2006 kaum verbessert habe. Insbesondere bemängelte sie, dass auch mit den neu geschaffenen „Informationsplattformen“ keine echte Koordination stattfinde. Der Bundesrat war mit dieser negativen Einschätzung überhaupt nicht einverstanden. Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerats reichte im Frühjahr eine Motion ein, welche die Zusammenfassung aller sicherheitsrelevanten Dienste und Ämter, und dazu gehören insbesondere auch die vier Nachrichtendienste, in einem einzigen Departement fordert. Beide Kammern überwiesen diesen auch vom Bundesrat unterstützten, von der Linken allerdings bekämpften Vorstoss noch im Berichtsjahr.

Bericht über die schweizerischen Nachrichtendienste (2007)

Nachdem auch noch die Parteien (mit Ausnahme der CVP) ihre Opposition angemeldet hatten, rückte Bundesrätin Metzler Schritt um Schritt von der Idee ab, eine spezielle Bundespolizei für Sicherungs- und Bewachungsaufgaben zu schaffen. Im Spätherbst teilte der Bundesrat mit, dass er aus finanzpolitischen Gründen auf die Schaffung einer eigenen Polizeitruppe verzichten wolle. Die dauerhaften Überwachungs- und Kontrollaufgaben (Grenze, Bundesgebäude, diplomatische Vertretungen) sollen in Zukunft noch stärker als bisher von Angehörigen des Grenzwachtkorps, sowie des Festungswachtkorps und der Armee übernommen werden. Nicht mit diesen Plänen einverstanden waren die kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren. Sie sprachen sich gegen einen Ausbau des Einsatzes der Armee für polizeiliche Aufgaben aus und unterstützten weiterhin die Variante „Kantone“ des Projekts Usis („Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit“), welche Bundesmittel für einen Ausbau der kantonalen Polizeitruppen vorschlägt. Der ursprünglich für 2002 vorgesehene Schlussbericht zu Usis wurde für das Frühjahr 2003 angekündigt.

Usis-Bericht zu Massnahmen im EJPD

Im Sommer veröffentlichte der Bundesrat seine umfassende Lage- und Gefährdungsbeurteilung der Schweiz in Bezug auf Terroranschläge, wie dies im Anschluss an den 11. September 2001 mit verschiedenen parlamentarischen Vorstössen gefordert worden war. Er hielt darin fest, dass zur Zeit die Wahrscheinlichkeit gering sei, dass die Schweiz zum primären Ziel terroristischer Attacken werde. Wichtig sei aber, dass die Schweiz zusammen mit der internationalen Staatengemeinschaft verhindere, dass terroristische Gruppen (und die organisierte Kriminalität) die weltweit vernetzten Dienstleistungen und Infrastrukturen der Schweiz nutzen können. Wo das bestehende Abwehrdispositiv noch ausgebaut werden müsse, seien die entsprechenden Vorarbeiten im Gange.

Vorstösse und Beschlüsse zur Terrorbekämpfung nach 2001

Die für die parlamentarische Kontrolle der Geheimdienste zuständige Delegation der GPK war 1999 zum Schluss gekommen, dass keine illegalen Kontakte und Handlungen der schweizerischen Nachrichtendienste mit den Behörden Südafrikas während des Apartheidregimes stattgefunden hätten. Dies wurde grundsätzlich auch in einem Bericht eines aussenstehenden Experten zuhanden des VBS bestätigt. Allerdings habe der Nachrichtendienst und dabei vor allem sein früherer Chef Peter Regli bei den Kontakten keine politische Sensibilität gezeigt und sich um die aussenpolitische Haltung der Schweiz foutiert. Die Delegation der GPK hatte im Herbst 2001 zusätzliche Abklärungen eingeleitet und dabei ebenfalls aussenstehende Experten beigezogen. Für die Linke war dies aber noch zu wenig. Sie forderte mittels einer parlamentarischen Initiative de Dardel (sp, GE) die Einsetzung einer parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK), scheiterte aber mit ihrem Anliegen.

Untersuchung der Kontakte der schweizerischen Nachrichtendienste mit den Behörden Südafrikas während der Apartheit

Die 1999 von der Vorsteherin des EJPD und den kantonalen Polizeidirektoren eingesetzte verwaltungsinterne Arbeitsgruppe Usis („Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit“) kündigte an, ihren Schlussbericht im Jahr 2002 vorzulegen. Im Herbst des laufenden Jahres informierte sie über Empfehlungen für Sofortmassnahmen. Ihrer Ansicht nach soll das EJPD eigene Polizeitruppen zur Wahrung der vom Bund zu garantierenden inneren Sicherheit erhalten. Diese neue Truppe würde es auch erlauben, das Militär von polizeilichen Aufgaben wie Grenz- und Botschaftsbewachungen, Schutz von internationalen Konferenzen etc. zu entlasten. Das Grenzwachtkorps, das bereits heute zur Mehrheit sicherheitspolizeiliche Aufgaben erfüllt, soll zudem vom EFD ins EJPD wechseln und personell aufgestockt werden. Die Bundesbehörden und die kantonalen Polizeidirektoren übernahmen diese Vorschläge nicht integral. Man war sich zwar einig, dass die Armee in Zukunft nur subsidiär Aufgaben im Bereich der inneren Sicherheit erfüllen soll und dazu eine Aufstockung der Polizeikräfte um rund 700-1000 Personen erforderlich ist. Während die Kantonsvertreter aber primär auf einen Ausbau ihrer eigenen Polizei setzen, will das EJPD als Variante auch die Schaffung einer Bundespolizeitruppe weiter verfolgen. Nach dem Nationalrat forderte nun auch der Ständerat die Regierung auf, angesichts der Rekrutierungsschwierigkeiten und der anspruchsvoller gewordenen Aufgaben die Arbeitsbedingungen beim Grenzwachtkorps zu überprüfen und geeignete Massnahmen zu ergreifen.

Usis-Bericht zu Massnahmen im EJPD

En réponse au postulat Haering (ps, ZH) de 1999 qui invitait le Conseil fédéral à présenter en détail les données statistiques, les objectifs et les instruments mis en œuvre dans son engagement en faveur du désarmement, le Conseil fédéral a rendu public un rapport sur la politique de maîtrise des armements et de désarmement de la Suisse 2000. Celui-ci propose une analyse géopolitique globale des forces en présence, notamment le redéploiement des armes de destruction massive suite à la disparition des deux blocs traditionnels de la Guerre Froide. Le rapport met l’accent sur la coopération inter-étatique et le partenariat en matière de sécurité. D’un panorama très complet, il reprend les grandes lignes des recommandations et orientations émises dans le cadre de RAPOLSEC 2000.

le Conseil fédéral a rendu public un rapport sur la politique de maîtrise des armements et de désarmement de la Suisse 2000

En filigrane de RAPOLSEC 2000, le secrétariat général du Département de la défense a confié au Centre de recherches sur la sécurité et les conflits de l’EPFZ un rapport sur la sécurité en Suisse. Intitulé «Risikoprofil Schweiz», il constitue le fruit de huit ans de travail d’un groupe d’experts interdépartemental de l’administration fédérale. Le rapport permet d’étayer un certain nombre de prospections en matière de risques et de sécurité pour les vingt-cinq prochaines années. Elément notable: le péril militaire, en terme de conflit armé, n’est de loin pas prédominant. Parmi les trente-quatre scénarios évalués, plusieurs sont jugés «vraisemblables» et «très vraisemblables», principalement les dangers écologiques, sanitaires, économiques ainsi que la criminalité internationale et la menace terroriste.

Bericht «Risikoprofil Schweiz»

Intitulé «la sécurité par la coopération», le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000) a été délivré par le Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale. Dressant un état des lieux des dangers potentiels actuels et futurs et définissant en conséquence les grandes options stratégiques à prendre, il doit constituer le fondement des projets de réforme de l’armée et de la protection de la population. C’est en 1990 que le dernier rapport sur ce sujet avait été publié.
Depuis cette époque, la situation de la Suisse en matière de sécurité s’est dans l’ensemble améliorée, constate-t-on dans RAPOLSEC 2000. Avant toute chose, la menace militaire conventionnelle est devenue relativement réduite avec désormais des délais de préalerte de plusieurs années. Par contre, le Conseil fédéral semble craindre l’avènement de différends nucléaires régionaux, mais écarte la thèse d’un conflit interétatique proche ou généralisé. Le rapport met aussi en évidence l’éventualité d’une importation de conflits par le biais des requérants d’asile ou de chefs de groupes politiques étrangers résidant en Suisse. D’un point de vue économique, il est cité « les restrictions à la liberté des échanges et les pressions économiques », mais également le potentiel d’instabilité et d’injustice sociale que contient la dynamique économique mondiale, ainsi que les dangers liés aux atteintes portées à l’environnement. La menace pourrait par ailleurs se concrétiser contre les infrastructures informatiques et de communication, ceci allant des perturbations de l’économie jusqu’à la paralysie des capacités politiques et militaires. Sur ce dernier point, le rapport prévoit l’influence prépondérante des développements technologiques sur la sécurité et met en avant la tendance à des engagements militaires effectués à grande distance avec des moyens humains réduits. De même, le développement et la diffusion des toxiques de combats biologiques pourraient jouer dans les conflits de l’avenir un rôle décisif. Parmi les autres dangers, le rapport mentionne encore la criminalité et le crime organisé, le terrorisme, l’espionnage, l’extrémisme violent, les violations des droits de l’homme, les frictions dues à l’évolution démographique et aux migrations et les grandes catastrophes naturelles.
La nouvelle politique de sécurité de la Suisse est basée sur une stratégie de coopération nationale et internationale, explique le Conseil fédéral. A l’intérieur du pays, la conduite stratégique est effectuée par le Conseil fédéral au niveau de la Confédération et au niveau des cantons par les gouvernements cantonaux. L’organisation de défense générale est remplacée par une coopération globale et souple en matière de sécurité. Confédération, cantons, communes et organisations privées sont intégrés dans le dispositif et un Organe de direction pour la sécurité (ODS) sera institué pour garantir une coordination optimale. Cet organe d’état-major sera chargé des travaux préparatoires du Conseil fédéral et devra détecter les dangers, élaborer des scénarios, des stratégies et suivre de façon permanente l’évolution de la situation de la sécurité. La création de l’ODS entraînera la suppression du Conseil de la défense, de l’Etat-major de la défense et du groupe de coordination de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. A l’étranger, la politique se compose de préférence de l’engagement préventif, mais au besoin également de l’engagement réactif afin de gérer les crises par des actions multinationales collectives coordonnées, de stabiliser des régions agitées et, de manière plus générale, de renforcer réciproquement les mesures de sécurité.
En comparaison du rapport 90, trois nouvelles tâches stratégiques sont énumérées selon un ordre de probabilité: la promotion de la paix et la gestion des crises (reconstruction des régions endommagées par la guerre, gestion pacifique des crises internationales), la prévention et la maîtrise des dangers existentiels (catastrophes naturelles et anthropiques, perturbations de l’ordre intérieur) et la défense (maintien de la capacité de défendre la souveraineté, le territoire, l’espace aérien et la population). La neutralité est maintenue, « mais ne doit pas devenir un obstacle à la sécurité ». RAPOLSEC 2000 met en effet en garde contre un sentiment de sécurité trompeur offert par la neutralité, dans la mesure où les affrontements n’auront sans doute plus lieu entre les Etats, mais à l’intérieur des Etats.
Selon le rapport, l’adhésion de la Suisse à l’OTAN n’est actuellement pas nécessaire et celle à l’UE ne poserait pas de problèmes par rapport à la politique de sécurité et au concept de neutralité. Dans cette hypothèse, la Suisse serait, sauf exception, tenue d’appliquer les politiques communes, mais en tant que non-membre de l’OTAN, elle pourrait bénéficier d’un statut de simple observateur à l’UEO (Union de l’Europe occidentale). Quant à l’adhésion à l’ONU, elle est jugée favorablement du point de vue de la politique de sécurité. La Suisse ne serait d’ailleurs pas tenue de mettre à disposition des troupes armées.
Pour les militaires, les principales modifications proposées par RAPOLSEC 2000 concernent l’envoi de personnel et de contingents de troupes à l’étranger. L’armée passe aussi d’une stratégie de la dissuasion à une stratégie de la coopération. Le principe d’une armée de milice est maintenu et une nouvelle réduction des effectifs est programmée. Par contre, certaines unités seront placées dans un degré de disponibilité plus élevé en fonction des nouvelles missions. Le mot-clef de cette réorganisation se nomme interopérabilité. A savoir que l’armée doit devenir apte à une coopération multinationale, notamment dans le cadre du Partenariat pour la paix (PPP).
La protection de la population (PP) est également touchée par cette réforme. Le Conseil fédéral propose notamment l’intégration de la Protection Civile actuelle dans le nouveau dispositif, l’octroi aux cantons de la compétence d’engagement (la Confédération réglant les questions de base), la possibilité de participer à la gestion des crises dans le cadre du Partenariat pour la Paix, la représentation au sein de l’ODS et le maintien de l’infrastructure de protection (abris). En outre, les sapeurs-pompiers, les services techniques, la voirie, la santé publique et les organisations de sauvetage feront également partie de cette organisation. Concernant l’approvisionnement économique du pays, le rapport relève que le sabotage, le terrorisme et les catastrophes naturelles relèguent au second plan l’éventualité d’une guerre ou d’un encerclement. Par conséquent, seules des réserves minimales sont conservées dans le commerce, l’industrie et l’agriculture.
Selon le Conseil fédéral, l’obligation de servir (armée ou PP) doit être maintenue. En outre, des possibilités d’effectuer le service militaire en une seule période et d’introduire la notion de soldats contractuels doivent être créées, tout comme la mise en place de composantes professionnelles pour certaines tâches spécifiques. Quant à la répartition des citoyens entre la PP et l’armée, le rapport présente trois variantes qui toutes entraîneraient une révision de la Constitution fédérale. La première maintiendrait une école de recrues pour tous avec par la suite une affectation à la PP ou au service militaire. La deuxième diviserait dès le recrutement les troupes destinées à la PP et celles destinées à l’armée, ceci sans liberté de choix et avec une instruction séparée. La troisième serait similaire à la deuxième, mais avec la liberté du choix pour les individus, sous réserve de la couverture des effectifs dans les deux entités. Pour les deux dernières variantes, l’instruction relative à la PP serait principalement du ressort des cantons. Les femmes ne seront pas touchées par l’obligation de servir, si ce n’est de façon partielle dans le cadre des sapeurs-pompiers, mais leur participation doit être encouragée préconise le rapport. Concernant le service civil, le Conseil fédéral pose qu’à l’avenir, sa disponibilité opérationnelle sera faible, sa mise sur pied s’effectuant dans un délai de plusieurs semaines.

Rapport «La sécurité par la coopération» (RAPOLSEC 2000) (99.056)
Dossier: Armee XXI

Sous la présidence de l’ancien ambassadeur Edouard Brunner, la Commission d’étude pour les questions stratégiques a remis un rapport qui analyse la nouvelle donne mondiale en matière de menaces pour la sécurité de la Suisse et propose des solutions pour adapter sa politique en la matière. Ce rapport est le prélude à la nouvelle réforme de l’armée qui prendra le nom d’armée «XXI» et devrait débuter au plus tôt en 2003.
Pour ce qui est de la situation géostratégique, le Commission Brunner pose que la Suisse se trouve dorénavant dans un espace élargi de sécurité, contrairement à une dizaine d’années plus tôt et qu’elle n’en a pas encore pris pleinement conscience. Même si des foyers d’instabilité subsistent non loin du territoire helvétique comme dans les Balkans, le rapport considère comme peu prévisible une situation militaire classique ayant des conséquences directes pour la Suisse, si ce n’est sous la forme de dysfonctionnements économiques, sociaux ou démographiques.
A propos des menaces, des dangers nouveaux et des moyens d’y faire face, la Commission dresse d’abord le constat que selon toute vraisemblance, les Etats entourant la Suisse n’entreront plus en conflit armé entre eux et n’attaqueront pas la Suisse. L’hypothèse d’un échec total de l’intégration européenne ne pourrait en aucun cas survenir de manière imprévisible et soudaine. Aussi, c’est en contribuant à renforcer cette dynamique que la Confédération peut le mieux protéger ses intérêts. La Commission Brunner prend également acte du fait que cette fin de siècle est marquée par une forte tendance des pays démocratiques à collaborer afin d’assurer la paix à long terme. Elle recommande ainsi que la Suisse dépasse ses vieilles réticences face à tout engagement international, et qu’elle s’engage plus intensément dans la coopération, surtout dans les domaines de l’instruction, de la technologie et de la politique de sécurité. Elle suggère de mettre un accent particulier sur les secteurs de l’exploration par satellites, de la surveillance de l’espace aérien et du renseignement. Concernant la sécurité intérieure, la Commission met en évidence également des insuffisances dans la coopération internationale et par conséquent recommande de trouver des modalités permettant de se rapprocher de l’espace de sécurité européen.
Selon le rapport, la Suisse est donc puissamment armée face à des périls devenus improbables et démunie face aux dangers véritables. C’est pourquoi il lui est préconisé d’adapter les effectifs et l’équipement aux nouvelles priorités du moment, tout en conservant cependant un savoir-faire militaire et industriel pouvant être réactivé en cas de besoin. Il s’agirait par exemple d’étudier la possibilité d’attaques ciblées de missiles provenant de pays lointains. Par ailleurs, la Commission montre que les formes que peuvent prendre les menaces n’ont pas toutes des réponses militaires. Ainsi en va-t-il des catastrophes naturelles et technologiques pouvant avoir un impact transfrontalier, du crime organisé, du terrorisme, de la prolifération des armes atomiques, biologiques et chimiques, des pressions internationales, des perturbations dans le domaine de l’informatique, de l’information et de la désinformation ainsi que des désordres, des conflits intérieurs et de la criminalité. Selon l’avis exprimé dans le rapport, il devrait être constitué au sein de l’armée un corps d’intervention capable de gérer le danger d’interventions terroristes lourdes.
Concernant les migrations, même si elle reconnaît qu’elles ne constituent pas une menace stratégique à proprement parler, la Commission Brunner recommande d’en atténuer les causes par le biais de l’aide, de la coopération et de l’assistance, mais pose la tradition humanitaire comme devant être maintenue. Toutefois, en cas de situation extraordinaire, les services de la police frontière devraient être renforcés par l’armée.
Dans le domaine de la solidarité internationale, la Commission s’est prononcée pour que la Suisse participe dorénavant plus activement et non plus seulement de façon financière et verbale. A cet effet, elle recommande que soit mis sur pieds un corps suisse de solidarité, capable d’intervenir dans des missions de secours, de paix et d’appui aux civils. Cette unité serait armée pour sa propre défense et disposerait de moyens de transport autonomes. Elle serait incorporée à l’armée. En outre, la commission recommande la création d’un centre de formation opérationnelle pour les activités de déminage.
Quant à la neutralité armée, elle doit être adaptée à la lumière des nouvelles réalités, suggère le rapport. Il s’agit de continuer dans la voie suivie jusqu’alors, soit une interprétation souple et pragmatique de ce concept. Ainsi, en aucun cas, la neutralité ne doit devenir un obstacle à des engagements nécessaires pour la sécurité et la dignité de l’Etat. Pour le moins, la collaboration avec l’OTAN dans le cadre du PPP et d’autres formes de coopération doivent être favorisées.
Pour ce qui est des conséquences pour les instruments de la politique de sécurité, la Commission Brunner s’est prononcée pour le maintien de l’armée de milice, dont elle reconnaît également la valeur pour la cohésion de l’Etat. Toutefois, elle propose des aménagements de ce système, comme par exemple l’accomplissement de l’obligation de servir en une seule période et la formation d’unités professionnelles pour des tâches spécifiques (corps de solidarité, missions à risques, technologies sophistiquées). Elle recommande également de donner la compétence aux cantons d’organiser la protection civile et d’en réduire fortement les effectifs. L’obligation de servir pourrait être effectuée au sein de cette dernière. Autre innovation proposée: la création d’un Conseil de sécurité dépendant directement du président de la Confédération. Cet organe serait à même de prévenir et de gérer les crises et constituerait un instrument réformé du service des renseignements. Enfin, le rapport Brunner conclut en signifiant qu’une défense efficace passe par la conviction des citoyens et que par conséquent, il faut définir une ligne qui soit claire, susceptible de recueillir une plaine adhésion.

Rapport de la Commission d’étude pour les questions stratégiques («Rapport Brunner»)
Dossier: Armee XXI

Der Sonderbeauftragte für Staatsschutzakten, René Bacher, legte den Schlussbericht über die Offenlegung der Staatsschutzakten im Gefolge der sogenannten Fichenaffäre vor. Von den über 350'000 Personen, welche Einsicht in über sie angelegte Karteikarten (Fichen) verlangt hatten, waren knapp 45'000 registriert gewesen. Über 5'000 Personen hatten zudem vom Recht Gebrauch gemacht, auch die zu ihren Fichen bestehenden Dossiers einzusehen.

Verordnung und Bundesbeschluss über die Regelung der Einsicht in Fichen
Dossier: Der Fichenskandal und seine Folgen