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Jahresrückblick 2021: Rechtsordnung

Das erste Halbjahr 2021 stand im Zeichen von drei Volksabstimmungen, die die öffentliche Debatte im Bereich der Rechtsordnung prägten. Am 7. März 2021 kamen die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und das E-ID-Gesetz zur Abstimmung. Am 13. Juni 2021 folgte das Referendum zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT). Die damit einhergehenden Abstimmungskampagnen waren in der Medienkonjunktur deutlich zu erkennen, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Das Thema Bürgerrechte, worunter das Verhüllungsverbot fällt, verzeichnete über das ganze Jahr gesehen den höchsten Anteil an Zeitungsartikeln zur Rechtsordnung (vgl. Abbildung 2 im Anhang) und dominierte die Medienberichterstattung im Bereich Rechtsordnung von Januar bis März (vgl. Abbildung 1). An zweiter Stelle lag im ersten Quartal das Thema Öffentlicher Dienst, dem die E-ID zuzuordnen ist. Von April bis Juni galt die meiste Beachtung dem Thema Innere Sicherheit, wo das PMT-Referendum angesiedelt ist.

Nach einem intensiven und vielschichtigen Abstimmungskampf, in dem viele Argumente gleichzeitig von der Pro- und der Contra-Seite verwendet wurden, nahm die Schweizer Stimmbevölkerung die vom Egerkinger Komitee lancierte Initiative «Ja zum Verhüllungsverbot» am 7. März 2021 mit 51.2 Prozent Ja-Stimmen an. Während das befürwortende Lager den Volksentscheid als klares Zeichen gegen den Islamismus in der Schweiz wertete, beklagte das unterlegene Lager einen unnötigen Eingriff in die Grundrechte von Musliminnen. Die für das Geschäft zuständige Bundesrätin Karin Keller-Sutter, die den Erfolg der Initiative trotz indirekten Gegenvorschlags nicht hatte abwenden können, legte viel Wert darauf zu betonen, das Resultat sei nicht als Votum gegen die Musliminnen und Muslime in der Schweiz zu verstehen. Die Vox-Analyse bestätigte denn auch, dass das Ja nicht nur von kulturellen, sondern ebenso von sicherheitspolitischen und feministischen Argumenten getragen wurde.

Am selben Tag erlitt Justizministerin Karin Keller-Sutter mit dem Nein zur E-ID auch beim zweiten Geschäft aus ihrem Zuständigkeitsbereich eine Niederlage. Die Schweizer Stimmbevölkerung versenkte das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste in der Referendumsabstimmung mit 64.4 Prozent Nein-Stimmen deutlich. Gemäss der Vox-Nachbefragung war es den Behörden nicht gelungen, das Misstrauen gegenüber den privaten Anbieterinnen und Anbietern der E-ID abzubauen, das die Abstimmungskampagne dominiert hatte. Die E-ID ist damit nicht grundsätzlich gescheitert, allerdings würde von der Stimmbevölkerung eine staatliche Lösung gewünscht.

In der dritten Volksabstimmung des Jahres im Bereich Rechtsordnung konnte die Justizministerin schliesslich einen Erfolg verbuchen. Eine klare Mehrheit von 56.6 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hiess am 13. Juni 2021 das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) an der Urne gut. Angesichts der wahrgenommenen Terrorgefahr überwog das Vertrauen in den Bundesrat und die Polizei letztlich die Bedenken bezüglich polizeilicher Willkür und Verlust der Rechtsstaatlichkeit, wovor das Referendumskomitee gewarnt hatte, so die Schlussfolgerung der Vox-Analyse. Der Staat erhält damit verschiedene präventiv-polizeiliche Mittel – von der Meldepflicht bis zum Hausarrest –, um terroristische Gefährderinnen und Gefährder zu kontrollieren.

In der zweiten Jahreshälfte zog das Thema Innere Konflikte und Krisen zunehmende Aufmerksamkeit auf sich, sodass es im September und Oktober im Bereich der Rechtsordnung das von den Medien meistbeachtete Thema war (vgl. Abbildung 1). Dafür verantwortlich waren hauptsächlich die Demonstrationen gegen die Corona-Massnahmen. Insbesondere im Herbst, als der Bundesrat die Zertifikatspflicht beschloss, intensivierten sich die Proteste. So fanden in der Bundesstadt wöchentliche Kundgebungen der Massnahmenkritikerszene statt. Nachdem es mehrmals zu Ausschreitungen gekommen war und die Stadt Bern die Kundgebungen nicht mehr bewilligte – was die Massnahmengegnerinnen und -gegner aber nicht davon abhielt, weiter zu demonstrieren –, wurde auch die Radikalisierung der Szene in den Medien debattiert. Im Vorfeld der Referendumsabstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes Ende November erhitzten sich die Gemüter weiter. Die aufgeladene Stimmung gipfelte darin, dass aufgrund befürchteter Ausschreitungen am Abstimmungssonntag das Bundeshaus von der Polizei grossräumig abgeriegelt wurde. Eine weitere Eskalation blieb dann aber glücklicherweise aus.

Etwas abseits der Medienaufmerksamkeit widmete sich das Parlament 2021 mehreren umfangreichen Gesetzesrevisionen im Strafrecht. In der Frühjahrssession nahm der Nationalrat die Revision der Strafprozessordnung in Angriff, die der Ständerat in der Wintersession fortsetzte. Das Revisionsprojekt geht auf eine 2015 überwiesene Motion der RK-SR zurück, die den Bundesrat beauftragt hatte, die Strafprozessordnung auf ihre Praxistauglichkeit zu prüfen und allfällige Anpassungen vorzuschlagen. Nachdem die Räte die Bestimmungen zur Sicherheitshaft aufgrund ihrer Dringlichkeit ausgekoppelt und 2020 bereits verabschiedet hatten, begannen 2021 die Beratungen zum Hauptentwurf. Das zweite zentrale Gesetzgebungsprojekt im Strafrecht, die Harmonisierung der Strafrahmen, durchlief 2021 die Differenzbereinigung. Einer der Hauptstreitpunkte dieser Vorlage war, inwieweit die Strafen für Gewalt gegen Behörden und Beamte verschärft werden sollen. Zusammen mit der Revision des Sexualstrafrechts bildet die Strafrahmenharmonisierung die zweite Etappe einer umfassenden StGB-Revision, in der nach dem Allgemeinen Teil (abgeschlossen 2016) nun auch der Besondere Teil erneuert wird. Aufgrund des festgestellten Diskussionsbedarfs hatte das Parlament die Revision des Sexualstrafrechts in einen eigenen Entwurf ausgelagert, der Anfang 2021 in die Vernehmlassung gegeben wurde. Des Weiteren brachten die eidgenössischen Räte in der Wintersession 2021 die Änderung des DNA-Profil-Gesetzes zum Abschluss. Nach Inkrafttreten dürfen die Ermittlungsbehörden neu mittels sogenannter Phänotypisierung äusserliche Merkmale wie Haar-, Haut- und Augenfarbe oder das Alter der gesuchten Person aus DNA-Spuren bestimmen.

Jahresrückblick 2021: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2021

Face à la multiplication d'attaques contre les convoyeurs de fonds, notamment dans le canton de Vaud, le député Marcel Dobler (plr, SG) demande au Conseil fédéral d'étudier les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse.
Le Conseil fédéral s'est opposé au postulat. Il estime que d'autres mesures doivent être prises pour garantir la sécurité des convoyeurs de fonds, notamment par les entreprises de transport concernées.
Le postulat a été classé car il n'a pas été examiné dans le délai de deux années. Trois objets similaires déposés par un député PLR (19.4607), par une députée verte (19.4608) et par un député UDC (19.4609) ont également été classés.

Evaluer les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse (Po. 19.4606)

Face à la multiplication d'attaques contre les convoyeurs de fonds, notamment dans le canton de Vaud, le député Olivier Feller (plr, VD) demande au Conseil fédéral d'étudier les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse.
Le Conseil fédéral s'est opposé au postulat. Il estime que d'autres mesures doivent être prises pour garantir la sécurité des convoyeurs de fonds, notamment par les entreprises de transport concernées.
Le postulat a été classé car il n'a pas été examiné dans le délai de deux années. Trois objets similaires déposés par un député PLR (19.4606), par une députée verte (19.4608) et par un député UDC (19.4609) ont également été classés.

Evaluer les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse (Po. 19.4607)

Face à la multiplication d'attaques contre les convoyeurs de fonds, notamment dans le canton de Vaud, la députée Greta Gysin (verts, TI) demande au Conseil fédéral d'étudier les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse.
Le Conseil fédéral s'est opposé au postulat. Il estime que d'autres mesures doivent être prises pour garantir la sécurité des convoyeurs de fonds, notamment par les entreprises de transport concernées.
Le postulat a été classé car il n'a pas été examiné dans le délai de deux années. Trois objets similaires déposés par deux députés PLR (19.4606; 19.4607) et par un député UDC (19.4609) ont également été classés.

Evaluer les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse (Po. 19.4608)

Face à la multiplication d'attaques contre les convoyeurs de fonds, notamment dans le canton de Vaud, le député Thomas Hurter (udc, SH) demande au Conseil fédéral d'étudier les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse.
Le Conseil fédéral s'est opposé au postulat. Il estime que d'autres mesures doivent être prises pour garantir la sécurité des convoyeurs de fonds, notamment par les entreprises de transport concernées.
Le postulat a été classé car il n'a pas été examiné dans le délai de deux années. Trois objets similaires déposés par deux députés PLR (19.4606; 19.4607) et par une députée verte (19.4608) ont également été classés.

Evaluer les conséquences socioéconomiques d'une interdiction générale de transporter des fonds pendant la nuit en Suisse (Po. 19.4609)

Weil sich in der Wintersession 2021 beide Räte wenig kompromissbereit zeigten, mündete die Differenzbereinigung bei der Harmonisierung der Strafrahmen in eine Einigungskonferenz. Einzig die Differenzen zu den Bancomatensprengungen und zur Verjährung im Verwaltungsstrafrecht konnten vorher ausgeräumt werden. Bei Ersterem beugte sich der Ständerat dem Willen seiner Schwesterkammer und stimmte der Aufnahme einer speziell auf Bancomatensprengungen zugeschnittenen Qualifikation in Art. 139 StGB zu. Bei Letzterem einigte man sich darauf, die aufgeworfenen Fragen nicht an dieser Stelle, sondern im Rahmen der vom Bundesrat angekündigten Revision des Verwaltungsstrafrechts zu klären. Bis zum Schluss umstritten blieben dagegen die Parallelität von Geld- und Freiheitsstrafen sowie die Strafdrohung für Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte.
Der Ständerat stellte sich auf den Standpunkt, es sei in der juristischen Praxis unbestritten, dass eine Mindestgeldstrafe von beispielsweise 30 Tagessätzen auch immer eine Mindestfreiheitsstrafe von 30 Tagen bedeute, weshalb er diese Parallelität mehrheitlich ausdrücklich im Gesetz festhalten wollte. Die Mehrheit im Nationalrat sah in dieser Änderung jedoch einen Eingriff in den richterlichen Ermessensspielraum und lehnte sie deshalb ab. Die Argumentation des Nationalrates bekräftigte die ständerätliche Mehrheit indessen in ihrer Meinung, dass es wichtig sei, die Parallelität im StGB niederzuschreiben. Ständerat Andrea Caroni (fdp, AR) befürchtete, wenn man darauf verzichte, könnte dieser Entscheid künftig dahingehend ausgelegt werden, dass das Parlament die Parallelität an sich verneint habe, was ja aber nicht der Fall sei – zumindest nach Ansicht des Ständerates und des Bundesrates. Die Einigungskonferenz beantragte schliesslich mit 13 zu 11 Stimmen, dem Beschluss des Ständerates zu folgen und die Parallelität von Mindestgeld- und -freiheitsstrafen explizit im StGB zu verankern.
Bei Gewalt und Drohungen gegen Behörden und Beamte sprach sich der Ständerat mehrheitlich für eine Strafverschärfung gegenüber dem geltenden Recht aus, indem er die Freiheitsstrafe zur Regel machen und Geldstrafen nur noch in Bagatellfällen zulassen wollte. Eine Verschärfung bei diesem Tatbestand sei nicht zuletzt von verschiedenen Kantonen gefordert worden, argumentierte Daniel Jositsch (sp, ZH) als Sprecher der RK-SR. Die Nationalratsmehrheit wollte hingegen am geltenden Recht festhalten und die Freiheitsstrafe alternativ zur Geldstrafe vorsehen, weil sie auch hier nicht in den richterlichen Ermessensspielraum eingreifen wollte. Ein Einzelantrag Bregy (mitte, VS), der einen Konzeptionsfehler in der ständerätlichen Variante korrigierte – in der ursprünglichen Formulierung des Ständerates hätte in leichten Fällen immer eine Geldstrafe ausgesprochen werden müssen, während in der korrigierten Version in leichten Fällen eine Geldstrafe ausgesprochen werden kann –, scheiterte in der grossen Kammer am Stichentscheid von Ratspräsidentin Irène Kälin (gp, AG). Wenig überraschend war es dann auch diese korrigierte Lösung, die sich in der Einigungskonferenz durchsetzen konnte.
Der Antrag der Einigungskonferenz wurde im Ständerat mit 35 zu 1 Stimme bei 4 Enthaltungen gutgeheissen, im Nationalrat mit 122 zu 65 Stimmen. Dagegen stellten sich die Fraktionen der SP und der Grünen. In den Schlussabstimmungen stimmte der Ständerat dem Entwurf zur Harmonisierung der Strafrahmen sowie jenem zur Anpassung des Nebenstrafrechts an das geänderte Sanktionenrecht einstimmig (bei 4 bzw. 5 Enthaltungen aus der SVP-Fraktion) zu. Der Nationalrat nahm die Strafrahmenharmonisierung mit 96 zu 67 Stimmen bei 30 Enthaltungen an, wobei sich die Ratslinke gegen die ihrer Ansicht nach zu weitgehenden Verschärfungen aussprach und sich die SVP-Fraktion mehrheitlich der Stimme enthielt, weil sie die Vorlage als «verwässert» (Andrea Geissbühler/svp, ZH), d.h. zu wenig scharf, ansah. Der zweite Entwurf zur Anpassung des Nebenstrafrechts passierte die Schlussabstimmung in der grossen Kammer mit 123 zu 67 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Harmonisierung der Strafrahmen (BRG 18.043)
Dossier: Revision des Strafgesetzbuches (2008– )
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Im September 2021 reichte der Mitte-Nationalrat Marco Romano (TI) in der grossen Kammer ein Postulat mit der Forderung ein, dass die Prävention und das Aufdecken von Aktivitäten zur Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität verbessert werden müssten. Dazu solle der Bundesrat in einem Bericht die verfügbaren Instrumente analysieren und eine Anpassung der Gesetzgebung prüfen, um die zeitnahe Erkennung von entsprechenden Aktivitäten sowie eine verstärkte Prävention zu ermöglichen. Unter die zu prüfenden Instrumente falle gemäss dem Postulant der gezielte Informationsaustausch sowohl zwischen Strafverfolgungsbehörden als auch zwischen anderen relevanten Bereichen der Verwaltung. In seiner Stellungnahme zeigte sich der Bundesrat bereit, die vorhandenen Instrumente und den allfälligen gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Rahmen der beiden überwiesenen Vorstösse Guggisberg (svp, BE; Po. 20.3809) und Eichenberger (fdp, AG; Mo. 18.3592) mit einem Fokus auf das Melderecht nicht-polizeilicher Behörden zu prüfen. In der Wintersession 2021 überwies der Nationalrat das Postulat Romano schliesslich stillschweigend.

Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität. Die Prävention und das Aufdecken von Aktivitäten müssen verbessert werden (Po. 21.4219)

Im November 2021 beriet die RK-NR die St. Galler Standesinitiative betreffend eine Erhöhung des Strafrahmens für die Herstellung von Kinderpornografie und für Gewaltdarstellungen. Da in der Zwischenzeit die Höchststrafe für die Herstellung von Kinderpornografie im Rahmen der Lanzarote-Konvention angepasst worden und der Tatbestand der Gewaltdarstellung Gegenstand der Harmonisierung der Strafrahmen gewesen war, sah die Kommission keinen Bedarf mehr für einen separaten Erlassentwurf. Der Nationalrat sah dies als Zweitrat gleich und gab der Standesinitiative in der Wintersession 2021 keine Folge, womit das Geschäft erledigt war.

Revision des Strafgesetzbuches (Kt.Iv. 08.334)
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Mittels parlamentarischer Initiative forderte SVP-Nationalrat Piero Marchesi (TI), die beiden Organisationen «Islamischer Zentralrat Schweiz» und «Association des Savants Musulmans» auf die Liste der verbotenen Organisationen zu setzen. Beide Organisationen stellten aufgrund ihrer nachgewiesenen Verbindungen zu den beiden verbotenen Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» eine Gefahr für die innere Sicherheit der Schweiz dar und müssten verboten werden, forderte der Initiant im Ratsplenum in der Wintersession 2021. Unterstützt wurde er dabei von einer Minderheit Addor (svp, VS). Die Mehrheit der SPK-NR beantragte mit 13 zu 11 Stimmen bei einer Enthaltung hingegen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Eine solche Gesetzesänderung würde die innere Sicherheit der Schweiz nicht signifikant verbessern und das Verbot wäre leicht zu umgehen, etwa indem die beiden Vereine unter anderem Namen fortbestehen würden, so Kommissionssprecher Thomas Rechsteiner (mitte, AI). Zudem dürfe die Schweiz nur Gruppierungen verbieten, die von der UNO sanktioniert oder verboten wurden. Der Nationalrat gab der Initiative mit 130 zu 54 Stimmen bei drei Enthaltungen keine Folge.

Die Organisationen «Islamischer Zentralrat Schweiz» und «Association des Savants Musulmans» sollen verboten werden (Pa.Iv. 20.489)

Eine im Sommer 2021 von der Grünen Fraktion eingereichte parlamentarische Initiative forderte die Präzisierung der Definition der «terroristischen Aktivität» im Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT). Gemäss der Definition im neuen Antiterrorgesetz reiche bereits die «Verbreitung von Furcht und Schrecken» aus, um von «terroristischer Aktivität» zu sprechen. Dadurch bestehe ein gewisser Interpretationsspielraum bezüglich der Rolle von Gewalt in diesem Gefüge sowie des Anwendungsbereichs des Begriffs, argumentierte die initiierende Fraktion. Im Abstimmungskampf zum PMT sei zwar immer wieder beteuert worden, dass das neue Gesetz keine Ausweitung des Begriffes der terroristischen Gewalt – beispielsweise auf politische Aktivisten und Aktivistinnen oder Medienschaffende – zum Ziel habe und dass die «Verknüpfung mit Gewalt auf der Hand liege»; da die Bevölkerung den Abstimmungsentscheid jedoch auf der Grundlage dieser Begriffsinterpretation gefällt habe, müsse die Definition im Gesetz nun um die Aspekte der Gefahr gegen Leib und Leben sowie der Freiheit präzisiert werden, so die Forderung der Grünen. Die SPK-NR lehnte die Initiative mit der Begründung ab, dass das Gesetz im ersten Halbjahr 2022 in Kraft treten werde und erst einmal erste Praxiserfahrungen gesammelt werden sollten, bevor Änderungen daran vorgenommen würden. Zudem würde die vorgeschlagene Änderung dem Zweck der Gesetzesänderung zuwiderlaufen, da diese auch auf die Verfolgung von gewaltfreien terroristischen Aktivitäten ausgerichtet sei, so Kommissionssprecherin Jacqueline de Quattro (fdp, VD) im Ratsplenum. Es sei jedoch niemals darum gegangen, das Gesetz auf politische Aktivistinnen und Aktivisten auszurichten, schrieb die Kommission zudem in ihrem Bericht. In der Wintersession 2021 folgte der Nationalrat der Kommissionsmehrheit und gab der parlamentarischen Initiative mit 104 zu 83 Stimmen keine Folge.

Präzisierung der Definition der «terroristischen Aktivität» im Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (Pa.Iv. 21.455)

Im November 2020 äusserte der Kanton Genf mittels Standesinitiative die Forderung, eine Revision des Sexualstrafrechts vorzunehmen. Konkret müssten die Bestimmungen des Sexualstrafrechts so geändert werden, dass die Verletzung der sexuellen Integrität bereits beim fehlenden Einverständnis ansetze, die beiden Tatbestandsmerkmale der Gewalt und Drohung gestrichen und ein Straftatbestand der sexuellen Belästigung geschaffen werde. Die strafrechtliche Ahndung sexueller Gewalt und Belästigung sei ein öffentliches Interesse und dürfe nicht vernachlässigt werden, damit solches Verhalten nicht ungestraft bleibe. Obschon die Schweiz 2018 mit der Ratifizierung der Istanbul-Konvention den richtigen Weg eingeschlagen habe, setze das Schweizer Strafrecht – anders als in der Konvention vorgesehen – noch immer das Tatbestandsmerkmal der Unfähigkeit zum Widerstand voraus. Dies führe dazu, dass von den 22 Prozent der Frauen, welche in ihrem Leben bereits Opfer von Eingriffen in die sexuelle Integrität geworden seien, dies nur 8 Prozent der Polizei meldeten. Ein nicht vorliegendes Einverständnis müsse zur Erfüllung dieses Tatbestands allerdings ausreichen, so der Kanton.
Die RK-SR beantragte ihrem Rat im November 2021 einstimmig, der Standesinitiative keine Folge zu geben. In ihrem Bericht begründete sie dies damit, dass sie auf Basis der abgeschlossenen Vernehmlassung zur Sexualstrafrechtsrevision bereits einen Entwurf ausarbeite und es als wenig sinnvoll erachte, parallel noch weitere Anpassungen in diesem Bereich vorzunehmen. Kommissionssprecher Beat Rieder (mitte, VS) fügte im Ratsplenum an, dass das Anliegen sicherlich in der zu erwartenden kontroversen Debatte über die Revision des Sexualstrafrechts zur Diskussion kommen werde. Die Kantonskammer folgte dem Antrag ihrer Kommission stillschweigend und gab der Standesinitiative in der Wintersession 2021 keine Folge.

Revision der strafrechtlichen Bestimmungen über die Verletzung der sexuellen Integrität (Kt.Iv. 20.339)

Der Nationalrat beschäftigte sich in der Wintersession 2021 als Erstrat mit der Übernahme der EU-Verordnung 2020/493 über das System FADO (False and Authentic Documents Online), die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands darstellt. Während der Nutzen des Systems FADO für die Schweiz unbestritten war, taten Vertreterinnen und Vertreter der SP- und der Grünen Fraktion in ihren Voten vor allem ihren Unmut über den Entscheid der EU-Kommission kund, die Verantwortung für das System FADO an Frontex zu übertragen. Die Grenzschutz-Agentur Frontex sei eine «total dysfunktionale Institution» (Christian Dandrès, sp, GE), gegen die «verschiedene Verfahren und Vorwürfe» wegen Grundrechtsverletzungen im Raum stünden, führte Florence Brenzikofer (gp, BL) aus. Eine Minderheit Brenzikofer beantragte denn auch die Sistierung der Vorlage bis zur allfälligen Referendumsabstimmung über den Bundesbeschluss zur finanziellen Beteiligung der Schweiz an Frontex. Über eine intensivere Zusammenarbeit mit Frontex wie die Weiterbeteiligung der Schweiz am System FADO solle erst entschieden werden, nachdem sich die Stimmbevölkerung zu Frontex habe äussern können, argumentierte die Antragstellerin. Ausserhalb des links-grünen Lagers fand der Sistierungsantrag jedoch keine Zustimmung und wurde mit 106 zu 57 Stimmen bei 6 Enthaltungen deutlich abgelehnt. Der Ratsmehrheit erschien es in den Worten von Beat Flach (glp, AG) «völlig verfehlt», die Umsetzung der Schengen-Weiterentwicklung zu verzögern und «die Schengen-Assoziierung nur wegen dieser kleinen Anpassung zu riskieren». Nachdem er auf das Geschäft eingetreten war, nahm der Nationalrat eine einzige Änderung am Entwurf vor. Auf Antrag seiner vorberatenden Rechtskommission strich er einen Absatz, wonach der Bundesrat ermächtigt würde, selbstständig neue Staatsverträge mit Änderungen der Zugriffsrechte auf FADO abzuschliessen. Der Nationalrat sprach sich stillschweigend dafür aus, dass das Parlament in solchen Fällen vorgängig konsultiert werden muss. In der Gesamtabstimmung nahm die grosse Kammer die Vorlage mit 123 zu 62 Stimmen bei 5 Enthaltungen an, wobei die Grüne Fraktion geschlossen, die SP-Fraktion grossmehrheitlich und einzelne Mitglieder der SVP-Fraktion dagegen votierten.

Übernahme und Umsetzung der Verordnung über das System FADO (BRG 21.036)

En exécution des postulats Dobler (19.3135) et (19.3136), le Conseil fédéral a fourni son rapport intitulé «Sécurité des produits et gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement dans les domaines de la cybersécurité et de la cyberdéfense». Le rapport détaille les standards existants et les engagements de la Confédération et des exploitant.e.s d'infrastructures critiques y découlant en la matière. Si le domaine de la sécurité des produits est plutôt normé et appliqué, les directives relatives à la gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement dans le domaine de la cybersécurité sont moins étoffées. La Confédération dispose d'une base légale pour appliquer les standards de sécurité des produits TIC et la gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement. Les règles liées au respect des standards de sécurité des TIC pour les infrastructures critiques sont par contre «rares». Pour les standards de sécurité des produits, le rapport appelle à se concentrer sur la mise en œuvre globale et continue des directives. S'agissant des directives en matière de gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement dans le domaine de la cybersécurité, les standards se révèlent être des recommandations plutôt que des normes contraignantes. Afin de remédier au manque de directives contraignantes pour les infrastructures critiques, le rapport expose plusieurs solutions: l'élaboration de directives juridiquement contraignantes, les références aux standards dans le domaine de la sécurité des produits ou des directives adressées aux exploitant.e.s d'infrastructures critiques pour une gestion sûre des produits TIC. Le rapport recommande également d'introduire des directives liées à des mesures régulatrices pour la gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement.

Haben wir die Hard- und Softwarekomponenten bei unseren kritischen Infrastrukturen im Griff? (Po. 19.3136)
Dossier: Schutz kritischer Infrastrukturen
Dossier: Cyber Defence

Dans une situation politique, environnementale et sanitaire de plus en plus complexe et incertaine, la Confédération helvétique a publié en novembre 2021 son rapport sur la politique de sécurité 2021. Afin de garantir la sûreté dont le pays bénéficie actuellement, la Suisse compte poursuivre et même intensifier ses actions dans le domaine de la sécurité nationale. Elle s'est fixé neuf objectifs pour la période à venir, souhaitant ainsi assurer la protection du pays malgré les nombreux changements et évolutions que le monde politique vit en cette période marquée notamment par un déploiement des conflits (hybrides et traditionnels), la pandémie du Covid-19 ou encore le changement climatique.
Parmi les neufs objectifs que le gouvernement a défini comme prioritaires, on retrouve: (1) Renforcer la détection des menaces afin d'agir aussi tôt que possible; (2) renforcer la coopération internationale dans le but de stabiliser la sécurité; (3) prendre davantage en considération les conflits hybrides, les cyberattaques et la désinformation et adapter les ressources militaires afin de renforcer la sécurité du pays et faire face aux menaces; (4) encourager la formation libre de l'opinion public; (5) renforcer la sécurité contre les cybermenaces; (6) combattre le terrorisme et les autres formes de criminalité; (7) renforcer l'indépendance de la Suisse dans son approvisionnement lors de crises internationales; (8) améliorer la gestion, la prévention et la sécurité en cas de catastrophes ou de situations d'urgence (changement climatique); et (9) renforcer la collaboration entre les différents acteurs de la sécurité suisse (armée, police, gestion des douanes, service civil, etc.).
Afin d'atteindre chacun de ces neuf objectifs, la Confédération helvétique compte sur une coopération efficace et structurée entre les différents domaines politiques et instruments suisses tels que la Confédération, les cantons, les communes, la politique étrangère ou encore l'armée. Ainsi, la politique de sécurité de la Suisse a pu être définie comme étant une «tâche commune». Celle-ci nécessite une collaboration engagée de la part des différents acteurs suisses pour viser la réalisation des desseins fixés par le rapport fédéral. Dans la conclusion de ce dernier, un accent tout particulier est mis sur les révisions de la politique de sécurité suisse. En effet, il est rappelé que toute modification de la politique de sécurité s'appliquant à la gestion du personnel de milice devrait impliquer la Confédération, les cantons et les communes. La confiance du Conseil fédéral en sa capacité à défendre la sécurité du territoire et les habitants est également évoquée.
Il est encore à noter que, lors de la discussion de l'objet au Conseil national, la situation en Europe, actuellement mouvementée en raison de la guerre en Ukraine, a suscité divers avis parmi les parlementaires. Une certaine disparité sur la direction à prendre en terme de politique de sécurité a pu être remarquée entre la gauche et la droite. Dans ce contexte particulier, le Conseil fédéral a annoncé qu'il publiera un complément au rapport d'ici fin 2022.

Rapport sur la politique de sécurité de la Suisse 2021 (MCF 21.070)

Mit 15 zu 9 Stimmen verabschiedete die UREK-NR im Oktober 2021 einen Vorentwurf zur Änderung der Lex Koller, wie sie eine von beiden Kommissionen gutgeheissene parlamentarische Initiative Badran (sp, ZH) forderte. Damit soll das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland dahingehend angepasst werden, dass wichtige energiewirtschaftliche Infrastrukturen vor ausländischer Kontrolle geschützt werden und nur noch unter eng gefassten Bedingungen veräussert werden dürfen. Unter «strategische Infrastrukturen der Energiewirtschaft» summierte die Kommission Wasserkraftwerke, gewisse Rohrleitungen, das Stromnetz sowie die Kernkraftwerke. Nach Meinung der Kommissionsmehrheit bestehe ein fundamentales öffentliches Interesse, dass solche Anlagen, die für das Funktionieren des Landes essenziell sind und oft durch Staatsmittel finanziell gestützt werden, nicht in ausländische Hände geraten. Eine Minderheit Jauslin (fdp, AG) erkannte in der Massnahme hingegen einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und warnte vor Umgehungsmöglichkeiten. Die Vernehmlassung zum Vorentwurf läuft bis Mitte Februar 2022.

Verkaufseinschränkung von Energieinfrastrukturanlagen an ausländische Investoren (Pa.Iv. 16.498)
Dossier: Lex Koller
Dossier: Ausländische Investitionen in Schweizer Unternehmen
Dossier: Energie - Versorgungssicherheit
Dossier: Schutz kritischer Infrastrukturen
Dossier: Too-big-to-fail in der Energiebranche

Nachdem der Nationalrat der Forderung nach einer Präventivhaft für terroristische Gefährder im Sommer 2020 anlässlich der Behandlung des Bundesgesetzes über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) eine Absage erteilt hatte, doppelte Mauro Tuena (svp, ZH), der das Anliegen im Nationalrat als Kommissionssprecher vergebens vertreten hatte, im September 2020 mit der Einreichung einer parlamentarischen Initiative nach. Er forderte das Parlament auf, die gesetzlichen Grundlagen für eine gesicherte Unterbringung von staatsgefährdenden Personen zu schaffen. Die wenige Wochen vorher verübte Messerattacke von Morges (VD), deren Täter zum Zeitpunkt des Anschlags schon länger im Ermittlungsfokus der Bundesanwaltschaft gestanden hatte und mit diversen Auflagen wie einer nächtlichen Ausgangssperre, einer Meldepflicht und einem Waffentragverbot belegt worden war, hätte durch die vorgesehenen PMT nicht verhindert werden können; die gesicherte Unterbringung könne jedoch den nötigen Schutz für die Bevölkerung bieten, argumentierte der Initiant. Die SiK-NR gab der Initiative im Oktober 2021 mit 15 zu 10 Stimmen Folge.

Gesicherte Unterbringung von staatsgefährdenden Personen (Pa.Iv. 20.465)

In der Herbstsession 2021 verlängerte der Nationalrat die Behandlungsfrist der parlamentarischen Initiative Rickli (svp, ZH) für eine Verwahrung von rückfälligen Tätern stillschweigend um weitere zwei Jahre. Die RK-NR beantragte die Fristverlängerung ohne Gegenstimme und begründete dies damit, dass das BJ die gesetzgeberischen Arbeiten zur Erfüllung einer inhaltlich ähnlichen Kommissionsmotion (Mo. 16.3002) bereits aufgenommen habe. Die Kommission erachtete es als sinnvoll, jenen Vorentwurf abzuwarten, bevor sie einen Erlassentwurf für die parlamentarische Initiative Rickli ausarbeite.

Verwahrung bei rückfälligen Tätern (Pa.Iv. 13.463)

La conseillère nationale Isabelle Moret (plr, VD) demande que la Confédération se dote – en collaboration avec les cantons, le monde de la recherche et les entreprises suisses – d'une infrastructure numérique souveraine, notamment d'un «cloud» souverain afin de garantir une sécurisation des données sensibles et soumises au droit suisse. La Confédération se chargerait du pilotage et en supporterait les coûts.

Infrastructure numérique souveraine (Iv. Pa. 21.495)
Dossier: Eigenständige digitale Infrastruktur für die Schweiz

In seinem Bericht zu den parlamentarischen Vorstössen im Jahre 2020 (BRG 21.006) beantragte der Bundesrat die Abschreibung der Motion Jositsch (sp, ZH) zum Schutz religiöser Gemeinschaften vor terroristischer und extremistischer Gewalt. Zu diesem Zweck war 2017 ein Aktionsplan mit 26 Massnahmen erarbeitet, verabschiedet und mit einer Impulsfinanzierung von CHF 5 Mio. unterstützt worden. 2019 war zudem die Verordnung über Massnahmen zur Unterstützung der Sicherheit von Minderheiten mit besonderen Schutzbedürfnissen (SR 311.039.6) in Kraft getreten. Damit seien die Forderungen der Motion erfüllt worden. Der Ständerat nahm den Antrag des Bundesrates in der Sommersession 2021 kommentarlos an.
Da bloss Abklärungen vorgenommen worden und noch keine konkrete Umsetzung erfolgt sei, beantragte die SiK-NR im Zweitrat hingegen, die Motion zu gegebenem Zeitpunkt nicht abzuschreiben. Der Nationalrat folgte seiner Kommission und lehnte die Abschreibung ab. In der Differenzbereinigung im Herbst stimmte der Ständerat schliesslich dem Nationalrat zu, womit die Motion noch nicht abgeschrieben wurde.

Schutz religiöser Gemeinschaften vor terroristischer und extremistischer Gewalt (Mo. 16.3945)

In der Herbstsession 2021 überwies der Nationalrat gemäss Mehrheitsantrag der RK-NR die Motion Caroni (fdp, AR) für eine Reform der lebenslangen Freiheitsstrafe. Ihre Empfehlung begründete die zuständige Kommission damit, dass der Bundesrat in seinem Bericht zur Reform der lebenslangen Haftstrafe zwar keinen grundlegenden Handlungsbedarf erkannt hatte, jedoch punktuelle Revisionsmöglichkeiten einräumte. Sowohl aus dem Kommissionsbericht als auch aus den Erläuterungen der beiden Kommissionssprechenden Andrea Martina Geissbühler (svp, BE) und Sidney Kamerzin (mitte, VS) im Ratsplenum ging hervor, dass eine Mehrheit der Kommissionsmitglieder diese Verbesserungen am bestehenden System unterstützten und als notwendig erachteten. Im Namen der starken Minderheit widersprach SP-Nationalrätin Min Li Marti (ZH): Da erstens in der Praxis weder Handlungs- noch Sicherheitsprobleme bestünden und zweitens der Bundesrat in seinem Bericht keinen akuten Reformbedarf sehe, lohne sich der Anstoss eines Gesetzgebungsprozesses nicht. Besonders schwere Straftaten könnten bereits heute angemessen bestraft und so dem Schutzbedürfnis der Gesellschaft Rechnung getragen werden. Darüber hinaus sei die generalpräventive Wirkung von langen Haftstrafen umstrittener als deren erschwerender Effekt auf die Resozialisierung. Justizministerin Karin Keller Sutter stimmte dem insofern zu, als dass die Verbesserungsmöglichkeiten von eher untergeordneter Bedeutung seien. Der Bundesrat wolle einer Gesetzesrevision jedoch nicht im Wege stehen und habe deshalb die Annahme beantragt. Der Nationalrat stimmte der Motion mit 110 zu 60 Stimmen zu.

Reform der lebenslangen Freiheitsstrafe (Mo. 20.4465)

Im Rahmen der Beratung der parlamentarischen Initiative Suter (sp, AG; Pa.Iv. 20.445) beschloss die RK-NR, ein Postulat für Ergänzungen des Strafgesetzbuchs betreffend Cybermobbing und digitaler Gewalt einzureichen. Gegenwärtig enthalte das Strafgesetzbuch zwar verschiedenste Artikel, die zur Bestrafung von Cybermobbing zur Anwendung kommen könnten, allerdings reiche die blosse Erwähnung des Cybermobbings im StGB nicht aus, um die «Nöte der Betroffenen» zu lindern, begründete die Kommission ihren Vorstoss. In der Herbstsession 2021 nahm der Nationalrat das Postulat stillschweigend an.

Ergänzungen betreffend Cybermobbing im Strafgesetzbuch (Po. 21.3969)

Mit derselben Begründung wie ein Jahr zuvor der Ständerat lehnte in der Herbstsession 2021 auch der Nationalrat die Tessiner Standesinitiative für die Erhöhung des Strafmasses bei Delikten gegen die sexuelle Integrität ab: Der betreffende Strafrahmen sei im Zuge der laufenden Revision des Sexualstrafrechts zu prüfen und gegebenenfalls anzupassen. Eine SVP-Minderheit beantragte Folgegeben, um ein «deutliches Zeichen» für den Schutz vor sexuellen Übergriffen zu setzen, wie Andrea Geissbühler (svp, BE) ausführte, unterlag mit 123 zu 55 Stimmen bei 2 Enthaltungen aber deutlich. Die Initiative war damit erledigt.

Erhöhung des Strafmasses für Straftaten im Zweiten Buch, Fünften Titel des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Kt.Iv. 19.301)

Mit der Umsetzung der Lanzarote-Konvention und der laufenden Revision des StGB im Zuge der Strafrahmenharmonisierung sei dem Anliegen der St. Galler Standesinitiative, den Strafrahmen für Gewaltdarstellungen und die Herstellung von Kinderpornografie zu erhöhen, bereits Rechnung getragen worden, befand die RK-SR im August 2021. Mangels Bedarf für einen gesonderten Erlassentwurf beantragte sie ihrem Rat einstimmig, der seit zehn Jahren sistierten Standesinitiative keine Folge zu geben. Der Ständerat folgte diesem Antrag in der darauffolgenden Herbstsession stillschweigend.

Revision des Strafgesetzbuches (Kt.Iv. 08.334)
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

In der Herbstsession 2021 überwies der Nationalrat mit 120 zu 66 Stimmen ein 2019 eingereichtes Postulat Vitali (fdp, LU) – in der Zwischenzeit übernommen von Marcel Dobler (fdp, SG) – mit der Forderung nach einem verhältnismässigen BÜPF. Als unverhältnismässig sah der Postulant konkret die Pflichten an, die Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen durch das BÜPF auferlegt werden, sowie die dadurch verursachten Kosten. Insbesondere für KMU seien diese Pflichten schwer stemmbar, weshalb eine Entlastung geprüft werden müsse. Der Bundesrat soll in einem Bericht Massnahmen aufzeigen, wie das BÜPF KMU-freundlicher umgesetzt werden könne. Der Bundesrat hatte in diesem Postulat keinen Mehrwert gesehen und aus diesem Grund dessen Ablehnung beantragt. Im Ratsplenum hatte Justizministerin Karin Keller-Sutter zuvor ausgeführt, dass gegenwärtig vier Kategorien von Mitwirkungspflichtigen im Gesetz verankert seien. Jedes KMU könne einen Herabstufungsantrag stellen und werde mit grosser Wahrscheinlichkeit eine Pflichtenreduktion erhalten.

Für ein verhältnismässiges Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Po. 19.4031)

In der Herbstsession 2021 verlängerte der Ständerat die Behandlungsfrist der Tessiner Standesinitiative zur Überprüfung der Strafrahmen für Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte zum dritten Mal um weitere zwei Jahre. Das Anliegen sei Gegenstand der laufenden Differenzbereinigung im Entwurf zur Strafrahmenharmonisierung; deren Ergebnis soll abgewartet werden, bevor mit der Standesinitiative weiter verfahren wird, erklärte Beat Rieder (mitte, VS) als Sprecher der zuständigen RK-SR.

Strafrahmen für Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte überprüfen (Kt.Iv. 14.301)
Dossier: Vorstösse betreffend Gewalt gegen Behörden und Beamte
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)