Rétrospective annuelle 2021 : Crédit et monnaie

En 2021, le Conseil fédéral, autant que les parlementaires, se sont évertués à renforcer l’attractivité de la place financière helvétique. Afin de toucher la cible, le Conseil fédéral a tiré plusieurs flèches. D’abord, le gouvernement a soumis une réforme de l’impôt anticipé. Cette réforme supprime l’impôt anticipé de 35 pour cent sur le revenu des intérêts. L’objectif est de dynamiser l’émission d’obligations en Suisse. Ensuite, la réforme de l’impôt anticipé répond à la volonté, émise en 2009 par le PLR, de supprimer les droits de timbre sur l’émission sur le capital-propre. L’acceptation de la réforme de l’impôt anticipé a donc enterré le projet de loi fédérale sur les droits de timbre. Finalement, la création, par l’intermédiaire de la nouvelle loi sur les placements collectifs, d’un nouveau type de fonds «Limited Qualified Investor Funds» (L-QIF), doit booster également l’attractivité de la place financière helvétique.

En revanche, ni la majorité des parlementaires, ni le Conseil fédéral, n’ont rajouté la finance durable, comme corde à l’arc de l’attractivité de la place financière helvétique en 2021. Alors que de nombreux objets ont été déposés pour examiner une modulation du droit de timbre basée sur des critères de compatibilité climatique, pour établir les opportunités et modalités pour le renforcement de l’information sur la durabilité des investissements financiers, pour envisager une taxe incitative sur les transactions financières nuisibles au climat, ou encore pour interdire la distribution de dividendes ou le rachat d’actions pour les entreprises dont les investissements ne sont pas compatibles avec les objectifs climatiques – ils ont tous été soit rejetés, soit retirés. D’ailleurs, la politique monétaire de la BNS, en terme de durabilité, a été fortement critiquée dans la presse. A l’opposé, une motion pour expliciter le devoir fiduciaire relatif à la prise en compte des risques climatiques et la décision de la FINMA d’obliger la publication des rapports sur les risques que les changements climatiques font peser sur l’activité de l’entreprise ont permis de faire quelques pas timides en direction de la finance durable.

Le secteur bancaire a également été au centre de l’attention. D’un côté, la privatisation de PostFinance, avec la refonte de la loi sur l’organisation de La Poste (LOP) a fait couler beaucoup d’encre. Cette modification devrait permettre à PostFinance d’accorder des hypothèques et crédits. Le Parlement est à l’aube d’un intense débat. D’un autre côté, la révision partielle de la loi sur les banques (LB) est passée comme une lettre à la poste au Parlement.

Comme traditionnellement depuis quelques années, le bénéfice de la BNS, de CHF 21 milliards en 2020, a attisé les convoitises. Des voix ont résonné, sous la Coupole fédérale, pour renforcer la générosité de la BNS, face à la crise économique et financière du Covid-19. Ces voix se sont notamment appuyées sur le bénéfice généré par la BNS grâce au levier des intérêts négatifs. Cette année, ces voix ont connu un écho certain. Une nouvelle clé de répartition pour les cantons et la Confédération a été validée, et la volonté d’utiliser le bénéfice de la BNS pour renflouer l’AVS a été considérée. Par contre, la proposition du canton du Jura d’utiliser ce bénéfice pour dynamiser la stratégie énergétique 2050 a été balayée.

Sans faire trembler les murs du Parlement, la thématique d’une assurance suisse contre les tremblements de terre s’est à nouveau imposée sur l’agenda parlementaire. La proposition, de la Commission de l’environnement, de l’aménagement, du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-CE) d’instaurer une assurance avec un système d’engagements conditionnels a fissuré les certitudes parlementaires. En effet, alors qu’une motion et une initiative cantonale, pour la création d’une assurance tremblement de terre obligatoire, ont été rejetées par le Parlement, la proposition de la CEATE-CE a séduit les parlementaires.

Pour finir, dans les détails, le Parlement a adopté la loi sur le blanchiment d’argent (LBA). Il s’agit d’une version édulcorée car les avocats, notaires et fiduciaires ne seront pas assujettis à la LBA. Pour sa part, la BNS a mis en exergue l’explosion des risques de capacité financière sur les marchés hypothécaires et immobiliers.

Dans la presse helvétique, la politique monétaire, les banques, la bourse et les assurances privées n'ont représenté, en moyenne, qu'environ 6 pour cent des articles de presse liés à la politique helvétique. Aucune évolution notoire, en comparaison avec les années précédentes, n'est à signaler (cf. figure 1 sur l’évolution des médias 2021 en annexe).

Jahresrückblick 2021: Rechtsordnung

Das erste Halbjahr 2021 stand im Zeichen von drei Volksabstimmungen, die die öffentliche Debatte im Bereich der Rechtsordnung prägten. Am 7. März 2021 kamen die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und das E-ID-Gesetz zur Abstimmung. Am 13. Juni 2021 folgte das Referendum zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT). Die damit einhergehenden Abstimmungskampagnen waren in der Medienkonjunktur deutlich zu erkennen, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Das Thema Bürgerrechte, worunter das Verhüllungsverbot fällt, verzeichnete über das ganze Jahr gesehen den höchsten Anteil an Zeitungsartikeln zur Rechtsordnung (vgl. Abbildung 2 im Anhang) und dominierte die Medienberichterstattung im Bereich Rechtsordnung von Januar bis März (vgl. Abbildung 1). An zweiter Stelle lag im ersten Quartal das Thema Öffentlicher Dienst, dem die E-ID zuzuordnen ist. Von April bis Juni galt die meiste Beachtung dem Thema Innere Sicherheit, wo das PMT-Referendum angesiedelt ist.

Nach einem intensiven und vielschichtigen Abstimmungskampf, in dem viele Argumente gleichzeitig von der Pro- und der Contra-Seite verwendet wurden, nahm die Schweizer Stimmbevölkerung die vom Egerkinger Komitee lancierte Initiative «Ja zum Verhüllungsverbot» am 7. März 2021 mit 51.2 Prozent Ja-Stimmen an. Während das befürwortende Lager den Volksentscheid als klares Zeichen gegen den Islamismus in der Schweiz wertete, beklagte das unterlegene Lager einen unnötigen Eingriff in die Grundrechte von Musliminnen. Die für das Geschäft zuständige Bundesrätin Karin Keller-Sutter, die den Erfolg der Initiative trotz indirekten Gegenvorschlags nicht hatte abwenden können, legte viel Wert darauf zu betonen, das Resultat sei nicht als Votum gegen die Musliminnen und Muslime in der Schweiz zu verstehen. Die Vox-Analyse bestätigte denn auch, dass das Ja nicht nur von kulturellen, sondern ebenso von sicherheitspolitischen und feministischen Argumenten getragen wurde.

Am selben Tag erlitt Justizministerin Karin Keller-Sutter mit dem Nein zur E-ID auch beim zweiten Geschäft aus ihrem Zuständigkeitsbereich eine Niederlage. Die Schweizer Stimmbevölkerung versenkte das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste in der Referendumsabstimmung mit 64.4 Prozent Nein-Stimmen deutlich. Gemäss der Vox-Nachbefragung war es den Behörden nicht gelungen, das Misstrauen gegenüber den privaten Anbieterinnen und Anbietern der E-ID abzubauen, das die Abstimmungskampagne dominiert hatte. Die E-ID ist damit nicht grundsätzlich gescheitert, allerdings würde von der Stimmbevölkerung eine staatliche Lösung gewünscht.

In der dritten Volksabstimmung des Jahres im Bereich Rechtsordnung konnte die Justizministerin schliesslich einen Erfolg verbuchen. Eine klare Mehrheit von 56.6 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hiess am 13. Juni 2021 das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) an der Urne gut. Angesichts der wahrgenommenen Terrorgefahr überwog das Vertrauen in den Bundesrat und die Polizei letztlich die Bedenken bezüglich polizeilicher Willkür und Verlust der Rechtsstaatlichkeit, wovor das Referendumskomitee gewarnt hatte, so die Schlussfolgerung der Vox-Analyse. Der Staat erhält damit verschiedene präventiv-polizeiliche Mittel – von der Meldepflicht bis zum Hausarrest –, um terroristische Gefährderinnen und Gefährder zu kontrollieren.

In der zweiten Jahreshälfte zog das Thema Innere Konflikte und Krisen zunehmende Aufmerksamkeit auf sich, sodass es im September und Oktober im Bereich der Rechtsordnung das von den Medien meistbeachtete Thema war (vgl. Abbildung 1). Dafür verantwortlich waren hauptsächlich die Demonstrationen gegen die Corona-Massnahmen. Insbesondere im Herbst, als der Bundesrat die Zertifikatspflicht beschloss, intensivierten sich die Proteste. So fanden in der Bundesstadt wöchentliche Kundgebungen der Massnahmenkritikerszene statt. Nachdem es mehrmals zu Ausschreitungen gekommen war und die Stadt Bern die Kundgebungen nicht mehr bewilligte – was die Massnahmengegnerinnen und -gegner aber nicht davon abhielt, weiter zu demonstrieren –, wurde auch die Radikalisierung der Szene in den Medien debattiert. Im Vorfeld der Referendumsabstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes Ende November erhitzten sich die Gemüter weiter. Die aufgeladene Stimmung gipfelte darin, dass aufgrund befürchteter Ausschreitungen am Abstimmungssonntag das Bundeshaus von der Polizei grossräumig abgeriegelt wurde. Eine weitere Eskalation blieb dann aber glücklicherweise aus.

Etwas abseits der Medienaufmerksamkeit widmete sich das Parlament 2021 mehreren umfangreichen Gesetzesrevisionen im Strafrecht. In der Frühjahrssession nahm der Nationalrat die Revision der Strafprozessordnung in Angriff, die der Ständerat in der Wintersession fortsetzte. Das Revisionsprojekt geht auf eine 2015 überwiesene Motion der RK-SR zurück, die den Bundesrat beauftragt hatte, die Strafprozessordnung auf ihre Praxistauglichkeit zu prüfen und allfällige Anpassungen vorzuschlagen. Nachdem die Räte die Bestimmungen zur Sicherheitshaft aufgrund ihrer Dringlichkeit ausgekoppelt und 2020 bereits verabschiedet hatten, begannen 2021 die Beratungen zum Hauptentwurf. Das zweite zentrale Gesetzgebungsprojekt im Strafrecht, die Harmonisierung der Strafrahmen, durchlief 2021 die Differenzbereinigung. Einer der Hauptstreitpunkte dieser Vorlage war, inwieweit die Strafen für Gewalt gegen Behörden und Beamte verschärft werden sollen. Zusammen mit der Revision des Sexualstrafrechts bildet die Strafrahmenharmonisierung die zweite Etappe einer umfassenden StGB-Revision, in der nach dem Allgemeinen Teil (abgeschlossen 2016) nun auch der Besondere Teil erneuert wird. Aufgrund des festgestellten Diskussionsbedarfs hatte das Parlament die Revision des Sexualstrafrechts in einen eigenen Entwurf ausgelagert, der Anfang 2021 in die Vernehmlassung gegeben wurde. Des Weiteren brachten die eidgenössischen Räte in der Wintersession 2021 die Änderung des DNA-Profil-Gesetzes zum Abschluss. Nach Inkrafttreten dürfen die Ermittlungsbehörden neu mittels sogenannter Phänotypisierung äusserliche Merkmale wie Haar-, Haut- und Augenfarbe oder das Alter der gesuchten Person aus DNA-Spuren bestimmen.

Rétrospective annuelle 2021: Armée

L’année 2021 a continué d’être marquée par la crise du Covid-19 pour l'armée. La Pharmacie de l’armée étant en charge de la logistique des vaccinations, l’armée a assuré le stockage et le transport des vaccins. En prévision d'une prochaine crise, le Conseil fédéral rédigera un rapport quant aux futures tâches à attribuer à la Pharmacie de l'armée, laquelle a été mandatée pour l'acquisition de biens médicaux. La crise n'a pas qu'influencé le rôle de l'armée, mais également son fonctionnement interne. En effet, près de 5'000 recrues ont débuté leur école de recrues sous la forme d’un enseignement à distance, lequel a retenu l'attention au printemps suite à la divulgation de données personnelles liées à des failles de sécurité.

Un autre engagement dont il a été question en 2021 concerne le service d'appui au World Economic Forum pour les éditions 2022-2024. Le Conseil des Etats et le Conseil national ont accepté de prolonger le renfort de l'armée à cet événement. Hors frontière, des membres du Détachement de reconnaissance de l'armée 10 ont été envoyés à Kaboul pour rapatrier les ressortissants suisses après la reprise du pouvoir par les talibans. Quatre militaires ont été dépêchés au Soudan dans le cadre du programme de déminage pour l’ONU et neuf autres, à New York pour soutenir la conduite et le développement des opérations de maintien de la paix. Le Conseil fédéral a d'ailleurs décidé que la Suisse continuerait de former les acteurs régionaux kenyans selon les standards internationaux pour leur permettre d’accomplir des missions de promotion de la paix.

Comme chaque année, le Conseil fédéral a transmis au Parlement son message de l'armée. Pour la première fois y figurait la contribution des investissements prévus à la réalisation des objectifs climatiques. Le Conseil national et le Conseil des Etats ont accepté que CHF 2.3 milliards soient déboursés pour permettre à l'armée de se moderniser et d'adapter ses équipements et infrastructures. En parallèle, le Conseil fédéral a soumis en consultation son rapport sur la politique de sécurité, dans lequel il définit la protection contre les cybermenaces comme objectif pour les années à venir. D'ailleurs, dans le cadre d'une révision de la LAAM et de l'OORgA, il propose que les cyberspécialistes au sein de l'armée suivent un stage auprès de partenaires externes afin de développer leurs capacités et d'en faire bénéficier l'institution. La conseillère nationale Isabelle Moret (plr, VD) a, quant à elle, déposé une initiative parlementaire afin que la Confédération – en collaboration avec les cantons, le monde de la recherche et les entreprises suisses – se dote d'une infrastructure numérique souveraine pour renforcer la cybersécurité.
Ayant pourtant alerté que les modèles d'avions de combat américains ne pouvaient pas garantir la sécurité des données, le GSsA, les Verts et le PS lancèrent comme annoncé une initiative suite au choix du Conseil fédéral d'acquérir 36 avions de combat de l'avionneur américain Lockheed Martin dont le coût estimé avoisinerait CHF 6.035 milliards. Plusieurs voix relayées dans les médias avaient parié sur le choix d'un modèle européen à la suite de l'abandon de l'accord-cadre et de la visite de la Ministre française des Armées à Berne. Le nombre d'articles de presse relatifs à la défense nationale n'a pas cessé de croître les semaines précédant l'annonce du Conseil fédéral. L'annonce et les réactions qui s'ensuivirent eurent un écho médiatique notable par rapport aux autres thèmes liés à l'armée durant l'année (cf. figure 1 sur l’évolution des médias 2021 en annexe).

Quant à l'armée de demain, le commandement de l'armée est chargé d'exécuter les mesures visant à augmenter la proportion des femmes dans les rangs. Pour la Société suisse des officiers, rendre le service militaire obligatoire pour les femmes permettrait d'alimenter les effectifs pour l'armée et la protection civile dans les années à venir. En écho à l'initiative «Service citoyen », la Gauche a déjà communiqué qu'elle ne souhaite pas que les femmes aient des obligations militaires, tant que l'égalité entre les sexes n'est pas réalisée.
La feuille de route signée par la Confédération, l'armée et le canton du Valais devrait permettre d'assurer la protection financière des quatre prochaines éditions de la Patrouille des glaciers.

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand auch 2021 vor allem aufgrund seiner Entscheide im Rahmen der Covid-19-Pandemie im Fokus – wobei er je nach Verlauf der Fallzahlen dafür kritisiert wurde, mit zu viel Macht ausgestattet zu sein und zu viele Massnahmen zu ergreifen, oder aber dafür, in Anbetracht der Lage zu wenig zu tun. Die über 60 Prozent Ja-Stimmen bei beiden Covid-Referenden (im Juni und im November) können freilich auch als ziemlich breite Unterstützung der bundesrätlichen Massnahmen-Politik interpretiert werden. Covid-19 bzw. vielmehr das Argument, dass gerade die Pandemie zeige, wie stark die Arbeitsbelastung der sieben Mitglieder der Landesregierung zunehme, stand Pate für die Forderung nach einer Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder auf neun – eine Forderung, die seit 1848 schon zwölf Mal gescheitert war. Zwar stiess die Idee in der Wintersession im Nationalrat auf offene Ohren, das Anliegen wird aber im nächsten Jahr im Ständerat wohl auf mehr Widerstand stossen – die SPK-SR hatte sich bereits im Juni dagegen ausgesprochen. Als Institution war die Regierung ansonsten im Vergleich zu früheren Jahren seltener Gegenstand der medialen Berichterstattung. Das dürfte auch damit zu tun haben, dass im Berichtsjahr für einmal vergleichsweise selten über mögliche Rücktritte von Magistratinnen und Magistraten spekuliert wurde. Seit nunmehr drei Jahren ist die Zusammensetzung der Exekutive unverändert.

Auch für die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung wird Covid-19 Folgen haben. Aufgrund der Erfahrungen, die beim Lockdown gemacht worden waren, forderten mehrere Vorstösse, dass der Bund mittels dezentralisierter und digitalisierter Arbeitsplätze im Sinne von Homeoffice nachhaltiges Arbeiten ermöglichen soll. Beide Räte hiessen eine entsprechende Motion gut und rannten damit beim Bundesrat offene Türen ein. Nicht einig waren sich die Räte hingegen bei der Frage, ob für die obersten Kader der sieben grossen Bundesunternehmen ein Lohndeckel gesetzlich festgeschrieben werden soll. Der Ständerat lehnte die Forderung, die auf eine parlamentarische Initiative aus dem Jahr 2016 zurückgeht, ab, der Nationalrat wollte auch in der Wintersession weiter an ihr festhalten.

Auch im Parlament war Covid-19 nach wie vor Thema Nummer 1. Nicht nur war das Virus Gegenstand zahlreicher inhaltlicher Debatten, sondern es zwang auch im Bundeshaus zu unterschiedlichen Verhaltensmassnahmen: Zwar konnten im Gegensatz zu 2020 alle Sessionen im Bundeshaus stattfinden, allerdings mussten auch im Parlament je nach Pandemiesituation die Masken- oder Zertifikatspflicht eingehalten werden. Zudem sollten Plexiglasscheiben an den Plätzen in den Ratssälen zusätzlichen Schutz vor dem Virus gewähren. Auch unter Pandemie-bedingt erschwerten Arbeitsbedingungen wurden Beschlüsse gefasst, die den Parlamentsbetrieb wohl nachhaltig verändern werden: So einigten sich beide Kammern auf ein neues Differenzbereinigungsverfahren bei Motionen. Nicht zuletzt sollen im Ständerat künftig sämtliche Abstimmungsresultate veröffentlicht werden. Nach 20-jähriger Opposition und nicht weniger als acht gescheiterten Vorstössen wird also auch die «Dunkelkammer Ständerat», wie Thomas Minder (parteilos, SH) sie nach der 2014 eingeführten elektronischen Abstimmung bei Gesamt- und Schlussabstimmungen bezeichnet hatte, vollständig ausgeleuchtet. Ob dies nun zu einem «Transparenzexzess» und einer Änderung der Diskussionskultur in der «Chambre de réflexion» führen wird, wie dies die ablehnende Minderheit befürchtete, wird sich weisen.

Das Verhältnis zwischen Legislative und Judikative war im vergangenen Jahr aus zwei gewichtigen Gründen Gegenstand von Diskussionen. Auf der einen Seite führten die im November an der Urne mit 31.9 Prozent Ja-Stimmenanteil recht deutlich abgelehnte Justizinitiative sowie der im Parlament verworfene Gegenvorschlag zur Frage, ob die Wahl von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern durch das Parlament die Unabhängigkeit der dritten Gewalt beeinträchtige. Auf der anderen Seite zeigten die Schwierigkeiten mit der Besetzung der Bundesanwaltschaft – gleich dreimal musste die Stelle ausgeschrieben werden, bis in der Herbstsession ein neuer Bundesanwalt gewählt werden konnte – und die vorgängigen Diskussionen um die Erhöhung der Alterslimite in der höchsten Strafbehörde, wie schwierig es für das Parlament ist, bei der Besetzung von Gerichtsstellen ideologische Gesichtspunkte der Sachpolitik unterzuordnen – so die Kommentare in einigen Medien.

Auch das Funktionieren der direkten Demokratie war 2021 Gegenstand politischer Diskussionen. Das Parlament hiess einen Gegenvorschlag zur Transparenzinitiative gut, der teilweise weiter geht, als von den Initiantinnen und Initianten verlangt. Das Initiativkomitee zog in der Folge sein Begehren zurück. Mit der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte müssen Parteien ab dem Herbst 2022 ihre Budgets und insbesondere Spenden über CHF 15'000 offenlegen und auch Komitees von Wahl- und Abstimmungskampagnen, die mehr als CHF 50'000 aufwenden, haben ihre Finanzeinkünfte auszuweisen.
Vom Tisch ist hingegen die Möglichkeit, Staatsverträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Ständerat hatte sich zwar für diesen Ausbau der direkten Demokratie eingesetzt, der Nationalrat wollte aber definitiv nichts davon wissen. Noch hängig ist hingegen ein Entscheid, mit dem allenfalls ein Ausbau partizipativer Elemente im politischen System der Schweiz umgesetzt würde. Noch 2020 hatte sich der Nationalrat dafür ausgesprochen, einer parlamentarischen Initiative, mit der die Einführung des Stimmrechtsalters 16 gefordert wird, Folge zu geben. Auch die SPK-SR konnte sich für den Vorstoss erwärmen. Allerdings machte die SPK-NR im November mit Verweis auf einige kantonale Abstimmungen, bei der die Senkung des Stimm- und Wahlrechtsalters auf grosse Skepsis gestossen war, einen medial stark beachteten Rückzieher – dieses Anliegen wird wohl zukünftig noch zu reden geben. Viel zu reden und zu schreiben gab im Berichtsjahr zudem ein Jubiläum, das auch als Zeugnis dafür gelesen werden kann, dass die direkte Demokratie strukturelle Minderheiten ausserhalb des Entscheidsystems tendenziell benachteiligt: 1971 – also vor 50 Jahren – war das Frauenstimm- und -wahlrecht eingeführt worden – allerdings erst im zweiten Versuch und sehr lange nach den meisten anderen demokratischen Staaten.

Im Gegensatz zum Vorjahr, als eine Volksabstimmung hatte verschoben und verschiedene Fristen hatten verlängert werden müssen, hatte die Pandemie 2021 keine unmittelbaren Auswirkungen auf das Funktionieren der direkten Demokratie. Ganz ohne Covid-19 ging es aber auch 2021 nicht: Die Schweizer Stimmbevölkerung war dabei die einzige weltweit, die – wie eingangs erwähnt – zweimal an die Urne gerufen wurde, um über denjenigen Teil der Massnahmen zu befinden, der von Bundesrat und Parlament in ein separates Gesetz gegossen worden war. Zwar wurde die Kampagne insbesondere zur zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes teilweise sehr emotional geführt, im Anschluss an den Urnengang legten sich die Emotionen aber zumindest gegen aussen wieder etwas. Die nicht nur beim zweiten Covid-Referendum, sondern auch bei der Kampagne zum CO2-Gesetz, der Trinkwasser- und der Pestizidinitiative aussergewöhnlich hart geführten Auseinandersetzungen dürften mit ein Grund sein, weshalb die direkte Demokratie mehr Medienaufmerksamkeit generierte als in den beiden Jahren zuvor.

Jahresrückblick 2021: Gesundheit, Sozialhilfe, Sport

Auch im Jahr 2021 bestimmte die Covid-19-Pandemie massgeblich den Takt in der Schweizer Gesundheitspolitik. Unabhängig davon gaben hingegen insbesondere Geschäfte im Zusammenhang mit verschiedenen Volksinitiativen zu reden.

Am prominentesten diskutiert wurde in den Medien die Pflegeinitiative, wie beispielsweise Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse (im Anhang) zeigt – noch nie in den letzten vier Jahren wurde anteilsmässig häufiger über das Thema «Pflege» diskutiert als im Jahr 2021 (vgl. Abbildung 2). Die Pflegeinitiative zielte auf eine Verbesserung des Pflegendenstatus ab und wollte durch eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen den «Zugang aller zu einer ausreichenden Pflege von hoher Qualität» sicherstellen. Ende November 2021 nahm eine Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Vorlage an (61.0%). Mit Ausnahme eines Kantons sagten ferner alle Stände Ja und hörten damit nicht auf ihre Vertreterinnen und Vertreter in Bundesbern, welche die Initiative zur Ablehnung empfohlen hatten. Stattdessen wollten Regierung und Parlament den in der Initiative dargelegten Problemen mittels eines von der SGK-NR ausgearbeiteten indirekten Gegenvorschlags auf Gesetzesebene begegnen. Dieser hätte neben einer Ausbildungsoffensive auch eine Kompetenzerweiterung bezüglich selbständiger Abrechnung von Pflegeleistungen vorgesehen. In den Medien wurde der Abstimmungserfolg des Initiativkomitees unter anderem – aber nicht ausschliesslich – mit der Covid-19-Pandemie erklärt.

2021 ebenfalls auf der Traktandenliste des Parlaments stand die Organspende-Initiative und der dazu vom Bundesrat lancierte indirekte Gegenvorschlag. Einigkeit herrschte darüber, dass der Status quo der Zustimmungslösung nicht zufriedenstellend sei. Das Volksbegehren, welches beabsichtigte, dass neu alle Menschen automatisch zu Organspenderinnen und -spendern werden sollten, falls sie sich nicht explizit dagegen ausgesprochen hatten, ging jedoch sowohl dem Bundesrat als auch den beiden Kammern zu weit. Die Landesregierung forderte daher in ihrem Gegenvorschlag eine erweiterte Zustimmungslösung, bei der die Meinung der Angehörigen ebenfalls berücksichtigt wird. Nachdem der Nationalrat das Volksbegehren zunächst (denkbar knapp) zur Annahme empfohlen hatte, folgte er in der Herbstsession dem Ständerat, der sich einstimmig gegen die Initiative ausgesprochen hatte. Der indirekte Gegenvorschlag hingegen war weitgehend unbestritten und wurde von beiden Räten grossmehrheitlich für eine gute Lösung befunden, worauf das Initiativkomitee die Initiative bedingt zurückzog.

Die dritte Volksinitiative, mit der sich das Parlament 2021 im Gesundheitsbereich beschäftigte, war die Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung», welche ein lückenloses Tabakwerbeverbot zum Inhalt hat. Auch dieses Volksbegehren ging National- und Ständerat zu weit, weshalb sie die Initiative zur Ablehnung empfahlen. Parallel dazu befasste sich das Parlament mit einem neuen Tabakproduktegesetz, das im Herbst 2021 verabschiedet wurde und unter anderem ebenfalls Bestimmungen zu Tabakwerbung beinhaltete. Die beiden Kammern präsentierten die Gesetzesrevision als indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative.

Als Folge der ersten Welle der Covid-19-Pandemie im Vorjahr beklagten viele Spitäler finanzielle Einbussen. Die Kantone Schaffhausen, Aargau, Tessin und Basel-Stadt reagierten 2021 mit vier Standesinitiativen, mittels welcher sie den Bund dazu auffordern wollten, für die Ertragsausfälle, die in Zusammenhang mit dem vom Bundesrat angeordneten Verbot «nicht dringend angezeigte[r] medizinische[r] Eingriffe und Therapien» entstanden waren, aufzukommen. Der Ständerat gab den Geschäften in der Wintersession 2021 mit 21 zu 19 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) keine Folge.

Verglichen mit dem Vorjahr, als die Medien sehr ausführlich über die Sportpolitik berichteten (vgl. Abbildung 2), erhielt dieses Thema im Jahr 2021 nur beschränkt Beachtung. Erneut medial diskutiert wurden unter anderem die finanziellen Schwierigkeiten der Sportvereine, deren Unterstützung auch vom Ausgang der Abstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes abhing.
Im Parlament wurde insbesondere die Frage diskutiert, wie eine Mitsprache der Bevölkerung bei der Organisation und der finanziellen Unterstützung Olympischer Spiele ermöglicht werden kann. Diesbezüglich zeigte sich der Nationalrat offener als der Ständerat, als er in der Sommersession ein entsprechendes Postulat der WBK-NR annahm und einer parlamentarischen Initiative Semadeni (sp, GR) Folge gab. Letztere schickte der Ständerat in der darauffolgenden Session allerdings bachab. Das Parlament diskutierte des Weiteren über die Finanzhilfen an Sportanlagen von nationaler Bedeutung 2022–2027 (NASAK 5), wobei der Ständerat den bundesrätlichen Entwurf in der Herbstsession guthiess und der Nationalrat ihm in der Wintersession folgte.

Im Bereich Sozialhilfe beugte sich die kleine Kammer in der Frühjahrssession 2021 über eine Motion Carobbio Guscetti (sp, TI), welche darauf abzielte, Sofortmassnahmen gegen das durch die Covid-19-Pandemie verursachte Armutsrisiko zu ergreifen. Das Geschäft fand jedoch bei den Kantonsvertreterinnen und -vertretern keine Mehrheit. Medial thematisiert wurden unter anderem die möglichen Folgen der Pandemie für die Sozialhilfe sowie ein Urteil des EGMR, in welchem der Kanton Genf bezüglich seines Bettelverbotes kritisiert wurde.

Jahresrückblick 2021: Covid-19-Pandemie

Auch 2021 hielt die Covid-19-Pandemie Politik und Gesellschaft in Atem. Im Vergleich zum Vorjahr waren insbesondere zwei Aspekte neu: Zum einen verfügte der Bund dank Zulassung und Zugänglichkeit der Covid-19-Impfungen und dem darauf beruhenden Covid-19-Zertifikat über zwei neue Massnahmen zur Bekämpfung der Pandemie. Zum anderen erhielt die Stimmbevölkerung die Möglichkeit, sich gleich zweimal an der Urne zu dem im Covid-19-Gesetz geregelten Teil der Covid-19-Massnahmen zu äussern. Insbesondere die Diskussionen um das Covid-19-Zertifikat führten dabei laut Medien zu einer aufgeheizten Stimmung in der Bevölkerung. Nicht nur deshalb behielt die Pandemie im Jahr 2021 ihre überragende Stellung in der öffentlichen Diskussion: Fast 18 Prozent aller von der APS-Zeitungsanalyse gezählten Artikel hatten im Jahr 2021 Covid-19 zum Thema, im Vorjahr waren es 20 Prozent (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang). Dabei folgte die Anzahl Zeitungsberichte im Laufe des Jahres grob den laborbestätigten Covid-19-Fallzahlen, wie Abbildung 1 verdeutlicht.

Die seit Jahresbeginn verfügbare Covid-19-Impfung stellte Bund und Kantone vor viele praktische Probleme und logistische Herausforderungen. So kam es zu grossen Unterschieden in der Impfgeschwindigkeit zwischen den Kantonen sowie zu Verzögerungen durch ausbleibende Impfstofflieferungen, was nicht selten auch zu Kritik an Bund und Kantonen führte. Ab Mitte April begann jedoch das Impftempo anzuziehen, so dass Ende Juli die Hälfte der Gesamtbevölkerung doppelt geimpft war. In der Folge nahm die Anzahl Personen, die sich wöchentlich impfen liessen, jedoch deutlich ab, weswegen der Bund in der ersten Novemberhälfte eine nationale Impfwoche mit verschiedenen Aktionen in Kantonen und Gemeinden zur Erhöhung der Impfmotivation durchführte. Die Impfwoche wurde durch eine breite Werbekampagne – aber auch durch Misstöne und Störaktionen – begleitet, verzeichnete aber nur einen geringen Erfolg: Bis Ende November betrug der Anteil doppelt Geimpfter 66 Prozent – ein im europäischen Vergleich tiefer Wert. Da sich abzuzeichnen begann, dass sich die Schutzwirkung der Impfung nach sechs Monaten vor allem bei der älteren Generation abschwächt – Impfdurchbrüche begannen sich zu häufen –, lancierte der Bund bereits Ende Oktober die sogenannte Booster-Impfung für Personen, die seit mehr als sechs Monaten doppelt geimpft waren. Mitte Dezember wurde diese Frist dann auf vier Monate gesenkt, was prompt zu Kritik aus einigen Kantonen führte, die befürchteten, der starken Nachfrage nach Auffrischimpfungen nicht nachkommen zu können.

Zu Beginn des Jahres kam das vom Verein «Freunde der Verfassung» ergriffene Referendum gegen das im September 2020 vom Parlament verabschiedete Covid-19-Gesetz zustande, was die Richtung der Diskussionen im Themenbereich «Covid-19» für den Rest des Jahres vorgab. Die Gegnerinnen und Gegner des Covid-19-Gesetzes wehrten sich dagegen, dass die ausserordentlichen Kompetenzen des Bundesrates während der Pandemie mit dem Gesetz rückwirkend legitimiert und bis Ende 2021 verlängert werden sollten. Sie störten sich zudem an der Verknüpfung von Unterstützungsmassnahmen für die Wirtschaft mit zusätzlichen Ermächtigungen für den Bundesrat im selben Covid-19-Gesetz. Thema im Rahmen des Abstimmungskampfes war auch immer wieder die Skepsis gegenüber den in Rekordzeit entwickelten Impfstoffen, zumal die Gegnerinnen und Gegner eine Impfpflicht fürchteten – auch wenn dieser Aspekt nicht im Covid-19-Gesetz geregelt war. Am 13. Juni 2021 sprachen sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit 60.2 Prozent Ja-Stimmen für das Covid-19-Gesetz aus, das entsprechend bis zu seiner Ablauffrist Ende 2021 in Kraft bleiben sollte. Der Abstimmung waren zwar teilweise gehässige Diskussionen, aber nur ein vergleichsweise schwacher Abstimmungskampf vorausgegangen. Das Abstimmungsresultat zeigte deutliche Unterschiede in der Zustimmung zwischen den kleineren deutschsprachigen Kantonen der Inner- und Ostschweiz, in denen sich jeweils eine Mehrheit gegen das Gesetz aussprach, und den anderen, mehrheitlich zustimmenden Kantonen auf.

Noch bevor das Covid-19-Gesetz im Juni 2021 zur Abstimmung gelangt war, hatte es das Parlament in der Frühjahrssession bereits ein zweites Mal revidiert und befand sich in der Sommersession gar an der dritten Revision. Mit den Revisionen verlängerte das Parlament bestehende Massnahmen, sprach weitere Kredite zur Unterstützung der Betroffenen – insbesondere in der Form von Kurzarbeitsentschädigungen und Erwerbsersatz – und baute zentrale Regelungen aus, etwa im Bereich der Härtefallmassnahmen. Gleichzeitig schuf das Parlament im Rahmen der zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes auch die gesetzliche Grundlage für das sogenannte Covid-19-Zertifikat (3G-Regel): Dieser individuelle Nachweis einer Impfung, einer Genesung oder eines negativen Covid-19-Tests sollte es verschiedenen Veranstalterinnen und Veranstaltern zukünftig ermöglichen, auf weiterführende Massnahmen wie Abstandsregeln, beschränkte Personenzahl oder Maskenpflicht zu verzichten. Koordiniert mit der EU sollte das Zertifikat überdies eine geordnete Reisetätigkeit zumindest zwischen den Schengen-Staaten ermöglichen.

In der Folge knüpfte der Bundesrat seine Öffnungsstrategie, das sogenannte Drei-Phasen-Modell, an den Impfstatus der Bürgerinnen und Bürger: Bevor nicht zumindest alle impfwilligen und besonders gefährdeten Personen geimpft waren, verzichtete der Bundesrat trotz zahlreicher entsprechender Forderungen – etwa auch einer Erklärung des Nationalrates – auf Öffnungen. Nach Erreichen dieses Etappenziels sollten zwar erste Öffnungsschritte möglich sein, auch dann wollte die Regierung jedoch vorerst zurückhaltend bleiben. Breite Lockerung bis hin zu einer vollständigen Aufhebung aller verbliebenen Massnahmen sollten folglich erst möglich werden, nachdem alle impfwilligen erwachsenen Personen geimpft sind.

Unmittelbar nach der Juni-Abstimmung über das Covid-19-Gesetz ergriffen die «Freunde der Verfassung» zusammen mit anderen Organisationen auch das Referendum gegen die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes vom März 2021, über das am 28. November 2021 abgestimmt wurde. In diesem zweiten Referendum ging es den Gegnerinnen und Gegnern neben allgemeineren Punkten in erster Linie um die Covid-19-Zertifikate. Weil der nichtgeimpfte Teil der Gesellschaft nur nach einem vorgängigen negativen Covid-19-Test am gesellschaftlichen Leben teilnehmen könne – in der Zwischenzeit waren zum Beispiel Restaurantbesuche nur noch mit gültigem Zertifikat möglich –, führe diese Massnahme zu einer Spaltung der Gesellschaft und zu einer Diskriminierung der Ungeimpften, argumentierten die Gegnerinnen und Gegner. Zusätzliche Virulenz erhielt dieses Argument, als der Bundesrat im September entschied, die Covid-19-Tests für Personen ohne Symptome zukünftig kostenpflichtig zu machen.

Im Vorfeld dieser zweiten Abstimmung wurden die Debatten um die Covid-19-Massnahmen und gleichzeitig um das Covid-19-Gesetz immer gehässiger. Immer häufiger drückten Massnahmengegnerinnen und -gegner ihren Unmut in Demonstrationen aus, wobei es teilweise auch zu Ausschreitungen kam. Die Medien sorgten sich in der Folge um die Kohäsion der Schweiz, machten dafür aber grösstenteils die Gegnerschaft der Massnahmen verantwortlich. Die Gegnerinnen und Gegner fühlten sich hingegen unfair behandelt, zum Beispiel durch den Titel der Covid-19-Gesetzesrevision, der nur die wirtschaftlichen Aspekte, nicht aber das Zertifikat ansprach. Zudem fürchtete sich ein Teil der Gegnerinnen und Gegner im Vorfeld vor Ungereimtheiten bei der Abstimmung und kündigte an, ein ablehnendes Abstimmungsergebnis nicht akzeptieren zu wollen. Diese Aussage stiess in den Medien auf grosse Aufmerksamkeit. Verschiedene Kommentatorinnen und Kommentatoren sahen in den Geschehnissen während der Abstimmungskampagnen über das Covid-19-Gesetz einen Beweis für die Spaltung der Gesellschaft, die durch die Abstimmungen noch befeuert werde.

Ende November 2021 fand schliesslich die Abstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes statt. Bei einer hohen Stimmbeteiligung von 65.3 Prozent sprachen sich 62 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger – und damit nur 0.2 Prozent weniger als noch im Juni – für Annahme der zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes aus. Dabei hatten sich die Unterschiede zwischen den Regionen etwas ausgeglichen – ablehnende Mehrheiten gab es nun nur noch in den Kantonen Appenzell-Innerrhoden und Schwyz. Nach dem Abstimmungsentscheid glätteten sich die Wogen zumindest gegen aussen wieder etwas, auch wenn sich die Gegnerinnen und Gegner des Covid-19-Gesetzes nur teilweise versöhnt zeigten.

Trotz dem zweifachen klaren Ja zum Covid-19-Gesetz schloss das zweite Pandemiejahr mit vielen Unsicherheiten. Kurz vor dem Novemberabstimmungstermin waren die Fallzahlen im nahen Ausland, insbesondere in Deutschland und Österreich, drastisch angestiegen, so dass die beiden Staaten neue Einschränkungen erliessen. Gerade die Einschränkung des Zertifikats auf Geimpfte und Genesene (2G) stiess dabei auch in der Schweiz auf einiges mediales Interesse, zumal sich nun auch in der Schweiz eine fünfte Welle abzeichnete. Zusätzliche Unsicherheit schuf auch die Ende November neu entdeckte Virusvariante «Omikron», die angeblich deutlich ansteckender sein soll als die bisher vorherrschende Delta-Variante. Bis Ende 2021 konnte denn auch nicht abschliessend geklärt werden, wie gut die bestehenden Impfungen gegen die neue Variante wirken würden. Geäussert wurde aber auch die Hoffnung, dass die neue Variante zwar ansteckender, aber für das Individuum weniger gefährlich sein könnte.

Vor diesem Hintergrund behandelte und verabschiedete das Parlament in der Wintersession die vierte Revision des Covid-19-Gesetzes, die eine Verlängerung zahlreicher Massnahmen vorsah, um der Pandemie auch in ihrem dritten Jahr angemessen begegnen zu können. Obwohl die meisten Massnahmen ursprünglich bis Ende 2021 befristet waren, drehten sich die Diskussionen weniger um die Verlängerung an sich, sondern um die Frage, ob die Massnahmen neu auf Ende Juni oder Ende Dezember 2022 befristet werden sollten – das Parlament entschied sich für Letzteres. Zudem legten National- und Ständerat fest, dass der Bund per sofort die Testkosten für Antigen-Schnelltests und Speichel-PCR-Pooltests wieder übernehmen muss. Damit könne womöglich die Anzahl durchgeführter Tests erhöht werden, wurde argumentiert. Gleichzeitig würde dies auch den Zugang zum Zertifikat für Ungeimpfte wieder erleichtern – sofern die 3G-Regel nicht durch eine 2G-Regel ersetzt würde, wie es der Bundesrat als mögliche Massnahme in die Vernehmlassung gegeben hatte. Zuvor hatte das Parlament verschiedene Anträge von Mitgliedern der SVP-Fraktion, 1G oder 2G zu verbieten, abgelehnt. Kurz vor Weihnachten entschied der Bundesrat schliesslich, die Massnahmen im Kampf gegen Covid-19 – insbesondere gegen die sich immer stärker ausbreitende Omikron-Variante – zu verschärfen: Er setzte für Innenräumen wie Restaurants oder Kinos neu die 2G-Regel in Kraft – Zutritt erhielten also nur noch Geimpfte oder Genesene – und verhängte erneut eine Homeoffice-Pflicht.

Jahresrückblick 2021: Öffentliche Finanzen

Wie bereits im Vorjahr dominierten auch im Jahr 2021 die Covid-Ausgaben und die in den letzten zwei Jahren dadurch entstandenen Schulden die Diskussionen im Themenbereich der öffentlichen Finanzen. Das Parlament hatte für das Jahr 2021 CHF 24.65 Mrd. zur Bekämpfung der Corona-Pandemie bewilligt. Der grösste Teil der davon bisher ausgegebenen Gelder (CHF 16.6 Mrd.) fiel bei der Kurzarbeitsentschädigung (CHF 10.8 Mrd.) und beim Covid-Erwerbsersatz (CHF 2.2 Mrd.) an. Insgesamt erwartete den Bund für das Jahr 2021 gemäss Hochrechnungen ein im Vergleich zum Vorjahr leicht tieferes Finanzierungsdefizit in der Höhe von CHF 14.8 Mrd. Obwohl der Grossteil der Corona-bedingten Kredite (CHF 14.5 Mrd.) genauso wie im Vorjahr als ausserordentliche Ausgaben verbucht werden sollten, erwartete das EFD auf dem ordentlichen Konto ein Finanzierungsdefizit von CHF 1.7 Mrd., womit die Vorgaben der Schuldenbremse 2021 nicht erfüllt werden könnten.

Auch die Schulden auf dem Amortisationskonto, auf dem die ausserordentlichen Ausgaben verbucht werden, wuchsen somit im Jahr 2021 weiter an. Ende Juni schlug der Bundesrat daher im Rahmen des Finanzhaushaltsgesetzes zwei Varianten zum Schuldenabbau auf dem Amortisationskonto vor: Entweder sollten der Bundesanteil an den SNB-Zusatzausschüttungen als ausserordentliche Einnahmen verbucht oder die ordentlichen Überschüsse der letzten Jahre, die eigentlich für den Abbau der ordentlichen Schulden eingesetzt werden sollten, zur Tilgung der Covid-19-Schulden genutzt werden. Bei beiden Varianten sollten zusätzlich die zukünftigen jährlichen ordentlichen Kreditreste zum Schuldenabbau auf dem Amortisationskonto verwendet werden.

Trotz der aussergewöhnlich hohen Beträge, welche das Parlament im Rahmen der Covid-19-Pandemie in den letzten zwei Jahren gesprochen hatte, drehte sich die Medienberichterstattung zu den öffentlichen Finanzen nur selten um diese Ausgaben oder den Schuldenabbau. Vielmehr standen – wie in den Vorjahren – auch im Jahr 2021 die direkten Steuern im Mittelpunkt. Im Juni und Juli dominierte dabei das Vorhaben der OECD, unter anderem einen globalen Mindestsatz für Unternehmenssteuern in der Höhe von 15 Prozent einzuführen, um Gewinnverlagerungen zu erschweren. Die Schweiz plante, diesen Beschluss umzusetzen, stellte aber klar, dass sie die entsprechenden Regelungen nicht, wie von der OECD gefordert, bis 2023 würde einführen können. In den Medien, die sich in den Sommermonaten mit entsprechenden Berichten überschlugen – wie Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse (im Anhang) zeigt –, dominierte die Besorgnis um den Verlust der Steuerattraktivität der Schweiz und Forderungen nach Unterstützungsmassnahmen für die Wirtschaft. Im Oktober 2021 kündigte das EFD an, international akzeptierte Vorschläge zur Verbesserung der Rahmenbedingungen von Unternehmen auszuarbeiten – dies nur ein Jahr, nachdem die neue Unternehmensbesteuerung in der STAF-Abstimmung angenommen worden war.

Der zweite, im Vergleich zur globalen Mindeststeuer gar noch stärker diskutierte Aspekt der öffentlichen Finanzen (vgl. Abbildung 1) war 2021 die Volksinitiative «Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern» der Juso, die sogenannte 99-Prozent-Initiative. Die Juso beabsichtigte mit ihrer Initiative eine im Vergleich zu Arbeitseinkommen anderthalbfache Besteuerung von Kapitaleinkommensteilen, die einen bestimmten Freibetrag übertreffen, einzuführen. Der dadurch entstehende Steuer-Mehrbetrag sollte für eine Reduktion der Besteuerung von Personen mit tiefen oder mittleren Arbeitseinkommen oder für Transferzahlungen zugunsten der sozialen Wohlfahrt eingesetzt werden. Mit 35.1 Prozent Ja-Stimmen und keinem zustimmenden Kanton wurde die Initiative im September 2021 an der Urne deutlich verworfen.

Kaum beachtet von den Medien behandelte das Parlament verschiedene offene Projekte zu Ende, unter anderem das in Erfüllung einer Motion erarbeitete Bundesgesetz über elektronische Verfahren im Steuerbereich. Mit diesem sollte eine vollständig elektronische Einreichung der Steuererklärung ermöglicht werden. Dabei entschied sich das Parlament, die letzten zwei Kantone, welche die elektronische Einreichung der Steuererklärung bisher nicht vorsehen, zur Schaffung einer solchen Möglichkeit zu zwingen. Weiterhin sollten jedoch analoge Steuererklärungen bei den direkten Steuern möglich bleiben, während die Abrechnungen der indirekten Steuern in der Verantwortung des Bundes zukünftig nur noch digital vorgenommen werden können.

Auch das «Bundesgesetz über administrative Erleichterungen und die Entlastung des Bundeshaushalts» wurde im Jahr 2021 fertig behandelt. Dieses diente dazu, den mittel- bis langfristigen Spielraum im Bundeshaushalt zu erhöhen. Während die meisten Massnahmen beide Räte ohne grosse Diskussionen passierten, wurde die Aufnahme der Analysebestimmungen bezüglich der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs der KVF-NR zur Klärung zugewiesen. Nachdem der Nationalrat die Bearbeitungsfunktion im Verarbeitungssystem noch etwas konkretisiert hatte, um sicherzustellen, dass es sich nur um eine Übertragung, nicht um eine Ausweitung der bestehenden Berechtigungen handelt, nahmen National- und Ständerat die Bestimmung trotz deutlichem Widerstand der links-grünen Fraktionen deutlich an.

Bereinigt wurde überdies der auf einer parlamentarischen Initiative beruhende Entwurf für eine steuerliche Entlastung für familienexterne Kinderbetreuung von bis zu CHF 25'000 pro Kind und Jahr. Dabei entschied sich das Parlament trotz erneuter Vorschläge auf eine Erhöhung der Kinderabzüge oder auf eine Erhöhung des Elterntarifs dafür, die Vorlage so zu belassen, wie sie der Bundesrat bereits im Mai 2018 vorgeschlagen hatte. Das Bundesratsgeschäft, das zusätzlich eine Erhöhung der Kinderabzüge vorgesehen hatte, war im Vorjahr in der Referendumsabstimmung abgelehnt worden.

Auch neue Projekte standen im Jahr 2021 auf der parlamentarischen Traktandenliste: So legte die WAK-NR einen Entwurf in Erfüllung einer parlamentarischen Initiative vor, mit dem die Umsatzgrenze der Mehrwertsteuerpflicht für ehrenamtlich geführte, nicht gewinnstrebige Sport- und Kulturvereine und gemeinnützige Institutionen von CHF 150'000 auf neu 200'000 erhöht werden sollte. Der Bundesrat sprach sich gegen eine Erhöhung der Umsatzgrenze für die Vereine aus, das Parlament einigte sich hingegen auf eine Erhöhung von CHF 250'000, nachdem sich der Ständerat zwischenzeitlich gar für eine Erhöhung auf CHF 300'000 ausgesprochen hatte.

Noch relativ am Anfang stand die Revision des Mehrwertsteuergesetzes für eine Weiterentwicklung der Mehrwertsteuer in einer digitalisierten und globalisierten Wirtschaft, mit dem die Besteuerung von Versandhandelsplattformen geregelt, Abrechnungen für KMU vereinfacht und Massnahmen zur Steuersicherung umgesetzt werden sollten. Der Bundesrat hatte die entsprechende Vorlage im Juni 2020 in die Vernehmlassung gegeben, im September 2021 präsentierte die ESTV den dazugehörigen Ergebnisbericht.

Eingereicht wurde 2021 schliesslich auch die Eidgenössische Volksinitiative «Für eine zivilstandsunabhängige Individualbesteuerung» (Steuergerechtigkeits-Initiative). In der Sommersession gab der Nationalrat überdies einer Motion) mit derselben Forderung deutlich Folge.

Jahresrückblick 2021: Sozialversicherungen

Wie in den Jahren zuvor dominierte auch 2021 die Altersvorsorge die mediale Berichterstattung zu den Sozialversicherungen (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang). Im Gegensatz zu den vergangenen Jahren blieb jedoch das Interesse an diesem Themenbereich erstaunlich tief – erstaunlich insofern, als in diesem Jahr die beiden grossen Revisionen der Altersvorsorge – die AHV 21 und die BVG 21 – im Parlament behandelt wurden. Ende Jahr, als in der Wintersession die Behandlung der zwei Projekte im Parlament anstand, flackerte jedoch durchaus etwas Interesse an dem Themenbereich auf (vgl. Abbildung 1).

In der Frühjahrssession begann der Ständerat die Debatte zur AHV 21-Reform, nachdem die vorberatende SGK-SR zuvor medial für ihre lange Behandlungsfrist gescholten worden war. Einigkeit herrschte zwischen den zwei Räten bei der Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre, ansonsten unterschieden sich die Ansichten der zwei Kammern jedoch deutlich. Nachdem der Ständerat in der Herbstsession einer vom Nationalrat vorgeschlagenen Mehrwertsteuererhöhung von 0.4 Prozent zugestimmt hatte, setzte sich die kleine Kammer in der Wintersession bei der Ausgestaltung der Kompensationsmassnahmen grösstenteils durch: Bei gleichem Gesamtbetrag (CHF 3 Mrd. bis ins Jahr 2030) und gleicher Anzahl Übergangsjahrgänge (9) obsiegten die im Vergleich zum Vorschlag der grossen Kammer höheren Rentenzuschläge und weniger grosszügigen Vorbezugsmöglichkeiten. Innerhalb eines Jahres konnte die AHV 21 somit zu Ende beraten werden. Jedoch kündigte der SGB noch am Tage der Einigung zwischen den Räten an, das Referendum ergreifen zu wollen, an dem sich unter anderem auch die SP beteiligen will.

Nach einer gar noch längeren Vorgeschichte startete in der Wintersession 2021 auch die Reform der beruflichen Vorsorge – BVG 21 – in die Parlamentsberatung. Besonders umstritten war hier das von den Sozialpartnern vorgeschlagene Umlageverfahren zur Reduktion der durch die Senkung des Umwandlungssatzes entstehenden Renteneinbussen. Noch vor der ersten Behandlung lagen bereits zahlreiche Alternativvorschläge auf dem Tisch, weshalb die Medien der Revision nur geringe Erfolgschancen zuschrieben. Dies zeigten etwa auch die ersten Reaktionen auf den Behandlungsstart der Reform in der Wintersession 2021: Nachdem sich der Nationalrat entschieden hatte, die Kompensation eines Rentenzuschlags nur 15 Jahrgängen statt allen Neurentnerinnen und Neurentnern zukommen zu lassen und dabei auf das Umlageverfahren zu verzichten, stellten die links-grünen Parteien auch hier bereits ein Referendum in Aussicht.

Wie üblich standen auch dieses Jahr verschiedene Volksinitiativen zum Thema «Altersvorsorge» auf dem Programm – die Bundeskanzlei verkündete das Zustandekommen gleich zweier neuer Initiativen: der Volksinitiative «Für ein besseres Leben im Alter», welche eine 13. AHV-Rente forderte, sowie der Volksinitiative «Für eine sichere und nachhaltige Altersvorsorge (Renteninitiative)», die eine automatische Anpassung des Rentenalters an die Lebenserwartung verlangte. Hingegen scheiterte die Volksinitiative «Ja zu steuerfreien AHV- und IV-Renten, mit der die Renten von Personen mit jährlichem Einkommen unter CHF 72'000 von den Steuern hätten befreit werden sollen, in der Unterschriftensammlung.

Die mediale Flaute in der Berichterstattung über die Altersvorsorge führte zu einer Stärkung der Diskussionen über die Krankenversicherung, wobei im Parlament insbesondere Projekte gegen den Prämienanstieg im Mittelpunkt standen. Zentral war dabei das erste Massnahmenpaket zur Kostendämpfung im Gesundheitswesen, das im Jahr zuvor in zwei Pakete unterteilt worden war. Während das Paket 1a dieses Jahr trotz einiger breit diskutierter Punkte bereinigt werden konnte, hatte man die am stärksten umstrittenen Regelungen ins Paket 1b ausgelagert. Diesbezüglich entschieden sich National- und Ständerat bis Ende Jahr unter anderem gegen das vom Bundesrat vorgeschlagene Referenzpreissystem und schlugen stattdessen Alternativen vor. Noch keine Botschaft lag Ende Jahr zum zweiten Paket zur Kostendämpfung vor, an welcher der Bundesrat 2021 arbeitete.

Eine Offensive gegen den Prämienanstieg hatten im Jahr zuvor die Kantone Tessin, Genf, Jura, Freiburg und Neuenburg mit je drei Standesinitiativen für einen stärkeren Einbezug der Kantone bei der Genehmigung der Prämientarife sowie für zwei Massnahmen zur Reduktion der Reserven der Krankenversicherungen gestartet. In der Zwischenzeit hatte der Bundesrat die KVAV geändert und dabei den freiwilligen Abbau und die Rückerstattung der Krankenkassenreserven vereinfacht sowie die Regeln dazu präzisiert. Als Folge dieser Änderung präsentierte der Bundesrat im September die Krankenkassenprämien für das Jahr 2022: Erstmals seit 2008 würde die mittlere Prämie sinken, was grösstenteils auf einen Reserveabbau und eine knappere Kalkulation durch die Krankenversicherungen – also auf seine Verordnungsänderung – zurückzuführen sei. Der Ständerat sprach sich in der Folge gegen die Initiativen zu den Reserven aus, hiess aber den Einbezug der Kantone sowie eine ähnlich lautende Motion) gut.

Die Folgen der hohen Krankenkassenprämien bekämpfte die Prämien-Entlastungs-Initiative, welche im Vorjahr zustande gekommen war und eine Beschränkung der Krankenkassenprämien für die Haushalte auf maximal 10 Prozent des Einkommens forderte. Der Bundesrat empfahl die Initiative zur Ablehnung, präsentierte aber 2021 einen indirekten Gegenvorschlag, womit unter anderem der durchschnittliche Kantonsbeitrag an die Prämienverbilligungen erhöht werden sollte. Hingegen verpasste 2021 die Volksinitiative «Ja zu mehr Mitbestimmung der Bevölkerung bei der Kranken- und Unfallversicherung», mit der die Bürgerinnen und Bürger Art und Umfang ihrer Versicherung hätten wählen können, die Unterschriftenhürde.

Für Diskussionen sorgte nicht zuletzt auch der Entwurf der SGK-SR zur Umsetzung der Standesinitiative des Kantons Thurgau über die Vollstreckung der Prämienzahlungspflicht. Einig war man sich diesbezüglich, dass Kinder bei Erreichen der Volljährigkeit nicht mehr für ihre Krankenkassenprämien und Kostenbeteiligungen, welche ihre Eltern zuvor nicht bezahlt hatten, haftbar gemacht und zudem nicht mehr auf sogenannten schwarzen Listen der säumigen Prämienzahlenden aufgeführt werden sollen. Umstritten war hingegen, inwiefern die entsprechenden Listen zukünftig noch geführt werden dürfen: Obwohl eine Kommissionsminderheit mit der Unterstützung des Bundesrates die Streichung der Listen beantragt hatte, sprach sich der Ständerat überaus knapp für deren Beibehaltung aus. Diesen Entscheid stützte auch der Nationalrat.

Schliesslich spielte 2021 auch die Covid-19-Pandemie erneut eine Rolle im Krankenversicherungsbereich. Der Bundesrat genehmigte im Januar 2021 den Tarifvertrag zur Vergütung der Covid-19-Impfung, gemäss dem die OKP CHF 14.50 als Pauschale und CHF 5 für das Impfmaterial pro Impfung übernimmt. Der Bund bezahlt die Differenz dieser CHF 5 zum Einkaufspreis der Impfung, der vertraulich ist. Dadurch sollten der OKP für das Jahr 2021 Kosten von CHF 201 Mio. entstehen. In der Wintersession entschied sich das Parlament im Rahmen der vierten Revision des Covid-19-Gesetzes erst in der Einigungskonferenz dagegen, die Verträge mit den Impfstofflieferanten offenzulegen – der Nationalrat hatte sich eine solche Offenlegung gewünscht.

Besonders stark von den Covid-19-Massnahmen betroffen waren schliesslich die Arbeitslosenversicherung durch die Kurzarbeitsmassnahmen sowie die Erwerbsersatzordnung durch die Covid-19-Erwerbsausfallentschädigungen. Der Einsatz beider Instrumente war während des Jahres mehrfach verlängert oder gar erweitert worden, um der schwierigen Situation verschiedener Branchen zu begegnen. Dadurch fielen bezüglich Kurzarbeit 2021 Corona-bedingte Kosten von CHF 10.8 Mrd. und für die Erwerbsausfallentschädigungen solche in der Höhe von CHF 2.2 Mrd. an. Wie bereits im Vorjahr entschieden sich Bundesrat und Parlament, der ALV die Kurzarbeitskosten zu vergüten, damit diese ihre Schuldenobergrenze nicht erreicht.

Im Jahr 2021 erzielte der AHV/IV/EO-Ausgleichsfonds an der Börse eine Nettorendite von 5.28 Prozent (2020: 5.22%). Wider Erwarten habe sich die Wirtschaft rasch erholt, berichtete die Compenswiss. Die Netto-Rendite des AHV-Vermögens betrug 4.94 Prozent oder CHF 1.7 Mrd. Zu diesem positiven Anlageergebnis kam im April 2022 auch ein positives Umlageergebnis von CHF 880 Mio. hinzu: Die AHV wies im Jahr 2021 höhere Erträge als Aufwände auf, was Compenswiss vor allem auf die zusätzlichen jährlichen CHF 2 Mrd., welche die Stimmbevölkerung im Mai 2019 gutgeheissen hatte, zurückführte. Zusammen mit der erneuten Zinszahlung der IV von CHF 51 Mio. ergab sich somit ein Jahresergebnis 2021 der AHV von CHF 2.5 Mrd.

APS-Jahresrückblick 2021
Von Marc Bühlmann, Anja Heidelberger und Marlène Gerber

Was wird vom vergangenen Jahr im kollektiven Gedächtnis bleiben? Die Lektüre der Überblicke aller Themenbereiche von Année Politique Suisse (APS) fördert drei sich in vielen Themenbereichen wiederfindende Hauptpunkte zu Tage: die Covid-19-Pandemie, Diskussionen um Gräben in der Gesellschaft und die Auswirkungen der direkten Demokratie.

Covid-19 trieb Politik, Gesellschaft und Medien vor sich her. Stundenlange Beratungen im Parlament, lautstarke Kritik an den Massnahmen, zwei Referenden und eine den Ansteckungswellen folgende Flut von Artikeln in den Medien – kein Thema hat im vergangenen Jahr über so lange Zeit so sehr bewegt wie die Pandemie. Der Streit um die Massnahmen gegen das Virus wurde denn auch vielfach als Indiz für eine zunehmende Spaltung in der Gesellschaft betrachtet. Wie in anderen Jahren auch manifestierten sich Gräben insbesondere auch aufgrund der direkten Demokratie, die nicht nur Anlass für emotionale Kampagnen bot, sondern auch unterschiedliche Einstellungen verschiedener Bevölkerungsgruppen zutage förderte. Insgesamt wurden sich die medialen Kommentatorinnen und Kommentatoren deshalb nicht einig, ob die direkte Demokratie zu einer Verstärkung der Gräben führt oder ob sie nicht vielmehr bestehende Gräben offenlegt und dabei gar zu deren Abschwächung beitragen kann.


Covid 19

Auch 2021 setzte sich das Parlament mit der Covid-19-Pandemie auseinander – konkret mit den dem Pandemieverlauf geschuldeten Revisionen des Covid-19-Gesetzes. Insgesamt dreimal widmete es sich der Aufdatierung der Massnahmen, wobei es jeweils zu heftigen Diskussionen um die Frage kam, wie der Pandemie am besten begegnet werden könne. Insbesondere die – nach der im Dezember 2020 verabschiedeten ersten Revision – bereits im Frühjahr angegangene zweite Revision des Covid-19-Gesetzes war sehr umstritten, zumal sie in die Höhephase der Diskussionen um die Öffnungsschritte nach der zweiten Covid-19-Welle fiel. In der dritten (Sommersession) und insbesondere in der vierten Revision (Wintersession) verlängerte das Parlament der epidemiologischen Realität folgend Teile der bisherigen Massnahmen – auch über die ursprüngliche Gültigkeit des Covid-19-Gesetzes bis Ende 2021 hinaus.

Wie sehr das Parlament eben ein Spiegel der Gesellschaft ist, zeigte sich in den zahlreichen teilweise heftig geführten öffentlichen Auseinandersetzungen zum Thema Covid-19. Gleich zweimal wurde gegen das Covid-19-Gesetz bzw. dessen Revision das Referendum ergriffen. Der Verein «Freunde der Verfassung», einer von zahlreichen neuen politischen Covid-19-Protestbewegungen, die in den letzten Monaten gegründet wurden, war dabei bei beiden Unterschriftensammlungen federführend. Es kam damit zur paradoxen Situation, dass im Juni und im November über ein Gesetz abgestimmt wurde, das in der Zwischenzeit jeweils bereits wieder revidiert worden war. In beiden Fällen hiess die Stimmbevölkerung das Gesetz mit über 60 Prozent Ja-Stimmen gut. Im teilweise sehr emotional geführten Abstimmungskampf, der überdies von zahlreichen, durch Massnahmenskeptikerinnen und -skeptiker organisierte Demonstrationen begleitet wurde, zeigte sich die schiere Unmöglichkeit, der Krise in einer Form zu begegnen, die alle Beteiligten zufrieden stellen würde. Als hauptsächlicher Zankapfel entpuppte sich dabei vor allem das Thema «Impfung»: War man zu Beginn der Pandemie noch davon ausgegangen, die Krise durch einen breiten Einsatz verschiedener Vakzine rasch beenden zu können, zeigte sich bald, dass sich die schon früh in Umfragen ermittelte relativ breite Impfskepsis nicht vollständig legen oder gar beseitigen lassen würde. Ende 2021 war knapp ein Drittel der Schweizer Bevölkerung nicht gegen Covid-19 geimpft, ein Rekordwert in Europa.

Die von zahlreichen Interessenorganisationen beeinflussten Debatten im Rahmen von Covid-19 drehten sich jedoch nicht nur um die Impfung. Regelmässig wurde auch über den Föderalismus bzw. über die Frage, welche Kompetenzen die Kantone in der Pandemie haben sollen, gestritten: Dürfen Kantone auch in einer Krise als Labor für neue, innovative Ideen gelten oder sollte während einer Krise besser zentralistisch entschieden werden? Viel Anlass für Streit gab Covid-19 auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik, die zwar im Parlament weniger zu tun gab als im Vorjahr (vgl. Abbildung 2 zu den behandelten Parlamentsgeschäften im Anhang), bei der es aber fast epische Auseinandersetzungen um die Frage gab, wann Terrassen von Restaurants geöffnet werden dürfen oder wie der Ausstieg aus dem Lockdown geregelt werden soll, auch um den Tourismus nicht weiter als nötig einzuschränken. Heftig waren auch die Diskussionen zwischen Befürwortenden und der Gegnerschaft von Maskentragepflicht und Teststrategien in den Schulen oder die Debatten um die Unterstützungsmassnahmen für Kulturschaffende.

Aber auch in weiteren Themenbereichen kam es zu Pandemie-bedingten Auswirkungen. Dank der Erhöhung der Härtefallgelder wurde der Streit um die Geschäftsmieten im Jahr 2021 jedoch deutlich weniger hitzig geführt als noch im Vorjahr. Für einige Belustigung sorgte die Rekrutenschule im Frühjahr, die über eine kurze Zeit in Form von Home-Schooling durchgeführt wurde. Einen eigentlichen Schub bedeutete die Pandemie schliesslich für die Förderung von Homeoffice und allgemein für die Flexibilisierung und Digitalisierung der Arbeitswelt, bei der auch der Bund mit gutem Beispiel vorangehen möchte.

Ob all diesen politischen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen vermag es kaum zu verwundern, dass kein anderes Thema in den Printmedien mit Abstand so viel Aufmerksamkeit erhielt wie die Pandemie und die damit verbundenen Ereignisse (vgl. Abbildung 1 zur Medienentwicklung im Anhang). Zwar ging der Anteil Artikel zu diesem Thema im Vergleich zum Vorjahr ein wenig zurück, noch immer aber war fast jeder fünfte Zeitungsartikel in der APS-Mediendokumentation 2021 Covid-19 gewidmet. Interessant ist dabei, dass die Konjunktur der Berichterstattung fast parallel zur Entwicklung der Fallzahlen (Abbildung 4 im Anhang) verläuft.

In den Medien kaum zu reden gab hingegen die finanzielle Unterstützung des öffentlichen Verkehrs, der von der Covid-19-Krise aufgrund des Passagierrückgangs stark betroffen war. Überhaupt weckte die Finanzierung der Krisenfolgen, für die das Parlament für das Jahr 2021 fast CHF 25 Mrd. bewilligte – der Grossteil davon für Ausgaben für Kurzarbeits- und Erwerbsausfallentschädigungen –, kaum öffentliche Debatten. Mediale Diskussionen flammten höchstens kurz auf, als Begehrlichkeiten auf die zusätzlichen Nationalbankgewinne wach wurden, mit denen die Pandemiefolgen abgefedert werden könnten.


Verschärfte Konflikte

Im Vergleich zu früheren Jahren besonders virulent waren 2021 auch die Diskussionen über eine Verschärfung verschiedener Konflikte und gar über eine allfällige Spaltung der Gesellschaft. Sehr viel Druckerschwärze wurde etwa für die Berichterstattung über die zahlreichen Demonstrationen der Covid-Massnahmen-Gegnerinnen und -Gegner verwendet. Nachdem es in mehreren Städten zu Manifestationen und vor allem in Bern zu Ausschreitungen und Demonstrationsverboten gekommen war, befürchteten die Medien eine zunehmende Radikalisierung der Massnahmengegnerinnen und -gegner. Aber auch diese befürchteten eine Spaltung der Gesellschaft, zumal sie sich aufgrund der eingeführten Zertifikatspflicht von der Teilhabe am öffentlichen Leben ausgeschlossen fühlten.
Im Frühjahr publizierte Zahlen des Fedpol aus dem Jahr 2020 zeigten, dass Bedrohungen gegen Bundesbehörden und Politikerinnen und Politiker mit Ausbruch und Fortschritt der Pandemie zugenommen hatten. Aber auch während des Abstimmungskampfes zu den Agrarinitiativen im Juni 2021 kam es zu Bedrohungen gegen Befürwortende der Initiative.

Ob der lauten und hitzig geführten Diskussionen rund um die Covid-19-Gesetzesrevisionen muss jedoch auch berücksichtigt werden, dass die Schweiz das einzige Land ist, in dem die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über einen Teil der Pandemiemassnahmen abstimmen konnten. Wurde der direkten Demokratie diesbezüglich jüngst teilweise unterstellt, dass sie neue Gräben schaffe, besteht durchaus auch die Möglichkeit, dass sie stattdessen eine verstärkte gesellschaftliche Debatte und womöglich gar eine Versachlichung der Politik erlaubt. In dem Sinne könnte sich die Möglichkeit der Abstimmung über die Corona-Politik zumindest mittel- bis längerfristig vielmehr als Ventil für aufgestauten politischen Druck erweisen.

Nicht nur an geeigneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie spalteten sich 2021 die Meinungen. Wie bereits bei anderen Abstimmungen in den letzten Jahren manifestierte sich auch in diesem Jahr bei einigen Abstimmungen ein Graben zwischen Stadt und Land. Neben der Pestizid- und Trinkwasserinitiative offenbarte sich dieser auch beim überraschend abgelehnten CO2-Gesetz. Politisiert wurde der Stadt-Land-Graben im Nachgang zu diesen Abstimmungen von der SVP, die im Rahmen von 1.-August-Reden einen Bruch zwischen Stadt und Land ausmachte und dies dem «Schmarotzertum» der Städte und der städtischen Arroganz von «Luxus-Sozialisten und Bevormunder-Grünen» zuschrieb.

Die meisten Gräben, über die im Jahr 2021 diskutiert wurden, waren jedoch alles andere als neu. Gerade der Graben in der Klimapolitik hatte in früheren Jahren, insbesondere im Jahr 2019, zu deutlich stärkeren innenpolitischen Auseinandersetzungen geführt als im Berichtsjahr, wie sowohl die Anzahl Demonstrationen zu diesem Thema als auch der Anteil Zeitungsberichte (vgl. Abbildung 1 im Anhang) oder eingereichter Vorstösse im Parlament (vgl. Abbildung 3 im Anhang) verdeutlichten. Unklar blieb nun diesbezüglich, wie die Klimastrategie des Bundes nach dem Nein zum CO2-Gesetz umgesetzt werden soll. Die klare Ablehnung entsprechender Vorstösse im Parlament verdeutlichte, dass Anliegen zu Nachhaltigkeit und Klimaschutz in der Finanzwirtschaft noch immer einen schweren Stand haben. Insgesamt scheint die Klimapolitik im Vergleich zu früheren Jahren etwas an Virulenz verloren zu haben. Ausnahme war die starke mediale Beachtung von Umweltschutzfragen im Rahmen der erwähnten Vorlagen des Urnengangs im Juni (vgl. Abbildung 5 im Anhang).

Ein neues Kapitel wurde zu einem seit langer Zeit virulenten Graben der Schweiz geschrieben: zur Frage der Beziehung zur EU. Wohl auch weil innenpolitisch keine Einigkeit über das weitere Vorgehen herrschte, wurden die Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU beendet. Freilich bleibt auch nach dem Abbruch höchst umstritten, wie es in den Beziehungen zur EU weitergehen soll. Insbesondere für die Energiepolitik wäre aber eine funktionierende Beziehung zur supranationalen Organisation von grosser Wichtigkeit, um die 2021 in Politik und Medien breit diskutierte mögliche Stromknappheit zu bekämpfen. Mit Abbruch der Verhandlungen zum Rahmenabkommen rückte auch eine Assoziierung der Schweiz an das Forschungsrahmenprogramm Horizon Europe 2021-2027 wieder weiter in die Ferne.

Und wie gross ist der Graben nach wie vor in der Gleichstellungspolitik? Auch 50 Jahre nach Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts ist die tatsächliche Gleichberechtigung noch nicht verwirklicht, was zuletzt im Rahmen der Frauensession oder anlässlich der offiziellen Feier zum Stimmrechts-«Jubiläum» betont wurde. Inwiefern die vom Bundesrat im April erstmals präsentierte nationale Gleichstellungsstrategie zur Verbesserung der Situation beitragen wird, blieb dabei umstritten. Nicht zuletzt verbleibt auch auf kantonaler und kommunaler Ebene Handlungsbedarf hinsichtlich der politischen Repräsentation von Frauen: Zwar kam es 2021 in Neuenburg zu einer Premiere – erstmals sitzen in einem kantonalen Parlament mehr Frauen als Männer –, im Kanton Wallis wurde im selben Jahr aber ein reines Männergremium in die Regierung bestellt – wie es ebenso in sechs weiteren Kantonen (AG, AR, GR, LU, TI, UR) aktuell besteht.

Einige Beispiele aus dem Jahr 2021 verdeutlichen nun aber, dass Auseinandersetzungen letztlich auch den Treibstoff von Politik darstellen und Gräben zumindest nicht für alle Zeit unüberbrückbar bleiben. So stiessen etwa einige Bestrebungen für einen Ausbau erneuerbarer Energien im Parlament im Unterschied zu früher neuerdings kaum mehr auf Widerstand. Auch die Verbesserung der sozialen Absicherung von Bäuerinnen scheint letztendlich mehrheitsfähig zu werden: Trotz der Sistierung der Agrarpolitik 22+ wurden mehrere parlamentarische Vorstösse zur Verbesserung der Situation von Bäuerinnen mit grosser Mehrheit angenommen. Wie Gräben langfristig zugeschüttet werden, zeigte auch das Beispiel «Moutier»: Die Bernjurassische Stadt entschied im März 2021, vom Kanton Bern in den Kanton Jura zu wechseln, was auch national für grosses Medieninteresse sorgte, weil damit der jahrzehntelange institutionalisierte Prozess zur sogenannten «Jura-Frage» endete. Eine hochemotionale Frage konnte so letztlich friedlich geregelt werden. Auch dass im Jahr 2021 die Ehe für alle – lange Zeit ein durchaus emotionales und umstrittenes Thema – von beinahe zwei Dritteln der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger angenommen wurde, verdeutlicht, dass sich Gräben im Laufe der Zeit auch schliessen können. Schliesslich gab es 2021 auch mindestens zwei sportliche Ereignisse, die ein Gefühl nationaler Einigkeit zu evozieren vermochten: die Erfolge der Schweizer Sportlerinnen und Sportler bei den olympischen Sommerspielen und bei der Fussball-EM.


Direkte Demokratie

Auch 2021 wurden viele politische und gesellschaftliche Auseinandersetzung mithilfe der direkten Demokratie ausgetragen. Dies zeigt sich etwa in der APS-Zeitungsanalyse (Abbildung 5 im Anhang), welche für die meisten Abstimmungsthemen jeweils in den Wochen vor dem entsprechenden Urnengang eine überdurchschnittliche hohe mediale Aufmerksamkeit ausweist. Dass die Medien auch künftig einer politisch interessierten Öffentlichkeit als umfassende Informationsbasis dienen können, bedingt freilich, dass sie zur Qualität der jeweiligen Diskurse in Abstimmungskampagnen beitragen, was aufgrund der abnehmenden Werbeeinnahmen und der weiterhin zunehmenden Konzentration in der Medienlandschaft im Berichtjahr teilweise in Frage gestellt wurde.

2021 standen in vier Urnengängen insgesamt dreizehn Vorlagen zur Abstimmung, die verschiedene Besonderheiten aufwiesen (vgl. dazu auch unsere Abstimmungsplattform www.swissvotes.ch). Nach 2014 erst zum zweiten Mal in der Geschichte der direkten Demokratie wurden im gleichen Jahr zwei Volksinitiativen angenommen, die Volksinitiative für ein «Ja zum Verhüllungsverbot» und die «Pflegeinitiative». Erstere lieferte ein weiteres Beispiel dafür, dass sich das Initiativrecht auch als Problem für Minderheiten erweisen kann: Als Gründe für die knappe Annahme der Initiative machte die Nachabstimmungsbefragung Argwohn gegen Islamismus, aber auch sicherheitspolitische und feministische Argumente aus. Zum ersten Mal überhaupt gelang mit der «Pflegeinitiative» zudem einem Begehren aus Gewerkschaftskreisen die Annahme an der Urne. Der knapp über 60 Prozent zu liegen kommende Ja-Stimmenanteil dürfte wohl auch der sehr schwierigen Situation des Pflegepersonals während der Covid-19-Pandemie geschuldet sein. An der Urne abgelehnt wurden neben den beiden Agrarinitiativen auch die Justiz-Initiative und die 99-Prozent-Initiative.

Neben den beiden oben erwähnten Referenden zum Covid-19-Gesetz konnten sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu fünf weiteren vom Parlament beschlossenen Gesetzesrevisionen äussern. In der Mehrheit der Fälle (5) folgte die Stimmbevölkerung Regierung und Parlament, so neben den Covid-Gesetzesrevisionen auch bezüglich des Gesetzes über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus, des Freihandelsabkommens mit Indonesien und der «Ehe für alle». Neben dem CO2-Gesetz erlitt aber auch das Gesetz über elektronische Identifizierungsdienste (E-ID) an der Urne eine Niederlage. Damit entschied sich die Stimmbevölkerung insgesamt bei neun von 13 Vorlagen entsprechend den Empfehlungen von Parlament und Bundesrat (69%) – ein eher unterdurchschnittlicher Unterstützungsgrad, wenn er mit dem jährlichen Mittelwert von 79 Prozent seit 1970 verglichen wird. 2021 war hingegen ein Rekordjahr bezüglich Abstimmungsbeteiligung: Im Schnitt beteiligten sich 57.9 Prozent der Stimmberechtigten an den vier Urnengängen. Noch nie seit 1971 war die durchschnittliche Beteiligung pro Jahr somit höher als 2021.

Auch für das kommende Jahr kündigten sich 2021 bereits mehrere Referenden an, so stehen die Abstimmungen zum Medienpaket und gegen die Abschaffung der Stempelsteuer bereits für Februar 2022 auf dem Plan. Ebenfalls in Aussicht gestellt wurde Ende Jahr ein Referendum zur AHV 21, welche der SGB unter anderem wegen der Erhöhung des Frauenrentenalters an der Urne bekämpfen will.

Voraussichtlich keinen Urnengang – ausser es wird noch ein Referendum ergriffen – wird es zu vier zustande gekommenen Initiativen geben, denen Regierung und Parlament im Jahr 2021 einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberstellten. So zeigten sich die Initiantinnen und Initianten der Transparenzinitiative, der Korrektur-Initiative, der Organspende-Initiative und der Fair-Preis-Initiative insofern mit der Umsetzung der Teilforderungen ihrer Vorstösse einverstanden, dass sie ihre Volksbegehren in der Folge zurückzogen. Dass gleich vier Begehren im gleichen Jahr zurückgezogen wurden, ist ziemlich selten.

Schliesslich kamen im vergangenen Jahr zahlreiche neue Initiativen zustande oder wurden neu lanciert. Somit wird es auch in den kommenden Jahren eine breite Palette an politischen Auseinandersetzungen geben. Natürlich wird auch das Parlament mit seiner Arbeit diese Auseinandersetzungen weiterhin befeuern. So zeigt unsere Auswertung zu den 2021 eingereichten Vorstössen, dass National- und Ständerat in den kommenden Jahren vor allem bei den Themen Frauen- und Gleichstellungspolitik, Vereinbarkeit von Familie und Beruf, Aussen- und Agrarpolitik ein grösseres Diskussionsbedürfnis zu haben scheinen als in früheren Jahren. Aber auch in der Sicherheits- und Bildungspolitik wartet im kommenden Jahr wohl einige Arbeit auf das Parlament. Deutlich weniger Vorstösse als noch im Vorjahr wurden hingegen in der Wirtschafts- und Umweltschutzpolitik eingereicht (vgl. Abbildung 3 zu den neuen Parlamentsgeschäften im Anhang).

Wie stark 2022 auch Covid-19 noch Thema sein wird und wie sehr die anstehenden Debatten Misstrauen mobilisieren, Gräben ausheben und Spaltungen sichtbar machen – oder aber Vertrauen schaffen, Integration fördern und langfristig befriedend wirken, wird sich weisen. Ein Blick in die Vergangenheit wie auch zurück ins 2021 legt den Schluss nahe, dass wohl von allem immer etwas dabei sein wird.

Rétrospective annuelle APS 2021
Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Marlène Gerber
(Traduction: Karel Ziehli)

Que restera-t-il dans la mémoire collective de l’année écoulée? Une lecture des aperçus de tous les domaines thématiques d’Année Politique Suisse (APS) fait ressor-tir trois points principaux qui se retrouvent dans de nombreux domaines: la pandémie de Covid-19, les discussions sur les clivages dans la société et les effets de la démocratie directe.

Le Covid-19 a bousculé tant la politique, la société que les médias. Des heures de délibérations au Parlement, des critiques virulentes à l'encontre des mesures, deux référendums et un flot d'articles dans les médias qui suivait les vagues de contagion: aucun autre sujet que la pandémie n'a autant animé, sur une période aussi longue, les débats l'année dernière. Les contestations sur les mesures prises contre le virus ont souvent été considérées comme l’indice d’une division de plus en plus marquée au sein de la société. Comme ce fut déjà le cas lors de précédentes années, les clivages se sont notamment manifestés en raison de la démocratie directe, qui n’a pas seulement donné lieu à des campagnes émotionnelles, mais a également révélé des différences de point de vue entre différents groupes de population. C’est pour cela que, dans l’ensemble, il n’y avait pas de consensus parmi les commentatrices et commentateurs sur le fait de savoir si la démocratie directe tend à renforcer les clivages ou si, au contraire, elle ne dévoilerait pas simplement des clivages déjà exis-tants, contribuant peut-être même à les atténuer.


Covid-19

2021 a été une année durant laquelle le Parlement s’est confronté à la pandémie de Covid-19, en menant des révisions de la Loi Covid-19 en fonction de l’évolution de la situation. Il s'est penché à trois reprises sur une actualisation des mesures, avec, à chaque fois, de vives discussions sur la meilleure manière de faire face à la pandémie. Les débats qui ont suivi la première révision achevée en décembre 2020 et qui ont mené, déjà au printemps 2021, à la deuxième révision de la Loi Covid-19, auront été particulièrement houleux. Ceci d’autant plus que ces débats ont eu lieu au plus fort des discussions sur les étapes d’ouverture après la deuxième vague de Covid-19. Lors de la troisième (session d’été) et particulièrement lors de la quatrième révision (session d’hiver), le Parlement, suivant la réalité épidémiologique, décidera de prolonger certaines des mesures existantes au-delà de la validité initiale de la Loi Covid-19, qui se limitait à fin 2021.

Les nombreux débats publics, parfois violents, sur le Covid-19 ont montré à quel point le Parlement est un miroir de la société. Par deux fois, un référendum a été lancé, respectivement contre la Loi Covid-19 et l’une de ses révisions. L’association des « Amis de la Constitution » – l’un des nombreux nouveaux mouvements politiques de protestation nés lors de ces derniers mois suite à la pandémie – a réussi à récolter suffisamment de signatures. On en est donc arrivé à la situation paradoxale où l’on votait en juin, puis en novembre, sur une loi qui avait déjà été révisée entre-temps. Dans les deux cas, le corps électoral approuvera toutefois la loi à plus de 60 pour cent. Ces deux campagnes de votation, parfois très émotionnelles et accompagnées de nombreuses manifestations organisées par des personnes se montrant critiques quant aux mesures prises, ont montré l'impossibilité d'aborder la crise sous une forme qui satisfasse toutes les parties. Le thème de la vaccination s'est révélé être la principale pomme de discorde: alors qu'au début de la pandémie, on espérait encore pouvoir mettre rapidement fin à la crise en recourant largement à la vaccination, il a été assez vite clair que le scepticisme relativement large à l'égard de la vaccination, révélé très tôt par les sondages, ne pourrait pas être complètement dissipé ni même éliminé. Fin 2021, près d'un tiers de la population suisse n'était pas vaccinée contre le Covid-19, un record en Europe.

Les débats autour du Covid-19, influencés par de nombreuses groupes d’intérêt, n'ont toutefois pas uniquement porté sur la vaccination. Le fédéralisme et la question des compétences des cantons en cas de pandémie ont également fait l'objet de joutes verbales régulières: Les cantons peuvent-ils être considérés comme des laboratoires d'idées nouvelles et innovantes, même en temps de crise, ou est-il préférable de prendre des décisions centralisées dans ce genre de situation? Le Covid-19 a également donné lieu à de nombreuses controverses dans le cadre de la politique économique, qui a certes donné lieu à moins de travail pour le Parlement que l’année précédente (cf. figure 2 sur les affaires parlementaires traitées en annexe), mais qui a donné lieu à des débats parfois mémorables qui ont eu lieu sur la question de savoir quand les terrasses des restaurants pourraient ouvrir ou de quelle manière la sortie du confinement devait être réglée, notamment pour ne pas restreindre plus que nécessaire le tourisme. Les discussions entre les partisan.ne.s et les opposant.e.s du port obligatoire du masque et des stratégies de test dans les écoles, tout comme celles entourant les mesures de soutien au monde culturel ont également été houleuses.

Mais la pandémie a également eu des répercussions dans d'autres domaines. Grâce à l'augmentation des allocations pour cas de rigueur, la bataille autour des loyers commerciaux a été nettement moins houleuse cette année que l'année précédente. L'école de recrues du printemps, qui s’est déroulée pendant une courte période sous forme d’enseignement à distance, a suscité un certain amusement. Enfin, la pandémie a donné un véritable coup de fouet à la mise en place du télétravail et, plus généralement, à la flexibilisation et à la numérisation du monde du travail; aspects sur lesquels la Confédération souhaite servir d'exemple.

Au vu de tous ces débats politiques et sociétaux, il n'est guère surprenant de constater qu'aucun autre sujet n'ait suscité autant d'attention dans la presse écrite que la pandémie et les événements qui y sont liés (cf. figure 1 sur l’évolution des médias en annexe). La proportion d'articles consacrés à ce thème a, certes, légèrement diminué par rapport à l'année précédente, mais près d'un article de presse sur cinq documenté par APS en 2021 était consacré au Covid-19. Il est intéressant de consta-ter que les variations dans la couverture médiatique évoluent presque parallèlement à l'évolution du nombre de cas (cf. figure 4 en annexe).

En revanche, le soutien financier aux transports publics – fortement touchés par la crise du Covid-19 en raison de la baisse du nombre de passagers – n'a guère fait parler de lui dans les médias. Le financement des conséquences liées à la crise, pour lequel le Parlement a accordé près de CHF 25 milliards pour l'année 2021 - dont la majeure partie pour les indemnités de chômage partiel et de perte de gain – n'a guère fait l'objet de discussions dans les médias. Les discussions médiatiques se sont, tout au plus, brièvement enflammées lorsque des revendications ont été émises d'utiliser les bénéfices additionnels de la Banque nationale afin d’atténuer les conséquences de la pandémie.


Des conflits exacerbés

Par rapport aux années précédentes, les discussions sur l'aggravation de différents conflits, voire sur une éventuelle division de la société, ont été particulièrement virulentes en 2021. Beaucoup d’encre a ainsi été utilisée pour rendre compte des nombreuses manifestations des opposantes et opposants aux mesures de lutte contre le Covid-19. Plusieurs villes, mais Berne en particulier, ont été touchées par ces événements, débouchant parfois sur des débordements et des interdictions de manifester. Les médias ont, ainsi, redouté une radicalisation croissante des opposantes et opposants aux mesures. Elles et ils craignaient toutefois eux aussi une division de la société, particulièrement suite à l’introduction du certificat obligatoire, les opposantes et opposants à cet outil disant se sentir exclus de la participation à la vie sociale. Dans la même veine, les chiffres publiés au printemps par Fedpol pour l'année 2020 ont montré que les menaces contre les autorités fédérales et les politiciens ont à nouveau augmenté avec l'apparition et la progression de la pandémie. La campagne de votation sur les initiatives agricoles au juin 2021 a également été source de nombreuses menaces contre les partisanes et partisans des deux textes.

Malgré les discussions bruyantes et enflammées autour des révisions de la loi Covid-19, il faut également garder à l'esprit que la Suisse est le seul pays où les votantes et votants ont eu la possibilité de se prononcer sur une partie des mesures de lutte contre la pandémie. Si la démocratie directe a récemment été accusée de créer de nouveaux clivages, il est tout à fait possible qu'elle permette, au contraire, de renforcer le débat social et peut-être même de mener à une objectivation de la politique. En ce sens, la possibilité de voter sur la politique de lutte contre le Covid-19 pourrait plutôt s’avérer être, du moins à moyen ou long terme, un exutoire de la pression politique accumulée.

En 2021, les opinions ne se sont pas seulement divisées sur les mesures appropriées pour lutter contre la pandémie de Covid-19. Comme lors d'autres votations ces dernières années, un fossé s'est également manifesté entre les villes et les campagnes lors de plusieurs scrutins. Outre les initiatives sur les pesticides et l’eau potable propre, ce fossé s’est également matérialisé lors du rejet surprise de la Loi sur le CO2. Suite à ces votations, le clivage ville-campagne a été politisé par l'UDC qui, dans le cadre du discours du 1er août, a mis en évidence une rupture entre la ville et la campagne, attribuant cette situation à la «politique des parasites» pratiquée par les villes et à l'arrogance urbaine de la «gauche caviar et [des] moralisateurs verts».

La plupart des clivages qui ont fait l'objet de discussions en 2021 étaient toutefois loin d'être nouveaux. Les dissensions en matière de politique climatique, en particulier, avaient au contraire donné lieu à des débats politiques bien plus importants les années précédentes, notamment en 2019, par rapport à l'année sous revue, comme l'ont illustré tant le nombre de manifestations que la proportion d'articles de presse (cf. figure 1 en annexe) ou d'interventions déposées au Parlement sur ce thème (cf. figure 3 en annexe). La stratégie climatique de la Confédération reste peu claire après le rejet de la loi sur le CO2. Le rejet net de plusieurs interventions parlementaires sur les questions de durabilité et de la protection du climat dans l’économie financière indique que ce thème ne joue actuellement pas un rôle important dans ce secteur. Dans l'ensemble, la politique climatique semble avoir perdu un peu de sa virulence par rapport aux années précédentes. La forte attention portée aux questions de la protection de l’environnement dans le cadre de la votation de juin mentionnée précédemment constitue une exception (cf. figure 5 en annexe).

Un nouveau chapitre a été écrit sur un clivage exacerbé que la Suisse connait depuis longtemps: la question des relations avec l’UE. C'est notamment à cause d’un manque d’unanimité au sein de la politique intérieure sur la suite des opérations que les négociations sur l'accord-cadre avec l'UE ont pris fin. Il est certain qu’après cette rupture, l’avenir des relations avec l’UE reste très controversé. En ce qui concerne la politique énergétique, en particulier, des relations fonctionnelles avec l’organisation supranationale seraient d’une très grande importance, notamment pour éviter une éventuelle pénurie d’électricité, largement discutée cette année dans les médias et au sein de la politique. En plus, avec l'interruption des négociations sur l'accord-cadre, l'association de la Suisse au programme-cadre de recherche Horizon Europe 2021-2027 s'est à nou-veau éloignée.

Et quelle est l’ampleur du fossé qui subsiste en matière de politique d’égalité? Même si 50 ans ont passé suite à l'introduction du droit de vote et d'éligibilité des femmes, l'égalité effective n'est toujours pas atteinte, ce qui a récemment été soulignée dans le cadre de la session des femmes ou lors de la célébration officielle du «jubilé» du droit de vote. La question de savoir dans quelle mesure la toute première stratégie nationale pour l'égalité, présentée en avril par le Conseil fédéral, contribuera à améliorer la situation reste controversée. Par ailleurs, il reste encore beaucoup à faire au niveau cantonal et communal en ce qui concerne la représentation politique des femmes: Certes, une première a eu lieu à Neuchâtel en 2021 – pour la première fois, il y a plus de femmes que d'hommes dans un parlement cantonal –, mais le canton du Valais a nommé la même année un organe exclusivement masculin au gouvernement – une situation qui se retrouve dans six autres cantons (AG, AR, GR, LU, TI, UR).

Quelques exemples de l'année 2021 montrent que les débats sont finalement également le moteur de la politique et que les clivages ne restent pas éternellement irréconciliables. Ainsi, certains efforts visant à développer les énergies renouvelables ne rencontrent guère plus d'opposition au Parlement. L'amélioration de la protection sociale des paysannes semble elle aussi enfin susceptible de recueillir une majorité: Malgré la suspension de la Politique Agricole 22+, plusieurs interventions parlementaires visant à améliorer la situation des paysannes ont été adoptées à une large majorité.

Quelques exemples de l'année 2021 montrent que les débats sont finalement également le moteur de la politique et que les clivages ne restent pas éternellement irréconciliables. Ainsi, certains efforts visant à développer les énergies renouvelables ne rencontrent guère plus d'opposition au Parlement. L'amélioration de la protection sociale des paysannes semble elle aussi enfin susceptible de recueillir une majorité: Malgré la suspension de la Politique Agricole 22+, plusieurs interventions parlementaires visant à améliorer la situation des paysannes ont été adoptées à une large majorité. L'exemple de Moutier a également montré comment les fossés peuvent être comblés à long terme. La ville du Jura bernois a, en effet, décidé en mars 2021 de passer du canton de Berne au canton du Jura, ce qui n’a pas manqué de susciter un grand intérêt médiatique au niveau national, car cela mettait fin à un processus institutionnalisé de plusieurs décennies sur ladite «Question jurassienne». Cette thématique hautement émotionnelle aura ainsi finalement pu être réglée de manière pacifique. Le fait que le mariage pour tous – un sujet longtemps émotionnel et controversé – ait été soutenu en 2021 par presque de deux tiers des votantes et votants et un autre exemple de ces fossés qui se referment au fil du temps. Finalement, au moins deux événements sportifs ont suscité un sentiment d’unité nationale en cette année 2021, avec les succès des sportives et sportifs suisses aux Jeux olympiques d’été et à l’Euro de football.


Démocratie directe

2021 a également été une année où de nombreux débats politiques et sociétaux ont été menés par le biais de la démocratie directe. C'est ce que montre l'analyse des journaux d’APS (cf. figure 5 en annexe), qui révèle une attention médiatique supérieure à la moyenne pour la plupart des thèmes de votation. Que les médias puissent continuer à être des sources d’informations exhaustives pour les personnes intéressées par la politique, et qu’ils puissent ainsi contribuer à la qualité des discussions lors des campagnes de votation a été remis – au moins partiellement – en question cette année en raison de la baisse des recettes publicitaires et de la concentration toujours croissante dans le paysage médiatique.

En 2021, treize objets au total, comportant chacun des spécificités propres, ont été soumis au vote lors de quatre scrutins distincts (cf. aussi notre base de données sur toutes les votations populaires en Suisse sous www.swissvotes.ch). Pour la deuxième fois seulement dans l'histoire de notre démocratie directe après 2014, deux initiatives populaires ont été acceptées la même année: l'initiative «Oui à l'interdiction de se dissimuler le visage» et l'initiative «Pour des soins infirmiers forts». La première a constitué un nouvel exemple du fait que le droit d'initiative peut aussi s'avérer être un problème pour les minorités. D’après les sondages post-vote, les arguments qui auront fait mouche et permis l'acceptation à une courte majorité de cette initiative ont été la méfiance envers l'islamisme, mais également des préoccupations de l’ordre de la politique de sécurité et féministes. Avec l’initiative « Pour des soins infirmiers forts », les milieux syndicaux sont parvenus, pour la première fois, à faire accepter l’une de leur requête. Les plus de 60 pour cent d’approbation peuvent, sans doute, s’expliquer par la situation difficile vécue par le personnel soignant durant la pandémie de Covid-19. Outre les deux initiatives agricoles, l’initiative sur la justice ainsi que l’initiative 99% ont été rejetées par le corps électoral.

En plus des deux référendums susmentionnés sur la loi Covid-19, les électrices et électeurs ont pu se prononcer sur cinq autres révisions législatives adoptées par le Parle-ment. Dans la majorité des cas (5), le corps électoral a suivi le gouvernement et le Parlement, notamment, en plus des révisions de la loi Covid-19, sur la Loi sur les mesures policières de lutte contre le terrorisme, sur l'accord de libre-échange avec l'Indonésie et sur le «mariage pour tous». Outre la Loi sur le CO2, la Loi sur les services d'identification électronique (E-ID) a également subi une défaite dans les urnes. Au total, les citoyennes et citoyens se sont donc prononcés sur 9 des 13 objets conformément aux recommandations du Parlement et du Conseil fédéral (69%) – un taux de soutien plutôt inférieur à la moyenne annuelle de 79 pour cent depuis 1970. En revanche, 2021 a été une année record en termes de participation aux votations: En moyenne, 57.9 pour cent des votantes et votant ont participé aux quatre scrutins. Jamais depuis 1971, la participation moyenne par an n'a été aussi élevée qu'en 2021.

Plusieurs référendums ont déjà été annoncés en 2021 pour l'année prochaine. Ainsi, les votations sur le train de mesures en faveur des médias et contre la suppression du droit de timbre sont déjà prévues pour février 2022. Un référendum sur le projet AVS 21, que l'USS veut combattre dans les urnes notamment en raison du relèvement de l'âge de la retraite des femmes, a également été annoncé en fin d'année.

Il n'y aura probablement pas de votation – à moins qu'un référendum ne soit lancé – sur quatre initiatives qui ont abouti et auxquelles le gouvernement et le Parlement ont opposé, en 2021, un contre-projet indirect. Ainsi, les auteurs de l'initiative sur la transparence, de l'initiative correctrice, de l'initiative en faveur du don d'organes et de l'initiative pour des prix équitables se sont montrés satisfaits de la mise en œuvre partielle de leurs exigences, si bien qu’en conséquence, ils ont retiré leurs initiatives populaires. Il est assez rare que quatre initiatives soient retirées la même année.

Finalement, de nombreuses nouvelles initiatives ont vu le jour ou ont été lancées l'année dernière. Les années à venir seront donc riches en débats politiques. Bien entendu, le travail du Parlement continuera lui aussi à alimenter ces débats. Ainsi, notre évaluation des interventions déposées en 2021 montre que le Conseil national et le Conseil des États semblent avoir un besoin de discussion plus important que les années précédentes, notamment sur les thèmes de la politique des femmes et de l'égalité, de la conciliation de la vie familiale et professionnelle, de la politique étrangère et de la politique agricole. Mais le Parlement aura également du pain sur la planche l'année prochaine en matière de politique de sécurité et de formation. En revanche, le nombre d'interventions déposées en matière de politique économique et de protection de l'environnement est nettement inférieur à celui de l'année précédente (cf. figure 3 sur les nouvelles interven-tions déposées au Parlement en annexe).

L'avenir nous dira dans quelle mesure la thématique du Covid-19 sera encore d'actualité et dans quelle mesure les débats à venir mobiliseront la méfiance, creuseront certains fossés et mettront en évidence les divisions, ou au contraire généreront de la confiance, favoriseront l'intégration et auront, à long terme, un effet pacificateur. Un regard sur le passé ainsi que sur l'année écoulée permet de conclure qu'il y aura toujours un peu de tout ça.

Eine sehr spezifische Verordnungsänderung verlangte Baptiste Hurni (sp, NE) im September 2021; er wollte nämlich einen jährlichen Anspruch auf mindestens ein Paar orthopädische Schuhe in der HVA schaffen. Ein solcher bestehe aktuell bei der IV (konkret in der HVI), von der aktuellen Regelung einer zweijährigen Übernahme der Kosten in der AHV könne jedoch nur aus medizinischen Gründen abgewichen werden, nicht aber, wenn die entsprechenden Schuhe abgenützt oder nicht für die jeweilige Jahreszeit geeignet sind. Entsprechend solle diese Verschlechterung, welche die Betroffenen nach ihrer Pensionierung und nach ihrem Wechsel von der IV zur AHV erfahren, korrigiert werden. Stillschweigend nahm der Nationalrat die Motion in der Wintersession 2021 an.

In der Wintersession 2021 setzte sich das Parlament nochmals ausgiebig mit der AHV-21-Reform auseinander und bereinigte diese. Bevor der Nationalrat aber die Details der Reform besprechen konnte, musste er sich mit einer grundsätzlicheren Frage auseinandersetzen. So verlangte eine Minderheit Mettler (glp, BE) eine Rückweisung der Vorlage an die Kommission und eine Verknüpfung der Inkraftsetzung der AHV-21- mit derjenigen der BVG-21-Reform, deren Beratung das Parlament in der Wintersession 2021 ebenfalls aufnahm. Eine Verknüpfung sei nötig, weil eine Anpassung des Frauenrentenalters an dasjenige der Männer eine Senkung des Koordinationsabzugs im BVG voraussetze, betonte Melanie Mettler. Eine gleich lange Arbeitszeit für Frauen und Männer bedinge demnach «eine gleich gute Versicherung ihrer Einkommen». Dieser Antrag stiess jedoch nur in der GLP-, bei Teilen der SP- sowie bei einzelnen Mitgliedern der Grünen-Fraktion auf Zustimmung; er wurde mit 136 zu 28 Stimmen (bei 29 Enthaltungen) abgelehnt. Barbara Gysi (sp, SG) etwa erachtete eine solche Verknüpfung als gefährlich, da man zum Zeitpunkt der anvisierten Referendumsabstimmung zur AHV 21 noch nicht wisse, «wie die BVG-Revision herauskommt». Zentral sei stattdessen eine Verhinderung der Rentenaltererhöhung. Auch die Mitglieder der anderen Parteien lehnten eine Verknüpfung der zwei Vorlagen unter anderem mit Verweis auf die kritischen Voten zum Einbezug beider Säulen in die Altersvorsorge 2020 ab.

In der Detailberatung war vor allem noch die Frage nach dem Modell der Ausgleichsmassnahmen für direkt betroffene Frauenjahrgänge offen. In beiden Räten waren zuvor zahlreiche unterschiedliche Modelle diskutiert worden, zuletzt hatte sich der Ständerat für eine Kombination der verschiedenen Modelle ausgesprochen, gemäss der die Frauen aus neun betroffenen Jahrgängen Rentenzuschläge erhalten sollen, die nach Jahrgängen und nach Einkommen abgestuft werden. Zudem wollte der Ständerat den betroffenen Frauen als Alternative zu den höheren Rentenzuschlägen keine tieferen Kürzungssätze bei Rentenvorbezug anbieten, wie es der Bundesrat und der Nationalrat beabsichtigt hatten.
Die Mehrheit der SGK-NR schlug nun vor, dem Ständerat zwar bezüglich des Modells der Rentenzuschläge und der betroffenen neun Jahrgänge zu folgen, die Zuschläge jedoch für sämtliche Kategorien deutlich zu reduzieren. Im Gegenzug bestand die Kommissionsmehrheit auf den reduzierten Kürzungssätzen bei Rentenvorbezug, erhöhte diese aber quasi als Kompromissvorschlag im Vergleich zu ihrem ersten Vorschlag deutlich. Ein «zielgerichteteres» Modell wollte eine Minderheit Sauter (fdp, ZH) einführen: Mit diesem bliebe zwar das Kompensationsvolumen gegenüber der Mehrheit gleich, jedoch würden nur sieben Jahrgänge vom Rentenzuschlag profitieren, während die Kürzungssätze im Gegenzug nicht erhöht würden. Damit könnten sich gerade auch Frauen mit tieferen Einkommen eine Frühpensionierung eher leisten, bewarb die Minderheitensprecherin das Modell. Zudem sollten die Zuschläge dadurch die Maximalrente oder den Ehepaarplafond nicht übersteigen können, womit ein «grobe[r] Systemfehler» behoben werden könne. Damit werde jedoch ein Rentenvorbezug attraktiver, was man eigentlich habe verhindern wollen, kritisierte etwa Ruth Humbel (mitte, AG) den Vorschlag der Minderheit. In der Folge entschied sich der Nationalrat mit 167 zu 28 Stimmen, seiner Kommissionsmehrheit zu folgen, wobei einzig die FDP.Liberale-Fraktion den Minderheitsantrag unterstützte.
Damit hatte das Parlament auch bezüglich der Ausgleichsmassnahmen einen Grundsatzentscheid gefällt. In den folgenden Behandlungsrunden bemühten sich die Räte um einen Kompromiss bei der konkreten Ausgestaltung der Regelung. So lenkte der Ständerat in der Folge zwar bezüglich der Schaffung einer Wahlmöglichkeit zwischen einem Rentenzuschlag und einer Reduktion der Kürzungssätze bei Vorbezug ein. Er schlug aber gleichzeitig eine Erhöhung der vom Nationalrat stark gekürzten Rentenzuschläge sowie der vom Nationalrat bereits leicht erhöhten Kürzungssätze vor. Mit diesem Kompromiss zeigte sich der Nationalrat in der Folge einverstanden, womit die Ausgestaltung der Ausgleichsmassnahmen noch vor der Einigungskonferenz beschlossen werden konnte.

Offen waren zu Beginn der Wintersession auch die vom Nationalrat eingebrachte Zusatzfinanzierung der AHV durch die Nationalbank sowie die Frage, ab wann Hilflosenentschädigungen ausgesprochen werden sollen. Bei der ersten Differenz waren die Meinungen in den Räten gemacht, wobei der Ständerat am längeren Hebel sass: Dadurch, dass er zweimal auf Eintreten auf den entsprechenden Bundesbeschluss verzichtete, verunmöglichte er die Weiterverfolgung dieser durch den Nationalrat eingebrachten Idee – zumindest im Rahmen der aktuellen AHV-Revision, denn ein ähnliches Ziel verfolgte auch eine zum damaligen Zeitpunkt noch hängige Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 20.432). Bezüglich der Hilflosenentschädigungen einigten sich die Räte auf einen Kompromissvorschlag: Anstelle der Dauer eines Jahres, in welcher eine Hilflosigkeit bisher zum Anspruch auf Hilflosenentschädigung vorliegen musste, sollte neu nur noch eine sechsmonatige Hilflosigkeit nötig sein.

Bis zum Schluss keine Einigkeit zwischen den Räten gab es bei der Frage, ob die Rentenzuschläge bei den EL als Einnahmen angerechnet werden sollen oder nicht. Der Nationalrat wollte die Rentenzuschläge von der EL-Berechnung ausnehmen, damit auch Frauen, die EL beziehen, davon profitieren können. Im Ständerat wurde hingegen argumentiert, dass eine solche Regelung dem Grundprinzip der EL widerspreche und deshalb abzulehnen sei, wie beispielsweise Kommissionssprecher Ettlin (mitte, OW) erläuterte. Die Einigungskonferenz entschied sich mit 17 zu 8 Stimmen für den nationalrätlichen Vorschlag, woraufhin die grosse Kammer ihren Antrag mit 121 zu 61 Stimmen annahm. Mit den Mitgliedern der SP- und der Grünen-Fraktion sprachen sich indes genau diejenigen Personen gegen diese Ausnahme bei den EL aus, welche diese zuvor am häufigsten gefordert hatten. Diese Ablehnung zielte wohl aber eher auf die Revision an sich und nicht auf die Regelung bezüglich der EL. Auch der Ständerat nahm den Vorschlag der Einigungskonferenz mit 31 zu 10 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) an. Kommissionssprecher Ettlin hatte zuvor betont, dass man ob dieser Bestimmung nicht die ganze, sehr wichtige Reform gefährden wolle.

Damit standen die Schlussabstimmungen zur AHV-21-Reform an, wobei SGK-NR-Sprecher de Courten (svp, BL) das Ergebnis der parlamentarischen Debatte nochmals zusammenfasste: Durch die Frauenrentenaltererhöhung auf 65 Jahre und die Mehrwertsteuererhöhung könnten bei der AHV jährlich CHF 1.4 Mrd. gespart werden, wovon CHF 130 Mio. für Kürzungen beim Rentenvorbezug, CHF 534 Mio. als Ausgleichsmassnahmen für die Frauen und CHF 80 Mio. für die Reduktion der Karenzfrist bei der Hilflosenentschädigung gleich wieder eingesetzt würden. Mit den verbliebenen CHF 583 Mio. jährlich sollte der AHV-Fonds im Jahr 2030 ein Umlageergebnis von CHF -2,4 Mrd. und einen Fondsbestand von 89 Prozent aufweisen.
In den Schlussabstimmungen drohte den beiden Bundesbeschlüssen über die AHV-Revision und über die Zusatzfinanzierung durch eine Mehrwertsteuererhöhung schliesslich keine Gefahr mehr: Mit 125 zu 67 Stimmen (bei 1 Enthaltung) respektive 126 zu 40 Stimmen (bei 27 Enthaltungen) sprach sich der Nationalrat, mit 31 zu 12 Stimmen und 43 zu 0 Stimmen der Ständerat für die Revision aus. Die ablehnenden Stimmen und Enthaltungen stammten allesamt aus der SP- und der Grünen-Fraktion. Doch dass die AHV-21-Reform damit noch nicht vollständig abgeschlossen war, war zu diesem Zeitpunkt wohl den meisten klar: Die SP hatte bereits früh ein Referendum gegen die Rentenaltererhöhung der Frauen angekündigt und bekräftigte diese Absicht auch nach den Schlussabstimmungen gegenüber den Medien erneut.

Wie stark ist die finanzielle Belastung für die aktuellen und zukünftigen Generationen durch aktuelle und geplante öffentliche Ausgaben sowie durch Sozialversicherungsausgaben? Die Klärung dieser und ähnlicher Fragen verlangte ein 2019 überwiesenes Postulat Bertschy (glp, BE), dem der Bundesrat mit der Aktualisierung der aus dem Jahr 2004 stammenden Generationenbilanz im Dezember 2021 nachkommen wollte. Der Bericht des Bundesrates, der auf einer von Ecoplan durchgeführten Studie basierte, kam zum Schluss, dass die öffentlichen Finanzen aufgrund der Alterung der Bevölkerung mittel- bis langfristig stark unter Druck geraten werden. Geschuldet sei diese Entwicklung insbesondere den steigenden Gesundheitsausgaben und den zunehmenden Ausgaben für die AHV und für andere Institutionen der sozialen Sicherheit. «Um einen starken Anstieg der Schuldenquote zu vermeiden, braucht es daher Reformen», folgerten der Bundesrat und das EFD in ihrer Medienmitteilung. Nach Kenntnisnahme des Berichts zeigte sich die FK-NR gespalten. Während einige Kommissionsmitglieder den durch den Bericht erlangten Erkenntnisgewinn infrage stellten, waren andere Kommissionsmitglieder der Meinung, der Bericht könne etwa für punktuelle Reformen im Sozialversicherungsbereich einen Zusatznutzen bieten.

In Erfüllung eines Postulats Caroni (fdp, AG) veröffentlichte der Bundesrat Ende 2021 einen Bericht zur rechtlichen Ungleichbehandlung von Frauen und Männern im Bundesrecht. Der Bundesrat hatte dazu ein Rechtsgutachten zu direkter Ungleichbehandlung der Geschlechter in den neun Bänden des Landesrechts erstellen lassen. Eine direkte Ungleichbehandlung wurde dabei als bundesrechtliche Regelung definiert, welche nur ein Geschlecht betrifft oder in welcher die Geschlechter nicht gleich behandelt werden. Unterschieden wurde dabei in gerechtfertigte und nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung – eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung verstosse gegen das Grundrecht der Gleichstellung von Mann und Frau in der BV.
Der Bundesrat erachtete die meisten Ungleichbehandlungen aufgrund von biologischen und funktionalen Unterschieden oder zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichberechtigung als gerechtfertigt. So seien beispielsweise verschiedene Regelungen im Bereich von Schwangerschaft und Mutterschaft biologisch und funktional bedingt und somit weitgehend gerechtfertigt. Weiter seinen geschlechtsspezifische Unterschiede im Asylwesen, bei der Förderung von Frauen im Sport und in der Forschung oder aufgrund des Fokus auf Frauen mit einer Behinderung in den Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen für Menschen mit Behinderungen angemessen und tragbar. Im Strafrecht seien beispielsweise der Schwangerschaftsabbruch, die weibliche Genitalverstümmelung oder Kindstötung zu Recht nur auf Frauen bezogen. Ebenfalls als gerechtfertigt erachtete der Bundesrat die primäre Anknüpfung an der Mutter zur Entstehung des Kindsverhältnisses. Hier lag die einzige Unstimmigkeit zwischen dem Bundesrat und dem externen Rechtsgutachten, welches diesen Unterschied als ungerechtfertigt erachtete.
Es gebe aber durchaus einige ungerechtfertigte Unterschiede in bundesrechtlichen Regelungen, erklärte der Bundesrat; diese bedingten möglicherweise eine Anpassung. Nicht gerechtfertigt sei die ausschliessliche Dienstpflicht in der Armee für Männer, zudem könnten das unterschiedliche Rentenalter, die Unterschiede zwischen Witwen- und Witwerrenten, oder die Definition von Vergewaltigung, die nur Frauen als Opfer zulässt, als diskriminierend gewertet werden.
Schliesslich unterstrich der Bundesrat die Bedeutung der Förderung der Gleichstellung von Mann und Frau, zu welcher eben auch die rechtliche Gleichberechtigung gehöre. So habe die Gleichstellungsstrategie 2030 unter anderem zum Ziel, geschlechterdiskriminierende Regelungen im Bundesrecht zu überarbeiten. Der Bundesrat wies zudem darauf hin, dass verschiedene Geschäfte und Reformen hängig seien, durch welche rechtliche Ungleichbehandlungen zwischen Mann und Frau wegfallen könnten. So seien neue Modelle der Dienstpflicht und die obligatorische Teilnahme von Frauen am Orientierungstag der Armee in Prüfung, die Revision des Sexualstrafrechtes sei in der Vernehmlassung und die Reform «AHV 21» könnte eine Angleichung des Rentenalters etablieren.

Der Ständerat nahm sich in der Wintersession 2021 des Sozialversicherungsabkommens mit Tunesien an. Paul Rechsteiner (sp, SG), der im Namen der SGK-SR das Wort ergriff, sprach sich für die Annahme des «Standardabkommens» aus. Dieses werde «keine übertrieben bedeutenden Folgen» haben, aber die soziale Sicherheit für tunesische Staatsangehörige in der Schweiz und für Schweizer Staatsangehörige in Tunesien regeln. Rechsteiner hob hervor, dass über hundert Schweizer Unternehmen mit schweizerischer Kapitalbeteiligung in Tunesien existierten, die rund 14'000 Personen beschäftigten. Die Kommission habe die Annahme des Abkommens einstimmig empfohlen, weil damit ein Rentenexport und die Anrechnung von Beitragszeiten in der ersten Säule möglich gemacht würden. Laut Rechsteiner stellt ein Sozialversicherungsabkommen zudem eine Voraussetzung für die weitere Entwicklung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen dar. Bundesrat Berset erklärte, dass das Abkommen keine Gesetzesänderung notwendig mache und die langfristigen Kosten auf CHF 2.7 Mio. geschätzt würden, wobei sich diese nur auf die Auszahlung der Renten ins Ausland bezögen. Wie zuvor schon Rechsteiner merkte auch Berset an, dass das Abkommen dem fakultativen Referendum unterliege. Die kleine Kammer nahm das Geschäft mit 35 zu 4 Stimmen deutlich an, nur einige Mitglieder der SVP-Fraktion sprachen sich dagegen aus.

Mit 7 zu 4 Stimmen (bei 1 Enthaltung) sprach sich die WAK-SR im April 2022 dagegen aus, der Forderung ihrer Schwesterkommission, die Gewinne der SNB aus den Straf- respektive Negativzinsen der AHV zukommen zu lassen, Folge zu geben. Dennoch hielt die nationalrätliche Kommission mehrheitlich an ihrem Anliegen fest und beantragte dem Nationalrat mit 14 zu 9 Stimmen Folgegeben. Zwar ermögliche eine solche Regelung keine nachhaltige Reform der AHV, man könne damit aber die hohe Belastung der Sozialwerke durch die Negativzinsen teilweise kompensieren, wurde argumentiert. Eine Minderheit Müller (mitte, LU) befürchtete, dass eine solche Regelung strukturelle Reformen bei der AHV verzögere oder gar verunmögliche, und kritisierte sie als Eingriff in die Unabhängigkeit der SNB.
Ende November 2021 sprach sich der Nationalrat mit 108 zu 71 Stimmen (bei 6 Enthaltungen) für Folgegeben aus. Die geschlossen stimmenden Fraktionen der GLP und FDP.Liberalen, die Mehrheit der Mitte-Fraktion sowie eine Minderheit der SVP-Fraktion sprachen sich gegen die Initiative aus.

Nachdem die Referendumsfrist zur Änderung des AHV-Gesetzes, die den Behörden die systematische Verwendung der AHV-Nummer als Personenidentifikator ermöglicht, ungenutzt abgelaufen war, beschloss der Bundesrat im November 2021, die Gesetzesänderung auf den 1. Januar 2022 in Kraft zu setzen. Damit ist es nicht mehr notwendig, für jede neue systematische Verwendung der AHV-Nummer durch Behörden eine spezialgesetzliche Grundlage zu schaffen.

Im November 2021 sprach sich der Bundesrat gegen die Volksinitiative «Für ein besseres Leben im Alter» aus, welche eine jährliche 13. AHV-Rente ohne Auswirkungen auf einen allfälligen EL-Anspruch forderte. Die Finanzierung der entsprechenden Mehrkosten in der Höhe von anfänglich ca. CHF 4 Mrd. pro Jahr – bis 2030 gar CHF 4.7 Mrd. jährlich – sei nicht sichergestellt, zudem würden IV-Bezügerinnen und -Bezüger mangels ähnlicher Regelung durch die Initiative benachteiligt, begründete die Regierung ihre ablehnende Haltung. Stattdessen verwies sie auf die laufende AHV-Reform AHV 21, welche die Finanzierung der aktuellen Ausgaben der AHV sicherstellen sollte. In den Medien fand die Meldung des Bundesrates nur geringe Aufmerksamkeit, im Zentrum des Interessens stand seine gleichentags publizierte Ablehnung der Renteninitiative der Jungfreisinningen.

Ende November 2021 publizierte der Bundesrat die Botschaft zur Änderung des Gaststaatgesetzes, die aufgrund neuer Entwicklungen in Bezug auf das IKRK im Bereich der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nötig geworden war. Dem Bundesrat soll damit die Kompetenz verliehen werden, dem IKRK zu ermöglichen, jene Mitarbeitenden, welche nicht bei der eidgenössischen AHV versichert sind, der Gesetzgebung über die berufliche Vorsorge zu unterstellen. Der Bundesrat argumentierte in der Botschaft, dass die Gaststaatpolitik ein wichtiger Bestandteil der Schweizer Aussenpolitik sei, die in den Massnahmen zur Stärkung der Rolle als Gaststaat 2020-2023 festgelegt ist. Das Gaststaatgesetz bestehe aus sieben Kapiteln, wobei durch die Änderung nur eine Bestimmung im zweiten Kapitel über die Gewährung von Vorrechten, Immunitäten und Erleichterungen angepasst werden würde.

Im November 2021 publizierte die EFV den Bericht «Langfristperspektiven für die öffentlichen Finanzen in der Schweiz». Dieser untersuchte unter anderem die (potenziellen) Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung, der Klimakrise sowie der Corona-Pandemie auf die öffentlichen Haushalte. Demnach erwartete die EFV steigende Ausgaben bei der Altersvorsorge und im Gesundheitswesen aufgrund des demografischen Wandels sowie tiefere Einnahmen bei der Mineralölsteuer und höhere Ausgaben bei der Behebung von Klimaschäden – wobei jedoch die Auswirkungen der Klimakrise deutlich schwieriger abzuschätzen seien als diejenigen der Alterung der Bevölkerung. Vergleichsweise gering würden dagegen über die nächsten 30 Jahre die Auswirkungen der Pandemie ausfallen, «sofern die Schulden abgebaut werden und die Schuldenbremse weiterhin angewendet wird».

Anfang November 2021 präsentierte der Bundesrat seinen Entwurf zur Verordnungsrevision über die Rechnungslegung der Compenswiss, der öffentlich-rechtlichen Anstalt des Bundes zur Verwaltung des Ausgleichsfonds von AHV, IV und EO. Neu soll die Compenswiss ihre Rechnungslegung – wie der Bund auch – nach den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) richten und somit eine periodengerechte Rechnungslegung einführen. Geschäftsvorfälle sollen also neu bei ihrem Entstehen, nicht mehr bei ihrer Bezahlung erfasst werden. Der Bundesrat schickte seinen Entwurf bis Februar 2022 in die Vernehmlassung.

Pour la seconde année consécutive, la pandémie de coronavirus et ses conséquences figurent en tête des préoccupations des suisses et suissesses, selon le baromètre des préoccupations 2021 du Credit Suisse. L'étude, réalisée par gfs.bern aux mois de juillet et d'août 2021, indique que 40 pour cent des répondant.e.s considèrent ce thème comme l'un des cinq plus gros problèmes auxquels le pays fait face. La protection de l'environnement et du climat (39%) et l'AVS/prévoyance vieillesse (39%) sont également des sujets dont la population se soucie fortement. Les relations avec l'UE (33%), l'évolution des coûts en matière de santé et d'assurances (25%), l'arrivée de forces de travail qualifiées (20%) et de réfugié.e.s (19%) suivent dans ce classement. Par rapport à l'année précédente, la gestion de la pandémie, si elle demeure certes première, semble moins préoccuper la population – 51 pour cent des sondé.e.s la classait parmi les cinq problèmes les plus importants – alors que la question climatique et environnementale prend plus d'importance – de 29 à 39 pour cent –, peut-être en lien avec le rejet de la loi sur le CO2 et les catastrophes naturelles comme les inondations en Allemagne en juillet, selon le rapport. Malgré l'abandon de l'accord-cadre, les citoyennes et citoyens semblent moins inquiet.e.s de la poursuite des relations avec l'UE qu'en 2020. Enfin, les thématiques migratoires perdent de l'importance depuis quelques années, tandis que le chômage ne figure pas non plus parmi les préoccupations principales de la population.
En outre, 65 pour cent des personnes interrogées considèrent leur situation économique comme très bonne ou plutôt bonne, et sont plutôt confiantes quant à leurs possibilités de maintenir ce niveau de prospérité. De plus, 10 pour cent des sondé.e.s s'attendent à une dégradation de leur situation économique (-9 points de pourcentage, pp, par rapport à 2020), une part qui revient ainsi au niveau d'avant la pandémie.
Après une progression en 2020, la confiance dans les institutions est en recul cette année. 63 pour cent des citoyennes et citoyens témoignent de leur confiance envers la police (-7pp) et le Conseil fédéral (-5pp). Le Tribunal fédéral jouit de la confiance de 60 pour cent de la population (-3pp), la BNS de 51 pour cent (-6pp), le Conseil des États de 42 pour cent (-9pp), tout comme le Conseil national (-6pp). Enfin, l'administration publique (39%, -9pp) et l'armée (40%, -8pp) enregistrent également un recul. Lorsqu'on leur demande leur avis sur la gestion de la crise, 57 pour cent des suisses et suissesses estiment que la Suisse a mieux géré la pandémie que les autres pays, même si 63 pour cent auraient jugé opportun que la Confédération dispose de plus de compétences par rapport aux cantons durant la période de crise.
L'étude de gfs.bern porte sur un échantillon de 1722 personnes disposant du droit de vote et issues de toute la Suisse. La marge d'erreur est de plus ou moins 2.3 points de pourcentage.

Im Oktober 2021 erschien der Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates Bruderer Wyss (sp, AG) über die Flexibilisierung des Sozialversicherungsrechtes, auch Flexi-Test genannt. Dabei wurde im Bericht geprüft, ob es nötig sei, das Sozialversicherungsrecht zu flexibilisieren, zudem wurden die Vor- und Nachteile konkreter Flexibilisierungsmöglichkeiten dargestellt. Der Bericht beschränkte sich jedoch auf die in der Schweiz noch wenig verbreitete Form der Plattformarbeit, welche der Bericht unter anderem darüber definiert, dass drei Parteien vorhanden sind – Plattformbetreibende, Plattformbeschäftigte und Auftraggebende –, wobei die Auftraggebenden die Plattformbeschäftigten über die Plattform kurzfristig und «ausserhalb herkömmlicher Betriebsstrukturen» mit einzelnen Aufträgen betrauen. Diese Arbeitsform eröffne nun den «Erwerbstätigen bezüglich der sozialen Absicherung neue Chancen und Risiken», wurde im Bericht erklärt.

Zuerst ging der Bericht auf den in der Schweiz bestehenden rechtlichen Rahmen der Sozialversicherungen ein. Demnach kann sich das aktuelle Sozialversicherungssystem den neuen Arbeitsformen anpassen und ist entsprechend flexibel. Gerade die Unsicherheit über die Frage, ob eine Tätigkeit auf einer Arbeitsplattform selbständig oder unselbstständig ist, und die damit verbundenen langen Wartefristen führten jedoch zu Problemen. Zudem habe eine «Neueinstufung der Plattform als Arbeitgeberin statt als einfache Vermittlerin beträchtliche finanzielle Auswirkungen». Hingegen könne ein fehlender oder teilweiser Sozialversicherungsschutz bei Anstellungen mit kleinem Pensum sowie bei Nebentätigkeiten sinnvoll sein, da sie einen Verbleib oder Einstieg in die Erwerbstätigkeit ermöglichten. Dennoch solle eine Anbindung dieser Personen an die zweite Säule geprüft werden.

Die SGK-SR forderte im Mai 2021 in einem Postulat einen Bericht zur Trennung der Durchführungs- und Aufsichtsfunktionen der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS). Die ZAS ist für die Vollzugsaufgaben in der 1. Säule zuständig, unter anderem für die Kontrolle der Buchführung der Ausgleichskassen, die Führung der zentralen Register, die Abwicklung von Rentenzahlungen ins Ausland und die Durchführung der AHV für das Bundespersonal. Sie ist der EFV angegliedert, was die EFK aufgrund unklarer Aufsichtszuständigkeiten bei der EFV und beim BSV kritisierte. Infolgedessen forderte die Kommission, dass die Trennung der Aufsichtsaufgaben und der Durchführungsaufgaben geprüft werde, wobei Letztere aus der Bundesverwaltung auszugliedern seien. Der Bundesrat hiess das Anliegen gut, wollte aber eine ergebnisoffene Prüfung durchführen und den Ausgliederungsentscheid folglich nicht bereits vorgängig treffen. Stillschweigend stimmte der Ständerat dem Postulat in der Herbstsession 2021 zu.