Der Gedanke einer teilweisen Verlagerung von der zweiten zur ersten Säule – wie ihn SP und SGB in ihrem Initiativprojekt aufgeworfen haben – ist auch für den Bundesrat nicht abwegig. Bereits im Mai 1990 beauftragte er fünf Experten, das in der Bundesverfassung verankerte Dreisäulenkonzept zu überprüfen. Neben Fragen der Finanzierung und Gewichtung von AHV/IV und BVG sollen auch die Möglichkeiten einer Einführung eines garantierten Mindesteinkommens (GME) und die Auswirkungen des europäischen Wirtschaftsraums (EWR) auf die schweizerischen Sozialversicherungen in die Überlegungen einbezogen werden. In seiner Stellungnahme zu einem überwiesenen Postulat Günter (ldu, BE) (Po. 89.772) versprach der Bundesrat, dem Parlament spätestens mit seiner Botschaft zur Revision des BVG einen Strategiebericht Sozialversicherung und Altersvorsorge vorzulegen, der explizit auf das Verhältnis zwischen der 1. und 2. Säule eingehen wird.

Ebenfalls noch vor Ablauf des Jahres legte der Bundesrat eine Botschaft für die Revision von Art. 33ter des AHV-Gesetzes vor. Für die Rentenanpassung will die Regierung am Grundsatz der Zweijährigkeit festhalten, doch soll mit einer flexiblen Ausnahmeregelung — Leistungsanpassung bei einer Jahresteuerung von mindestens 4% — die Vornahme einer einjährigen Anpassung erleichtert werden. Für die Berechnung der Rentenerhöhungen wird weiterhin am Mischindex festgehalten, bei dem sowohl der Landesindex der Konsumentenpreise wie die Biga-Lohnstatistik berücksichtigt werden. Im Sinn einer weiteren Harmonisierung der Sozialversicherungen sollen künftig auch die Renten der Unfallversicherung und die Hinterlassenen- und Invalidenrenten der obligatorischen beruflichen Vorsorge im gleichen Zeitpunkt wie die AHV/IV-Renten der Inflation angepasst werden, wobei hier allerdings nur auf den Preisindex abgestellt wird.

Nach Auskunft des Bundesrates ist durch diese Neuerung mit einer jährlichen Mehrbelastung für die AHV von 110 Mio. Fr. zu rechnen, wobei 19 Mio. auf den Bund, 3 Mio. auf die Kantone und der Rest auf die Betriebsrechnung der AHV entfallen. Auf Beitragserhöhungen wird verzichtet. Dass die betroffenen Sozialwerke dies momentan verkraften können, zeigte ihr Rechnungsabschluss für 1990: Dank guter Wirtschaftslage konnten die AHV, die IV und die Erwerbsersatzordnung (EO) ihren Überschuss auf 2,5 Mia. Fr. steigern.

Gegen den Bundesrat nahm schliesslich auch der Ständerat Stellung. Im September reichte Reymond (lp, VD) eine Motion zur Aufhebung der Bundesbeschlüsse über die Pfandbelastungsgrenze sowie die Anlagebeschränkungen ein. Die Abstimmung über diese Motion, welche der Ständerat an seiner Sitzung vom 12. Dezember vornahm und in welcher auf Antrag Monika Webers (ldu, ZH) über beide Punkte getrennt abgestimmt wurde, ergab für die Aufhebung beider Massnahmen eine Mehrheit: 21 zu 14 bei dem ersten und 26 zu 9 Stimmen bei dem zweiten der zur Debatte stehenden Bundesbeschlüsse.

Vor allem freisinnige und liberale Kreise setzten sich dafür ein, dass die 1989 beschlossenen Beschränkungen der Anlagemöglichkeiten der Pensionskassen im Bodenmarkt wieder rückgängig gemacht werden, da sie ihrer Meinung nach zu einem Einbruch im Wohnungsbau geführt hätten. Sowohl die freisinnige (Mo. 90.550) wie die liberale Fraktion (Mo. 90.669) reichten entsprechende Motionen ein. Im Ständerat wurde letztere als Motion Reymond (lps, VD) in der Wintersession gegen den ausdrücklichen Willen des Bundesrates, der diese Einschätzung der Lage bestritt mit 26 zu 9 Stimmen überwiesen.

Unterstützung fand das Anliegen der Rentner auch im Parlament. Die beiden Zürcher Abgeordneten Weber (Mo. 90.725) und Dünki reichten im jeweiligen Rat ähnlichlautende Motionen ein, die eine Änderung des BVG im Sinne einer Verpflichtung zur Gewährung des Teuerungsausgleichs auf allen Renten verlangen. Da Bundesrat Cotti versicherte, dass dies eines der Hauptziele der künftigen Revision des BVG sein werde, überwies die kleine Kammer die Motion nur als Postulat.

Nicht nur für eine Umlagerung – wie sie SP und SGB mit ihrem Initiativprojekt forderten –, sondern für einen radikalen Kurswechsel in der Sozialpolitik plädierte die Grüne Partei. Vom Phänomen der neuen Armut ausgehend und mit dem Hinweis darauf, eine primär über Lohnprozente finanzierte soziale Absicherung entspreche nicht mehr den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten mit ihrer hohen Rate von alleinerziehenden Müttern, ausgesteuerten Arbeitslosen und Menschen mit unterbrochener Berufslaufbahn, forderte sie die Einführung eines gesellschaftlich garantierten Mindesteinkommens (GME), welches das ungenügende und administrativ komplizierte Dreisäulensystem ablösen sollte. Finanzieren möchte sie das neue Modell über eine Besteuerung der gesamten Wirtschaftskraft, also beispielsweise auch über Umsatzsteuern oder ökologische Lenkungsabgaben. Der Idee eines GME wurde von einer Univox-Umfrage wenig Rückhalt in der Bevölkerung bescheinigt: Nur gerade 22% der Befragten sprachen sich dafür aus. 62% lehnten sie ab und 17% hatten keine Meinung. Am ehesten fand sie noch Anklang in der Westschweiz (35%), bei den SP-Sympathisanten (33%) und den unter 40-jährigen (29%).

Indem es erstmals eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau direkt beseitigte, fällte das Eidg. Versicherungsgericht in Luzern einen Entscheid mit Signalwirkung. Es wurde erkannt, dass eine kantonalrechtliche Ordnung, wonach einerseits der Anspruch auf Witwerrente nur besteht, wenn der Witwer während der Ehe auf den Verdienst der Ehefrau angewiesen war und er nachher nicht voll erwerbsfähig ist, währenddem anderseits der Anspruch auf Witwenrente allein durch den Tod des Ehemannes begründet wird, eine geschlechtsspezifische Unterscheidung darstellt, die sich weder mit biologischen noch mit funktionalen Verschiedenheiten der Geschlechter rechtfertigen lässt und daher gegen Art. 4 Abs. 2 BV verstösst.

Auch ohne gesetzliche Verankerung wurden bei der Lockerung der 'goldenen Fesseln' Erfolge erzielt. Schätzungsweise rund 300'000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer kommen heute bereits in den Genuss der 'vollen' Freizügigkeit. Das sind rund 10% der in der 2. Säule Versicherten. Mindestens 150'000 erhalten bei einem Stellenwechsel von ihrer bisherigen Kasse mehr Geld als ihnen gemäss heute gültiger Regelung mitgegeben werden müsste.

Dieselbe Haltung nahm auch das Eidgenössische Versicherungsgericht ein, welches entschied, der Vorbehalt einer Krankenkasse gegenüber einer HIV-positiven Frau sei zulässig gewesen. Fachleute befürchteten, mit diesen beiden Urteilen werde der für die Betroffenen überaus schmerzlichen Ausgrenzung noch weiter Vorschub geleistet. Um zumindest die versicherungsrechtliche Diskriminierung zu verhindern, reichte der Genfer SP-Nationalrat Longet eine Motion ein, die sicherstellen soll, dass HIV-positive Personen in der Krankenversicherung und der beruflichen Vorsorge nicht benachteiligt werden. Die Motion wurde als Postulat dem Bundesrat überwiesen.

Primär aus formalen Gründen gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Cavadini (fdp, TI) (Pa.Iv. 88.240), welche als Übergangslösung eine sofortige Herabsetzung der im OR festgehaltenen Fristen für den vor- und überobligatorischen Bereich verlangte, keine Folge. Da er aber mit dem Initianten der Auffassung war, eine rasche Verbesserung der Freizügigkeitsregelung sei dringend, überwies er ein Postulat der vorberatenden Kommission, mit welchem der Bundesrat eingeladen wird, möglichst rasch Bericht und Antrag für eine Revision des BVG und der OR-Artikel vorzulegen.

Zu hohe Einkaufssummen werden immer wieder dafür verantwortlich gemacht, dass der Bund Mühe hat, Kaderleute aus der Privatwirtschaft zu rekrutieren. Obgleich Bundesrat Stich anhand konkreter Zahlen das Problem relativierte und sich gegen einen verbindlichen Auftrag aussprach, überwies der Ständerat eine Motion Rüesch (fdp, SG), welche die Regierung beauftragt, die kassenrechtlichen Barrieren weiter zu beseitigen.

Die rot-grüne Minderheit im Nationalrat möchte die Pensionskassengelder ebenfalls zur Förderung des Wohnungsbaus heranziehen, allerdings nur in beschränktem Mass und primär zur Gewährung von günstigen Hypothekardarlehen sowohl für selbstbewohntes Eigentum als auch für den allgemeinen Wohnungsbau. In diese Richtung zielten drei eingereichte Vorstösse (Mo. 90.479, Po. 90.790), von denen ein Postulat Longet (sp, GE) im Berichtsjahr überwiesen wurde. Eine von Ständerat Zimmerli (svp, BE) eingereichte Motion (Mo. 90.678) möchte ebenfalls einen Teil des Vorsorgekapitals zumindest vorübergehend zur Entlastung des überhitzten Hypothekarmarktes einsetzen.

Mit zwei miteinander identischen parlamentarischen Initiativen waren beide Räte bereits im Sommer letzten Jahres konfrontiert worden. Die Initiativen, welche von Spoerry (fdp, ZH) (Pa.Iv. 89.232) im Nationalrat und von Kündig (cvp, ZG) im Ständerat eingereicht worden waren, verlangten im wesentlichen, dass in der obligatorischen und ausserobligatorischen beruflichen Vorsorge sowie in der gebundenen Selbstvorsorge angesparte Vermögen für die Altersvorsorge im Rahmen der Freizügigkeitsleistung (Säule 2a, 2b) bzw. im Rahmen des vorhandenen Sparkapitals (Säule 3a) ganz oder teilweise zur Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums zur Verfügung zu stellen seien. Vor allem die Sozialdemokraten kritisierten zwar den von den beiden parlamentarischen Initiativen beschrittenen Weg, konnten sich jedoch mit dem Ziel der Förderung selbstgenutzten Wohneigentums aus Mitteln der zweiten Säule grundsätzlich einverstanden erklären. Den Initiativen wurde denn auch in beiden Räten deutlich Folge gegeben.

Im Sommer besann sich dann die FDP, unterstützt von der Bauwirtschaft, auf ihre ursprünglich negative Haltung insbesondere gegenüber den Anlagebeschränkungen für Gelder der beruflichen Vorsorge und für Versicherungsgesellschaften und forderte den Bundesrat in einer Motion auf, diese sowie den Beschluss über die maximale Pfandbelastung so schnell wie möglich wieder aufzuheben. Darüber hinaus hatte die Zürcher Freisinnige Spoerry ebenfalls mit einer Motion auch eine Änderung des Sperrfristbeschlusses verlangt, da durch ein Urteil des Bundesgerichts in dieser Frage der ursprüngliche Wille des Parlaments verfälscht worden sei. Das oberste schweizerische Gericht hatte nämlich anhand des Falles einer Grundstückseigentümerin in der Stadt Luzern grundsätzlich entschieden, dass die fünfjährige Sperrfrist auch bei Erbteilungen anzuwenden sei. Die Argumentation der Freisinnigen vermochte den Bundesrat jedoch nicht zu überzeugen; in seiner schriftlichen Antwort wies er beide Begehren zurück.
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Einstimmig hiess der Ständerat eine parlamentarischen Initiative Kündig (cvp, ZG) gut, die den Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum mit Mitteln der beruflichen Vorsorge erleichtern will. Im Nationalrat erwuchs einer gleichlautenden Initiative Spoerry (fdp, ZH) (Pa.Iv. 89.232) Opposition der SP und der Grünen. Diese argumentierten, es bestehe die Gefahr eines Zielkonflikts zwischen Wohneigentumsförderung und Alterssicherung, und der Rückgriff auf die einem Versicherten individuell zustehenden Gelder ermögliche es nur älteren und gutverdienenden Arbeitnehmern, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen. Trotz dieser Bedenken, die auch bei einigen bürgerlichen Politikern Unbehagen auslösten, wurde der Initiative mit deutlichem Mehr Folge gegeben. Da für die zweite Jahreshälfte 1991 eine einschlägige Botschaft des Bundesrates zu erwarten ist, wurde die gesetzgeberische Arbeit an der Initiative allerdings bis dahin sistiert.

Der von Bundespräsident Koller für die zweite Jahreshälfte als indirekter Gegenvorschlag zur 1989 eingereichten Volksinitiative "für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge" in Aussicht gestellte Gesetzesentwurf verzögerte sich bis anfangs 1991.

So lange aber wollen viele Rentner nicht mehr warten. Auf Anregung der Grauen Panther Basel lancierte der Schweizerische Rentnerverband deshalb im März eine Volksinitiative "für einen vollen Teuerungsausgleich bei laufenden Renten der beruflichen Vorsorge". Die Initiative ist in der Form der allgemeinen Anregung gehalten, legt aber gewisse Grundsätze fest. So müssten die Altersrenten alle Jahre der Preisentwicklung angepasst werden, und der obligatorische Teuerungsausgleich sollte nicht nur für den obligatorischen, sondern auch für den vor- und überobligatorischen Teil gelten. Die Initianten vertraten die Ansicht, dass ihr Begehren ohne weitere Lohnabgaben allein aufgrund der Zins- und Ertragsgewinne der Pensionskassen realisiert werden könnte.

War es 1989 die Freizügigkeit, so stand im Berichtsjahr die Angleichung der BVG-Renten an die Teuerung im Mittelpunkt der Diskussionen. Die Pensionskassen haben in dieser Frage weitgehend freie Hand.

Das Gesetz schreibt lediglich vor, dass die BVG-Hinterlassenen- und Invalidenrenten erstmals nach einer Laufzeit von drei Jahren der Preisentwicklung angepasst werden müssen. Bei den Altersrenten soll der Ausgleich "im Rahmen der finanziellen Mittel" erfolgen. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass diese Regelung angesichts der hohen Teuerung der letzen Jahre nicht unproblematisch ist, doch möchte er die Frage des Teuerungsausgleichs nicht vorgezogen, sondern erst im Paket der ersten Revision des BVG behandeln, die 1995 abgeschlossen sein muss.

Im Rahmen ihrer grundsätzlichen Überlegungen zur Alterspolitik und zum Verhältnis zwischen 1. und 2. Säule reichte die Grüne Fraktion eine parlamentarische Initiative mit der Forderung ein, das BVG sei dahingehend zu ändern respektive zu ergänzen, dass aus den Kapitalien der 2. Säule jährlich ein Solidaritätspromille in einem Fonds geäufnet werden muss, aus dem generelle Einrichtungen der Alters- und Hochbetagtenbetreuung unterstützt werden können.

In der Sachpolitik setzte die GPS im Berichtsjahr mit ihrer Forderung nach einem staatlich garantierten Mindesteinkommen (GME) einen Akzent. Gemäss dem Thesenpapier der GPS soll dieses seit einiger Zeit von neoliberalen Ökonomen vertretene Modell die bestehenden Sozialwerke teilweise ersetzen und vor allem jenen zugute kommen, die keine Lohnarbeit verrichten oder wegen reduzierter Erwerbstätigkeit (z.B. infolge von Erziehungsaufgaben) das Existenzminimum nicht erreichen. Das Mindesteinkommen soll nicht mehr über Lohnprozente, sondern über eine Besteuerung der gesamten Wirtschaftskraft finanziert werden. Zudem sollte das Obligatorium der beruflichen Vorsorge (BVG) abgeschafft und die AHV gestärkt werden.

Anderer Ansicht waren die Sozialdemokraten und Gewerkschaften. Wie bereits 1989 angekündigt, lancierten SP und SGB eine gemeinsame Volksinitiative «zum Ausbau von AHV und IV». Grundidee dieses Volksbegehrens ist es, die Gewichte von der zweiten Säule (BVG) zur ersten Säule (AHV/IV) hin zu verschieben, ohne gleich zur Volkspension überzugehen. Die heute auf die Existenzsicherung ausgerichtete AHV soll für sich allein und ohne die berufliche Vorsorge den Hauptbeitrag zur wirtschaftlichen Unabhängigkeit auf der Basis der gewohnten Lebenshaltung leisten.

Die weiteren Schwerpunkte der Initiative sind: Aufstockung aller AHV/IV-Renten unter besonderer Berücksichtigung der niederen Einkommen, geschlechts- und zivilstandsunabhängige Renten, Erziehungs- und Betreuungsgutschriften sowie Rentenalter 62 für Frauen und Männer. Die zweite Säule würde um das reduziert, was der Ausbau der ersten erbringt. Ausdrücklich in der Verfassung verankern will die Initiative die Freizügigkeit beim Wechsel einer Pensionskasse.

Nach Auffassung der Initianten würden sich die Ausgaben für die erste Säule um 7,5 auf 29,9 Mia. Fr. erhöhen. Bund und Kantone sollten davon 25 anstatt wie heute 20% übernehmen, und der gemeinsame Beitrag von Arbeitnehmern und Arbeitgebern würde sich um 1,6 auf 11,2 Lohnprozente erhöhen. Die Einsparungen bei der zweiten Säule wurden auf mindestens 2,3 Mia. Fr. beziffert. Diese Zahlen wollten allerdings die Vertreter der Pensionskassen nicht gelten lassen, und sie sagten der Initiative schon vor deren Lancierung den Kampf an.

Die PdA, die in der vorbereitenden Expertengruppe mitgearbeitet hatte, wurde aus dem Initiativkomitee wieder 'ausgeladen', da es, so der neue SP-Präsident Bodenmann, hier um die Profilierung einer politischen Bewegung gehe, und er den Eindruck habe, dass die PdA ohnehin von der Bildfläche verschwinden werde.

Die Eidg. Versicherungskasse (EVK) bot ein neues Freizügigkeitsabkommen (Abkommen 90) an, welches die 1970 mit Pensionskassen öffentlicher Verwaltungen und Institutionen abgeschlossene Vereinbarung ablöst. Mit dem Beitritt zum neuen Abkommen verpflichten sich die Pensionskassen, beim Ubertritt eines Versicherten in eine andere Abkommenskasse dieser den gleichen Betrag zu überweisen, den sie verlangen müsste, wollte sie einem gleichaltrigen Eintretenden die selben Anwartschaften garantieren. Die EVK führte so eine Regelung ein, die der von der BVG-Kommission favorisierten Lösung des "Barwerts der erworbenen Ansprüche" entspricht.

Der neue Entwurf für eine steuerliche Begünstigung des Wohnsparens mit Geldern der sogenannten gebundenen Selbstvorsorge (Säule 3a), der sich vor allem an Selbständigerwerbende richtet, wurde in der Vernehmlassung von den Kantonen und Parteien fast durchwegs begrüsst und von den Befragten mehrheitlich als zu wenig weit gehend bewertet. Einzig die SP hielt ihn für unannehmbar und trat stattdessen für eine befriedigende Regelung der Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge ein. Der Bundesrat trug den Einwänden weitgehend Rechnung und ermöglichte schliesslich mit einer Änderung der Verordnung über die steuerliche Abzugsberechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen (BVV3) den vorzeitigen und vollumfänglichen Bezug der angesparten Kapitalien für den Erwerb von Wohneigentum zum Eigenbedarf oder zur Amortisation von Hypothekardarlehen, wobei diese Möglichkeit grundsätzlich nur einmal gewährt werden soll.

Einer der Hauptpunkte der Kritik an den Pensionskassen sind die zum Teil sehr mangelhaften Freizügigkeitsleistungen, die es den Kassen ermöglichen, jährlich enorme Mutationsgewinne zu erwirtschaften, und die bei Stellenwechsel oft zu massiven Verlusten in der Altersvorsorge bzw. zu sehr hohen Einkaufssummen in die neue Versicherungskasse führen, was unter anderem auch ein Hindernis für die von der Wirtschaft immer wieder postulierte Mobilität der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen darstellt.

Da in erster Linie die Art. 331a und 331b des Obligationenrechts (OR), die den überobligatorischen Bereich der 2. Säule regeln, für diese Verluste verantwortlich sind, hat sich der Bundesrat bereit erklärt, die Revision dieser Artikel von der allgemeinen Überarbeitung des BVG abzukoppeln und prioritär zu behandeln. Seit Februar 1988 sucht hier eine interdepartementale Arbeitsgruppe unter der Führung des EJPD nach neuen Modellen. Im Sinn einer Übergangslösung reichte der Tessiner Nationalrat Cavadini (fdp) eine parlamentarische Initiative ein (Pa.Iv. 88.240), welche die sofortige Herabsetzung der im OR festgehaltenen Fristen forderte. Um die Diskussionen in den Räten nicht mit zu vielen Vorstössen zum selben Thema zu überlasten, beschloss die vorberatende Kommission, ihre Arbeiten an dieser Initiative bis zum Vorliegen der bundesrätlichen Vorschläge zu sistieren.

Bisherige Bemühungen zur Wohneigentumsförderung mit Mitteln aus der beruflichen Vorsorge haben sich zumindest vorläufig als unrealisierbar erwiesen. Die Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung (SZEW), die 1989 ihr 25jähriges Bestehen feiern konnte und die generell für eine breitere Streuung des Wohneigentums mit Geldern aus der Altersvorsorge eintritt, möchte allerdings diese Zielsetzung nicht aus dem Auge verlieren. In beiden Räten wurden gleichlautende Motionen von StR Küchler (cvp, OW) (Mo. 89.528) und NR Weber (fdp, SZ) (Mo 89.542) als Postulate überwiesen, welche eine Lockerung des Verpfändungsverbots bei Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum vorschlagen; im weitern sollen die angesparten Mittel der beruflichen Vorsorge bis zur Hälfte des jeweiligen Freizügigkeitskapitals bar bezogen werden können. Bundesrat Koller gab dabei bekannt, dass die Landesregierung noch vor der Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge einen Vorschlag zur Ermöglichung der Verpfändung von Vorsorgegeldern für den Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum unterbreiten werde. Eine parlamentarische Initiative Spoerry (fdp, ZH) (PI.89.235), welcher eine Kommission des Nationalrats zustimmte, hat ebenfalls den vorzeitigen Bezug von Geldern aus der Altersvorsorge (2. und 3. Säule) zum Inhalt, und möchte als Sicherung im Grundbuch anmerken lassen, welcher Anteil des Kapitals aus Pensionskassenmitteln stammt, damit dieser bei einem späteren Verkauf zurückerstattet werden müsste.