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Das Finanzreferendum war nicht nur im Ständerat ein Thema, sondern auch in der grossen Kammer. Dort zielten gleich zwei parlamentarische Initiativen darauf ab, Bundesbeschlüsse, die Ausgaben über einem bestimmten Betrag zur Folge haben, dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Der Vorstoss der SVP-Fraktion (Pa.Iv. 17.446) wurde mit dem Umstand begründet, dass sich die direkte Demokratie positiv auf die Finanzdisziplin auswirke. In jenen Kantonen, in denen die Stimmbevölkerung mittels Finanzreferendum die Möglichkeit habe, hinsichtlich der Ausgaben auf die Bremse zu treten, seien Steuern und Ausgaben tiefer als in den anderen Kantonen. Martin Bäumle (glp, ZH) argumentierte in seiner parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. 18.417) mit dem potenziellen Gewinn an Legitimation. Er verwies auf das Beispiel der Beschaffung einer neuen Kampfjet-Flotte oder den Kohäsionsbeitrag an die EU. In beiden Fällen wird darüber diskutiert, ob nicht die Stimmbevölkerung mitentscheiden soll, um so bei einem Ja die jeweiligen Ausgaben zu legitimieren.
In ihrem Bericht von Mitte August 2018 sprach sich die SPK-NR knapp mit 13 zu 11 Stimmen gegen Folge geben beider Anträge aus. Sie verwies in ihrem Entscheid auf den Umsetzungsprozess einer parlamentarischen Initiative der SVP aus dem Jahr 2003 (03.401), bei dem sich in der Vernehmlassung eine deutlich ablehnende Haltung gezeigt habe, weshalb dieser Prozess damals abgebrochen worden sei. Es sei nicht anzunehmen, dass sich diese negative Haltung seit damals grundlegend geändert habe. Man befürchte eine Übersteuerung, weil theoretisch zwei Mal gegen ein Gesetz das Referendum ergriffen werden könnte, da meist bereits bei der Gesetzgebung beschlossen werde, mit welchem Betrag der Bund sich finanziell engagieren müsse. Übersteige dieser Betrag dann aber die von einem fakultativen Referendum vorgesehene Hürde, dann müsste eigentlich ein zweites Referendum gegen das gleiche Gesetz ermöglicht werden. Vielfach sei zudem auch nicht bereits zum vornherein klar, ob ein Betrag überschritten werde oder nicht. Darüber hinaus dürften direktdemokratische Instrumente nicht mit Zielvorgaben – hier die Ausgabendisziplin – verknüpft werden. Direkte Demokratie sei ein Wert an sich. Budgetdisziplin werde auf Bundesebene schliesslich bereits mittels Ausgaben- und Schuldenbremse erreicht. Die starke, insbesondere aus SVP-Mitgliedern bestehende Minderheit, hob hervor, dass das Bedürfnis der Bevölkerung zur Mitbestimmung bei Projekten mit hohen Ausgaben wachse.

Finanzreferendum (Pa.Iv. 17.446 und Pa.Iv. 18.417)
Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene

Bei den Schlussabstimmungen der beiden Räte zeigte sich wenig überraschend das gleiche Bild wie bei den jeweiligen Debatten. Der Ständerat hiess den Bundesbeschluss über die Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» mit der Empfehlung zur Ablehnung des Volksbegehrens mit 38 zu 6 Stimmen ohne Enthaltungen gut. Die sechs Stimmen stammten von den fünf SVP-Ständeräten sowie von Thomas Minder (parteilos, SH). Und auch im Nationalrat lehnte die geschlossene SVP-Fraktion den Bundesbeschluss ab, kam aber mit 68 zu 129 Stimmen (keine Enthaltungen) nicht dagegen an.

Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)

Da Initiativen der Beratungskategorie der sogenannten «freien Debatte» zugeordnet werden, haben grundsätzlich alle Parlamentsmitglieder das Recht auf Wortmeldung. In den anderen, seit 1990 geltenden Beratungskategorien äussern sich in der Regel – neben den Vertreterinnen und Vertretern des Bundesrates – lediglich Kommissionssprecherinnen und -sprecher, Antragstellerinnen und Antragsteller von Vorstössen oder Minderheitsanträgen und allenfalls Fraktionssprecherinnen und -sprecher. Schon früher uferte die freie Debatte bei Volksinitiativen gerne auch in einem ziemlichen Redemarathon aus, so etwa bei der «No-Billag»-Initiative. Immer häufiger wird in solchen Debatten zudem auch das Recht genutzt, Zwischenfragen zu stellen. So war es auch wenig verwunderlich, dass im Nationalrat nicht weniger als 83 Ratsmitglieder einen Antrag gestellt hatten, um in einem Votum die eigene Position zur Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» verdeutlichen zu können. Aufgrund der grossen Zahl an Rednerinnen und Rednern, aber eben auch aufgrund der zahlreichen vor allem von SVP-Vertreterinnen und -vertretern gestellten Zwischenfragen dauerte die Debatte schliesslich insgesamt über neun Stunden – auf drei verschiedenen Sessionstage verteilt.

In der Tat stellten die Fraktionsmitglieder der SVP den Hauptharst der Rednerinnen und Redner, nämlich deren 42; von der SP-Fraktion meldeten sich 17 Mitglieder zu Wort, von der FDP deren acht, von der CVP sieben, von den Grünen vier und von GLP und BDP je zwei. Nicht weniger als 82 der 102 Zwischenfragen stammten zudem von der Volkspartei (FDP: 9; SP: 7; BDP: 2; CVP: 1; GP: 1), wobei die SVP-Fraktionsvertreterinnen und -vertreter sich häufig auch innerhalb der Fraktion selber befragten, was Roger Nordmann (sp, VD) zur Zwischenfrage veranlasste, ob es sich hier nicht eher um die «Selbstbefragungs-Initiative» handle. Den von verschiedenen Ratsmitgliedern geäusserte Verdacht, dass die Volkspartei versuche, die Ratsabstimmung über die Initiative so zu verzögern, dass das Begehren nicht bereits im November 2018, sondern im Wahljahr 2019 an die Urne gelangt – Beat Jans (sp, BS) sprach von «Filibustern» und Nadine Masshardt (sp, BE) staunte darüber, dass die SVP so viele Fragen zur eigenen Initiative habe – konnte die SVP nicht ganz ausräumen. Freilich können Zwischenfragen nur gestellt werden, wenn der Ratspräsident oder die Ratspräsidentin – aktuell Dominique de Buman (cvp, FR) – unmittelbar nach einem Votum die Rednerin oder den Redner fragt, ob diese oder dieser die Zwischenfrage zulasse. Wird diese Frage verneint, darf die Zwischenfrage nicht gestellt werden. Die meisten Votantinnen und Votanten – mit Ausnahme der SVP-Abgeordneten – liessen denn die Zwischenfragen gar nicht zu. Weil einige darob erzürnte SVP-Zwischenfragerinnen und -frager ihre Frage trotzdem in den Saal riefen, musste de Buman einige Ermahnungen aussprechen.

Der Verdacht, dass es der SVP mit ihrer Redner- und Zwischenfragestrategie in der Tat nicht nur um einen Kampf gegen die «Diskussionsverweigerung [...] der Demokratieabschaffer in diesem Saal» ging, wie sich etwa Roger Köppel (svp, ZH) echauffierte, sondern um eine Verschleppungstaktik, «damit das Geschäft erst im Wahljahr vors Volk kommt», wie Roger Nordmann vermutete, wurde durch einen von Fraktionssprecher Thomas Aeschi (svp, ZG) vorgebrachten Ordnungsantrag weiter erhärtet. Die SVP wehrte sich nämlich dagegen, dass für den dritten Debattenteil eine Nachtsitzung anberaumt wurde, was in der Regel nur bei hoher Geschäftslast oder dringlichen Geschäften erfolge. Mit ihrem Ordnungsantrag wollte die SVP ihr Begehren zu den normalen Sitzungszeiten weiter beraten, was wohl eine Verschiebung in die Herbstsession bedeutet hätte. Die Sprecherin des Büros, Marina Carobbio Guscetti (sp, TI) wies darauf hin, dass mit der überdurchschnittlichen Zahl an Rednerinnen und Rednern das Kriterium der hohen Geschäftslast sehr wohl erfüllt sei. Der Ordnungsantrag wurde dann mit 121 zu 67 Stimmen abgelehnt. Die 67 Stimmen stammten allesamt aus den Reihen der Volkspartei.
Auch der am dritten Verhandlungstag gestellte Antrag der SVP, die Anwesenden zu zählen, um das nötige Quorum nachzuprüfen, verhalf nicht wirklich zu einer Beschleunigung der Debatte. Freilich verliessen zahlreiche Parlamentarierinnen und Parlamentarier nach dem Drücken des blauen Knopfes – der der Anwesenheitskontrolle dient – den Nationalratssaal wieder, was Toni Brunner (svp, SG) derart erzürnte, dass er als Antwort auf eine entsprechende Zwischenfrage von Thomas Aeschi von einem «Kindergarten» sprach und seine Tirade gegen die nicht anwesenden Ratskolleginnen und -kollegen vom Nationalratspräsidenten erst durch Abschalten des Mikrofons unterbrochen wurde.

Nebst all diesem Geplänkel wurden freilich auch Argumente ausgetauscht. In der Tat dienen die freie Debatte wie auch die Zwischenfragen ja durchaus auch dazu, den Bürgerinnen und Bürgern zu zeigen, welche Begründungen für den Bezug der verschiedenen Fronten geltend gemacht werden. Die ab und zu ziemlich emotional, ja gar gehässig geführte Debatte – der Sonntags-Blick sprach von einer von der SVP geplanten und zelebrierten Entgleisung, der Tages-Anzeiger von einem eigentlichen Politikspektakel und die Aargauer Zeitung warf der SVP vor, statt einer inhaltlichen Debatte auf Klamauk zu setzen – liess in der Tat deutliche Positionsbezüge erkennen. Während alle Mitglieder der SVP-Fraktion das Begehren vehement verteidigten, lehnten alle anderen Fraktionen die Initiative einhellig ab.

Die Kommissionssprecherin Valérie Piller Carrard (sp, FR) und der Kommissionssprecher Kurt Fluri (fdp, SO) berichteten, dass alle von der SPK-NR angehörten Wirtschaftsvertreterinnen und -vertreter sowie sämtliche Rechtsexperten die Initiative ablehnten. Es werde befürchtet, dass das Begehren dem Wirtschaftsstandort Schweiz schade und in juristischer Hinsicht mehr Probleme schaffe als löse. In der Kommission sei zudem die Gefahr einer Kündigung wichtiger Menschenrechtsabkommen, ja gar der Europäischen Menschenrechtskonvention, diskutiert worden. Klar sei einzig, dass bei einem Konflikt zwischen Völker- und Landesrecht bestehende Verträge neu verhandelt oder gekündigt werden müssten. Wer allerdings in welchem Verfahren feststelle oder entscheide, wann ein Normenkonflikt bestehe und wann nicht bzw. wann dieser Konflikt genügend gravierend sei, bleibe völlig unklar. Dies würde bei Annahme des Volksbegehrens eine grosse Rechtsunsicherheit schaffen. Die Kommission empfehle deshalb mit 16 zu 9 respektive 14 zu 11 Stimmen, die Initiative abzulehnen und nicht auf den Gegenvorschlag einzutreten. Letzterer war von Gerhard Pfister (cvp, ZG) eingebracht worden und entsprach im Grossen und Ganzen dem schon im Ständerat gescheiterten Vorschlag von Andrea Caroni (fdp, AR). Pfister zog seinen Antrag gleich zu Beginn der nationalrätlichen Debatte zurück, weil die Initianten keinerlei Bereitschaft zeigen würden, auf seinen Vorschlag für eine alternative Lösung überhaupt einsteigen zu wollen.

Die Befürworterinnen und Befürworter der Initiative begründeten ihr Anliegen mit vier Hauptargumenten: (I) Die Initiative wolle Rechtssicherheit schaffen, indem die Hierarchie von Völker- und Landesrecht geklärt werde. Dies sei auch angesichts einer immer stärkeren Einmischung rechtlicher Normen in die Politik (sogenannte Justizialisierung) von Nöten. (II) Damit werde zudem die (direkte) Demokratie gestärkt und die Abhängigkeit vom Ausland gemindert. (III) Häufig wurde argumentiert, dass mit der Initiative nur ein Zustand wiederhergestellt werde, wie er fünf Jahre zuvor schon geherrscht habe. Damit wurde auf ein Bundesgerichtsurteil vom 12. Oktober 2012 rekurriert, mit welchem die Schubert-Praxis faktisch ausser Kraft gesetzt und wodurch festgelegt worden sei, dass internationales Recht generell nationalem Recht vorgezogen werden müsse. Konkret hatte das Bundesgericht in einem Fall die Menschenrechtskonvention der Regelung der Ausschaffungsinitiative vorgezogen. Damit sei die direkte Demokratie gleichsam ausgehebelt worden, so die SVP. Kein anderer Staat gebe aber internationalem Recht Vorrang vor Landesrecht. (IV) Gewarnt wurde in diesem Zusammenhang auch vor der Einmischung der EU, die mit dem viel diskutierten Rahmenabkommen und dem Vorrang von internationalem Recht faktisch zum «obersten Souverän der Schweizerischen Eidgenossenschaft» werde – so etwa Hans-Ueli Vogt (svp, ZH). Die Schweiz werde zu einer Marionette und Volksentscheide verkämen zu einer Art Umfrageergebnis, was letztlich nur noch eine Scheinselbstbestimmung sei, erklärte Thomas Aeschi. Andreas Glarner (svp, AG) verklebte sich den Mund mit blauen Klebestreifen, um zu demonstrieren, dass man sich den Mund verbieten lasse. Roger Köppel warnte gar von einer «kalten Entmachtung des Volkes» und Magdalena Martullo-Blocher (svp, GR) stellte die Anschuldigung in den Raum, dass die «sogenannten Volksvertreter im Saal», denen man im Gegensatz zum Volk nicht vertrauen könne, dem süssen Gift der Macht verfallen seien, die Souveränität des Volkes an sich rissen und ins Ausland verkauften. Dies sei der Untergang der Schweiz.

Die Gegnerinnen und Gegner des Begehrens betonten neben den bereits von der Kommission vorgebrachten Argumenten auch den nötigen Spielraum, den Gerichte im Einzelfall bräuchten, der aber mit einer Annahme der Initiative stark eingeschränkt würde. Zahlreiche Plädoyers machten sich zudem für die Menschenrechte stark, die mit der Annahme einer Initiative gefährdet wären, weil die Kündigung der Menschenrechtskonvention durch die Schweiz einen fatalen Vorbildcharakter hätte. Balthasar Glättli (gp, ZH) sprach etwa von einer «Antimenschenrechts-Initiative». Das Volksbegehren stelle die Werte der Schweiz – laut Nadine Masshardt (sp, BE) «Verlässlichkeit, Stabilität und Menschenrechte» – fundamental infrage. Die kleine Schweiz sei auf Vertragssicherheit und auf Völkerrecht angewiesen, damit sie nicht dem Recht des Stärkeren ausgesetzt sei. Aber wer – so fragte sich Matthias Jauslin (fdp, AG) – gehe mit einem unverlässlichen Partner noch einen Vertrag ein? Völkerrechtliche Verträge würden von der Schweiz freiwillig eingegangen, weil sie von grossem Nutzen seien, betonte Ruth Humbel (cvp, AG). Die Stimmbevölkerung werde nicht durch Völkerrecht entmachtet, weil wichtige Verträge ja immer direktdemokratisch legitimiert seien, gab Eric Nussbaumer (sp, BL) zu bedenken.

Das Schlussvotum gehörte Justizministerin Simonetta Sommaruga. Sie führte aus, dass sich Souveränität und globale Vernetzung nicht widersprechen, weil die Schweiz souverän bestimme, mit wem sie internationale Verträge abschliesse. Wie diese Verträge abzuschliessen seien und dass man sie einzuhalten habe, stehe eigentlich in der von Volk und Ständen abgesegneten Bundesverfassung. Ebenfalls festgehalten sei, dass es den Gerichten zu überlassen sei, bei Normenkonflikten flexibel und pragmatisch zu entscheiden. Mit der Selbstbestimmungsinitiative würde dies allerdings auf den Kopf gestellt. Das Begehren fordere nicht nur, dass Völkerrecht nicht mehr zählen solle, sondern dass die Gerichte im Konfliktfall rechtswidrige Entscheide fällen müssten. Die Neuaushandlung von Verträgen würde damit zu einer Obligation und bleibe nicht Option. Die Initiative, weil sie nur Schwarz und Weiss kenne, zwänge die Schweiz in ein Korsett. Nicht nur die eigene Handlungsfähigkeit würde eingeschränkt, sondern auch die Zuverlässigkeit der Schweiz als Vertragspartnerin werde aufs Spiel gesetzt. Zudem sei die Initiative nicht genügend deutlich bei der Definition von «Widerspruch». Wann ein Konflikt zwischen Völkerrecht und Landesrecht bestehe, wie gross dieser sein müsse und wer dies entscheide, bleibe unklar. Die Justizministerin versuchte auch die Meinung zu entkräften, dass das Bundesgericht seit 2012 auf die Schubert-Praxis verzichtet habe; es sei im Gegenteil in mehreren Fällen Bezug genommen worden auf diese Praxis. Die Schweiz sei erfolgreich, weil sie beweglich und pragmatisch immer wieder neue Antworten auf neue Herausforderungen gefunden habe. Die im Gegenteil dazu starre und dogmatische Initiative werde vom Bundesrat deshalb zur Ablehnung empfohlen.

Wie aufgrund der Debatte nicht anders zu erwarten war, stimmten die 67 anwesenden Mitglieder der SVP-Fraktion – einzig Ulrich Giezendanner (svp, AG) war abwesend – für und die restlichen 127 bei der Abstimmung anwesenden Nationalrätinnen und Nationalräte gegen Annahme der Initiative.

Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)

Mitte Mai 2018 nahm die SPK-SR mit 11 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung einen Gesetzesentwurf an, der die Kündigung von Staatsverträgen regelt. Zwar seien wichtige Verträge bis heute nie gekündigt worden, es gelte aber – insbesondere vor dem Hintergrund von Volksinitiativen, die in jüngerer Vergangenheit in ihrer Umsetzung die Kündigung völkerrechtlicher Verträge forderten – die Regeln «vor dem Spiel» und nicht erst «während des Spiels» zu klären. Die Kommission stellte sich gegen die Haltung des Bundesrates, dass dieser alleine zuständig sei für die Kündigung von internationalen Abkommen. Vielmehr sei die Kündigung gleich zu regeln wie der Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen: Die Bundesversammlung sei es, die Abschlüsse für wichtige, rechtsetzende Verträge genehmige, also müsse es auch das Parlament sein, das solche Verträge auflösen könne. Mitberücksichtigt werden müsste dabei auch das Referendumsrecht: Auch hier müsse das Prinzip des «actus contrarius», also ein Parallelismus der Zuständigkeiten, angewendet werden. Kündigungen von wichtigen Verträgen seien dem Referendum zu unterstellen.
Auf die Vernehmlassung des Gesetzesentwurfs gingen 36 Stellungnahmen ein. Zwei Drittel (die 15 Kantone BE, SZ, NW, ZG, SO, BS, BL, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TI, NE; die fünf Parteien BDP, CVP, FDP, GLP, SP sowie der Städteverband, der Gewerbeverband, der Centre Patronal und die Gesellschaft für Aussenpolitik) sahen nicht nur Handlungsbedarf in der Frage zur Klärung der Zuständigkeit für die Kündigung völkerrechtlicher Verträge, sondern beurteilten den Vorentwurf der SPK-SR auch positiv. Die Kantone Thurgau und Glarus sowie die SVP sprachen sich gegen den Vorschlag aus. Die restlichen Kantone (OW, ZH, LU, FR, VD, VS und GE) und Verbände (Gemeindeverband, economiesuisse) nahmen entweder keine Stellung oder enthielten sich, weil sie mitunter die Notwendigkeit einer Gesetzesänderung nicht sahen (z.B. economiesuisse). Die Gegner der Vorlage befürchteten eine Verkomplizierung des Verfahrens und eine Relativierung der Kompetenzen der Regierung. Die SVP lehnte die Vorschläge ab, weil sie faktisch darauf hinausliefen, die direktdemokratische Mitbestimmung einzuschränken; zwar nicht beim Abschluss aber bei Neuaushandlung oder Kündigung von Staatsverträgen.

Kündigung von Staatsverträgen

Die Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene ist immer mal wieder Thema in den eidgenössischen Räten. So war etwa eine parlamentarische Initiative der SVP aus dem Jahr 2003 in der Vernehmlassung durchgefallen. Ein paar Jahre später wurden auch die Vorstösse abgelehnt, die im Rahmen der Ablehnung der Beschaffung des Kampfflugzeugs Gripen diskutiert worden waren. Die Begründung damals war, dass das Referendum, das sich gegen den Beschaffungsfonds richtete, eigentlich ein verkapptes Finanzreferendum sei. Ähnlich argumentierte Thomas Minder (parteilos, SH), der mit seiner Ende 2017 eingereichten Motion einen neuerlichen Anlauf wagte. Die Vorstösse für eine Volksabstimmung zu den Olympischen Winterspielen oder für eine Grundsatzabstimmung zur Beschaffung eines neuen Kampfjets seien «Pro-Forma-Finanzreferenden», so Minder. Es sei nicht einsichtig, weshalb das Parlament bestimmte Infrastruktur- und Investitionsprojekte in Bundesgesetze kleide, um ein Referendum zu ermöglichen, andere aber nicht. Hier verwies der Schaffhauser Ständerat neben der Gripen-Beschaffung auch auf die Sanierung des Gotthard-Strassentunnels und die Kohäsionsmilliarde. Diese beliebigen ad-hoc Entscheidungen des Parlaments stünden der direkten Demokratie aber schlecht an. Diese müsse vielmehr «vorhersehbaren und rechtsgleichen Spielregeln gehorchen», so Minder. In seiner Begründung zum Vorstoss wollte Minder zwar keine konkreten Beträge für eine mögliche Referendumsergreifung festlegen, zeigte aber auf, dass sich im relativen Vergleich mit den Kantonshürden für den Bund ein Betrag in der Höhe von CHF 250 Mio. als mögliche Schwelle ergeben würde, bei der ein fakultatives Finanzreferendum ergriffen werden könnte. Dies wäre gleichbedeutend mit etwa zehn Projekten pro Jahr, die dem Finanzreferendum unterstellt wären. Diese Projekte würden vorwiegend die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit und den Strassenverkehr betreffen.
Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Er verwies auf die mehrheitlich ablehnende Haltung bei der Vernehmlassung zur erwähnten parlamentarischen Initiative der SVP und machte geltend, das es mit einem solchen neuen Instrument nicht nur zu Verzögerungen käme, sondern dass der Bund auch die Flexibilität in finanzpolitischen Fragen verlieren würde. Die Regierung wies zudem darauf hin, dass ein Finanzreferendum nicht mittels Gesetzesänderung (wie von der Motion gefordert), sondern mittels Verfassungsänderung eingeführt werden sollte.
Der Ständerat behandelte den Vorstoss Minder in der Frühjahrssession 2018. Der Vorschlag von Peter Hegglin (cvp, ZG), den Vorstoss an die SPK-SR zur Vorprüfung zuzuweisen, stiess in der kleinen Kammer auf offene Ohren. Er habe durchaus Sympathien für die Idee, so der Zuger. Aber auf nationaler Ebene gebe es andere Instrumente, die für eine Budgetdisziplin sorgten, so etwa die Schuldenbremse oder das Zweikammersystem. Die Kommission solle die Thematik auch deshalb vertieft ausloten, weil die vom Bundesrat aufgeworfene Frage, ob ein fakultatives Finanzreferendum via Gesetzes- oder Verfassungsänderung eingeführt werden müsste, von Bedeutung sei.

Finanzreferendum auf nationaler Ebene (Mo. 17.4318)
Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene

In der Frühjahrssession 2018 behandelte der Ständerat die Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)». Die Debatte wurde vom Schweizer Fernsehen direkt übertragen. Robert Cramer (gp, GE), Sprecher der RK-SR, erörterte zunächst die ablehnende Position der Kommission, die sich unter anderem auch auf die Anhörung verschiedener Rechtsprofessorinnen und Rechtsprofessoren stütze, welche einhellig der Meinung seien, dass die Initiative mehr Probleme verursache, als sie löst. Die momentane Situation lasse den obersten Gerichten den nötigen Spielraum für eine Abwägung zwischen Völkerrecht und Landesrecht. Es sei in den Augen der Experten nicht angebracht, die beiden Normen gegeneinander auszuspielen, da internationales Recht, das in der Schweiz angewendet werde, genauso legitim und demokratisch abgestützt sei wie das Landesrecht selbst. Cramer erklärte, dass die Kommission auch verschiedene Akteure aus der Wirtschaft angehört habe, wobei die Stellungnahmen auch hier einhellig gegen die Initiative ausgefallen seien. Die Kommission sei auch deshalb mit 12 zu 1 Stimmen zum Schluss gekommen, dem Rat die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. Allerdings gebe es zwei Minderheitenanträge: Zum einen lege Andrea Caroni (fdp, AR) – unterstützt von vier Kommissionsmitgliedern – einen Gegenvorschlag vor, zum anderen empfehle Thomas Minder (parteilos, SH) die Initiative zur Annahme.

Andrea Caroni betonte in seinem Votum für seinen Gegenvorschlag, dass die Schweizer Rechtsordnung bei Konfliktfragen unterschiedlicher Normstufen sehr klar sei, mit Ausnahme eben des Verhältnisses zwischen Landes- und Völkerrecht. Dort herrsche «Improvisation» oder «Durchwursteln» vor, wobei in der Regel die Bundesgerichte «mit der Wurst betraut» seien. Dies sei aber «institutionell falsch» und es brauche deshalb eine klare Regelung. Eine solche müsse im Normalfall – hier wich der Gegenvorschlag deutlich von der Initiative ab – dem Völkerrecht den Vorrang geben, da man hier im Sinne von «Pacta sunt servanda» gegebene Versprechen einzuhalten habe. In begründeten Ausnahmefällen solle allerdings die Möglichkeit bestehen, durch ausdrücklichen und expliziten Beschluss durch den Verfassungs- oder Gesetzgeber vom Vorrang des Völkerrechts abzuweichen. Caroni exemplifizierte seine Idee an der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative, die ja nicht explizit eine Änderung von Völkerrecht vorgesehen habe. Wäre sein Vorschlag damals schon umgesetzt gewesen, dann hätte in der Initiative entweder explizit erwähnt werden müssen, dass ein internationaler Vertrag – konkret das Personenfreizügigkeitsabkommen – gekündigt werden solle, oder die Nichterwähnung hätte bedeutet, dass die Initianten das Völkerrecht implizit akzeptierten und bei der Umsetzung darauf Rücksicht genommen werden müsse. Caroni führte weiter aus, dass er seinen Vorschlag nicht aus taktischen Überlegungen einreiche, weil er Angst vor einer Annahme der Initiative an der Urne habe. Es gehe ihm vielmehr um das inhaltliche Anliegen, das er mit den Initianten teile: Die konkrete Regelung des Verhältnisses zwischen Landes- und Völkerrecht. Allerdings schlug er selber vor, auf den Gegenvorschlag zu verzichten – und diesen vorerst zu schubladisieren –, wenn die Initianten ihr Begehren nicht zu dessen Gunsten zurückziehen würden. Die Materie sei für sich genommen schon komplex genug. Wenn gleich zwei Vorlagen an die Urne kämen, sei dies dem Verständnis des Themas wohl eher abträglich.

Thomas Minder zählte in der Verteidigung seines Minderheitenantrags zur Annahme der Volksinitiative eine Reihe von aktuellen Vorstössen auf, in denen das Parlament Beschlüsse fasse, die im Widerspruch zu bestehendem internationalen Recht stünden: So verstosse etwa die Motion Grin (svp, VD), welche die Ausklammerung von Palmöl beim Freihandelsabkommen mit Malaysia verlange und soeben vom Nationalrat angenommen worden sei, gegen EFTA-Recht. Ebenso stünde eine Annahme der Fair-Food-Initiative im Widerspruch zu zahlreichen völkerrechtlichen Verträgen. Es gebe aber auch andere Beispiele, wo Vertragspartner der Schweiz Verträge nicht gänzlich einhielten. So habe etwa die EU bei Horizon 2020 oder Erasmus plus völkerrechtliche Verpflichtungen verletzt. Niemand habe damals nach einer Kündigung der Bilateralen Verträge gerufen, sondern man habe die Kröte geschluckt. Bei den über 5'000 völkerrechtlichen Verträgen, welche die Schweiz abgeschlossen habe – in ihrem Schlussvotum sprach Bundesrätin Simonetta Sommaruga von rund 4'000 Verträgen – bestünden zahlreiche potenzielle Normenkonflikte. Und hier setze die Initiative an, indem sie klar festlege, dass bei Normenkonflikten die Verfassung vorzugehen habe.

In der Folge äusserten sich 17 Ständerätinnen und -räte zur Vorlage, wobei sich die Argumente mehr oder weniger wiederholten: Die Initiative sei konfus und widersprüchlich; der SVP wurde vorgeworfen sich damit nicht gegen fremde Richter, sondern gegen das eigene Bundesgericht zu wenden. Betont wurde zudem die Gefährdung schweizerischer Wirtschaftsinteressen. Die Verlässlichkeit der Schweiz würde bei einer Annahme des Begehrens auf dem Spiel stehen. Völkerrecht helfe zudem insbesondere Kleinstaaten, die ohne rechtliche Absicherung dem Recht des Stärkeren ausgesetzt wären.

Die Ständeräte der SVP sprachen sich für eine Annahme der Initiative aus, weil laut Werner Hösli (svp, GL) die «Macht des Volkes» geschützt werden müsse; gemäss Peter Föhn (svp, SZ) der zunehmenden Aushöhlung der Bundesverfassung durch internationale Bestimmungen Einhalt geboten werden müsse; oder der Politikverdrossenheit begegnet werden müsse, die – so Alex Kuprecht (svp, SZ) – auch deshalb wachse, weil «die Menschen das Gefühl haben [...], dass die da oben in Bern sowieso machen, was sie wollen» – etwa bei der Umsetzung angenommener Volksinitiativen. Gefordert sei deshalb ein «bisschen mehr 'Switzerland first'».

Der Ständerat war sich also mehrheitlich einig darin, dass die Initiative abzulehnen sei. Weniger einig waren sich die Kantonsvertreterinnen und -vertreter hingegen darüber, ob die Normenkonflikte, die sich langfristig wohl noch häufen werden, gesondert geregelt werden müssten, oder ob die so genannte Schubert-Praxis genüge. Zur Frage stand folglich, ob man es wie bis anhin dem Bundesgericht überlassen wolle, zu regeln, wann Landesrecht ausnahmsweise Völkerrecht vorgehen solle. Nicht wenige Voten plädierten für den Gegenvorschlag Caroni. Letztlich setzte sich allerdings die Überzeugung durch, dass auch der Gegenvorschlag eine «fausse bonne idée» sei, wie sich Didier Berberat (sp, NE) ausdrückte.

In ihrem Schlussvotum wollte Justizministerin Simonetta Sommaruga klarstellen, dass es «grundfalsch» sei, das Völkerrecht mit Unterdrückung und Fremdbestimmung in Verbindung zu bringen. Sie wies auf verschiedene Geschäfte hin, mit denen die Problematik der Beziehung internationaler Verträge und innerstaatlichen Rechts angegangen werde – so etwa eine Erweiterung des obligatorischen Staatsvertragsreferendums oder die Anpassung der Symmetrie bei der Kündigung von Staatsverträgen. Die Bundesrätin hielt zudem Gericht über das Parlament: Man habe in der Debatte einige Male gehört, dass der Volkswille nicht richtig umgesetzt werde, diese Kritik richte sich aber eigentlich an die Volks- und Kantonsvertretung. Das Parlament habe ja bereits die Möglichkeit, im Einzelfall zu entscheiden, dass Landesrecht gegenüber internationalem Recht der Vorrang gegeben werden solle. Und wenn es dies nicht tue, dann habe es sicherlich gute Gründe dafür. Der Bundesrat empfehle die Initiative insbesondere deshalb zur Ablehnung, weil sie starre Regeln fordere und so die zahlreichen, heute bestehenden Möglichkeiten für pragmatische Einzelfalllösungen beschneide. Das Begehren verspreche zwar Klarheit im Verhältnis zwischen Landesrecht und internationalem Recht, schaffe aber grundsätzlich das Gegenteil, nämlich Rechtsunsicherheit. Dies wäre freilich – so die Magistratin abschliessend – auch beim diskutierten Gegenvorschlag der Fall.

Nach rund vierstündiger Debatte schritt die kleine Kammer zur Abstimmung. Das Stimmverhältnis von 27 zu 15 Stimmen für Nichteintreten auf den Gegenvorschlag Caroni widerspiegelte den doch recht grossen Wunsch nach Klärung, während die Initiative mit 36 zu 6 Stimmen letztlich recht deutlich zur Ablehnung empfohlen wurde.

Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)

Nicht nur die geschlossene SVP-Fraktion, sondern auch elf Angehörige der Grünen Fraktion sowie je eine Stimme aus der FDP und der SP unterstützten die Idee von Roger Golay (mcg, GE), mehr Gerechtigkeit bei Abstimmungskampagnen herzustellen. Es sei stossend, dass der Bundesrat vor Abstimmungen eine Plattform im Fernsehen erhalte, um seine Position kundzutun, diese Möglichkeit aber Initianten und Referendumskomitees nicht zur Verfügung stehe – so der Motionär. Die SRG sei aber eigentlich angehalten, die Vielfalt der Ansichten objektiv darzustellen. Nicht nur der Regierung, sondern auch den Komitees müsse deshalb Redezeit zur Verfügung gestellt werden.
Bundeskanzler Walter Thurnherr erläuterte während der kurzen Nationalratsdebatte in der Frühjahrssession 2018, dass der Bundesrat die Fernsehansprachen seit 1971 als Bestandteil behördlicher Information nutze. Im Gegensatz zu den Initiativ- und Referendumskomitees habe die Regierung einen Informationsauftrag, den sie auch via Fernsehansprachen wahrnehme. Die SRG selbst sei bis 2007 sogar gesetzlich verpflichtet gewesen, behördliche Informationen zu verbreiten. Mit der Revision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen sei diese Verpflichtung allerdings abgeschafft worden und die Bundesratsansprachen seien heute Sendungen, die im Rahmen der publizistischen Freiheit der SRG ausgestrahlt würden.
Das Thema TV-Sendezeit für Initiativ- und Referendumskomitees war im Parlament vor einigen Jahren schon einmal Gegenstand recht virulenter Diskussionen gewesen. Auf einen Gesetzesentwurf, der auf einer 2003 von Andreas Gross (sp, ZH) eingereichten parlamentarischen Initiative beruhte, war der Nationalrat 2009 allerdings nicht eingetreten. Auch der neuerliche Vorstoss wird nicht zu einer Änderung führen, standen doch die eingangs erwähnten, insgesamt 79 befürwortenden Voten 109 Stimmen (und einer Enthaltung) entgegen, welche die Motion versenkten.

Gerechtigkeit bei Abstimmungskampagnen

Die Chancen von „Civic Tech“ nutzen will Damian Müller (fdp, LU). Der Luzerner Kantonsvertreter bemängelt die Strategie des Bundesrates für eine digitale Schweiz, die im gleichnamigen Bericht lediglich E-Voting als Instrument für eine Bereicherung der politischen Partizipation mittels Digitalisierung betrachte. Der Begriff „Civic Technology“ bezeichnet Informationstechnologien mit denen das politische Engagement und die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern gefördert werden soll. Müller regte an, dass der Bundesrat in einem durch sein Postulat verlangten Bericht darlegt, welche weiteren Möglichkeiten es gäbe: Digitale Technologien könnten zum Beispiel auch die Anhörungen und Vernehmlassungen oder die Interaktion mit Behörden sowie mit Politikerinnen und Politikern vereinfachen. Eine Weiterentwicklung des demokratischen Systems, auch ausserhalb von E-Voting und E-Government, sei zwingend nötig.
Der Bundesrat begrüsste das Postulat und schlug vor, einen gemeinsamen Bericht zum Postulat Müller und zum im Nationalrat bereits im Mai 2017 angenommenen Postulat Hausammann (Po. 17.3149) zu verfassen. Markus Hausammann (svp, TG) hatte damals angeregt, die Vernehmlassungsverfahren effizienter zu machen. Bundeskanzler Thurnherr machte in der Debatte freilich darauf aufmerksam, dass Digitalisierung kein Selbstzweck sei und man immer auch abwägen müsse, was an Zeit zu gewinnen und an Gehalt zu verlieren sei. Demokratie dürfe nicht mit dem „Messen der politischen Tageslaune“ verwechselt werden. Der Rat nahm das Postulat stillschweigend an.

Chancen von "civic tech" nutzen

Bei den Diskussionen um das Finanzreferendum werden immer wieder auch Befunde aus der politikwissenschaftlichen Forschung als Argumente angeführt. In der Tat ist die Wirkung von Finanzreferenden verschiedentlich untersucht worden: So fanden etwa Vatter und Freitag (2002, 2006) heraus, dass die Staats-, die Sozial- und die Verwaltungsausgaben umso geringer sind, je mehr Finanzreferenden in einem Kanton pro Jahr durchgeführt werden. Auch Feld und Kirchgässner (2001) kamen zum Schluss, dass das obligatorische Finanzreferendum seinen Zweck – die Begrenzung der öffentlichen Ausgaben – erfülle: Ihre Untersuchung der kantonalen Staatsausgaben pro Kopf zwischen 1986 und 1997 zeigen, dass diese in Kantonen, die ein obligatorisches Finanzreferendum kennen, signifikant tiefer seien. Zum gleichen Resultat gelangten Feld und Matsusaka (2003) für den Zeitraum zwischen 1980 und 1998 sowie Funk und Gathmann (2011) für 1890 bis 2000. Feld und Kirchgässner (2001a) untersuchten den Effekt des Finanzreferendums zugleich für die Gemeindeebene. Auch hier gilt laut den Autoren: Diejenigen der 132 untersuchten Städte, welche ein obligatorisches Finanzreferendum kennen, weisen geringere Staatsausgaben aus, als diejenigen, die über kein solches Instrument verfügen.
Nicht nur die Ausgaben, sondern auch die Einnahmen scheinen vom Finanzreferendum beeinflusst zu werden. So stellten Feld und Kirchgässner (2001a) fest, dass Kantone und Gemeinden mit einem Finanzreferendum mit weniger Staatseinnahmen auskommen als Kantone und Gemeinden ohne dieses direktdemokratische Kontrollinstrument. Anscheinend sei die dämpfende Wirkung vor allem auf weniger Einnahmen aus Steuern zurückzuführen (Feld und Matsusaka 2003a).
Darüber hinaus zeigten Feld, Schaltegger und Schnellenbach (2008), dass das Finanzreferendum eine föderalistische Wirkung erzielen kann: Die kantonalen Ausgaben für Erziehung, Gesundheit, Wohlfahrt und Volkswirtschaft sind in Kantonen mit einem Finanzreferendum weniger zentral organisiert.
Schliesslich kamen Feld und Kirchgässner (2001a) in ihrem Städtevergleich auch zum Schluss, dass das Finanzreferendum die Staatsverschuldung niedriger zu halten scheint.

Finanzreferendum - die Sicht der Forschung
Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene

Der 2015 gross angekündigte Berg zur Änderung bei den Anforderungen an die Gültigkeit von Volksinitiativen gebar Ende August 2017 nicht mal mehr eine Maus. In ihrer Medienmitteilung Ende August 2017 kündigte die SPK-SR an, auch auf die beiden noch verbliebenen Forderungen zu verzichten. Das Angebot einer unverbindlichen formell- und materiellrechtlichen Vorprüfung von Volksbegehren sei zu wenig gewichtig, als dass hier eine Änderung des Gesetzes in Angriff genommen werden müsse. Die Forderung, dass indirekte Gegenentwürfe ins Abstimmungsbüchlein aufgenommen werden sollen (Pa.Iv. 15.478), könne von der Bundeskanzlei, die für die Redaktion der Abstimmungserläuterungen verantwortlich ist, ohne Gesetzesänderung umgesetzt werden. Ein entsprechendes Schreiben sei von der SPK-SR bereits an die Bundeskanzlei geschickt worden.

Gültigkeit von Volksinitiativen

Anfang Juli 2017 legte der Bundesrat die Botschaft zur Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» vor. Die Regierung empfahl das Begehren ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung. Als Hauptargumente führte sie die Gefahr negativer aussenpolitischer sowie aussenwirtschaftlicher Auswirkungen an. Sich über bestehende internationale Verträge hinwegzusetzen, entspreche nicht der Rechtskultur der Schweiz und untergrabe die Rechts- und Planungssicherheit. Zudem weise die Volksinitiative innere Widersprüche auf. Es sei bereits heute klar, dass die Bundesverfassung oberste Rechtsquelle ist. Der Gegensatz zwischen Landesrecht und Völkerrecht sei konstruiert: «Völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, bedeutet keine Einschränkung, sondern Ausübung der nationalen Souveränität». Zwar gäbe es gemäss dem Bundesrat durchaus Spannungen zwischen Völker- und Landesrecht, insbesondere bei der Umsetzung von völkerrechtswidrigen Volksinitiativen, diese seien aber eher als Chance anzusehen, weil pragmatische und breit abgestützte Lösungsfindungen möglich seien, was mit der von der Initiative vorgeschlagenen starren Hierarchie hingegen verbaut würde. Die «in der Selbstbestimmungsinitiative enthaltene Ermächtigung zum Vertragsbruch» hätte nachteilige Auswirkungen für Wirtschaft und Aussenpolitik. Gerade der Kleinstaat Schweiz sei angewiesen auf völkerrechtliche Verträge, um nicht dem Recht des Stärkeren ausgeliefert zu sein. Nur wenn man sich selber an Verträge halte, könne man auch Zuverlässigkeit von anderen Vertragspartnern erwarten. Anstelle der versprochenen Klärung des Verhältnisses von Landesrecht und Völkerrecht würde man sich bei einer Annahme eher eine Erschwerung aufhalsen. Zudem würde die direkte Demokratie bei wichtigen Fragen damit nicht gestärkt, sondern geschwächt, weil man letztlich den Gerichten die Deutungshoheit überlassen müsste.
Vor der Presse wandte sich Justizministerin Simonetta Sommaruga mit deutlichen Worten gegen die Initiative. Sie warf den Initianten laut der Tribune de Genève vor, im Text vor allem hinsichtlich der Anwendung – wann genau herrscht ein Konflikt zwischen Landes- und Völkerrecht und wer entscheidet, ob ein Vertrag allenfalls gekündigt werden müsste – willentlich unpräzise geblieben zu sein, um die Verantwortung nicht übernehmen zu müssen («Les initiants sont restés volontairement flous pour ne pas assumer leurs responsabilités»). Während die SVP sich ob dem Entscheid des Bundesrates erbost zeigte, – Hans-Ueli Vogt (svp, ZH) gab seine Enttäuschung zu Protokoll, dass der Bundesrat nicht einsehen wolle, dass das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht problematisch sei und deshalb eine Lösung gefunden werden müsse – begrüssten Parteien, Wirtschaftsverbände und verschiedene Interessenorganisationen den Entscheid.

Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)

Die deutliche Haltung der SPK-NR – sie hatte die parlamentarische Initiative der BDP «Schutz der Volksrechte» mit 19 zu drei Stimmen zur Ablehnung empfohlen – würde eigentlich eine Kurzbehandlung des Vorstosses ohne Diskussion zur Folge haben. Da sich die Kommission allerdings entschied, dass es sich um ein wichtiges staatspolitisches Thema handle, beschloss sie sich zu einer Stellungnahme in der grossen Kammer. Die Sprecherin der Kommission, Barbara Steinemann (svp, ZH) erörterte noch einmal die hauptsächlichen Argumente ihrer Kommission. Darüber hinaus legte sie dar, dass von einer Überbeanspruchung der direktdemokratischen Instrumente nicht die Rede sein könne. Es seien zudem noch nie so viele Initiativen an der Unterschriftenhürde gescheitert wie zwischen 2013 und 2016; dies sei ein Grund mehr, an der bestehenden Zahl an Unterschriften nicht zu rütteln.
Dass die periodisch auftretende Diskussion über eine so genannte «Initiativenflut» und die damit verbundenen Vorstösse für höhere Hürden wohl wieder für ein paar Jahre versiegen wird, zeigte auch das Abstimmungsresultat im Nationalrat. Mit 172 zu acht Stimmen – neben der geschlossenen BDP-Fraktion stimmte nur Matthias Jauslin (fdp, AG) für Folge geben – und drei Enthaltungen wurde die Initiative deutlich versenkt. Auch in der Presse wurde der Entscheid nicht kommentiert.

Schutz der Volksrechte (Pa.Iv. 16.443)

Im Bericht zur Erfüllung des Postulats Reynard (sp, VS), der die Jugendsession stärken möchte, sprach sich der Bundesrat für den Status Quo aus. Die Jugendsession entstand 1991 im Rahmen der damaligen 700-Jahr-Feier zur Gründung der Schweiz als Jugendtag und wurde seit 1993 regelmässig durchgeführt, wobei sich die Organisation des Anlasses laufend professionalisierte. Seit 2013 findet die Jugendsession als mehrtägiger Anlass in Bern statt. In der Regel melden sich mehrere Hundert interessierte Jugendliche, von denen nach Kanton, Geschlecht, Alter und sozialem Hintergrund möglichst repräsentativ 200 Personen eingeladen werden. In Gruppen werden Themen vorbereitet und zum Abschluss im Nationalratssaal im Plenum diskutiert. Eine nationale Wahl eines Jugendparlaments wurde zwar schon diskutiert, aber als zu aufwändig befunden. Ein 20-köpfiges, an die SAJV angegliedertes Organisationskomitee ehemaliger Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist für Vorbereitung und Durchführung zuständig. Der Bund unterstützt die Jugendsession finanziell und gewährt Gastrecht im Bundeshaus. Der Jugendsession stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung, um den politischen Prozess zu beeinflussen, wobei mit Ausnahme der Petition alle lediglich informeller Art sind (z.B. einfacherer persönlicher Kontakt mit Parlamentarierinnen und Parlamentariern). Petitionen wurden bisher 123 eingereicht, wobei 15 von den Räten als Postulat übernommen wurden.
Einem Ausbau der Antragsrechte – etwa in Form einer Jugendmotion oder einer Volksmotion – begegnet der Bundesrat laut Bericht skeptisch. Er betont, dass das Jugendparlament hinsichtlich politischer Bildung und Partizipation eine bedeutende Rolle spiele und die finanzielle Unterstützung damit mehr als berechtigt sei. Die Meinungen und Ideen der Jugendlichen würden zwar nicht unmittelbar, aber über die Jahre in den politischen Prozess einfliessen. Deshalb sei der Erfolg auch nicht an der Anzahl erfolgreicher Petitionen zu messen. Aber auch aus staatspolitischen und verfassungsrechtlichen Gründen sei eine institutionelle Stärkung nicht der richtige Weg. Letztlich sei es Aufgabe des Parlaments, über die Bedeutung von Eingaben zu entscheiden. Einer verstärkten informellen Zusammenarbeit zwischen Jugendlichen und Parlamentsmitgliedern stehe ebenfalls nichts im Weg.

Jugendsession

Nicht weniger als die „Rückkehr zur direkten Demokratie, wie sie von den Begründern der modernen Schweiz geschaffen wurde“ verlangte eine Motion Buttet (cvp, VS). Der 2015 eingereichte Vorstoss des Walliser Christdemokraten hatte seine Wurzeln in der damals recht virulent geführte Diskussion um die in den Medien so bezeichnete Initiativenflut. Um diese einzudämmen, forderte Yannick Buttet eine dynamische Anpassung der Zahl der benötigten Unterschriften für Volksinitiativen und Referenden prozentual zur Anzahl Stimmberechtigter. Er wies darauf hin, dass 1848 für eine Volksinitiative Unterschriften von 7,6% der Stimmberechtigten nötig waren, während 2011 nur noch 1,9% der Stimmberechtigten unterschreiben müssten. Buttet schlug vor, für die Initiative 4% und das Referendum 2% anzupeilen.
Justizministerin Simonetta Sommaruga wies in der während der Sondersession 2017 im Nationalrat geführten Debatte auf die Antwort des Bundesrates zum Postulat Vogler hin. Damals habe die Regierung einen Bericht versprochen, in dem die bestehenden Regelungen zum Initiativrecht hätten analysiert werden sollen. Da das Postulat allerdings bekämpft und schliesslich ohne Debatte abgeschrieben worden war, gäbe es heute keinen solchen Bericht. Sie wies darauf hin, der Bundesrat sei der Meinung, dass Änderungen bei den Volksrechten nur sehr zurückhaltend und nur mit sehr stichhaltigen Argumenten vorzunehmen sind. Eine von einer Motion intendierte Gesetzesänderung ohne vorgängige breite Diskussion lehne er deshalb ab. Auf die Nachfrage von Jakob Büchler (cvp, SG), ob die Bundesrätin nicht auch der Meinung sei, es gebe zu viele Volksinitiativen und höhere Hürden könnten diese eindämmen, reagierte Sommaruga magistral: Es sei nicht an der Regierung zu beurteilen, ob zu viele oder zu wenige Volksbegehren eingereicht würden. Die Volksinitiative als Instrument spiele aber eine wichtige Rolle im Dialog zwischen Bevölkerung und Parlament. Dass Letzteres sich vor Reformen der Volksrechte scheut, zeigte dann die recht deutliche Abfuhr, die dem Vorstoss mit 135 zu 37 Stimmen bei 13 Enthaltungen erteilt wurde. Ja sagten lediglich die BDP-Fraktion und die grosse Mehrheit der CVP, der GLP und der Grünen, wobei der Sprecher der Grünen Fraktion, Balthasar Glättli (gp, ZH), sogleich nach der Abstimmung eine Erklärung abgab, man habe sich geirrt und die Motion eigentlich ablehnen wollen.

Rückkehr zur direkten Demokratie (Mo. 15.3649)

Nachdem ein entsprechendes Postulat Vogler (csp, OW) bekämpft und abgeschrieben und eine Motion Buttet (cvp, VS) abgelehnt worden waren, versuchte es die BDP-Fraktion noch mit einer parlamentarischen Initiative. Der Schutz der Volksrechte sei mittels einer Anpassung der Unterschriftenzahlen für die Einreichung einer Volksinitiative oder eines Referendums sicherzustellen. Die BDP begründete ihre Forderung mit „Stimmen aus der Bevölkerung“, die eine vernünftige Reduktion der Anzahl Abstimmungen forderten. Der „inflationäre Einsatz der Volksrechte“ müsse geschwächt werden. Bei der Einführung der Volksinitiative 1891 hätten die damals 50'000 benötigten Unterschriften rund 8% der Stimmberechtigten entsprochen; heute genüge bei einer erforderlichen Unterschriftenzahl von 100'000 die Signatur von weniger als 2% der Stimmbevölkerung. Anstelle einer fixen Unterschriftenzahl müsse neu eine prozentuale Hürde definiert werden, die zwischen 3 bis 5 Prozent zu liegen kommen soll. Die Initianten verwiesen auf den Kanton Genf, wo ein solcher Automatismus bei 4% eingeführt worden sei.
In ihrem Anfang 2017 veröffentlichten Bericht machte die SPK-NR darauf aufmerksam, dass es heute gar schwieriger sei, Unterschriften zu sammeln als früher. Vor der Einführung der brieflichen Abstimmung hätten Initianten vor Abstimmungslokalen Unterschriften sammeln können. Zudem würden Unterschriftensammlungen Zeit und Geld kosten. Mit der Einführung einer solchen Hürde, die faktisch einer Erhöhung der Unterschriftenzahl gleichkäme, würde man kleine und wenig finanzkräftige Initiativkomitees stark benachteiligen. Zudem sei die Nutzung der Volksinitiative einer gewissen Fluktuation unterworfen; zur Zeit rede niemand mehr von einer Initiativenflut. Mit 19 zu 3 Stimmen empfahl die Kommission, der Initiative keine Folge zu geben.

Schutz der Volksrechte (Pa.Iv. 16.443)

Wohl auch vor dem Hintergrund der deutlich gesunkenen Zahl an lancierten und abstimmungsreifen Volksinitiativen und der damit verbundenen, (auch medial) deutlich geringeren Diskussionslust um die Behandlung von Volksinitiativen, kam die SPK-SR auf einen Teil ihres Beschlusses zurück und verzichtete auf zwei der vier ursprünglich lancierten parlamentarischen Initiativen zum Thema Anforderungen an die Gültigkeit von Volksinitiativen. In ihrer Medienmitteilung verwies die Kommission zudem darauf, dass neben der zeitlichen Distanz auch ihre neue Zusammensetzung Grund für diesen Entscheid sei. Konkret wollte die Kommission mit 9 zu 4 Stimmen auf einen Vorschlag für eine strengere Prüfung der Einheit der Materie (Pa. Iv. 15.475) verzichten. Es sei gar nicht möglich hier präzise Kriterien zu formulieren; der konkrete Anwendungsfall brauche immer eine spezifische Auslegung. Auch die Idee einer Neuregelung der Behandlungsfristen von Initiativen, die Bezug nehmen auf eine vorgehende Initiative, bei welcher die Verfassungsänderung aber noch nicht umgesetzt ist (Pa. Iv. 15.476), wurde mit 8 zu 5 Stimmen fallen gelassen. Eine solche, gegen die Durchsetzungsinitiative der SVP gerichtete Regel sei deshalb nicht umsetzbar, weil die Definition einer so gestalteten Durchsetzungsinitiative sehr schwierig sei. Weiterverfolgen will die SPK-SR damit lediglich noch die Idee einer unverbindlichen Vorprüfung von Volksinitiativen (Pa. Iv. 15.477) sowie den Vorstoss, mit dem indirekte Gegenentwürfe im Abstimmungsbüchlein erläutert werden sollen (Pa. Iv. 15.478).

Gültigkeit von Volksinitiativen

An ihrer Sitzung Mitte Oktober 2016 kam die SPK-NR auf ihren ursprünglich gefällten, positiven Entscheid zur Ungültigkeit von Rückwirkungsklauseln zurück. Zwar hatten beide Staatspolitischen Kommissionen der parlamentarischen Initiative Lustenberger (cvp, LU) 2015 noch Folge gegeben, die nationalrätliche Kommission wollte nun aber doch keinen entsprechenden Verfassungsänderungsvorschlag ausarbeiten. Mit 15 zu 8 Stimmen schlug eine Mehrheit der Kommission das Begehren deshalb zur Abschreibung vor. Mit ein Grund für den Meinungsumschwung war der Vorschlag der SPK-SR für Reformen auf Gesetzesebene. Eine Verfassungsänderung mit lediglich diesem einen Vorschlag eines Rückwirkungsverbots sei nicht angebracht. Der Nationalrat folgte der Empfehlung seiner Kommission und schrieb die Initiative in der Wintersession 2016 ab. Die SVP, die neben der SP und der GP geschlossen für den Mehrheitsantrag votierte, begründete den Entscheid damit, dass die direkte Demokratie nicht eingeschränkt werden dürfe. Die SP und die GP wiesen darauf hin, dass das Verbot einer Rückwirkungsklausel mit einfachen sprachlichen Mitteln umgangen werden könne. Eine Initiative könnte anstelle einer Aufhebung eines früheren Beschlusses einfach die Wiederherstellung eines vorherigen Zustands fordern. Als Beispiel führte Cédric Wermuth (sp, AG) den beschlossenen Bau einer Strasse an, der zwar mit einem Rückwirkungsverbot nicht rückgängig gemacht werden dürfte. Eine Initiative könnte freilich fordern, dass in Zukunft auf einem bestimmten Streckenabschnitt keine Autos mehr fahren dürften. Die Formulierung eines allgemein gültigen Rückwirkungsverbots, das im Einzelfall nicht umgangen werden könnte, sei deshalb wahrscheinlich gar nicht möglich.

Ungültigkeit von Rückwirkungsklauseln (Pa.Iv. 14.471)

Wer soll verantwortlich sein für die Änderung und die Kündigung von Staatsverträgen? Mit dem Ziel, diese Frage zu klären, reichte die SPK-SR Ende August 2016 eine Kommissionsinitiative ein. Die nicht eindeutige Rechtslage zur Zuständigkeit müsse geklärt werden. Die Kommission stellte sich dabei gegen die Ansicht des Bundesrates, der sich für alleinig verantwortlich betrachtete. Sie schlug hingegen vor, die gleichen Grundlagen wie für die Genehmigung von Verträgen anzuwenden. Je nach Tragweite eines internationalen Abkommens ist lediglich die Regierung oder das Parlament oder gar die Stimmbevölkerung für den Abschluss eines Vertrags zuständig. Dies solle bei der Kündigung genau gleich gehandhabt werden. Die SPK-SR brachte die Beispiele einer Kündigung der EMRK oder des Freizügigkeitsabkommens mit der EU an. Es sei nicht vorstellbar, dass der Bundesrat in solchen Fällen alleine entscheiden könne. Rund drei Monate später schloss sich die SPK-NR einstimmig der Forderung ihrer Schwesterkommission an.

Kündigung von Staatsverträgen

Nachdem die Kleine Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte die Schweiz im Februar 2016 wegen ihrer Praxis der Invaliditätsbeurteilung bei Teilzeitangestellten gerügt hatte, wurde ein Weiterzug an die Grosse Kammer abgelehnt, womit das Urteil gültig ist und umgesetzt werden muss. Gemäss der Anwältin der erfolgreichen Beschwerdeführerin wäre eine Änderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für eine Anpassung der Berechnungspraxis ausreichend. Der Bundesrat blieb jedoch bei seiner früheren Haltung, eine Berechnung auf Basis einer hypothetischen vollen Erwerbstätigkeit würde zu einer Ausweitung der Deckung der IV führen und Mehrkosten im Rahmen von jährlich CHF 35 bis 40 Mio. verursachen, weshalb man an der gemischten Methode grundsätzlich festhalten und lediglich kleine Änderungen vornehmen wolle. Dies schrieb er auch in einem Rundschreiben an die IV-Stellen Ende Oktober. In ähnlich gelagerten Fällen wie jenem der Beschwerdeführerin solle die umstrittene gemischte Methode dagegen nicht mehr angewandt werden. Davon betroffen sind Rentenbezügerinnen oder -bezüger, die aus familiären Gründen ihr Arbeitspensum reduzieren – dies soll nicht mehr zu einer Neubeurteilung der Invalidität führen und die betroffene Person entsprechend den bisherigen Status behalten. Am 20. Dezember 2016 entschied das Bundesgericht über das Revisionsgesuch der Beschwerdeführerin und bestätigte darin die soeben beschriebene Übergangsregelung. Bei Personen, die aus anderen Gründen als der Betreuung von Kindern im entsprechenden Alter Teilzeit arbeiten, wird der Invaliditätsgrad somit weiterhin mit der gemischten Methode berechnet.

Diskriminierung von Teilzeitangestellten

Am 12. August 2016 reichte die SVP die nötige Anzahl Unterschriften für ihre Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» bei der Bundeskanzlei ein – diese beglaubigte ein paar Wochen später 116'428 Unterschriften – und nutzte die Übergabe der Unterschriftenbogen zugleich für einen erneuten Medienauftritt. Weil das Parlament, die Regierung, die Verwaltung und die Justiz «in unheimlichem Zusammenspiel» (zitiert aus der NZZ) das Volk als obersten Gesetzgeber entmachte, müsse die direkte Demokratie gestärkt werden. Die Umsetzung von Initiativen – die SVP verwies auf ihre eigene Ausschaffungsinitiative, auf die Masseneinwanderungsinitiative und die Verwahrungsinitiative – werde mit Verweis auf internationales Recht immer häufiger verhindert, obwohl Volk und Stände den Begehren zugestimmt hätten, so die Initianten. Der direkten Demokratie werde also nur wieder Gehör verschafft, wenn im Falle eines Widerspruchs zwischen Bundesverfassung und völkerrechtlichen Bestimmungen Erstere den Vorrang erhalte, indem Letztere entweder angepasst oder gekündigt würden. Massgeblich sollten zudem nur noch jene völkerrechtlichen Verträge sein, die direktdemokratisch legitimiert, also dem fakultativen Referendum unterstanden hätten.

Gegen das Volksbegehren hatte sich schon früh Widerstand geregt. Bereits im Juni 2016 hatte die Organisation «Schutzfaktor M» zu einer Medienveranstaltung eingeladen, an der vor der Selbstbestimmungsinitiative gewarnt worden war. Die Möglichkeit, Staatsverträge durch Volksinitiativen ausser Kraft zu setzen, komme einer Verabsolutierung der Demokratie gleich, was gefährlich sei, gab etwa Heinrich Koller, der ehemalige Direktor des Bundesamtes für Justiz, zu Protokoll. Alt-Bundesrichter Niccolò Raselli (sp) warnte vor einer «Anti-Menschenrechts-Initiative», da die Gefahr einer Kündigung der Europäischen Menschenrechtskonvention bestehe. Hans-Ueli Vogt (svp, ZH) – der mittlerweile in den Nationalrat gewählte Kopf hinter der Initiative – wehrte sich gegen den Vorwurf, dass die SVP gegen die Menschenrechte sei; sie stosse sich lediglich an den immer häufiger auftretenden Eingriffen des Menschenrechtsgerichtshofes in Strassburg in das Schweizer Recht.

Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)

Die Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für eine Verfeinerung der Kriterien zur Ungültigerklärung von Volksinitiativen, die von der Grünen Fraktion Mitte 2014 per Motion gestellt und vom Bundesrat zur Ablehnung empfohlen worden war, wird sich in der von der GP vorgeschlagenen Form nicht verwirklichen. Der Vorstoss wurde abgeschrieben, weil er seit mehr als zwei Jahren hängig war. Das Thema Ungültigkeit von Volksinitiativen war damit freilich nicht vom Tisch, hatten doch beide Staatspolitischen Kommissionen einer parlamentarischen Initiative der SPK-SR Folge gegeben, die strengere Kriterien bei der Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen einführen will.

Ungültigerklärung von Volksinitiativen

Die parlamentarische Initiative Lüscher (fdp, GE), mit welcher Anpassungen am Bundesgesetz über das internationale Privatrecht vorgenommen werden sollten, wurde in der Sommersession 2016 vom Nationalrat abgeschrieben. Im EJPD sind derzeit Arbeiten zur Umsetzung der Kommissionsmotion 12.3012, die eine umfassendere Revision desselben Gesetzes fordert, im Gang. Damit wird auch das Anliegen der parlamentarischen Initiative erfüllt werden.

Anpassungen am Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht

Die Motion von Lorenzo Quadri (lega, TI), ein obligatorisches Finanzreferendum für alle Beiträge einzuführen, die ans Ausland bezahlt werden, fand nicht einmal in der gesamten SVP-Fraktion Unterstützung. Simonetta Sommaruga verwies in der Debatte noch einmal auf den bereits im Antrag der Regierung für die Ablehnung der Motion erörterten Punkt der Unverhältnismässigkeit. Die riesige Zahl an Abstimmungen, die bei einem solchen sektoriellen Finanzreferendum für Kreditbeschlüsse nötig wäre, dürfe den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern nicht zugemutet werden. Volksentscheide seien dazu da, strategische Entscheide zu treffen. Mit einem neuen Instrument, wie es von Quadri vorgeschlagen werde, würde die Stimmbevölkerung aber operativ in Details eingreifen. Um einzelne Finanzposten solle sich aber besser das Parlament kümmern. Quadri hatte vergeblich geltend gemacht, dass es nicht möglich sei, gegen alle unnötigen Auslandszahlungen einzeln Unterschriften zu sammeln. Bei der Abstimmung hielten dem Tessiner lediglich 33 SVP-Fraktionsmitglieder die Stange. Von den 148 Nein stammten deren 28 auch von der Volkspartei.

Motion Quadri zu Einführung eines obligatorischen Finanzreferendums abgelehnt (Mo. 14.3397)
Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene

Nachdem die Motion Quadri (lega, TI) im Nationalrat praktisch keine Unterstützung fand, zog Thomas Aeschi (svp, ZG) gleichentags sein Postulat mit einem ähnlichen Anliegen zurück. Aeschi wollte prüfen lassen, ob die Einführung eines Finanzreferendums nötig sei. Gerade die Abstimmung über die Beschaffung des Kampfflugzeuges Gripen habe gezeigt, wie wichtig ein Mitspracherecht der Stimmbevölkerung bei Ausgabenbeschlüssen des Parlamentes sei. Der Bundesrat hatte noch im August 2014 in seiner ablehnenden Antwort geltend gemacht, dass die Diskussion um ein Finanzreferendum schon mehrere Male in den letzten Jahren ins Leere geführt habe.

Postulat Aeschi für Finanzreferenudm zurückgezogen (Po. 14.3489)
Einführung eines Finanzreferendums auf nationaler Ebene

Im März bzw. im Juni 2016 nahmen die beiden Kammern vom Bericht des Bundesrates Kenntnis, mit dem die beiden Motionen 11.3468 und 11.3751 abgeschrieben werden. Beide Anliegen hätten eine bessere Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht verlangt. Nach der Vernehmlassung zweier Erlassentwürfe war der Bundesrat allerdings aufgrund der sehr negativen Stellungnahmen zum Schluss gelangt, dass die Zeit für Reformen noch nicht reif sei. Die Diskussion war damit allerdings noch nicht beendet. Die SPK-NR entschied zwar laut Bericht einstimmig, dem Antrag des Bundesrates auf Abschreibung der Motionen aus formellen Gründen zuzustimmen, sie nahm aber gleichzeitig eine Analyse des Handlungsbedarfes im Bereich Gültigkeit von Volksinitiativen vor. Gleich vier parlamentarische Initiativen der SPK-SR sowie eine parlamentarische Initiative Lustenberger (cvp, LU) (14.471) lagen zum Thema vor und veranlassten die SPK-NR zur Bildung einer Subkommission, welche die Problematik ganzheitlich angehen soll. In ihrem Bericht begrüsste die SPK-SR ihrerseits das Vorgehen der Schwesterkommission in dieser Sache und empfahl, die beiden Motionen zwar abzuschreiben, deren inhaltliche Stossrichtung allerdings im weiteren Verlauf der Diskussionen weiterzuverfolgen.

Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht (BRG 14.024)