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Im Juni 2012 wurde über die Volksinitiative „Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk)“ abgestimmt. Das Volksbegehren verlangt ein obligatorisches Referendum für aussenpolitische Verträge in wichtigen Bereichen sowie völkerrechtliche Verträge mit einmaligen Ausgaben von mehr als CHF 1 Mrd. oder wiederkehrenden Kosten von mehr als CHF 100 Mio. jährlich. Ein Gegenvorschlag des Bundesrates scheiterte im Vorjahr im Ständerat. Bereits Mitte März – unüblich früh – äusserte sich der Bundesrat an einer Medienkonferenz kritisch gegen die Initiative der Auns. Zwar klinge die Argumentation der Initianten, die direkte Demokratie ausbauen zu wollen, auf den ersten Blick sympathisch, so Bundesrätin Sommaruga. Bei einem Ja müsse die Stimmbevölkerung aber zu zahlreichen unbestrittenen Vorlagen abstimmen, was nicht nur aufwändig, sondern auch teuer sei. In der Presse kolportierte Expertenuntersuchungen rechneten mit rund acht zusätzlichen Abstimmungsvorlagen pro Jahr. Die Auns, die dem Bundesrat vorwarf, Staatsverträge „am Volk vorbeizuschmuggeln“, rechnete mit maximal ein bis drei zusätzlichen Vorlagen pro Jahr. Die Economiesuisse griff auch finanziell in den Abstimmungskampf ein, da sie der Ansicht war, dass eine Annahme der Vorlage der Wirtschaft Schaden zufügen werde: wenn die Bevölkerung auch über Handelsabkommen abstimmen müsse, entstehe eine grosse Unsicherheit für den Wirtschaftsstandort Schweiz.

Initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère"
Obligatorisches Referendum für Staatsverträge?

L’année sous revue a été marquée par la votation sur l’initiative concernant les droits populaires en matière de traités internationaux déposée par l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN). Placée sous le slogan « La parole au peuple !», l’initiative demande que le droit de référendum obligatoire soit étendu aux traités internationaux. En effet, la législation suisse prévoit que les traités internationaux soient soumis au référendum facultatif ou qu’ils ne soient pas soumis au peuple si une loi autorise déjà le Conseil fédéral à les conclure lui-même. Le Conseil fédéral a lancé sa campagne au mois de mars, soit trois mois avant la votation. Epaulé par la quasi-totalité des partis et des organisations économiques, le gouvernement a fait valoir un argument financier en notant que l’acceptation de l’initiative générerait 30% de votations en plus. Le chiffrage de cette augmentation a généré des débats sur un plan purement juridiques. En effet, le texte de l’ASIN prévoit que les traités internationaux « importants » soient soumis au peuple, une qualification qui laisse place à une large marge d’interprétation. Critiquée pour son faible engagement lors de la campagne contre les minarets ou le renvoi des délinquants étrangers, economiesuisse a débloqué d’importants moyens pour cette campagne. Les raisons de cet engagement relèvent principalement de la peur de voir le Conseil fédéral affaibli lors de la conclusion d’accords économiques internationaux. Les initiants ont reçu un soutien attendu de l’UDC, ainsi qu’un soutien plus imprévu de petites formations régionales de gauche. Cette position s’explique par le refus de ces groupements de voir imposer au peuple un diktat des grandes organisations économiques. Le 15 juin de l’année sous revue, soit deux jours avant la votation, l’ASIN a clairement donné corps à sa position en lançant trois référendums contre les accords fiscaux avec l’Allemagne, l’Autriche et la Grande-Bretagne adoptés quelques heures auparavant par le parlement. Les référendums n’aboutiront cependant pas pour quelques milliers de signatures.

Le peuple suisse s’est exprimé à 75.3% contre l’initiative. Les cantons les plus sceptiques se retrouvent du côté romand, notamment Neuchâtel (17.6%), Vaud (17.6%) et Jura (18.2%). Les initiants ont séduit principalement au Tessin (38.4%), à Schwyz (34.0%) et à Schaffhouse (33.3%), où ils ont dépassé les 30%. Selon l’analyse VOX, les bulletins déposés dans l’urne par les votants ont reflété les positions prises par les partis. En effet, 83% des membres du PLR, 87% du PDC et 90% du PS ont refusé l’initiative. Les sympathisants UDC ont quant à eux suivi les consignes de leur parti à 67%. L’ASIN a également reçu un soutien principalement jeune puisque 47% des 18-29 ans ont soutenu l’initiative. L’argument qui a principalement fait mouche chez les 24.7% soutenant l’initiative a été la volonté d’avoir un droit de regard sur les traités internationaux. Dans le camp opposé, c’est la trop grande sollicitation démocratique qui a convaincu. L’analyse VOX a également noté que les opposants au texte exprimaient en général une plus grande confiance envers le gouvernement.


Votation du 17 juin 2012

Participation: 37.8%
Oui: 480 173 (24.7%) / cantons: 0
Non: 1 462 659 (75.3%) / cantons: 20 6/2

Mots d’ordre:
– Oui: UDC ; ASIN.
– Non: PLR, PDC, PS, PEV, PCS, PES, PEL, PBD, eco, SGV, SGB, TravS.

Initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère"
Obligatorisches Referendum für Staatsverträge?

Im Vorjahr hatte der Nationalrat knapp eine auf zwei parlamentarische Initiativen Studer (evp, AG) und Müller-Hemmi (sp, ZH) (07.476) zurückgehende Vorlage der RK-N gutgeheissen, die auf die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit zielt. Die Vorlage war nach einigen Debatten im Rat und Diskussionen in der Presse von der SP, den Grünen, Anwälten, Richtern sowie zwölf Kantonen, später dann auch vom Bundesrat begrüsst worden, während FDP und SVP Opposition bekundet hatten. Im Berichtjahr wurde das Geschäft in der kleinen Kammer behandelt. Diese hatte sich bereits bei der Einreichung der beiden parlamentarischen Initiativen 2005 sehr schwer getan. In der engagierten und langen Debatte ging es letztlich um die Frage, wer letztverbindlich zuständig sein soll für die Konkretisierung von Verfassungsnormen. Eine Kommissionsminderheit wollte diese Entscheidung politisch, also von den Institutionen (direkte Demokratie, Parlament) fällen lassen und beantragte Nichteintreten. Die Mehrheit der RK-S plädierte hingegen für eine juristische Letztentscheidung. Die sich zu Wort meldenden Befürworter und Gegner der Vorlage gehörten unterschiedlichen Lagern an und ein parteipolitischer Graben konnte nur bedingt ausgemacht werden. Letztlich entschied sich die Mehrheit der kleinen Kammer mit 27 zu 17 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Damit ging das Geschäft zurück an den Nationalrat, der noch im Dezember über einen Minderheitenantrag der SVP, dem Ständerat zu folgen und nicht auf die Vorlage einzutreten, befinden musste. Auch in der grossen Kammer gab es gespaltene Fraktionen. Zwar stimmten die GP und die GLP geschlossen gegen den Minderheitsantrag und die SVP geschlossen dafür, die CVP (19:7 für Nichteintreten), die BDP (6:2), die FDP (18:5) und die SP (6:34 und 1 Enthaltung) waren sich jedoch nicht einig. Mit 101 zu 68 Stimmen wurde der Minderheitsantrag schliesslich angenommen und die auf eine achtjährige Vorlaufzeit zurückblickende Vorlage endgültig abgelehnt. Die Debatte um die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit nahm damit ein vorläufiges Ende, die Diskussion um den geeigneten Akteur für die Prüfung der Vereinbarkeit von Volksinitiativen und Grundrechten war damit aber nicht vom Tisch.

Pa.Iv. 05.445: Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene

Auf eine Vereinfachung des Abstimmungsverfahrens bei gleichzeitigem Vorliegen von Initiative und Gegenvorschlag zielte eine parlamentarische Initiative Borer (svp, SO). Seine Idee, auf eine Stichfrage zu verzichten und bei doppeltem Ja der Vorlage mit den meisten Stimmen den Vorzug zu geben, fand allerdings nur in seiner eigenen Fraktion Unterstützung. Mit 138 zu 55 Stimmen wurde sie abgelehnt. Die SPK-N hatte darauf hingewiesen, dass nur mit einer Stichfrage alle Präferenzen korrekt abgebildet würden. Wer etwa Initiative und Gegenvorschlag dem Status Quo vorzieht, die Initiative aber präferiert, der müsste den Gegenvorschlag ablehnen, wenn er nicht die Stichfrage hätte, mit der er seiner Präferenzordnung (Initiative vor Gegenvorschlag vor Status Quo) Ausdruck verleihen könne.

Pa.Iv. zur Abschaffung der Stichfrage bei Volksinitiativen mit Gegenvorschlag (11.464)

Noch Ende 2011 waren zwei Motionen diskutiert worden, die auf Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit den Grundrechten abzielten. Auf der Basis des bundesrätlichen Zusatzberichts zum Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen verlangte die Motion der staatspolitischen Kommission des Ständerates einen Katalog von rechtlichen Grundlagen für die nichtbindende materielle Vorprüfung eines Initiativtextes vor der Sammlung der Unterschriften (11.3751). Beide Kammern hatten diesen Vorstoss angenommen, die nationalrätliche SPK verlangte aber in einer von der grossen Kammer ebenfalls 2011 noch angenommenen zweiten Motion zusätzlich Vorschläge für eine Erweiterung des Katalogs der Gründe für die Ungültigkeitserklärung einer Volksinitiative (z.B. ein Gebot der Beachtung der Grundrechte oder der Menschenrechtskonvention in der Verfassung). In der Frühjahrssession war dieser zweite Punkt Gegenstand recht ausführlicher Diskussionen im Ständerat über die Bedeutung der direkten Demokratie gegenüber zentraler Grund- und Menschenrechte. Schliesslich stimmte der Rat mit Stichentscheid des Präsidenten für Annahme der auch vom Bundesrat unterstützten Motion.

Materielle Vorprüfung von Volksinitiativen (Motionen)

Aufgrund der Gesamterneuerungswahlen im Herbst des Berichtsjahres wurde im Berichtsjahr nur ein Termin für eine einzige eidgenössische Volksabstimmung wahrgenommen. Am 13. Februar wurde die Volksinitiative „für den Schutz vor Waffengewalt“ mit 43.7% Ja-Stimmen abgelehnt.

Eidgenössische Volksabstimmung 2011
Eidgenössische Volksabstimmungen von Jahr zu Jahr (seit 2000)

Da viele Parteien Volksbegehren als Schwungrad für die Wahlen brauchten, nahm die Zahl hängiger Initiativen stark zu. Im Berichtjahr selber waren acht Initiativen zustande gekommen. Damit waren Ende 2011 nicht weniger als 22 Volksbegehren hängig (Ende 2010: 17). Im Berichtjahr wurden zudem 23 Begehren neu lanciert (2010: 14). Im Unterschriftenstadium befanden sich somit insgesamt 28 Initiativen (2010: 15). Drei Begehren scheiterten 2011 an der Unterschriftenhürde (2010: 2) und drei wurden zurückgezogen (2010: 1), davon eine bedingt (2010: 1) (vgl. Tabelle Volksinitiativen_2011.pdf). Zudem kam am 25. Juli mit 60'124 gültigen Unterschriften das Referendum gegen das Bundesgesetz über die Buchpreisbindung zustande.

Lancierte Volksinitiativen 2011
Lancierte Volksinitiativen von Jahr zu Jahr (ab 2007)

2010 hatte der Bundesrat einen direkten Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk)“ vorgelegt. Das Volksbegehren will, dass aussenpolitische Verträge in wichtigen Bereichen sowie völkerrechtliche Verträge mit einmaligen Ausgaben von mehr als CHF 1 Mrd. oder wiederkehrenden Kosten von mehr als CHF 100 Mio. jährlich dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. In ihrem Gegenvorschlag schlug die Regierung vor, lediglich jene Staatsverträge obligatorisch der Stimmbevölkerung vorzulegen, die Verfassungsrang haben. Im Berichtsjahr diskutierten die Räte über Initiative und Gegenvorschlag. In der grossen Kammer verlief die intensive Diskussion zwischen der SVP und den restlichen Fraktionen. Einigkeit herrschte hinsichtlich der zunehmenden Bedeutung der Aussenpolitik und der Notwendigkeit einer entsprechenden Anpassung der direkten Demokratie. Der Mehrheit des Nationalrates ging die Initiative aber zu weit. In der Folge unterstützte die grosse Kammer den Gegenvorschlag des Bundesrates und empfahl die Initiative zur Ablehnung. Im Ständerat wurde dann jedoch Nicht-Eintreten auf die Debatte um den Gegenvorschlag und ebenfalls Ablehnung der Initiative beschlossen. Die grosse Kammer, an die das Geschäft somit zurückging, folgte diesem Beschluss in der neuen Legislatur. Somit wird 2012 nur die Initiative zur Abstimmung gelangen. Zur Frage der Vereinbarkeit von direkter Demokratie und Übernahme des EU-Rechts siehe auch die abgelehnte Motion der SP-Fraktion (11.3434).

Initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère"
Obligatorisches Referendum für Staatsverträge?

Die Räte hatten derweil über Vorstösse zu befinden, die in ähnliche Richtungen zielten. Die parlamentarische Initiative Moret (fdp, VD) hätte die Gültigkeitsprüfung einer Initiative einer richterlichen Instanz im Sinne eines Verfassungsgerichts unterstellen wollen (Pa.Iv. 09.521). Mit dem Argument, dass diese Prüfung erst nach der Sammlung der Unterschriften zur Anwendung käme, wurde der Vorstoss in der Sondersession im April vom Nationalrat verworfen. In der gleichen Debatte wurde in der grossen Kammer ein Postulat der SPK-NR (Po. 10.3885) überwiesen, das den Bundesrat beauftragte, mögliche Verfahren für eine Gültigkeitsprüfung vor der Unterschriftensammlung aufzuzeigen. Trotz des Hinweises von Bundesrätin Sommaruga, dass der Bundesrat diesem Anliegen bereits im Zusatzbericht nachgekommen sei, wurde der Vorstoss angenommen. Im Herbst lehnte der Ständerat die parlamentarische Initiative Vischer (gp, ZH) ab, die ein Volksbegehren auch dann für ungültig erklären lassen wollte, wenn es gegen den Grundrechtsschutz und Verfahrensgarantien des Völkerrechts verstösst (z.B. Menschenrechtskonvention). Der im Vorjahr vom Nationalrat noch überwiesene Vorstoss
wurde in der kleinen Kammer als zu weit gehend beurteilt (Pa.Iv. 07.477). Dafür überwies der Ständerat in der gleichen Sitzung eine Motion seiner SPK-SR, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, auf der Basis des Zusatzberichtes eine Vorlage zu erarbeiten, in der die rechtlichen Grundlagen für die nichtbindende materielle Vorprüfung des Initiativtextes vor der Sammlung der Unterschriften erarbeitet werden (Mo. 11.3468). Die gleichlautende Motion der staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-NR) wurde dann in der Wintersession auch von der Volksvertretung überwiesen. Allerdings nahm die nationalrätliche Kommission auch den zweiten Punkt des Zusatzberichtes des Bundesrats auf und verlangte Vorschläge für eine Erweiterung des Katalogs der Gründe für die Ungültigkeit einer Volksinitiative (Mo. 11.3468).

Materielle Vorprüfung von Volksinitiativen (Motionen)

Im Rahmen der Abzockerinitiative, über die die Räte seit Februar 2008 debattierten, wurde erneut über die Fristen zur Behandlung von Volksinitiativen diskutiert. Aktuell beträgt die Behandlungsfrist zweieinhalb Jahre mit der Möglichkeit der Verlängerung um jeweils 1 Jahr, wenn ein Rat einen Gegenentwurf beschliesst und ein solcher in der Differenzbereinigung feststeckt. Die Frist für die Abzockerinitiative wurde bereits zweimal um 1 Jahr verlängert. Die staatspolitische Kommission des Nationalrates kündigte an, mit einem Vorstoss im Rahmen der laufenden Revision des Parlamentsgesetzes die Diskussion um die Behandlungsfrist neu lancieren zu wollen. Es dürfe nicht der Eindruck erweckt werden, dass Volksabstimmungen aus taktischen Gründen verzögert würden. Deshalb müsse die Möglichkeit der Fristverlängerung eingeschränkt werden.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Zum zweiten Mal seit Einführung dieser Möglichkeit im Januar 2010 wurde eine Initiative bedingt zurückgezogen: Ein bedingter Rückzug einer Initiative wird dann wirksam, wenn ein indirekter Gegenvorschlag in Kraft tritt. Die Initiative „für menschenfreundliche Fahrzeuge (Offroader-Initiative)“ wurde unter der Bedingung zurückgezogen, dass die im März vom Parlament beschlossene Änderung des Bundesgesetzes über die Reduktion der CO2-Emissionen in Kraft tritt. Die Initiative sieht vor, dass neue Autos ab 2015 lediglich 130 Gramm CO2 pro Kilometer ausstossen dürfen. Die Initianten bemängelten, dass die Regelung erst im Mai 2012 und nicht wie versprochen im Januar 2012 in Kraft gesetzt wird, sahen aber von einer Reaktivierung ihrer Initiative letztlich trotzdem ab.

Bedingte Rückzüge von Volksinitiativen

Am 7. Juli reichte die SVP mit 108'826 beglaubigten Unterschriften ihre Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates ein. Das Begehren fordert Wahlen der Landesregierung nach Majorzprinzip in einem Einerwahlkreis, wobei für die Sprachminderheiten mindestens zwei Sitze reserviert wären. Damit wird die Idee einer Volkswahl nach 1889 und 1942 zum dritten Mal zur Abstimmung vorgelegt.

Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates
Vorschläge für eine Volkswahl des Bundesrates

Hohe Wellen warf die Abstimmung über die Unternehmenssteuerreform vom 24. Februar 2008. Aus Sicht der SP hatten die Abstimmungsunterlagen falsche Angaben zu den Steuerausfällen enthalten. Kiener Nellen (sp, BE) und Jositsch (sp, ZH), sowie eine Privatperson reichten deshalb Beschwerde ein. Ende Berichtjahr entschied das Bundesgericht gegen eine Wiederholung der Abstimmung, rügte aber den Bundesrat für die fehlerhafte Kommunikation.

BRG Unternehmenssteuerreform II
Unternehmenssteuerreform II

Die Diskussion über die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit internationalen Abkommen und dem Völker- und Menschenrecht wurde 2011 durch neue Vorschläge und Vorstösse erweitert. Der Bundesrat legte den versprochenen Zusatzbericht zum Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen vor. In einem ersten Bericht von 2010 hatte er lediglich einige Optionen zur Klärung des Verhältnisses vorgeschlagen. Der Zusatzbericht sollte eine vertiefte Diskussion liefern. Zwei Vorschläge lieferten dazu Anlass. Auf der einen Seite sollte die bisher lediglich formale Vorprüfung materiell erweitert werden: Es soll insbesondere geprüft werden, ob der Initiativtext mit dem Völkerrecht vereinbar ist oder nicht. Das Resultat dieser Vorprüfung würde auf den Unterschriftenbögen vermerkt und dem Initiativkomitee stünde es frei, die Unterschriftensammlung trotzdem vorzunehmen oder aber den Text anzupassen. Auf der anderen Seite sollte der Katalog der Gültigkeitsvoraussetzungen erweitert werden: Begehren, die verfassungsrechtliche Grundrechte verletzen, sollten neu für ungültig erklärt werden können.

Zusatzbericht über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht

Im Berichtsjahr kam es zu insgesamt sieben Volksabstimmungen. Davon waren ein obligatorisches (2009: 4) und zwei fakultative Referenden (2009: 2) sowie drei Volksinitiativen (2009: 2) und ein Gegenvorschlag (2009: 0). Bei den fakultativen Referenden stimmten die Bürgerinnen und Bürger einmal gegen und einmal für den Parlamentsantrag und beim obligatorischen Referendum wurde der Antrag der Behörden gutgeheissen. Eine der drei Initiativen (Ausschaffungsinitiative) wurde angenommen. Damit steigt die Zahl der seit 1891 angenommen Volksinitiativen auf 18. Rund jedes zehnte Volksbegehren wurde also angenommen, wobei über ein Drittel der angenommenen Initiativen zwischen 2002 und 2010 abgestimmt wurde. Im Berichtsjahr folgten die Stimmberechtigten insgesamt nur in vier der sieben Abstimmungen dem Antrag von Regierung und Parlament (2009: sieben von acht).

Eidgenössische Volksabstimmungen 2010
Eidgenössische Volksabstimmungen von Jahr zu Jahr (seit 2000)

Im Jahr 2010 wurden vier Initiativen neu eingereicht (2009: 7). Eine Initiative („Lebendiges Wasser – Renaturierungs-Initiative“) wurde zurückgezogen. Der Bestand der eingereichten aber der Stimmbürgerschaft noch nicht vorgelegten Volksinitiativen blieb 2010 gleich hoch wie 2009 (17). Der Trend verläuft derzeit in Richtung stärkere Nutzung des Initiativrechts: 2010 wurde für nicht weniger als 15 neue Begehren die Unterschriftensammlung gestartet (2009: 8). Die Initiative scheint zu den Wahlen hin zum wichtigen Instrument des Politmarketings zu werden. Von den 15 lancierten Volksbegehren stammen acht von Parteien. Im Berichtsjahr scheiterten zudem zwei Begehren im Sammelstadium (2009: 1).

Lancierte Volksinitiativen 2010
Lancierte Volksinitiativen von Jahr zu Jahr (ab 2007)

Die Debatte um die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit internationalen Abkommen sowie dem Völker- und Menschenrecht verstummte auch 2010 nicht. Nicht nur die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Verwahrungsinitiative sondern auch die 2010 angekündigte, aber wieder zurückgezogene Initiative zur Wiedereinführung der Todesstrafe waren Anlass für zahlreiche Vorschläge und Vorstösse. Der Bundesrat hatte im März 2010 in einem ersten Bericht (in Erfüllung der Postulate 07.3764 und 08.3765) lediglich Optionen aufgelistet, wie das Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen zu klären wäre. Gleichzeitig hatte die Regierung aber einen ausführlichen Zusatzbericht in Auftrag gegeben, der Ende 2010 allerdings noch nicht vorlag. In der Staatspolitischen Kommission des Ständerats wurden nicht nur diese Optionen diskutiert, sondern auch die vom Nationalrat 2009 überwiesene parlamentarische Initiative Vischer (gp, ZH), welche anregt, nicht nur jenen Initiativen die Gültigkeit absprechen zu können, die gegen zwingendes Völkerrecht verstossen, sondern auch jenen, die Grundrechtschutz verletzen. Die SPK-SR bevorzugt allerdings ein Vorprüfungsverfahren und steht der Ausweitung des Katalogs, der die Gründe für eine Ungültigkeitserklärung umfasst, eher skeptisch gegenüber. Bevor sie sich zur Initiative Vischer äussert, will sie aber den Zusatzbericht des Bundesrats abwarten. Auch Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf schaltete sich in die Diskussion ein und schlug vor, völkerrechtlich heikle Initiativen bei der Unterschriftensammlung mit einem Warnhinweis zu versehen. Eine Gruppe aus Menschenrechtsorganisationen und des Club Helvétique beschloss die Lancierung einer Initiative, die Bundesverfassung dahingehend zu ändern, dass Grundrecht verletzende Volksinitiativen für ungültig erklärt werden können. Weiter wurde vorgeschlagen, eine materielle Prüfung von Volksbegehren bereits vor der Unterschriftensammlung vorzunehmen. Die nationalrätliche SPK-NR hatte eine solche Prüfung empfohlen, wobei aber noch umstritten war, wer diese Prüfung vornehmen soll. Zur Diskussion standen richterliche Gremien oder aber das Parlament selbst.

Gültigkeit von Volksinitiativen (Pa.Iv. 07.477)

Der Initiant der „Abzockerinitiative“, Thomas Minder, zeigte sich unzufrieden mit der überaus langen Behandlung seines Begehrens. Die Abstimmung der bereits im Februar 2008 eingereichten Initiative verzögert sich, weil sich die Räte in der Ausarbeitung des Gegenvorschlages nicht einig werden. Minder sprach von „taktischer Verschleppung“ und kündigte die Lancierung einer „Turbo-Initiative“ an, mit der er verlangen will, dass die zulässige Behandlungsfrist von Initiativen auf ein Jahr beschränkt wird. Bei allen Parteien stiess Minder mit diesem Vorhaben jedoch auf Kritik.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Der Bundesrat entwarf einen direkten Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk)“. Die Initiative fordert eine erhebliche Ausweitung des obligatorischen Referendums bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen nach sich ziehen, welche die Schweiz zur Übernahme rechtsetzender Bestimmungen verpflichten, welche die Rechtssetzungszuständigkeit in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen, oder welche Ausgaben von über CHF 1 Mrd. oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als CHF 100 Mio. evozieren. In seinem direkten Gegenvorschlag präzisiert der Bundesrat den Begriff „wichtiger Bereich“. Er anerkennt das Anliegen der Optimierung des direktdemokratischen Instrumentariums für die Aussenpolitik. Eine Erweiterung der Einbindung von Volk und Ständen solle jedoch lediglich bei Abkommen mit grosser Tragweite und Bedeutung ins Auge gefasst werden. Die Regierung beantragte deshalb ein obligatorisches Referendum dann anzuwenden, wenn Staatsverträge abgeschlossen werden, denen Verfassungsrang zukommt.

Initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère"
Obligatorisches Referendum für Staatsverträge?

Verschiedene Vorstösse von links und rechts, die die Einführung neuer Volksrechte forderten, hatten in den Räten keine Chance. Eine parlamentarische Initiative Tschümperlin (sp, SZ), welche die Einführung der Gesetzesinitiative auch auf Bundesebene verlangt, wurde genauso abgelehnt wie die beiden parlamentarischen Initiativen Reimann (svp, SG), die ein ausserordentliches fakultatives Referendum (09.443) und ein Ratsreferendum (09.444) vorgesehen hätten. Eine qualifizierte Minderheit der Bundesversammlung hätte bei ersterem verlangen können, dass ein Beschluss zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt wird. Mit dem Ratsreferendum wäre es einer qualifizierten Minderheit möglich gewesen, für ein fakultatives Referendum eine Volksabstimmung zu erzwingen.

Einführung neuer Volksrechte (Gesetzesinitiative, Ausserordentliches fakultatives Referendum und Ratsreferendum)
Vorstösse für eine Einführung der Gesetzesinitiative

Während auf der einen Seite eine Debatte um die Vereinbarkeit von Initiativen und übergeordnetem Recht geführt wurde, strebte die SVP auf der anderen Seite gleich mit drei Vorstössen Regelungen an, mit denen sich die Vereinbarkeitsfrage gar nicht mehr stellen würde. In einer ersten parlamentarischen Initiative forderte die SVP-Fraktion, jüngeren Bundesgesetzen gegenüber älteren Staatsverträgen Vorrang einzuräumen. Bei Widersprüchen zwischen Landesrecht und Völkerrecht müsste zwingend ersteres angewendet werden. Eine zweite parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion wollte in der Verfassung festschreiben, was ‚zwingendes Völkerrecht‘ bedeutet, aufgrund dessen eine Initiative bei widersprechender Forderung ungültig würde (09.466). Die SVP schlug einen solchen Katalog gleich selber vor, der ius cogens umfasste (Verbot des Angriffskriegs, Verbot der Folter, Verbot des Völkermords und Verbot der Sklaverei) und also wesentlich weniger weit gespannt wurde, als etwa die UNO-Menschenrechtscharta. Beide parlamentarischen Initiativen hatten im Nationalrat keine Chance. Die grosse Kammer überwies allerdings ein Postulat der SVP-Fraktion, das den Bundesrat beauftragt, einen Wechsel vom Monismus zum Dualismus zu prüfen (09.3676). Bei einem Staatsvertrag soll jeweils abgeklärt werden, inwieweit dieser und die auf ihm basierende Rechtsprechung Vorrang gegenüber dem Landesrecht haben soll. Mit dem Prinzip des Dualismus wird anerkannt, dass Völkerrecht und Landesrecht unterschiedliche Rechtsordnungen darstellen. Neues Völkerrecht muss hier zuerst in Landesrecht umgewandelt bzw. in die Normenhierarchie eines Staates eingeordnet werden. Beim Monismus wird hingegen von einer Einheit der Rechtsordnung ausgegangen und internationale Normen ergänzend zum Landesrecht ohne vorgängige Umsetzung in dasselbe angewendet.

Landesrecht vor Völkerrecht? (09.414)

Im Januar hat die SVP die Unterschriftensammlung für ihre Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates lanciert. Die Sammelfrist dauert bis zum 26. Juli 2011. Die Initiative will Bundesratswahlen nach dem Majorzprinzip in einem Einerwahlkreis abhalten. Dabei wären mindestens zwei Sitze für Mitglieder reserviert, die aus einem nicht-deutschsprachigen Teil der Schweiz stammen.

Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates
Vorschläge für eine Volkswahl des Bundesrates

Der Bundesrat setzte die 2009 beschlossene Einführung des bedingten Rückzugs einer Volksinitiative auf 1. Februar 2010 in Kraft. Neu können Initianten – falls das Parlament einen indirekten Gegenvorschlag ausarbeitet – einen bedingten Rückzug ihres Anliegens aussprechen. Tritt das im Gegenvorschlag ausgearbeitete Gesetz nicht in Kraft (etwa wegen eines Referendums), so muss die ursprüngliche Initiative innert zehn Monaten trotzdem noch zur Abstimmung gelangen. Erstmals wäre der bedingte Rückzug bei der Initiative „Lebendiges Wasser (Renaturierungsinitiative)“ zur Anwendung gekommen. Allerdings wurde gegen die Gesetzesanpassung in Form des indirekten Gegenvorschlags das Referendum nicht ergriffen.

Bedingte Rückzüge von Volksinitiativen

Im Berichtsjahr kam es zu zwei mit einem fakultativen Referendum verlangten Volksabstimmungen (Personenfreizügigkeit, biometrische Pässe). Das Volk stimmte jeweils dem Parlamentsbeschluss zu, im Fall der Pässe allerdings nur äusserst knapp. Ausserdem entschieden Volk und Stände über zwei Volksinitiativen und nahmen davon eine, die Minarettverbotsinitiative, als insgesamt siebzehnte an. Daneben hiessen Volk und Stände auch vier vom Parlament beschlossene Verfassungsänderungen gut.

Insgesamt kam es somit zu acht Volksabstimmungen (2 Volksinitiativen, 4 obligatorische und 2 fakultative Referenden). Bei 7 von diesen 8 Entscheiden folgten die Stimmberechtigten dem Antrag von Regierung und Parlament (2008: 8 von 10). Beim Minarettverbot entschied das Volk anders als die Behörden.

Eidgenössische Volksabstimmungen 2009
Eidgenössische Volksabstimmungen von Jahr zu Jahr (seit 2000)

Im Jahr 2009 wurden sieben Volksinitiativen eingereicht (2008: 8). Das Volk entschied über zwei Volksbegehren; eines – das Verbot des Baus neuer Minarette – fand Zustimmung. Eine Volksinitiative wurde zurückgezogen („Gegen masslosen Bau umwelt- und landschaftsbelastender Anlagen“). Damit stieg Ende 2009 der Bestand der eingereichten, aber dem Volk noch nicht zum Entscheid vorgelegten Initiativen auf 17 (2008: 13). Neu lanciert wurden im Jahr 2009 acht Volksinitiativen (2008: 4).

Volksinitiativen 2009
Lancierte Volksinitiativen von Jahr zu Jahr (ab 2007)