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Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik

Nach dem Jahr 2020, das auch im Bereich der Aussenpolitik mehrheitlich von der Covid-19-Pandemie dominiert worden war, kehrten 2021 wieder andere Themen ins Scheinwerferlicht zurück. Allen voran gewannen die Beziehungen zur EU aufgrund unvorhergesehener Ereignisse an Salienz. Die Zeitungsanalyse 2021 von Année Politique Suisse unterstreicht diese Entwicklung eindrücklich: Zeitungsartikel zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und Europa machten im vergangenen Kalenderjahr rund die Hälfte aller Artikel im Themenbereich Aussenpolitik aus (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang).

Hauptgrund für die Prominenz der bilateralen Beziehungen in den Medien dürfte das Ende der Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU im Mai 2021 gewesen sein. Zwar widerspiegelte der mediale Tonfall nach dem Treffen zwischen Bundespräsident Parmelin und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen Ende April die Hoffnung, dass sich die Verhandlungen in eine weitere Runde würden retten können, doch die Reaktionen aus Politik und Wirtschaft zeigten die verhärteten Fronten in der Diskussion in der Schweiz auf. Auch das Parlament übte Ende April/Anfang Mai zunehmend Druck auf den Bundesrat aus, endlich neue Ansätze in die seit längerem blockierten Verhandlungen zu bringen. Ein Abbruch der Verhandlungen schien für den Bundesrat schliesslich angesichts der bestehenden Differenzen unvermeidlich, wobei die einseitige Entscheidung von der EU überhaupt nicht begrüsst wurde. Verschiedene politische und zivilgesellschaftliche Akteure wie die SP und die Operation Libero drängten nach dem Verhandlungsabbruch auf neue Lösungsansätze, der polarisierendste zielte gar auf einen EU-Beitritt ab. Eine in der Folge rasch ergriffene Massnahme betraf die seit 2019 blockierte zweite Kohäsionsmilliarde, die auf Initiative des Bundesrats in der Herbstsession von beiden Räten freigegeben wurde. Nachdem dieser zweite Schweizer Beitrag aufgrund der Nichtverlängerung der Börsenäquivalenz 2019 blockiert worden war, erhoffte sich der Bundesrat von der Freigabe nun die Assoziierung an Horizon Europe.

Die Verschlechterung der Beziehungen zur EU hatte sich zu Beginn des Jahres noch nicht unbedingt abgezeichnet. Im März hatte der Bundesrat die Botschaft zur Prümer Zusammenarbeit und dem Eurodac-Protokoll veröffentlicht und damit die Grundlage für eine vertiefte Kooperation mit der EU in Sachen Kriminalitätsbekämpfung gelegt. Diese waren in den beiden Räten unbestritten und wurden einstimmig angenommen. Auch ein weiteres Geschäft im Rahmen der Schengen-Weiterentwicklung, die Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen, fand im Ständerat eine grosse Mehrheit. Etwas umstrittener gestalteten sich die Ratsdebatten über die Schweizer Beteiligung an der Weiterentwicklung von Frontex und über eine dafür nötige Revision des AIG. Da die Räte und die vorberatenden Kommissionen der EU-Migrationspolitik kritisch gegenüberstanden, brachten sie Ausgleichsmassnahmen in die Vorlage ein, um der humanitären Tradition der Schweiz gerecht zu werden. In der Folge wurde vor allem über deren Ausgestaltung diskutiert und weniger über den Frontex-Beitrag, der personelle und finanzielle Mittel umfasste und aufgrund der drohenden Beendigung der Schengen-Assoziierung bei einer Nichtübernahme unbestritten schien.

Deutlich positiver als die EU-Politik liest sich die Bilanz der Schweiz im Hinblick auf die Kooperation mit einzelnen europäischen Staaten. Die bilateralen Beziehungen zum Vereinigten Königreich im Nachgang des Brexit nahmen 2021 weiter Form an. Im Januar nahm der Ständerat als Zweitrat eine Motion Cottier (fdp, NR) an, die eine vertiefte Handelsbeziehung im Rahmen der «Mind the Gap-Strategie» des Bundesrats verlangte. Zudem veröffentlichte der Bundesrat im Juni die Botschaft zum Abkommen mit dem Vereinigten Königreich über die Mobilität von Dienstleistungserbringenden, durch das die Schweiz einen vereinfachten Zugang zum britischen Arbeitsmarkt erhalten soll. Dieses nahm die kleine Kammer in der Wintersession einstimmig an. Auch die Nutzung des französischen Satellitensystems «Composante Spatiale Optique» wurde von beiden Räten ohne grösseren Widerstand angenommen.

Auch in der Aussenwirtschaftspolitik ereignete sich im vergangenen Jahr einiges, angefangen mit der Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, welches die Schweizer Bevölkerung im März mit 51.6 Prozent Ja-Stimmen knapper als erwartet annahm. Deshalb werteten auch die unterlegenen Gegner und Gegnerinnen des Abkommens dieses Resultat als Erfolg, insbesondere im Hinblick auf das Freihandelsabkommen mit dem Mercosur, welches gemäss geltender Gesetzgebung automatisch dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Erwähnenswert war im Kontext des Aussenhandels auch die Anpassung des Embargogesetzes, durch die das Einfuhrverbot von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen, Munition und weiteren Gütern aus Russland und der Ukraine fortgeführt werden konnte und die es dem Bundesrat erlaubt, in vergleichbaren Situationen nicht mehr die Bundesverfassung für ein Embargo bemühen zu müssen.

Deutlich weniger Veränderungen als in anderen Jahren gab es bei den Beziehungen zu internationalen Organisationen. Hervorzuheben ist hier die Sistierung des UNO-Migrationspakts durch den Ständerat, welcher die Ergebnisse der Subkommissionen der aussenpolitischen Kommissionen zum Thema «Soft Law» abwarten wollte. Ebenfalls von Bedeutung waren die Bewilligung der von der WAK-SR geforderten ständigen parlamentarischen Delegation bei der OECD durch die beiden Räte in der Herbstsession und die Ratifikation der ILO-Übereinkommen 170 und 174.

Einen Bedeutungsaufschwung erlebten die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit China, was sich in einer Vielzahl an parlamentarischen Vorstössen äusserte. Auslöser für die rege Tätigkeit des Parlaments war die mit Spannung erwartete Publikation der Schweizer China-Strategie im März. Diese wurde unter anderem für ihren unklaren Umgang mit den chinesischen Menschenrechtsverletzungen kritisiert, weshalb die aussenpolitischen Kommissionen der Räte selbst aktiv wurden. Bereits vor Veröffentlichung der China-Strategie hatte die APK-NR in der Frühjahrssession einen Bericht zur Umsetzung des bilateralen Menschenrechtsdialogs eingefordert – mit diesem sollte die China-Strategie beurteilt werden. Auch die Situation der tibetischen Exilgemeinschaft in der Schweiz, die laut APK-NR unter der zunehmenden Einflussnahme Chinas leidet, wurde in der Frühjahrssession thematisiert. Kurz darauf engagierte sich die APK-NR auch in diesem Themenfeld: Mittels Motion forderte sie einen stärkeren Fokus der Schweiz auf die Förderung der Menschenrechte in China, der auch in der Schweizer China-Strategie zum Ausdruck kommen sollte. Die Motion wurde vom Nationalrat zwar befürwortet, aber vom Ständerat abgelehnt. Die APK-NR war es auch, die den Bundesrat im Sommer mit einem Postulat ins Schwitzen brachte, das die Prüfung von vertieften Beziehungen mit Taiwan – unter anderem auf politischer Ebene – forderte, was ganz und gar nicht zur Ein-China-Politik der Schweiz passte und vom Bundesrat daher abgelehnt wurde. Anders sah dies der Nationalrat, der das Postulat überwies. Etwas allgemeiner ging die APK-SR vor, die in einer von ihrem Rats bereits unterstützten Motion eine Institutionalisierung des zwischenstaatlichen Austauschs und der Koordination von Schweizer Akteuren mit China verlangte, um die politische Kohärenz der China-Politik sicherzustellen.

Zu kleineren Ausschlägen in der APS-Zeitungsanalyse 2021 führten zudem die Guten Dienste der Schweiz (vgl. Abbildung 1). Im Juni fand in Genf das viel beachtete Treffen zwischen US-Präsident Biden und dem russischen Präsidenten Putin statt, das von den Bundesräten Cassis und Parmelin genutzt wurde, um die Bedeutung des internationalen Genfs als Standort für interdisziplinäre Kooperation hervorzuheben. Im August verstärkte sich die Berichterstattung in diesem Themenbereich aufgrund der durch die Machtübernahme der Taliban ausgelösten Krise in Afghanistan. In deren Wirren evakuierte die Schweiz ihr DEZA-Kooperationsbüro in Kabul und vergab den lokalen Mitarbeitenden der Schweizer Aussenstellen insgesamt 230 humanitäre Visa. Im Bereich der Menschenrechte hatte der Bundesrat noch vor diesen beiden Grossereignissen die Leitlinien Menschenrechte 2021-2024 publiziert.

Die vorübergehenden Lockerungen der globalen Corona-Massnahmen machte sich im EDA vor allem anhand der Auslandreisen von Aussenminister Cassis bemerkbar. Nach einem mageren 2020 schien der EDA-Vorsteher 2021 einiges nachzuholen und reiste in mehrere Länder, die im Fokus der Schweizer MENA-Strategie standen, darunter Algerien, Mali, Senegal, Gambia, Irak, Oman, Libanon, Libyen und Saudi-Arabien. Von besonderer Bedeutung war der Staatsbesuch in der Ukraine, den Cassis zum Anlass nahm, um den Vorbereitungsprozess für die Ukraine-Reformkonferenz 2022 einzuläuten.

Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik
Jahresrückblick 2021

In der Herbstsession 2021 beriet der Nationalrat über die Einsetzung einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation im Rahmen der Verordnung der Bundesversammlung über die Pflege der internationalen Beziehungen des Parlamentes. Eine Minderheit Aeschi (svp, ZG) beantragte, nicht auf die parlamentarische Initiative der WAK-SR einzutreten. Nationalrat Aeschi argumentierte, dass die OECD ein parlamentarisches Netzwerk unterhalte, welches aber kein Parlament sei und damit keine Entscheidungsbefugnisse besitze. Da es sich nur um ein Informationsgremium handle, lehne die SVP-Fraktion das Anliegen unter anderem aus Kostengründen ab. WAK-Kommissionssprecherin Gigon (gp, VD) sah den Moment gekommen, um die Verbindungen zur OECD zu stärken, damit die Schweiz sich «ernsthaft» an den laufenden Steuerreformen und der Bewältigung künftiger Herausforderungen beteiligen könne. SP-Fraktionssprecher Bendahan (sp, VD) sah in der Vorlage keinen einzigen Nachteil. Unabhängig davon, ob man prinzipiell für oder gegen die OECD sei, führe die ständige Vertretung unweigerlich zu einer verbesserten Vertretung der Schweizer Interessen, argumentierte er. Den kritischen Stimmen, die sich an den Kosten einer solchen Delegation störten, entgegnete er, dass der Schweiz auch Kosten erwachsen würden, wenn sie nicht am OECD-Entscheidfindungsprozess teilnehme, die dadurch gefällten Beschlüsse aber dennoch umsetzen müsse. Markus Ritter (mitte, SG) unterstützte die Initiative im Namen der Mitte-Fraktion und betonte die Bedeutung der dadurch geschaffenen personellen Kontinuität. Dies sei angesichts der anspruchsvollen Aufgaben in den Gremien angemessen. Eine Minderheit der Fraktion stimme gegen die Vorlage, weil man durchaus an der Wirksamkeit der parlamentarischen Versammlung zweifeln könne, erklärte FDP-Sprecher Lüscher (fdp, GE). Trotzdem empfahl die FDP die Annahme der Vorlage, nicht zuletzt weil man damit eine symbolische Geste zugunsten der zuletzt als geschwächt dargestellten internationalen Beziehungen der Schweiz machen könne. Zudem lehne die FDP die Politik des leeren Stuhls ab und sei der Ansicht, dass man Soft Law am besten an der Quelle beeinflussen müsse, weil man sich bei einer Nicht-Teilnahme nicht über die Ergebnisse beschweren könne. Der Nichteintretensantrag Aeschi wurde in der Folge mit 121 zu 56 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) deutlich abgelehnt. In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat den Entwurf mit 120 zu 52 Stimmen (bei 5 Enthaltungen) ebenso deutlich gegen den Widerstand der SVP-Fraktion und einer kleinen Minderheit der FDP.Liberalen an.
Die Schlussabstimmungen boten keine Überraschungen mehr. Der Nationalrat sprach sich mit 138 zu 58 Stimmen für die Verordnung aus, der Ständerat mit 36 zu 6 Stimmen (bei 1 Enthaltung).

Einsatz einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation

In der Herbstsession 2021 gelangte die 2010 überwiesene Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» wiederum ins Parlament, nachdem die vorberatenden Aussenpolitischen Kommissionen die erneute Verlängerung der Frist empfohlen hatten. Damian Müller (fdp, LU) – Sprecher der APK-SR – begründete die fortlaufende Verlängerung der Motionsfrist damit, dass dadurch das Parlament regelmässig über neue Entwicklungen bei der Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit der Anti-Terrorismus-Sanktionen des UNO-Sicherheitsrats informiert werde. Müller stellte fest, dass zu diesem Zeitpunkt nur das Sanktionsregime gegen den Islamischen Staat und Al-Kaida das Büro der Ombudsperson beanspruche. Zudem setze sich die Schweiz weiterhin für die Stärkung der Sanktionsregime ein, welche nicht über einen Zugang zu einer Ombudsperson verfügen. Laut Müller hat die Schweiz dem Sicherheitsrat im Juni 2021 deswegen Vorschläge für die Einrichtung eines unabhängigen Überprüfungsmechanismus gemacht. Er beantragte im Namen der Kommission die erneute Verlängerung der Frist. Bundesrat Cassis informierte den Ständerat darüber, dass das Bundesgericht bestätigt habe, dass Personen auf einer schwarzen Liste der UNO in der Schweiz Rekurs einlegen könnten. Damit sei das Hauptziel der Motion erreicht, nichtsdestotrotz könne man deren Anliegen weiterverfolgen. Sowohl der Ständerat wie auch der Nationalrat verlängerten in der Folge die Behandlungsfrist des Geschäfts.

Non-application des sanctions de l'ONU dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (Mo. 09.3719)

Die Ratifizierung der ILO-Übereinkommen Nr. 170 und 174 stand in der Herbstsession 2021 auf dem Programm des Ständerats. Die Übereinkommen beabsichtigten industrielle Störfälle besser zu verhüten und Unfällen und Berufskrankheiten, die durch Chemikalien verursacht werden, vorzubeugen. Carlo Sommaruga (sp, GE) äusserte sich im Namen der APK-SR zum Geschäft und empfahl die Ratifizierung der beiden Verträge. Gesetzesänderungen seien nicht nötig, die Schweiz verpflichte sich nur zur regelmässigen Berichterstattung an das Überwachungsorgan der ILO, erklärte Sommaruga. Ein Teil der Kommission habe sich zwar an der geringen Ratifikationsdichte – nur 22 respektive 18 Staaten haben die Abkommen bisher ratifiziert – der Abkommen gestört, doch mit der Ratifizierung erhöhe die Schweiz ihre Glaubwürdigkeit innerhalb der ILO, was insbesondere als Gaststaat wichtig sei. Deshalb habe man sich der Position des Bundesrats angeschlossen. Der Ständerat nahm die beiden Übereinkommen mit 32 und 34 Stimmen einstimmig an.
Auch in der Schlussabstimmung tags darauf entschied die kleine Kammer mit 38 zu 4 Stimmen und 40 zu 4 Stimmen eindeutig zugunsten der Ratifikation. Im Nationalrat hielt die SVP-Fraktion an ihrer Position fest und stimmte geschlossen gegen die beiden Abkommen. Das Resultat fiel mit 142 zu 54 Stimmen und 141 zu 55 Stimmen dennoch deutlich zugunsten der Ratifikation aus.

Übereinkommen Nr. 170 und 174 mit der ILO

Im Juni 2021 reichte die SPK-NR ein Postulat ein, mit dem sie den Bundesrat aufforderte, zu prüfen, welche gesetzlichen Anpassungen für die Ratifikation des Atomwaffenverbotsvertrags notwendig wären. Die Schweiz habe bereits 2017 an der UNO-Generalversammlung dem Vertrag über ein Atomwaffenverbot zugestimmt, diesen aber bis anhin nicht ratifiziert, monierte die Kommission. Zudem habe das Parlament 2018 eine Motion Sommaruga (sp, GE; Mo. 17.4241) überwiesen, welche vom Bundesrat ebenfalls eine rasche Ratifikation gefordert hatte. Der Bundesrat zeigte sich bereit, das Postulat im Rahmen der Neubeurteilung des Kernwaffenverbotsvertrags 2022 zu erfüllen und beantragte dessen Annahme. In der Herbstsession 2021 nahm der Nationalrat das Geschäft stillschweigend an.

Ratifikation des Atomwaffenverbotsvertrags

Im Vorfeld der Herbstsession 2021 beantragte die SPK-NR dem Nationalrat mit 14 zu 10 Stimmen, die Beratung der Botschaft zum UNO-Migrationspakt für ein Jahr zu sistieren. Kommissionssprecher Romano (mitte, TI) erklärte den Ratsmitgliedern, man müsse die Rückmeldungen der Subkommissionen zur Handhabung von «Soft-Law-Instrumenten» und zu den parlamentarischen Mitwirkungsrechten abwarten. Kurt Fluri (fdp, SO) – ebenfalls Sprecher der SPK-NR – wies darauf hin, dass der Ständerat bei einer nationalrätlichen Ablehnung der Sistierung seinen Sistierungsbeschluss einfach wiederholen könnte, womit die Sistierung dann sowieso beschlossen wäre. Er warnte vor dem Anliegen der Minderheit Glättli (gp, ZH), die Sistierung abzulehnen, da man bei einem Meinungsumschwung im Ständerat Gefahr laufe, dass der Migrationspakt behandelt werde, ohne dass die Resultate der Subkommissionen vorlägen. Minderheitsführer Glättli griff in der Ratsdebatte insbesondere die SVP-Fraktion frontal an und äusserte sein Unverständnis über die Zustimmung der Partei zur Sistierung. Diese habe sich in den vergangenen Jahren eindeutig gegen den Migrationspakt positioniert und sogar eine Volksabstimmung gefordert. Er warf der SVP vor, die Sistierung nur zu befürworten, um nicht über eine Frage diskutieren zu müssen, «bei der ihr offensichtlich inhaltlich die Argumente ausgegangen» seien. Bundesrat Cassis signalisierte die Bereitschaft des Bundesrats, die Debatte über den Migrationspakt jederzeit wieder aufzunehmen. Schliesslich nahm der Rat den Sistierungsantrag der Kommissionsmehrheit mit 105 zu 77 Stimmen (ohne Enthaltungen) an. Die Gegenstimmen stammten von den Fraktionen der SP, der Grünen und der Grünliberalen.

Botschaft zum UNO-Migrationspakt
Uno-Migrationspakt

Im Juni 2021 veröffentlichten sowohl die APK-NR wie auch die APK-SR je einen Kommissionsbericht, in denen sie sich mit der überwiesenen Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» auseinandersetzten. Beide Kommissionen empfahlen ihren Räten einstimmig, die Behandlungsfrist der Motion um ein weiteres Jahr zu verlängern. Die beiden Räte werden – gestützt auf die Anträge der Kommissionen – voraussichtlich in der Herbstsession 2021 darüber zu entscheiden haben, ob die Frist der Motion ein weiteres Mal verlängert wird oder ob diese abgeschrieben werden soll.

Non-application des sanctions de l'ONU dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (Mo. 09.3719)

In einem Postulat stellte Nationalrat Walder (gp, GE) dem Bundesrat Mitte Juni 2021 die Frage, welche Auswirkungen Covid-19 auf die Vitalität des Netzwerks der internationalen Organisationen in der Schweiz und auf die Schweizer Gaststaatpolitik habe. Die Covid-19-Pandemie habe systematische Telearbeit gefördert und dies auf Kosten von internationalen Reisen und Tagungen mit physischer Präsenz. Dies könne eine geringere Präsenz von internationalen Organisationen in der Schweiz zur Folge haben, was ihre Rolle als Gaststaat schwächen würde, befürchtete Walder. Er forderte daher einen Bericht, der neben der Situationsanalyse auch Möglichkeiten zur proaktiven und kreativen Stärkung der Gaststaatpolitik liefern sollte. Die wichtigsten Fragen stellten sich gemäss Walder hinsichtlich der Auswirkungen von Standortverlagerungen, virtuellen Arbeitswerkzeugen und Telearbeit auf die Dichte an internationalen Akteuren in der Schweiz; hinsichtlich der Mittel der Schweiz, um die Qualität von Konferenzen und Treffen vor Ort die Qualität der vorhandenen Infrastruktur zu verbessern; sowie hinsichtlich der Erweiterung des Schweizer Dispositivs im Rahmen der Gaststaatpolitik. Der Bundesrat erklärte in seiner Stellungnahme, dass die Instrumente der Gaststaatpolitik in der Botschaft zu den Massnahmen zur Stärkung der Rolle der Schweiz als Gaststaat definiert seien. Er werde das Anliegen des Postulats jedoch in der nächsten Botschaft für die Periode 2024-2027 aufnehmen, weshalb er die Annahme des Postulats beantrage. In der Herbstsession 2021 bekämpfte Nationalrat Büchel (svp, SG) das Postulat, weshalb die Diskussion verschoben wurde.

Auswirkungen von Covid-19 auf die Vitalität des Netzwerks der internationalen Organisationen in der Schweiz und auf die Schweizer Gaststaatpolitik

In der Sommersession 2021 nahmen National- und Ständerat Kenntnis vom Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE 2020. Der Bericht behandelte nicht die einzelnen Beratungen der OSZE-Versammlungen, sondern fokussierte sich auf die wichtigsten Beiträge und Anliegen der Schweizer Delegation. Aufgrund der Covid-19-Pandemie konnte die Parlamentarische Versammlung nur eine der drei Jahrestagungen durchführen. Die weiteren zwei mussten abgesagt werden, auch weil das Reglement der OSZE keine Abstimmung ohne Präsenz vor Ort vorsah.
Für die Schweiz war das Jahr 2020 in der OSZE heikel, weil das Mandat des Schweizer Diplomaten Thomas Greminger als OSZE-Generalsekretär nicht verlängert worden war, obwohl sich dieser zur Wiederwahl gestellt hatte. Dieser Entscheid löste laut Bericht eine schwere institutionelle Krise aus, da dadurch wichtige OSZE-Gremien während mehrerer Monate führungslos blieben. Die Schweizer Delegation zeigte sich infolgedessen besorgt über den verminderten Einfluss der Schweiz in der OSZE sowie über die Funktionsfähigkeit und Stabilität der OSZE-Organe im Allgemeinen. Darüber hinaus engagierte sich die Schweizer Delegation im Rahmen der Mediationsbemühungen in Belarus und Bergkarabach. Im Fall von Bergkarabach bemängelte die Delegation, dass es der OSZE nicht gelungen war, den Konflikt zu vermeiden oder zu beenden, was auf einen schwindenden Einfluss der Organisation in dieser Region hindeute. Im November 2020 hatte sich Josef Dittli (fdp, UR) als Schweizer Vertreter an den Wahlbeobachtungen in den USA beteiligt, die für frei, demokratisch und ruhig befunden worden waren. Ein weiterer Themenschwerpunkt der OSZE waren die Auswirkungen der Pandemie auf verschiedene sicherheitspolitische Dimensionen wie zum Beispiel die wirtschaftliche Sicherheit von Staaten und Menschen. Die Schweizer Delegation hielt fest, dass der Ausfall der Präsenztagungen die Erfüllung der 2019 gesetzten Ziele erschwert habe. Für das kommende Jahr versuche man den Schwerpunkt des internationalen Engagements wieder auf jene Themen zu legen, welche vor der Gesundheitskrise im Zentrum standen, insbesondere auf die humanitäre Lage in der Ukraine und die politische Situation in Belarus und Bergkarabach.
Im Ständerat lobte Marco Chiesa (svp, TI), dass die OSZE trotz der pandemiebedingt ausgefallenen Sitzungen eine hohe Qualität und Intensität des interparlamentarischen Austauschs gewährleisten konnte. Im Nationalrat blieb der Bericht unkommentiert.

Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE 2020
Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE

Ende Dezember 2020 legte die Schweizer Delegation bei der IPU ihren jährlichen Bericht vor, in dem sie über ihre Tätigkeiten im Jahr 2020 informierte. Im Zentrum des Berichts stand die 206. Tagung des IPU-Rates, die wie so viele Anlässe aufgrund der Covid-19-Pandemie online durchgeführt werden musste. Als technische Hauptprobe für diesen Grossanlass diente die 5. Weltkonferenz der Parlamentspräsidentinnen und -präsidenten. Die Tagung des IPU-Rates brachte auch eine Neubesetzung des Präsidiums mit sich. Bei der ersten Online-Wahl in der Geschichte der Organisation setzte sich der Portugiese Duarte Pacheco klar durch. Ebenfalls erwähnenswert war die Wahl von Nationalrätin Fehlmann Rielle (sp, GE) in das IPU-Exekutivkomitee.
National- und Ständerat nahmen den Bericht in der Sommersession 2021 zur Kenntnis.

Bericht der Schweizer Delegation bei der IPU 2020
Berichte der Delegation bei der interparlamentarischen Union

In der Sommersession 2021 nahmen beide Räte Kenntnis vom Bericht der Delegation bei der EFTA/Europäisches Parlament 2020. Dieser gab einen Überblick darüber, wie die Delegation die Bundesversammlung im EFTA-Parlamentarierkomitee vertrat und welche Anstrengungen sie im Rahmen der Pflege der Beziehungen zum Europäischen Parlament unternahm. Wie zu erwarten war, dominierte die Covid-19-Pandemie sämtliche Tätigkeiten der Delegation im Berichtsjahr. Für die EFTA-Staaten zeigte sich während der Krise, wie wichtig ihre Einbindung in das gesamteuropäische Krisenmanagement der EU war. Nebst der Erarbeitung von Modellkapiteln in den Bereichen Nachhaltigkeit und E-Commerce widmete sich die EFTA im Berichtsjahr vor allem der Verbesserung der Transparenz bei Freihandelsverhandlungen, insbesondere im Hinblick auf die bevorstehenden Verhandlungen mit Thailand und der Republik Moldau. Ein weiterer Themenschwerpunkt der EFTA-Parlamentarierversammlung waren die bilateralen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU nach dem Brexit. Für die Schweiz werde es diesbezüglich vor allem wichtig sein, dafür zu sorgen, dass Schweizer Unternehmen im Vergleich zur europäischen Konkurrenz nicht benachteiligt werden, wurde im Bericht vermerkt.
Der bilaterale Austausch der Schweizer Delegation mit der entsprechenden EU-Delegation fand pandemiebedingt mehrheitlich virtuell statt. Anfang Oktober 2020 reiste die Delegation jedoch für einen Arbeitsbesuch nach Brüssel, wo sie sich mit Stefano Sannino – dem damaligen Chef-Unterhändler der EU – austauschte. Die Schweizer EFTA-/EU-Delegation beschäftigte sich im Berichtsjahr auch mit den Beteiligungsmöglichkeiten an den neuen Forschungs- und Innovationsprogrammen «Horizon Europe» und «Erasmus+». Im Vordergrund stand der Status von Drittstaaten, der neue Beitragsmechanismus und eine mögliche Verknüpfung in Abhängigkeit der Fortschritte beim institutionellen Rahmenabkommen.
Während im Nationalrat keine Voten abgegeben wurden, merkte Ständerat Benedikt Würth (mitte, SG) im Namen der APK-SR wohlwollend an, dass der Dialog zwischen den Parlamenten aufgrund der Delegation bereits institutionalisiert sei, während der Bundesrat sich noch immer darum bemühe, einen Dialog mit Brüssel zu implementieren.

Bericht der Delegation EFTA/Europäisches Parlament 2020
Bericht der Delegation EFTA/Europäisches Parlament

In der Sommersession 2021 nahmen beide Kammern Kenntnis vom Bericht der Parlamentarierdelegation beim Europarat 2020. Wie unschwer zu erwarten war, prägte die Covid-19-Krise auch die Tätigkeit der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und zwang diese, physische Treffen auf die digitale Ebene zu verlegen. Von den vier Teilsessionen konnte beispielsweise nur eine durchgeführt werden. Das stellte vor allem die zahlreichen neuen Mitglieder der Schweizer Delegation vor Schwierigkeiten, so der Bericht. Die Videokonferenzen seien unbefriedigend verlaufen und hätten den persönlichen Austausch, der für die Schaffung von Beziehungsnetzen nötig sei, nicht ersetzen können. Die Pandemie stellte die Versammlung vor die schwierige Aufgabe, Menschenrechte, Rechtsstaat und Gewaltenteilung trotz Sondervollmachten für die Exekutiven zu schützen und zu bewahren. Neben der Pandemie beschäftigte sich das Gremium vor allem mit dem erneuten Ausbruch des Konflikts zwischen Armenien und Aserbaidschan, der Vergiftung von Alexei Nawalny in Russland und der Repression der politischen Opposition in der Türkei. Auch die angespannte politische Situation in Belarus stand im Zentrum des Interesses, obwohl das Land nicht Mitglied des Europarats ist.
Für etwas Aufregung sorgte überdies die Anfechtung des Beglaubigungsschreibens der Schweizer Delegation. Normalerweise sei deren Genehmigung eine Formalität, erklärte die Delegation im Bericht, doch aus formalen Gründen – der Untervertretung der Frauen in der Delegation (anfänglich nur 2 von 12 Mitgliedern) – wurde diese im Fall der Schweiz nicht erteilt. Die für die Prüfung zuständige Reglementskommission kam jedoch zum Schluss, dass die Delegation der Schweiz die notwendigen Anforderungen erfülle, weshalb keine Korrekturen vorgenommen werden mussten. Zudem erhöhte sich der Frauenanteil im Sommer 2020 auf 25 Prozent, als Ständerätin Marianne Maret (mitte, FR) für Ständerat Charles Juillard (mitte, JU) nachrückte.
Während sich im Nationalrat niemand zum Bericht äusserte, wies Ständerat Christian Levrat (sp, FR) darauf hin, dass die im Bericht angesprochene Frauenquote auf Initiative des Rats in Zukunft wahrscheinlich für alle Delegationen auf mindestens einen Drittel angehoben werde. Er versprach, dass man sich in den Kommissionen um dieses Problem kümmern werde.

Bericht der Parlamentarierdelegation beim Europarat 2020
Berichte der Parlamentarierdelegation beim Europarat

Mit der Publikation des Berichts «UNRWA: Rückblick und Ausblick nach 70 Jahren» erachtete der Bundesrat das Postulat Nantermod (fdp, VS) als erfüllt und beantragte im März 2021 dessen Abschreibung. Diesem Antrag kam der Nationalrat während der Sommersession 2021 nach.

UNRWA. Bilan et perspectives après 70 ans

In der Sommersession 2021 kam es zur Abschreibung des Postulats Béglé (Po. 17.3789) zur Rolle der Schweiz beim Aufbau einer internationalen Cyberspace-Gouvernanz. Im Rahmen des Berichts über die Motionen und Postulate der gesetzgebenden Räte im Jahr 2020 kam der grosse Rat wie zuvor der Bundesrat zum Schluss, dass das Anliegen des Postulats mit der Strategie Digitalaussenpolitik 2021-2024 erfüllt worden sei.

Epizentrum der internationalen Digitalisierungsgouvernanz

Im April 2021 entschied die APK-SR einstimmig, die Beratung der Botschaft zum UNO-Migrationspakt zu sistieren, bis die Subkommission der beiden aussenpolitischen Kommissionen ihre Arbeit zum Thema «Soft Law» abgeschlossen hat. Obwohl das Parlamentsgesetz vorsieht, dass die aussenpolitischen Kommissionen über «wesentliche» Vorhaben – darunter können auch Soft Law-Abkommen fallen – informiert oder konsultiert werden müssen, geschah das in der Vergangenheit nicht immer, wie das Beispiel des UNO-Migrationspakts zeigt. Die Subkommission sollte vorgängig ermitteln, ob das Kriterium der «Wesentlichkeit» in diesem Fall durch die Bundesverwaltung korrekt angewendet wurde und ob die Mitwirkung der Kommissionen zweckmässig und im internationalen Rechtsvergleich ausgeprägt sei.
Diesen Sistierungsantrag unterbreitete die Kommission der kleinen Kammer in der darauffolgenden Sommersession. Ihr Sprecher, Marco Chiesa (svp, TI), betonte dabei, dass die Subkommission damit beschäftigt sei zu ermitteln, ob ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf hinsichtlich der Beteiligung des Parlaments im Soft Law-Bereich vorliege. Chiesa bezeichnete den Migrationspakt als ein Beispiel für Soft Law, das über einen «relativ ausgeprägt[en]» Gestaltungswillen verfüge, das also bereits «an der Grenze zum Hard Law» sei. Die Subkommission sei bemüht, in der ersten Jahreshälfte 2022 einen Lösungsansatz zu präsentieren, so Chiesa. Nationalrat Minder (parteilos, SH), der ebenfalls Mitglied der besagten Subkommission war, erklärte, dass man aufgrund der Komplexität des Themas auch die PVK mit einem internationalen Rechtsvergleich habe beauftragen müssen. Er warnte davor, den Migrationspakt vorschnell anzunehmen und damit ein Präjudiz zu schaffen. Zudem zweifelte er daran, dass die mit der Corona-Pandemie verbundene angespannte Arbeitsmarktlage den richtigen Rahmen für eine Diskussion über den Migrationspakt biete. Aussenminister Cassis zeigte Verständnis für das Vorhaben der ständerätlichen Kommission und fügte an, dass der Bundesrat jederzeit bereit sei, die Diskussion über den Migrationspakt fortzuführen. Der Ständerat folgte daraufhin der Empfehlung seiner Kommission und sistierte das Geschäft.

Botschaft zum UNO-Migrationspakt
Uno-Migrationspakt

Die kleine Kammer nahm in der Sommersession 2021 Kenntnis vom Aussenpolitischen Bericht 2020. APK-SR-Sprecher Damian Müller (fdp, LU) fasste die wichtigsten Schlussfolgerungen des Berichts zusammen und verwies dann auf vier Fragen, welche sich die Kommission gestellt hatte. Diese betrafen die internationale Forschungs- und Bildungspolitik, das Mandat der USA im Iran, die Impfsituation des Botschaftspersonals und die Zusammenarbeit mit NGOs wie dem IKRK. Da diese Fragen zur Zufriedenheit der Kommissionsmitglieder beantwortet worden waren, sprach er dem Aussenminister ein Lob für dessen Arbeit aus.
Kritischer gab sich Carlo Sommaruga (sp, GE), der die im Bericht versprochene «Kohärenz» vor allem auf die Entwicklungspolitik bezog und in diesem Bereich noch viel Verbesserungspotenzial sah. Er kritisierte auch die im Bericht enthaltene Aussage des Bundesrats, dass der Abschluss eines institutionellen Abkommens mit der EU angestrebt werde, für dessen Abschluss man mit den Kantonen und Sozialpartnern zusammenarbeite. Der kurz darauf erfolgte Abbruch der Verhandlungen stellte für Sommaruga eine Kluft zwischen der europäischen Strategie 2020 und jener im Jahr 2021 dar. Er forderte daher vom Bundesrat eine präzise Strategie, um den im Bericht angekündigten bilateralen Weg fortführen zu können. Bundesrat Cassis bekräftigte das bundesrätliche Bekenntnis zu Europa, gab dabei aber zu bedenken, dass ein gemeinsam gestalteter bilateraler Weg aussen- und innenpolitisch getragen werden müsse. Die Partnerschaft mit der EU bleibe aber die Priorität des Bundesrats.

Aussenpolitischer Bericht 2020 (BRG 21.009)
Aussenpolitische Berichte (ab 2009)

In der Sommersession 2021 schrieb der Ständerat das Postulat Berberat (sp, NE) zum Einbezug des Parlaments während des Schweizer Einsitzes im UNO-Sicherheitsrat ab, da dieses durch den zuvor veröffentlichten Postulatsbericht erfüllt worden war.

Schweizer Sitz im Uno Sicherheitsrat (Po. 19.3967)
Schweizer Sitz im UNO-Sicherheitsrat

In der Sommersession 2021 stimmte der Ständerat der Abschreibung des Postulats Jositsch (sp, ZH) zur Demokratisierung der Vereinten Nationen zu. Der Bundesrat hatte das Postulatsanliegen mit der Veröffentlichung des dazugehörigen Berichts erfüllt.

Démocratisation des Nations Unies

In der Sommersession 2021 befasste sich der Ständerat mit der parlamentarischen Initiative der WAK-SR, welche die Einsetzung einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation forderte. Ständerat Levrat (sp, FR) empfahl im Namen der WAK-SR, welche den Entschluss einstimmig gefasst hatte, die Annahme der Änderung der entsprechenden Verordnung der Bundesversammlung. Der Ständerat folgte dem Antrag seiner Kommission und nahm den Entwurf mit 37 zu 5 Stimmen klar an. Die Gegenstimmen stammten von vier SVP-Parlamentariern sowie vom parteilosen Thomas Minder (parteilos, SH).

Einsatz einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation

Die Ratifizierung der ILO-Übereinkommen Nr. 170 und 174 zur Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe und zur Verhütung von industriellen Störfällen wurde in der Sommersession 2021 vom Nationalrat diskutiert. Nachdem die APK-NR der Ratifikation im Vorfeld der Session einstimmig zugestimmt hatte, schien eigentlich wenig Diskussionsbedarf zu bestehen. Die SVP-Fraktion stellte jedoch einen Antrag auf Nichteintreten. Yves Nidegger (svp, GE) erklärte, dass eine Ratifikation nicht notwendig sei, weil die Schweiz und auch ihre Nachbarländer bereits über die erforderlichen Rechtsnormen verfügten. Die Befürwortenden führten hingegen mehrfach den Chemieunfall im Hafen von Beirut, aber auch jenen von Schweizerhalle als Argument für die Ratifikation an. Für Claudia Friedl (sp, SG) und Christa Markwalder (fdp, BE) zeigten diese Vorfälle auf, wie wichtig Massnahmen zur Verhütung industrieller Störfälle seien. Die Kommission erachte es als wichtig, dass die Schweiz sich dem internationalen Arbeitsschutz verpflichte und ein multilaterales Vorgehen unterstütze, hielt deren Sprecher Fabian Molina (sp, ZH) fest. Bundesrat Parmelin erklärte, dass die Schweiz mit der Ratifikation anerkennen würde, dass die Verwendung von Chemikalien die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Bevölkerung und die Umwelt Risiken aussetzen könne und daher spezifische Schutzmassnahmen erfordere. Er verwies auch auf das Ziel des SECO und der kantonalen Arbeitsinspektorate, das Schutzniveau in Unternehmen in Bezug auf die Verwendung von Chemikalien in den Jahren 2022 und 2023 zu steigern.
Der Nationalrat beschloss mit grosser Mehrheit, auf das Geschäft einzutreten, und zeigte sich auch in der Gesamtabstimmung – mit Ausnahme der SVP-Fraktion – geeint: Mit 137 zu 52 und 136 zu 52 Stimmen stimmte die grosse Kammer dem Entwurf des Bundesrates zu den beiden Übereinkommen zu.

Übereinkommen Nr. 170 und 174 mit der ILO

Die WAK-SR verlangte im Mai 2020 mittels einer parlamentarischen Initiative die Bildung einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation. Entwicklungen innerhalb der OECD seien für die Schweiz von grosser Bedeutung, so die Kommission. Da es sich bei den Empfehlungen der OECD um «soft law» handle, sei die Mitwirkungsmöglichkeit des Parlaments bei der innerstaatlichen Umsetzung dieser Empfehlungen oftmals marginal. Anders als bei den meisten internationalen Organisationen verfüge die OECD nicht über ein formelles parlamentarisches Gremium. Daher habe die Bundesversammlung in der Vergangenheit nur ad-hoc-Delegationen an vereinzelte parlamentarische Versammlungen entsenden können. Eine ständige Delegation könne sich frühzeitig mit OECD-spezifischen Thematiken befassen und im Fall unerwarteter internationaler Entwicklungen ihre Expertise rasch in den Sachbereichskommissionen des Parlaments einbringen, argumentierte die Kommission. Die besagte Delegation solle sich gemäss Vorschlag aus maximal acht Ratsmitgliedern zusammensetzen, wobei National- und Ständerat je die Hälfte der Mitglieder stellen sollten. Man müsse dabei die Stärke der Fraktionen angemessen berücksichtigen und auch eine breite Vertretung der Sachbereichskommissionen anstreben, ergänzte die WAK-SR.
Ihre Schwesterkommission, die WAK-NR, behandelte den Vorschlag im Juni 2020. Sie beschloss jedoch, vor ihrer Entscheidung die APK-NR zu einer Stellungnahme einzuladen. Da diese sich mit 17 zu 4 Stimmen deutlich für die Schaffung einer solchen Delegation aussprach, gab die WAK-NR der Initiative im Januar 2021 schliesslich Folge.
Im Mai desselben Jahres nahm der Bundesrat zum Bericht der WAK-SR Stellung und beantragte die Annahme der Initiative. Der Bundesrat war der Ansicht, dass eine ständige Delegation einen Mehrwert gegenüber der gegenwärtigen Situation biete, da damit ein besseres Verständnis für technische Fragen und eine gewisse personelle Kontinuität erreicht werden könnten. Zudem würde man damit die Einbindung des Parlaments im Bereich des soft law verbessern, wie es der Bundesrat in seiner Antwort auf das Postulat der APK-SR (Po. 18.4104) bereits in Aussicht gestellt hatte.

Einsatz einer ständigen parlamentarischen OECD-Delegation

In der Frühjahrssession 2021 setzte sich der Nationalrat mit der Genehmigung der Genfer Akte des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben auseinander. Simone de Montmollin (fdp, GE) berichtete im Namen der WBK-NR dass das Abkommen zur Unterstützung empfohlen werde, da die Schweiz aufgrund des Geltungsbereichs der Genfer Akte ihre wirtschaftlichen Interessen besser schützen könne. Das Abkommen sei vor allem für Schweizer Agrarprodukte mit hoher Wertschöpfung von grosser Bedeutung. Bundesrätin Karin Keller-Sutter merkte an, dass der Schweiz durch den Beitritt keine direkten finanziellen oder personellen Kosten entstehen würden. Auch das aktuelle Schweizer Verfahren zur Anerkennung und Verwaltung von geografischen Angaben müsse nicht angepasst werden. Die Schweiz würde im Markenschutzgesetz dennoch einige Bestimmungen gesetzlich verankern, unter anderem eine Berechtigungsgrundlage für eine internationale Registrierung, Gründe einer Verweigerung, Übergangsfristen bei Verstössen und die Erhebung von Verfahrensgebühren. Der Nationalrat nahm das Geschäft mit 182 Stimmen einstimmig an.
Genauso eindeutig war das Ergebnis der Schlussabstimmung. Sowohl der Ständerat mit 44 Stimmen, wie auch der Nationalrat mit 194 zu 1 Stimmen genehmigten das Abkommen klar.

Genehmigung des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (BRG 20.048)

In der Frühjahrssession 2021 nahm der Nationalrat Kenntnis vom Aussenpolitischen Bericht 2020. Der Bericht gab einen Überblick über die Aussenpolitik der Schweiz im Berichtsjahr, wobei er sich strukturell an der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023 und deren vier Schwerpunkten ausrichtete. Einen besonderen Fokus legte er aus Aktualitätsgründen auf die Corona-Pandemie. Diese führte im Jahr 2020 zur grössten Rückholaktion der Schweizer Geschichte und zu einem ausgeweiteten Einsatz der IZA. Darüber hinaus stärkten der Einbezug der Schweiz in das europäische Krisendispositiv, der funktionierende EU-Binnenmarkt und der grosse Nutzen zahlreicher bilateraler Abkommen während der Pandemie das europapolitische Ziel des Bundesrats, den bilateralen Weg mithilfe eines institutionellen Rahmenabkommens zu vertiefen. Ein weiterer zentraler Aspekt der Aussenpolitik im Berichtsjahr war die Schweizer Kandidatur für den UNO-Sicherheitsrat, welche durch den angekündigten Einbezug des Parlaments im Inland vorangetrieben wurde. Ebenfalls hervorgehoben wurden die geografischen und thematischen Teilstrategien, mit denen der Bundesrat die Kohärenz der Aussenpolitik verstärken will. Dazu gehören die MENA-Strategie, die China-Strategie und die Subsahara-Afrika-Strategie, sowie die IZA-Strategie, die Strategie zur Digitalaussenpolitik und die Strategie Landeskommunikation.
Claudia Friedl (sp, SG) kritisierte im Namen der APK-NR das Fehlen einer «Teilstrategie Europa» in diesem Bericht. Zudem unterstütze die Kommission zwar grundsätzlich das Bestreben des Bundesrats, die Politikkohärenz zu erhöhen, sie verlange aber, dass die Agenda 2030 den übergeordneten Rahmen für die Aussenpolitik bilden solle. Die Kommission bemängelte laut Friedl auch das zu kurze Kapitel zum Thema «Migration und Flucht», merkte aber selbst an, dass der Bundesrat im Migrationsbericht vertieft darauf eingehen wolle. Kommissionssprecher Denis de la Reussille (pda, NE) fügte dem Votum seiner Kollegin hinzu, dass die Frage des Zugangs zu Wasser weiterhin eine wichtige Rolle in der Schweizer Aussenpolitik spielen werde. Bei dieser Thematik könne sich die Schweiz mit ihrem Fachwissen einbringen. Noch kritischer als die Kommission war Nationalrat Roland Büchel (svp, SG), der sich entrüstet darüber zeigte, dass das Rahmenabkommen und die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU im Bericht erst an achter Stelle aufgeführt wurden. Er verlangte die Überweisung dieses Dossiers an das Parlament. Nationalrätin Tiana Angelina Moser (glp, ZH) bezeichnete die fehlende Führungsverantwortung des Gesamtbundesrats, dessen verwirrende Kommunikation und den mangelnden Einbezug des Parlaments diesbezüglich als «Trauerspiel» und forderte ebenfalls die Überweisung des Rahmenabkommens an das Parlament. Christine Bulliard-Marbach (mitte, FR) sprach die bevorstehende Publikation der China-Strategie an und verlangte, dass die Schweiz von China die Respektierung der Menschenrechte, mehr Transparenz und die Einhaltung international anerkannter Handelsregeln einfordern müsse. Zum Abschluss der Debatte erklärte Bundesrat Ignazio Cassis, dass sich die globalen Kräfteverhältnisse nicht zuletzt aufgrund der wachsenden Konkurrenz der Grossmächte veränderten. Die Schweiz müsse in internationalen Auseinandersetzungen als Brückenbauerin fungieren, an ihren Trümpfen wie den guten Diensten festhalten und zugleich ihre Aussenpolitik agiler gestalten, beispielsweise durch Wissenschaftsdiplomatie oder die digitale Aussenpolitik. Cassis betonte zudem, dass die Europafrage auch bei einem gescheiterten Rahmenabkommen zentral bleiben werde und dass die Schweiz sich auch in den bilateralen Beziehungen mit europäischen Staaten engagiere, unter anderem durch die Mind the Gap-Strategie mit dem Vereinigten Königreich.

Aussenpolitischer Bericht 2020 (BRG 21.009)
Aussenpolitische Berichte (ab 2009)

Der Nationalrat beriet in der Frühjahrssession 2021 über den zwölften Bericht über die Schweiz und die Konventionen des Europarats. Brigitte Crottaz (sp, VD) äusserte im Namen der APK-NR eine gewisse Missbilligung gegenüber dem Entscheid des Bundesrates, den Bericht in dieser Form nicht mehr länger fortzuführen und stattdessen nur noch punktuell über substanzielle Entwicklungen zu berichten. Nationalrat Eric Nussbaumer (sp, BL) hatte aus diesem Grund in der APK-NR Sitzung vom Januar 2020 einen Antrag eingereicht, um vom Bundesrat konkret zu erfahren, wie er die aussenpolitischen Kommissionen und das Parlament zukünftig über die Tätigkeiten des Europarats informieren will. Eine Mehrheit der APK-NR hatte sich einstimmig für den Vorschlag des Bundesrats ausgesprochen, zweimal pro Jahr eine zwei- bis dreiseitige Briefing-Note vorzulegen. Auch der Antragsteller Nussbaumer zeigte sich im Plenum mit dem Halbjahresrhythmus zufrieden, forderte aber ausführlichere Informationsnotizen wenn bedeutende Gremien oder Entwicklungen betroffen seien. Der Nationalrat nahm auf Antrag seiner Kommission Kenntnis vom Bericht.

Zwölfter Bericht zur Schweiz und den Konventionen des Europarats (BRG 20.073)
Berichte zur Schweiz und den Konventionen des Europarats

Anfang Februar 2021 legte der Bundesrat den Räten seine Botschaft zum UNO-Migrationspakt vor und beantragte zugleich die Abschreibung dreier inhaltlich identischer Motionen (Mo. 18.4093; Mo. 18.4103; Mo. 18.4106), welche den Bundesrat damit beauftragt hatten, dem Parlament den Antrag auf Zustimmung zum Migrationspakt in Form eines Bundesbeschlusses zu unterbreiten. Der Bundesrat hatte beschlossen, dies in Form eines einfachen Bundesbeschlusses zu tun, da es sich beim Migrationspakt nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt und dieser somit nicht dem fakultativen Referendum untersteht. Der Migrationspakt, ein Soft-Law-Instrument, war im Dezember 2018 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet worden und will durch gemeinsam getragene Prinzipien und Zielsetzungen die weltweite Migration künftig sicherer machen und geordneter steuern. Laut Botschaft entsprechen die Grundsätze des Pakts – Partnerschaft und internationale Zusammenarbeit bei gleichzeitig souveräner nationalstaatlicher Migrationssteuerung – der Ausrichtung der Schweizer Migrationspolitik und stünden auch in Einklang mit der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023 sowie der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016-2019. Der Bundesrat legte in der Botschaft dar, dass die 23 Ziele des Migrationspakts grundsätzlich mit der Schweizer Rechtsordnung und Praxis kompatibel seien und nur punktuell Abweichungen bestünden. Da diese aber ausschliesslich freiwillige Umsetzungsinstrumente beträfen, entständen mit der Zustimmung zum Migrationspakt weder ein innenpolitischer Handlungszwang noch finanzielle Verpflichtungen. Aus Sicht des Bundesrats entsprächen Ziele wie die Bekämpfung von Menschenhandel, Rückkehr und Reintegration oder auch sichere Grenzen den Interessen der Schweiz und seien zudem für die Erreichung der UNO-Nachhaltigkeitsziele von Bedeutung. Die Schweiz sei angesichts der volatilen Migrationslage auf internationale Zusammenarbeit angewiesen. Die Botschaft legte dar, dass sich viele migrationspolitische Herausforderungen der Schweiz auf inadäquate Systeme und fehlende Kapazitäten auf Seiten der Herkunftsländer zurückführen liessen. Daher sei auch die Stärkung der Migrationspolitik anderer Länder für die Schweiz von grossem Interesse. Ein Verzicht auf Zustimmung hätte für die Schweiz langfristig negative Folgen, befürchtete der Bundesrat. Insbesondere die bilateralen Beziehungen mit Ländern wie Nigeria, Tunesien oder Marokko, welche den Migrationspakt als Referenzpunkt für ihre eigene Migrationspolitik verwenden werden, könnten sich dadurch verschlechtern. Auch auf multilateraler Ebene würde ein Verzicht die Schweiz benachteiligen, da sie ihre Interessen in multilateralen Gremien schlechter vertreten könnte und die Rolle des internationalen Genfs geschwächt würde. Der Bundesrat gab zu bedenken, dass die Schweiz in diesem Fall auch keine Möglichkeit hätte, einzelne Themen weiterzuentwickeln, die im UNO-Migrationspakt nur ungenügend ausgeführt wurden.
Bereits vor Beginn der parlamentarischen Beratungen kündigte sich allen voran bei den bürgerlichen Parteien Widerstand gegen das internationale Übereinkommen an. In der NZZ äusserte sich Nationalrat Kurt Fluri (fdp, SO) besorgt über die politische Verbindlichkeit des Pakts und befürchtete, dass dieser die Migration insgesamt fördere. Auch die SVP kritisierte das Abkommen und bezeichnete dieses als «realitätsfremde internationale Vereinbarung», die schädlich sei für die Schweiz. Die Partei zweifelte auch an der Unverbindlichkeit des Soft-Law-Instruments. Die Erfahrung zeige, dass aus derartigen Vereinbarungen Rechtsansprüche abgeleitet würden, gab die SVP zu bedenken. Laut Elisabeth Schneider-Schneiter (mitte, BL) zeige die Diskussion über den Migrationspakt vor allem, dass Handlungsbedarf in Bezug auf den Umgang mit Soft Law bestehe. Gemäss geltendem Recht besässen die Räte nämlich gar keine Kompetenz, um über den Beitritt zum Migrationspakt zu entscheiden, so die Mitte-Nationalrätin. Nationalrat Sommaruga (sp, GE) – ein Befürworter des Migrationspakts – zeigte sich damit unzufrieden, dass der Bundesrat die Unterzeichnung des Vertrags von der Zustimmung des Parlaments abhängig macht. Er warf Bundesrat Cassis daher vor, dass dieser es verpasst habe, dem Bundesrat die Unterzeichnung aufzuzwingen. Die Schweiz riskiere bei einer Ablehnung durch das Parlament den Unmut der anderen Staaten.

Botschaft zum UNO-Migrationspakt
Uno-Migrationspakt