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Im Zusammenhang mit der Praxis im Meldeverfahren bei der Verrechnungssteuer behandelten die Wirtschafts- und Abgabekommissionen beider Räte eine parlamentarische Initiative Gasche (bdp, BE). Das Begehren hatte die Handhabung konzerninterner Dividendenausschüttungen zum Gegenstand. Nach geltender Regelung war die Verrechnungssteuer bei konzerninterner Dividendenausschüttung nicht geschuldet. Nach Auszahlung der Dividende war anstelle der Steuerpflicht ein Meldeverfahren innerhalb von 30 Tagen vorgesehen. Diese Frist war von den Steuerbehörden ohne gesetzliche Grundlage vor 2011 als Ordnungsfrist interpretiert worden. Das Bundesgericht war 2011 jedoch zum Schluss gekommen, dass die Frist als gesetzliche Frist (Verwirkungsfrist) zu verstehen sei. Eine Befreiung von der Verrechnungssteuerpflicht wäre demnach nur dann vorgesehen, wenn eine entsprechende Meldung innerhalb von 30 Tagen nach Auszahlung erfolgt war. Der Initiant beurteilte diese Situation als unbefriedigend, weil den Unternehmen durch Zahlung und Rückforderung der Verrechnungssteuer administrative Kosten entstünden und durch ein Verpassen der Verwirkungsfrist Verzugszinsen auf der geschuldeten Verrechnungssteuer fällig würden. Aus diesem Grund wollte Nationalrat Gasche die vormals zur Anwendung gekommene Interpretation (30 Tage als Ordnungsfrist) neu in den entsprechenden Gesetzen verankern. Beim Verpassen der Ordnungsfrist wird, im Gegensatz zum Verpassen der gesetzlichen Frist, das Recht auf Verrechnungssteuerbefreiung nicht verwirkt, sondern einzig mit dem Instrument der Ordnungsbusse geahndet. Beide Wirtschafts- und Abgabekommissionen stimmten der parlamentarischen Initiative zu (WAK-NR am 19.5.14, WAK-SR am 30.6.14).

Praxis im Meldeverfahren bei der Verrechnungssteuer

Die Finma war 2014 Gegenstand verschiedener Vorstösse, darunter die Motion Feller (fdp, VD), welche forderte, dass alle Führungskräfte der Finma (Mitglieder des Verwaltungsrates und der Geschäftsleitung) vor ihrer Ernennung einer Sicherheitsprüfung zu unterziehen seien. Die Sicherheitsprüfung sollte sicherstellen, dass die künftigen Führungskräfte der Finanzmarktaufsicht aufgrund ihrer bisherigen beruflichen Tätigkeit nicht in Interessenskonflikte mit der Bundesbehörde gerieten. Ebenso könne mit der Sicherheitsprüfung die Integrität der Kandidatinnen und Kandidaten überprüft werden. Der Bundesrat begrüsste die Motion, stellte jedoch – entgegen der Behauptung des Motionärs (der sich dabei auf Medienberichte stützte) – klar, dass eine entsprechende Sicherheitsprüfung bei der Ernennung von Mark Branson zum interimistischen Direktor der Finma (per Februar 2014) gesetzeskonform durchgeführt worden war. Der Bundesrat befürwortete allerdings die Ausweitung der Prüfungspflicht auf alle Führungskräfte und schlug vor, entsprechende Regelungen in einer Departementsverordnung festlegen zu wollen. Im Nationalrat wurde die Motion ohne Gegenantrag angenommen. Am Jahresende war das Geschäft im Ständerat hängig.

Führungskräfte der Finma

Die parlamentarische Initiative der FDP zur schrittweisen Abschaffung der Stempelsteuer wurde 2014 erneut in den eidgenössischen Räten behandelt. Bereits 2010 (WAK-NR) und 2011 (WAK-SR) hatten sich die Wirtschafts- und Abgabekommissionen der beiden Räte darauf geeinigt, die Initiative aufzuteilen. Seither war ein Entwurf zur Abschaffung der Stempelabgabe auf Versicherungsprämien und zur Abschaffung der Umsatzabgabe in einer Subkommission der WAK-NR hängig. Die Emissionsabgabe auf Fremdkapital war daraufhin im Zuge der Grossbankenregulierung („too-big-to-fail“) 2011 abgeschafft worden. Damit verblieb einzig die Abschaffung der Stempelabgabe auf Eigenkapital im Parlament pendent. Der Nationalrat hatte sich 2013 dazu entschieden, dieses Begehren zu unterstützen. Im Zweitrat war ein entsprechender Antrag gar nicht erst gestellt worden. Der Ständerat hatte sich (ebenfalls 2013) einstimmig dafür ausgesprochen, die Vorlage zu sistieren. Die parlamentarische Initiative kam darauf am 19.3.14 erneut in den Nationalrat. Dort setzte sich mitunter die Ratslinke für eine Sistierung der Vorlage ein. Der Finanzplatz habe sich angemessen an der Finanzierung des Staates zu beteiligen, weshalb eine Abschaffung der Steuer nicht angezeigt sei. Der Bundesrat beantragte die Sistierung des Geschäfts. Er unterstütze die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital zwar inhaltlich, zöge es jedoch vor, diese im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III zu behandeln. Die zu erwartenden Steuerausfälle bezifferte Finanzministerin Widmer-Schlumpf zum Zeitpunkt der Beratungen auf rund CHF 240 Mio. Die Kommissionsmehrheit der WAK-NR erachtete diesen Betrag als verkraftbar. Es sei deshalb nicht nötig, die Abschaffung der Emissionsabgabe innerhalb der Unternehmenssteuerreform III zu behandeln. Die Abschaffung würde den Finanzplatz Schweiz zeitnah aufwerten und dazu führen, dass Finanzgeschäfte wieder vermehrt in der Schweiz abgewickelt würden. Zusammen mit vereinzelten Stimmen aus der CVP/EVP-Fraktion sprachen sich SVP, FDP, GLP und BDP für das Begehren aus. Damit entschied die Grosse Kammer mit 103 zu 78 Stimmen bei 3 Enthaltungen für Festhalten. Im Ständerat waren es in der Sommersession (17.6.14) ebenfalls die bürgerlichen Parteien, die sich für eine Annahme der Initiative aussprachen. Sie fürchteten, dass die Abschaffung der Stempelabgabe auf Eigenkapital in der Unternehmenssteuerreform III „zwischen Stuhl und Bank“ (Karin Keller-Sutter, fdp, SG) fallen würde, weshalb das Projekt ausserhalb der Grossreform vorangetrieben werden sollte. Bundesrätin Widmer-Schlumpf bekräftigte erneut, dass die Regierung einen entsprechenden Abschaffungsantrag in der Unternehmenssteuerreform III vorsehen werde und wiederholte ihr Argument, wonach es nicht sinnvoll sei, einzelne Teile der Unternehmenssteuerreform ausserhalb dieses Gesamtkontextes zu beraten. Sie überzeugte damit die Mehrheit der Kantonsvertreter/innen (21 zu 12 Stimmen für die Kommissionsmehrheit), wodurch die parlamentarische Initiative endgültig sistiert wurde.

Parlamentarische Initiative führt zu schrittweiser Abschaffung der Stempelsteuer (Pa.Iv. 09.503)
Abschaffung sämtlicher Stempelsteuern

In der Frühjahrssession 2014 befasste sich der Ständerat nach 2010 erneut mit einer Motion, die im Nachgang zur UBS-Rettung von seiner GPK-SR eingereicht worden war. In der ursprünglichen Fassung verlangte der Vorstoss, dass systemrelevante Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft straffähig sein sollten, wenn sie massgeblich vom Staat unterstützt wurden. Nach geltendem Recht war eine solche Straffähigkeit nur im Konkursfall vorgesehen. Der Nationalrat hatte die Motion 2011 leicht abgeschwächt. Zusätzlich zur staatlichen Intervention sollte die Notwendigkeit der Intervention durch Misswirtschaft verursacht worden sein, andernfalls sollten die Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft weiterhin nur im Konkursfall straffähig bleiben. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Er argumentierte, dass ein Strafbedürfnis nur bestünde, wenn die Vermögen der Betroffenen zumindest gefährdet worden seien. Gerade durch die staatliche Unterstützung wäre dies aber nicht gegeben, weshalb unklar sei, welches Rechtsgut mit der Regelung geschützt werden sollte. Weiter würde die Annahme der Motion zu einer Ungleichheit führen, weil private Interventionen nicht zu einer Straffähigkeit führten, staatliche Unterstützung hingegen schon. Im Vergleich mit Strafbestimmungen erachtete die Landesregierung präventive Massnahmen (Verstärkung des Eigenkapitals, Erhöhung der liquiden Mittel) als besser geeignet, um Unternehmen vor einer Staatsrettung zu bewahren. Der Ständerat folgte dieser Argumentation nicht. Er war der Meinung, dass eine durch Misswirtschaft notwendig gewordene Staatsrettung nicht sanktionsfrei bleiben dürfe. Der Kommissionssprecher Hans Hess (fdp, OW) beurteilte die bundesrätliche juristische Argumentation zwar als richtig, erachtete die Forderung der Motion aber hauptsächlich als rechtspolitisch motiviert. Sie sei als „Ausdruck des Unbehagens“ gegenüber einer möglichen Staatsrettung ohne strafrechtlicher Konsequenzen im Falle von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft zu verstehen. Mit deutlicher Mehrheit (33 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung) entschieden sich die Kantonsvertreter/innen, die Motion an den Bundesrat zu überweisen.

Systemrelevante Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft straffähig (Mo. 10.3634)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Neben dem Entscheid betreffend Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers (AZP, siehe oben) informierte die Schweizerische Nationalbank (SNB) im Januar 2014 über laufende Gespräche zwischen EFD, Finma, SNB und der Schweizerischen Bankiervereinigung (SBVg) betreffend den Entwicklungen am inländischen Hypothekarmarkt. Diese Gespräche betrafen nachfrageseitige Selbstregulierungsmassnahmen zur Abschwächung der Dynamik am inländischen Hypothekarmarkt. Im Sommer 2014 konnten die Diskussionen zu einem Abschluss gebracht werden. Die Verhandlungen zur Selbstregulierung der Bankbranche verliefen offensichtlich unter starkem Druck seitens der Behörden. So liess die SBVg im April 2014 beispielsweise verlauten, die Gespräche abgebrochen zu haben, weil die Finma „inakzeptable“ Forderungen gestellt hätte. Das Finanzdepartement (EFD) seinerseits drohte mit gesetzgeberischen Massnahmen, die der Bundesrat via Verordnung auch gegen den Willen der Branche durchsetzen könne. Mit der im Sommer erreichten Vereinbarung verpflichteten sich die Banken nach 2012 erneut zu einer verschärften Selbstregulierung im Hypothekar-Neugeschäft. Erstens sollte eine Hypothek neuerdings innerhalb von 15 (statt 20) Jahren linear auf 2/3 des Belehnungswerts reduziert werden. Zuvor war eine nicht-lineare Amortisation, also eine Rückzahlung in nicht gleich grossen Tranchen, ebenfalls möglich gewesen. Zweitens versicherten die Banken, Immobilien neu konsequent nach dem Niederstwertprinzip zu bewerten. Damit wurde sichergestellt, dass für die Bewertung einer Liegenschaft nur der niedrigere Wert von Kaufpreis und Marktwert massgeblich ist. Drittens wurde vorgesehen, künftig Zweiteinkommen bei der Berechnung der Tragbarkeit nur zu berücksichtigen, wenn eine Solidarhaftung mit dem Schuldner bestand. Der Bundesrat entschied an seiner Sitzung vom 2.7.14, „bis auf Weiteres“ von der Einführung zusätzlicher Massnahmen abzusehen. Er erachtete die Selbstregulierung des Branchenverbands als geeignet, die Risiken auf dem Hypothekar- und Immobilienmarkt zu reduzieren, hielt sich jedoch offen, bei sich verschärfenden Ungleichgewichten über weitere Massnahmen zu befinden.

antizyklischen Kapitalpuffer (AZP)

Am 22.1.14 entschied der Bundesrat auf Antrag der Schweizerischen Nationalbank (SNB), den antizyklischen Kapitalpuffer (AZP) von 1% auf 2% zu erhöhen. Die SNB erhoffte sich dadurch eine Abschwächung der Dynamik auf dem inländischen Hypothekenmarkt. Obwohl das Wachstum der Hypothekarkredite 2013 tiefer ausgefallen sei als in den Vorjahren, habe das Risiko einer Korrektur weiter zugenommen, begründete die Nationalbank ihren Antrag. Die Erhöhung des Kapitalpuffers werde dazu beitragen, die Dynamik auf dem Hypothekenmarkt abzuschwächen und die Widerstandskraft der Banken zu stärken, so die Währungshüter weiter. Die Schweizerische Bankiervereinigung zeigte sich enttäuscht über die Erhöhung des AZP. Die SNB hätte einer in Erarbeitung stehenden Selbstregulierung (siehe unten) vorgegriffen, monierte der Branchenverband. Die Banken wurden mit der neuen Regelung dazu angehalten, ab dem 30.6.14 zusätzliches Kapital in Höhe von 2% ihrer direkt oder indirekt grundpfandgesicherten risikogewichteten Positionen (mit Wohnliegenschaften im Inland als Pfand) zu halten. Gegen Jahresende beurteilte die SNB die Ungleichgewichte im Immobilien- und Hypothekarmarkt als nach wie vor hoch.

antizyklischen Kapitalpuffer (AZP)

Im Zusammenhang mit dem Umbau der Verrechnungssteuer (Umstellung vom Schuldner- auf das Zahlstellenprinzip) geschah 2013 wenig. Die Räte hatten 2012 eine entsprechende Vorlage an den Bundesrat zurückgewiesen, worauf dieser vom Finanzdepartement einen Bericht erarbeiten liess, der per Ende 2013 erwartet wurde. Gestützt darauf wollte die Regierung das weitere Vorgehen bekanntgeben, was bis zum Jahresende jedoch nicht geschah.

Änderung der Verrechnungssteuer
Revision der Verrechnungssteuer im Zusammenhang mit der Grossbankenregulierung

Die 2009 von der FDP-Liberalen Fraktion eingereichte parlamentarische Initiative für die schrittweise Abschaffung der Stempelsteuer wurde 2013 erstmals im Ratsplenum behandelt. Im Jahre 2010 hatte die WAK-NR eine Aufteilung des Geschäfts erwirkt. Dadurch wurde die Abschaffung der Stempelsteuer auf Eigenkapital unmittelbar weiterverfolgt, während die Erarbeitung eines Entwurfs betreffend Abschaffung der Stempelsteuer auf Versicherungsprämien und Abschaffung der Umsatzabgabe einer kommissionsinternen Subkommission übertragen wurde. Die WAK-SR hatte 2011 diesem Vorgehen zugestimmt und der Initiative Folge gegeben. Aufgrund der Vernehmlassungsantworten (2012) hatte sich die Kommission des Erstrats (Nationalrat) im Berichtsjahr entschieden, den Entwurf unverändert in die Räte zu bringen. In der Frühjahrsession behandelte die Grosse Kammer das Geschäft. Befürworter aus dem bürgerlichen Lager sprachen sich für die Abschaffung der Steuer aus, um die Ungleichbehandlung von Fremd- und Eigenkapital zu eliminieren. Die Stempelabgabe auf Fremdkapital war 2011 im Zuge der Grossbankenregulierung („too-big-to-fail“) abgeschafft worden. Zudem erhofften sich die Anhänger dieser Lösung positive Effekte auf die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Firmen und eine Erhöhung der Attraktivität des Finanzplatzes. Unter den Gegnern der Vorlage bemängelten vornehmlich jene aus dem linken Lager die nicht kompensierten Einnahmeausfälle, die sie auf rund CHF 240 Mio. bezifferten, weshalb sie für Nichteintreten plädierten. Eine zweite Minderheit (CVP plus Ratslinke) forderte gemäss bundesrätlichem Vorschlag Eintreten und Sistieren. Die Kommissionsmehrheit, die sich für Eintreten starkmachte, konnte sich jedoch mit 126 zu 53 Stimmen gegenüber Minderheit 1 und mit 97 zu 88 Stimmen gegenüber Minderheit 2 behaupten. In der Detailberatung wurde ein Antrag der Ratslinken behandelt, der den Bundesrat in die Pflicht nehmen wollte, die durch Abschaffung der Stempelabgabe auf Eigenkapital generierten Einnahmeausfälle innert fünf Jahren zu kompensieren. Bundesrätin Widmer-Schlumpf verwies auf die diesbezügliche Verantwortlichkeit und Kompetenz des Parlaments und setzte sich mit den bürgerlichen Kräften gegen den entsprechenden Vorstoss ein. Der Antrag scheiterte deutlich mit 119 zu 58 Stimmen, worauf die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 120 zu 54 Stimmen angenommen wurde. In der kleinen Kammer war die Behandlung der Vorlage deutlich weniger umstritten. Der Ständerat folgte in der Wintersession ohne Gegenantrag der bundesrätlichen Argumentation, wonach die Vorlage zu sistieren sei und eine Abschaffung der Stempelsteuer auf Eigenkapital innerhalb der Vorlage zur Unternehmenssteuerreform III in Angriffe genommen werden solle. Die Vorlage wurde somit für mindestens ein Jahr von der Agenda des Parlaments genommen.

Parlamentarische Initiative führt zu schrittweiser Abschaffung der Stempelsteuer (Pa.Iv. 09.503)
Abschaffung sämtlicher Stempelsteuern

Neben der parlamentarischen Initiative der FDP behandelte der Nationalrat in der Herbstsession zwei aus der SVP-Fraktion stammende Motionen, die ebenfalls die Abschaffung der Stempelsteuer forderten. Die erste Motion nahm das Begehren auf, wonach Sach- und Vermögensversicherungen von der Stempelsteuer befreit werden sollten und war damit äquivalent zum sich in der Subkommission befindlichen Teil der parlamentarischen Initiative der FDP. Die zweite Motion wollte rückkaufsfähige Lebensversicherungen, im Speziellen solche mit Einmaleinlage, von der Steuerpflicht befreien. Der Bundesrat setzte sich gegen beide Begehren ein. Er argumentierte, dass in der Steuerpolitik die Beseitigung der Heiratsstrafe und die Unternehmenssteuerreform III Priorität hätten und er deshalb von weiteren, nicht gegenfinanzierten Steuerabschaffungsabsichten absehen wolle. Sowohl die Ratslinke, als auch die GLP und grosse Teile der CVP folgten dieser Argumentation, konnten sich gegen SVP, FDP und BDP jedoch nicht durchsetzen. Die Motion betreffend Abschaffung der Stempelsteuer auf Sach- und Vermögensversicherungen passierte mit 93 zu 86 Stimmen, während die Motion zur Abschaffung der Stempelsteuer auf rückkaufsfähigen Lebensversicherungen mit 94 zu 86 Stimmen angenommen wurde.

Abschaffung der Stempelabgabe auf Sach- und Vermögensversicherungen (Mo. 11.3834)
Abschaffung sämtlicher Stempelsteuern

Der Nationalrat beschäftigte sich in der Sommersession ebenfalls mit einem Postulat bezüglich der Finanzmarktaufsicht. Das Begehren de Buman (cvp, FR) forderte einen Bericht über die Verfahren zur Ausarbeitung von Finma-Mitteilungen, deren Rechtmässigkeit und deren Verbindlichkeit. Der Bundesrat argumentierte erfolglos, dass diese Fragen bereits im Rahmen von Postulat Graber angegangen würden. Das Postulat wurde einstimmig überwiesen.

Verfahren zur Ausarbeitung von Finma-Mitteilungen

Die eidgenössischen Räte berieten im Zuge der Behandlung der Lex USA zwei weitere Geschäfte im Zusammenhang mit der Finma. Die Wirtschafts- und Abgabekommissionen beider Räte forderten mittels zweier gleichlautender Motionen den Bundesrat dazu auf, die Aufsichtsbehörde zur Verschärfung ihrer Enforcement Policy im Bereich der Gewährserfordernis zu bewegen. Die Aufforderung sollte unter Berücksichtigung der Unabhängigkeit der Finma erfolgen. Konkret wollten die Motionen erreichen, dass vermehrt Berufsverbote für Bankmanager auf Basis von Art. 33 Finanzmarktaufsichtsgesetz ausgesprochen wurden. Thomas Aeschi (svp, ZG) verwies auf formaljuristische Mängel der Motionen. Er argumentierte, dass der Bundesrat der Finma keine direkten Vorschriften machen könne. Bundesrätin Widmer-Schlumpf erachtete das Begehren ebenfalls als „nicht ganz einfach umsetzbar“. Trotz dieser Bedenken wurden die Motionen sowohl im Nationalrat (mit 100 zu 83 Stimmen, gegen den Willen von FDP und SVP) als auch im Ständerat (einstimmig) angenommen.

Verschärfung ihrer Enforcement Policy im Bereich der Gewährserfordernis

Neben spezifischen Finanzmarktregulierungen war im Berichtsjahr auch die Finanzmarktaufsicht (Finma) Gegenstand von parlamentarischen Vorstössen. So forderte das Postulat Graber (cvp, LU) angesichts der zuletzt häufiger geäusserten Kritik aus dem Bankensektor den Bundesrat dazu auf, zu prüfen, ob die Aufsichtsbehörde durch ein externes Expertengremium beurteilt werden sollte. Unter anderem verlangte der Vorstoss vom Bundesrat Antworten auf die Fragen, ob die Finma über genügend Fachkompetenz verfüge, ob ihre Regulierungen zwischen kleinen, mittelgrossen und grossen Instituten differenziere, ob sie sich (neben dem Schutz der Gläubiger/innen) auch dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes verschreibe und ob die Behörde die Meinung der Beaufsichtigten genügend berücksichtige. Der Bundesrat verwies auf verschiedene erst kürzlich durchgeführte Evaluationen der Finma durch den Bund, den Internationalen Währungsfonds (IWF) und das Financial Stability Board (FSB). Dabei habe die Behörde jeweils gut abgeschnitten, weshalb eine erneute Prüfung unnötig sei. Eine grosse Mehrheit des Ständerats folgte dieser Argumentation jedoch nicht und nahm das Postulat in der Märzsession mit 30 zu 6 Stimmen an.

Finanzmarktaufsicht (Finma)

Nachdem der Bundesrat 2012 einer Änderung der Eigenmittelverordnung (ERV) zugestimmt hatte, wurden die darin vorgesehenen Massnahmen im Berichtsjahr erstmals aktiviert. Im Februar 2013 beantrage die Nationalbank, nach Anhörung der Finma, dem Bundesrat die Aktivierung eines antizyklischen Eigenkapitalpuffers in Höhe von 1%. Damit sollten die Banken ab 30. September zum Halten eines zusätzlichen Kapitalpuffers von 1% ihrer direkt oder indirekt grundpfandgesicherten risikogewichteten Positionen (mit Wohnliegenschaften im Inland als Grundpfand) verpflichtet werden. Die SNB verwies darauf, dass sie aufgrund der Kursuntergrenze gegenüber dem Euro nur beschränkte Möglichkeiten hätte, den Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt mit Zinserhöhungen entgegenzutreten. Durch den Kapitalpuffer erhoffte sich die SNB zum einen eine Abschwächung des Wachstums auf dem Hypothekar- und Immobilienmarkt (durch die relative Verteuerung von Hypotheken gegenüber anderen Kreditformen) als auch eine Stärkung der Widerstandskraft der Finanzinstitute. Der Bundesrat zeigte sich von dieser Argumentation überzeugt, nahm den Antrag an und passte die ERV entsprechend an. Erst im Dezember 2013 verschärfte die SNB ihre Rhetorik bezüglich der Entwicklungen auf dem Schweizer Immobilienmarkt wieder leicht. Während sie im Sommer und Herbst die Gefahr für den weiteren Aufbau von Ungleichgewichten auf dem Immobilienmarkt ohne verstärkendes Adjektiv beschrieb, sprach sie nach der winterlichen geldpolitischen Lagebeurteilung von einer „erheblichen“ Gefahr.

Aktivierung eines antizyklischen Kapitalpuffers

Bereits in den Jahren 2010 (WAK-NR) und 2011 (WAK-SR) war einer aus der FDP-Liberalen Fraktion stammenden parlamentarischen Initiative Folge gegeben worden, die die schrittweise Abschaffung der Stempelsteuer forderte. In der ursprünglichen Form hatte die Initiative vorgesehen, sowohl die Emissionsabgabe auf Fremd- und Eigenkapital als auch die Abgabe auf Versicherungsprämien und die Umsatzabgabe abzuschaffen. Mit der 2011 verabschiedeten Änderung des Bankengesetz („Too-big-to-fail“) war bereits die Abschaffung der Stempelabgabe auf Fremdkapital beschlossen worden. Die WAK-NR entschied zudem, die verbliebenen Abschaffungsanträge aufzuteilen. Als noch nicht entscheidungsreif wurden die Abschaffung der Abgabe auf Versicherungsprämien und die Abschaffung der Umsatzabgabe eingestuft. Die Ausarbeitung eines entsprechenden Entwurfs wurde einer Subkommission übertragen. Für die Abschaffung der Stempelsteuer auf Eigenkapital wurde im Berichtsjahr die Vernehmlassung durchgeführt. Die SP und die Grünen sowie der SGB und Travail.Suisse äusserten sich ablehnend, weil sie Steuerausfälle in Millionenhöhe befürchteten. Die bürgerliche Mehrheit bestärkte die WAK-NR jedoch in ihrem Vorhaben und attestierte dem Entwurf eine potenziell positive Wirkung auf den Schweizer Finanzplatz. Die Kommission entschied sich dafür, den Entwurf 2013 unverändert den Räten zu unterbreiten.

Parlamentarische Initiative führt zu schrittweiser Abschaffung der Stempelsteuer (Pa.Iv. 09.503)
Abschaffung sämtlicher Stempelsteuern

Im Zusammenhang mit der aufkommenden Sorge um die Entwicklungen am Schweizer Immobilienmarkt erlangte der Hypothekarmarkt erhöhte Aufmerksamkeit. Er war unter anderem Gegenstand einer vom Bundesrat per 1.7.12 in Kraft gesetzten Änderung der Eigenmittelverordnung (ERV), die die Aktivierung eines antizyklischen Kapitalpuffers von maximal 2,5% der risikogewichteten Bankaktiva ermöglichte. Mit diesem sollte bei Bedarf die Widerstandsfähigkeit der sich stärker exponierenden Banken gestärkt und/oder deren Kreditwachstum gebremst werden. Die Behörden erhofften sich dadurch eine Abschwächung der von einigen Experten als gefährlich eingestuften Dynamik auf dem Schweizer Immobilienmarkt. Die Bestimmung sah vor, dass die Schweizerische Nationalbank (SNB), nach Absprache mit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma), dem Bundesrat den Antrag auf Aktivierung des antizyklischen Puffers stellen konnte. Die SNB, die sich schon länger für ein Instrument zur makroprudenziellen Regulierung der Finanzbranche starkgemacht hatte, begrüsste die Verabschiedung der Verordnung ausdrücklich. Bis zum Jahresende beantragte sie die Aktivierung des Kapitalpuffers jedoch nicht. In einem zweiten Teil der Verordnung wurde eine Verschärfung der Eigenmittelregeln für die Belehnung von Wohnliegenschaften beschlossen. Sie wurde via behördliche Genehmigung der von den Banken getroffenen Selbstregulierung implementiert und führte dazu, dass Risikohypotheken mit mehr Eigenkapital unterlegt werden mussten. Als Risikohypothek galt ein Darlehen an Personen, die weniger als 10% des Belehnungswerts als „hartes Eigenkapital“, also ohne Pensionskassenvorbezüge, aufbringen konnten oder die Hypothekarschuld nicht innert 20 Jahren auf maximal zwei Drittel des Belehnungswerts reduzieren wollten.

Aktivierung eines antizyklischen Kapitalpuffers

Der Bundesrat gelangte 2012 mit der Botschaft zur Änderung der Verrechnungssteuer an die eidgenössischen Räte. Die Vorlage war inhaltlich mit der 2011 behandelten Grossbankenregulierung verknüpft. Bei deren Verabschiedung hatten die Räte entschieden, die Ausgabe von Coco-Bonds (contingent convertible bonds; Wandelungsanleihen, die bei Unterschreitung einer gewissen Eigenkapitalquote in Eigenkapital gewandelt werden) in der Schweiz vorerst nicht durch eine Befreiung von der Verrechnungssteuer zu fördern. Der Bundesrat hatte sich damals mit der Argumentation durchgesetzt, die Förderung der Ausgabe von schweizerischen Coco-Bonds im Zuge des allgemeinen Umbaus der Verrechnungssteuer zu regeln. Der entsprechende Entwurf wurde in der Frühjahrssession vom Nationalrat als Erstrat diskutiert. Die Vorlage sah vor, die Verrechnungssteuer dem Zahlstellenprinzip (bisher: Schuldnerprinzip) zu unterstellen. Dadurch sollten ausländische Investoren von der Verrechnungssteuer befreit werden, wovon sich der Bundesrat eine Belebung des inländischen Kapitalmarkts erhoffte. Im Speziellen ging es ihm aber auch darum, den Schweizer Grossbanken die Emission von Coco-Bonds in der Schweiz zu erleichtern, weil er sich dadurch im Krisenfall eine höhere Rechtssicherheit im Zusammenhang mit der Wandelung der Anleihen erhoffte. Der Bundesrat argumentierte, dass der Schweizer Kapitalmarkt ohne Neuregelung der Verrechnungssteuer kaum genügend Tiefe aufweise, um die sehr hohen Refinanzierungsbedürfnisse der Schweizer Grossbanken zu absorbieren. Damit die Grossbanken mit der Emission der Coco-Bonds nicht auf andere Finanzplätze mit höherer Attraktivität für internationale Investoren ausweichen würden, müssten die Bedingungen auf dem Schweizer Kapitalmarkt verbessert werden. Der Nationalrat stimmte mit dem Bundesrat darin überein, dass die schweizerische Emission von Coco-Bonds wünschenswert und deshalb durch die Befreiung von der Verrechnungssteuer förderungswürdig sei. Aus diesem Grund folgte er in diesem Punkt dem Bundesrat (Entwurf 1). Vertreter der SP monierten, dass eine gesetzliche Vorschrift zur Emission von Coco-Bonds in der Schweiz eine Erhöhung der Finanzplatzattraktivität durch Befreiung der Anleihen von der Verrechnungssteuer obsolet gemacht hätte. Der entsprechende Mehrheitsantrag der Kommission wurde jedoch von der bürgerlichen Ratsmehrheit abgelehnt. Im Zusammenhang mit dem allgemeinen Umbau der Verrechnungssteuer beschloss der Nationalrat Rückweisung (Entwurf 2). Diese sei im Zuge einer Gesamtschau zur Entwicklung der verschiedenen pendenten Steuerdossiers (Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland, Steuerstreit USA, FATCA) vorzulegen und müsse die finanziellen Folgen der Reform genauer beziffern. Ebenso sollten andere Varianten als das Zahlstellenprinzip geprüft werden. Die Rückweisung von Entwurf 2 war unbestritten und wurde vom Ständerat in der Sommersession bestätigt. In Bezug auf die Behandlung der Coco-Bonds präzisierte der Zweitrat jedoch, dass diese dem Eigenkapital anrechenbar sein müssten, damit sie von der Erhebung der Verrechnungssteuer befreit werden könnten. Zudem sah er im Gegensatz zum Nationalrat kein Verkaufsverbot von verrechnungssteuerfreien Anleihen an inländische natürliche Personen mehr vor, auch wenn dies zu einer ursprünglich nicht vorgesehenen steuerlichen Erleichterung für in der Schweiz grundsätzlich verrechnungssteuerpflichtige Personen führte, sofern diese in Coco-Bonds investierten. Dies wurde von der SP stark kritisiert. Der Nationalrat akzeptierte in der zweiten Behandlung die ständerätlichen Vorschläge, worauf der Entwurf 1 mit 150 zu 45 Stimmen angenommen wurde. Im Ständerat passierte Entwurf 1 mit 38 zu 2 Stimmen bei einer Enthaltung.

Änderung der Verrechnungssteuer
Revision der Verrechnungssteuer im Zusammenhang mit der Grossbankenregulierung

Die nationalrätliche Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK-NR) beschäftigte sich mit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma): Mit einer Motion strebte sie die Veränderung der Kostenregelung im Fall der Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten durch die Finma an. Bei Vorliegen eines Anfangsverdachts auf aufsichtsrechtlich relevante Gesetzesvorstösse führt dieser im Auftrag der Finma weitere Abklärungen durch. Die Motion sieht vor, dass die entsprechenden Untersuchungskosten nur noch auf eine untersuchte Unternehmung überwälzt werden, wenn sich der Vorwurf gegen sie bestätigt. Bisher hatte die untersuchte Unternehmung die Kosten auch im Fall ihrer Entlastung getragen. Der Nationalrat nahm die Motion, gegen den Antrag des Bundesrats, mit Stichentscheid des Präsidenten an. Sie wird 2012 vom Ständerat behandelt werden.

Kostenregelung im Fall der Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten durch die Finma

Eine 2010 mit 149 zu 10 Stimmen vom Nationalrat angenommene Motion aus der nationalrätlichen Finanzkommission (FK-NR) verlangte, dass „aus dem normalen Rahmen fallende Kosten“, welche dem Staat im Falle einer unmittelbaren Verteidigung der Interessen einer systemrelevanten Unternehmung anfallen, von der entsprechenden Unternehmung zu tragen wären. Die Vorlage wurde in der Wintersession 2011 vom Ständerat behandelt. Bürgerliche Gegner der Motion führten an, dass im Entwurf zum neuen Steueramtshilfegesetz vorgesehen sei, solche Kosten zu überwälzen und die Motion damit hinfällig werde. Die Ratslinke monierte erfolglos, dass die Bedingungen für eine Überwälzung der Kosten im geplanten Steueramtshilfegesetz zu eng gefasst seien. Die Motion wurde mit 20 zu 14 Stimmen abgelehnt.

Verteidigung der Interessen einer systemrelevanten Unternehmung

Eine von der Geschäftsprüfungskommission (GPK-SR) 2010 im Zusammenhang mit dem Prüfungsbericht in Sachen UBS/USA eingebrachte Motion forderte, dass systemrelevante Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft straffähig sein sollen, sofern sie massgeblich finanziell vom Staat unterstützt werden (bisher: nur im Konkursfall). Leicht modifiziert (neu: Misswirtschaft als weitere Bedingung für Straffähigkeit) nahm auch der Nationalrat (Zweitrat) die Motion einstimmig an. Der Ständerat hatte das Begehren bereits 2010 ohne Gegenstimme akzeptiert.

Systemrelevante Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft straffähig (Mo. 10.3634)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Eine Motion Graber (cvp, LU) verlangte, dass die 2008 von der UBS auf den SNB StabFund (Stabilisierungsfonds) überführten Aktiven erst nach Erfüllung der Empfehlung 19 des GPK-Berichts vom 30.5.10 an die UBS zurückgeführt werden können. Die Empfehlung 19 fordert von der UBS die Prüfung des internen Geschäftsgebarens rund um die Subprime-Krise, speziell das Verhalten und die Entscheidungsfindung von Verwaltungsrat, Konzernleitung und Revisionsstelle. Diesbezüglich soll abgeklärt werden, ob straf- und/oder zivilrechtliche Schritte der Bank gegen die ehemalige Konzernleitung angezeigt wären. Wenigstens aber solle transparent dargelegt werden, weshalb solche Klagen vom UBS-Verwaltungsrat nicht angestrengt worden waren. Trotz rechtlicher Bedenken seitens des Bundesrats betreffend der Vereinbarkeit einer gesetzlichen Weisung an die SNB (Einschränkung der Handlungsfreiheit des SNB StabFund) und deren Unabhängigkeit wurde die Motion von beiden Räten überwiesen, im Ständerat (Erstrat) bereits im Jahre 2010 mit 27 zu 7 Stimmen, im Nationalrat (Zweitrat; 2011) mit 106 zu 49 Stimmen. Lediglich die SVP-Fraktion lehnte die Motion ab.

Erfüllung der Empfehlung 19 des GPK-Berichts

Die interdepartementale Arbeitsgruppe IDA Finanzmarktpolitik (EFD, EFA, EVD, EJPD) bildet den institutionellen Rahmen zur Überführung der strategischen Vorgaben in kohärente finanzpolitische Massnahmen. Dabei soll das im März 2010 im EFD neu implementierte Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) unter der Leitung von Staatssekretär Michael Ambühl sowie mit Unterstützung des Projekts FinWeb Monitoringaufgaben und die Koordination der international ausgerichteten Finanz-, Steuer- und Währungspolitik übernehmen.  

Zukunft des Finanzplatzes Schweiz

Ende 2009 hatte der Bundesrat in Beantwortung eines vom Ständerat überwiesenen Postulats Konrad Graber (cvp, LU) einen von der Finanzmarktaufsicht (Finma) und der Nationalbank (SNB) gemeinsam erarbeiteten Bericht zur künftigen „Strategischen Stossrichtung für die Finanzmarktpolitik der Schweiz“ veröffentlicht. Als Ansatz zur Bewältigung der mittel- und langfristigen Herausforderungen an den Finanzplatz Schweiz wurden darin vier finanzmarktpolitische Ziele samt entsprechenden Strategien festgehalten. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit des schweizerischen Finanzsektors soll erstens mittels Schaffung geeigneter steuerlicher Rahmenbedingungen (Unternehmenssteuerreform III, Prüfung der Verrechnungs- und Stempelsteuer) und bedachter regulatorischer Eingriffe zum Schutz der Gläubiger, Anleger und Versicherer erhalten bleiben bzw. gestärkt werden. Zweitens sollen Hindernisse für den Zugang schweizerischer Finanzintermediäre (Banken, Vermögensverwaltung, Fonds) im internationalen Markt systematisch angegangen werden, indem sich die Schweiz um die weitere Liberalisierung der Märkte über Dienstleistungsabkommen im Rahmen der WTO (GATS) und mit der EU, über Freihandelsabkommen und über Gleichwertigkeitsanerkennungen bemüht. Im weiteren soll auch der autonome Nachvollzug von EU-Regulierung schweizerischen Finanzdienstleistern den Zutritt in den europäischen Markt erleichtern. Drittens hielt das Papier eine Verschärfung der Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften durch die Finma sowie einen verbesserten Einlegerschutz als Unterstützungsmassnahmen des Finanzsystems in seiner systemrelevanten Dimension fest. In Anlehnung an die Empfehlungen der „Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen“ sollten weitere Regulierungsmassnahmen geplant werden. Diese kam in ihrem Zwischenbericht im April 2010 zum Schluss, dass allein die beiden Grossbanken UBS und Credit Suisse, nicht aber andere Finanzinstitute oder Versicherungen, als too-big-to-fail einzustufen seien und damit ein volkswirtschaftliches Stabilitätsrisiko darstellten. Demzufolge suchte der Bundesrat die Lösung in einer entsprechenden, auf die systemrelevanten Banken beschränkten Planungsvorlage zwecks Änderung des Bankengesetzes. Als viertes Ziel strebt der Strategiebericht zur Finanzmarktpolitik die Integritäts- und Reputationssicherung des Finanzplatzes an. Konkret soll mit bilateralen Abkommen über die Einführung einer Abgeltungssteuer auf grenzüberschreitenden Kapitalerträgen sowie dem Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen nach OECD-Standard das Bankgeheimnis gewahrt und der international weithin geforderte automatische Informationsaustausch unter den Steuerbehörden der einzelnen Länder verhindert werden.

Zukunft des Finanzplatzes Schweiz

In der Frühjahrssession befasste sich der Nationalrat mit dem Projekt des Bundesrates für ein neues Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG), welches die staatliche Aufsicht über Banken, private Versicherungen und weitere Finanzintermediäre in einer Behörde zusammenfassen will. An sich waren alle Fraktionen mit diesem Anliegen einverstanden. Die SVP beantragte trotzdem Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, das Ganze zu überarbeiten und vor allem auch staatsnahe Akteure wie die Postfinance, die Pensionskassen und die Suva dieser Aufsicht zu unterstellen. Sie blieb mit dieser Forderung allerdings allein und unterlag mit 119 zu 44 Stimmen. In der Detailberatung schloss sich die grosse Kammer weitgehend den Vorschlägen des Bundesrates an. Der Ständerat tat dies als Zweitrat ebenfalls. Er sprach sich jedoch gegen den vom Nationalrat auf Antrag der vorberatenden Kommission aufgenommenen Passus aus, dass die neue Finanzmarktaufsichtsbehörde Finma nicht nur zur Stärkung des Ansehens und der Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz beitragen soll, sondern insbesondere auch dessen Interessen berücksichtigen muss. Zusammen mit dem Bundesrat war eine klare Mehrheit der Ständeräte der Ansicht, dass nur eine vollständige Unabhängigkeit ohne besondere Rücksichtnahme eine korrekte Aufsicht und damit ein gutes Funktionieren des Finanzmarkts garantieren könne. Zudem lasse sich gar nicht festlegen, was die Interessen des schweizerischen Finanzmarktes, auf dem sich viele unterschiedliche Akteure bewegen, denn eigentlich seien. Im Nationalrat hatte die Kommission ihren Antrag damit begründet, dass die Finma auch als Akteurin in internationalen Gremien auftreten werde und sie deshalb auf die Vertretung der Anliegen des schweizerischen Finanzmarkts verpflichtet werden müsse. Eine ähnliche Auflage bestehe übrigens auch für die britische Aufsichtsbehörde. In der Differenzbereinigung hielten zuerst beide Kammern an ihrer Version fest, dann gab der Nationalrat nach. In der Schlussabstimmung hiessen der National- und der Ständerat die Neuorganisation der Finanzmarktaufsicht ohne Gegenstimmen gut. Die neue Behörde wird am 1. Januar 2009 ihre Tätigkeit aufnehmen.

integrierte Aufsicht des Finanzmarktes

In der kleinen Kammer war Eintreten ebenfalls unbestritten. Der Ständerat beschloss aber einige Differenzen zum Nationalrat. Allerdings war keine davon grundlegend oder führte die Vorlage wieder vollständig auf den, die Anliegen der SP in Bezug auf Anlegerschutz besser entsprechenden bundesrätlichen Entwurf zurück. Die gewichtigste Änderung betraf den Geltungsbereich. Vom Gesetz ausnehmen wollte der Ständerat nur diejenigen als Aktiengesellschaft organisierten Fonds (SICAF), die sich ausschliesslich an qualifizierte (d.h. professionelle) Anleger richten oder an einer schweizerischen Börse kotiert sind. Der Nationalrat stimmte diesem Kompromiss zu. Das Parlament verabschiedete die Vorlage bereits in der Sommersession. Obwohl die Linke mit ihren Vorschlägen durchwegs unterlegen war, lehnte sie in der Schlussabstimmung das neue Kollektivanlagengesetz nicht ab.

Anlagefondsgesetz

Der Nationalrat befasste sich in der Frühjahrssession als Erstrat mit der Totalrevision des Anlagefondsgesetzes (Gesetz über kollektive Kapitalanlagen). Die Kommissionsmehrheit schlug eine ganze Reihe von Änderungen vor, die ihrer Meinung nach noch besser als der Entwurf der Regierung geeignet waren, den Finanzstandort Schweiz im internationalen Wettbewerb zu stärken. Heftig umstritten war dabei der Antrag, die Investment- und Beteiligungsgesellschaften, die in der Form einer Aktiengesellschaft organisiert sind (so genannte SICAF), aus dem Geltungsbereich des Gesetzes auszuklammern. Dies bekämpften die Linke und eine Mehrheit der CVP als Abbau des Anlegerschutzes, der Rat nahm ihn aber knapp (89 zu 75 Stimmen) an. Gleich erging es auch allen anderen von der Linken und teilweise auch vom Bundesrat unterstützten Anträgen, die sich gegen die von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagenen weniger restriktiven Bestimmungen wandten. In der Gesamtabstimmung lehnten die SP und die GP deshalb das neue Kollektivanlagengesetz geschlossen ab.

Anlagefondsgesetz