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Par 132 voix contre 31, le Conseil national a adopté une motion Aebi (udc, BE), qui demandait au Conseil fédéral de prendre les mesures nécessaires pour que la directive sur la réduction des paiements directs du 27 janvier 2005 (modifications du 12 septembre 2008 comprises) soit rendue conforme au principe de la proportionnalité. Tout en reconnaissant le bien-fondé des paiements directs versés par la Confédération qui rétribuent les prestations écologiques et les formes de production particulièrement respectueuses des animaux, le député a en effet relevé que, dans la pratique, des sanctions pécuniaires très importantes (quelques milliers de francs) par rapport à la gravité d’infractions (non-respect du délai de trois jours pour l’inscription des sorties de bovins gardés à l'attache dans un journal des sorties) pouvaient intervenir, les cantons ayant compétence de réduire ou refuser de verser les paiements directs aux paysans en infraction, en application de cette directive.

directive sur la réduction des paiements directs conforme au principe de la proportionnalité

C’est dans ce contexte délicat que le Conseil fédéral avait annoncé, quelques semaines auparavant (mi-novembre), vouloir maintenir les instruments actuels de la politique agricole jusqu’en 2012. Il a ainsi décidé de renoncer à proposer des modifications de la loi dans le message concernant les enveloppes financières pour la période 2012-2013. En outre, le Conseil fédéral a pris la décision de principe de soutenir l’agriculture par des moyens financiers de l’ordre de grandeur actuel durant la période 2012-1013, soit environ 3,46 milliards de francs par an (dont 4/5 en paiements directs). Le but affiché est de permettre à l'agriculture de continuer à assurer à l’avenir ses prestations d’intérêt public et un développement supportable au plan social, et cela notamment dans la perspective des nouvelles ouvertures du marché (accord de libre-échange avec l’UE, accords à l’OMC). Selon le gouvernement, il faut non seulement utiliser le temps disponible pour les ajustements structurels, mais aussi éviter d’augmenter la pression sur les revenus agricoles. Le Conseil fédéral a également justifié le maintien du même niveau de paiements directs par le fait qu’en 2012 et 2013, les prix ne changeront vraisemblablement guère par rapport à la Politique agricole 2011, alors que les prix des moyens de production continueront à augmenter.

le Conseil fédéral a pris la décision de principe de soutenir l’agriculture par des moyens financiers de l’ordre de grandeur actuel durant la période 2012-1013

Conscient de la situation économique tendue dans laquelle se trouvait l'agriculture, et notamment l'économie laitière, le Conseil fédéral a débloqué 28 millions de francs au mois d’octobre, en vue de soutenir les efforts déployés par le secteur pour stabiliser les marchés. Le principal dispositif consistait à augmenter de 18 millions de francs le crédit destiné aux mesures de compensation des prix prévues pour les produits relevant de la loi sur les produits agricoles transformés (« Schoggigesetz »). Cette décision avait pour objectif d'inciter l'industrie alimentaire à utiliser des matières premières suisses, notamment du beurre, du lait en poudre et des céréales panifiables, au lieu de produits importés. Le gouvernement a également augmenté une nouvelle fois de 1,5 million de francs au plus le crédit destiné à soutenir les exportations de bétail d'élevage et de rente. Il sera ainsi possible d'exporter davantage d'animaux, ce qui permet de réduire le cheptel et donc, d'alléger les marchés du lait et de la viande. Les céréaliers étant eux aussi concernés par la baisse des prix du marché mondial et les producteurs de pommes de terre confrontés à une récolte hors du commun, le Conseil fédéral a augmenté de 620 à 640 francs par hectare les paiements directs destinés aux terres ouvertes pour l'année en cours, ce qui équivalait à 6 millions de francs. Enfin, la filière des pommes de terre a bénéficié d'un soutien de 2,5 millions de francs au maximum destiné aux mesures de mise en valeur, pour autant qu'elle y participe au moins par un montant de 5 millions de francs et que les importations ne dépassent pas les limites fixées dans le cadre des engagements internationaux. Dernières mesure prise, le Conseil fédéral a débloqué 4,5 millions de francs du fonds d'importation du beurre. Le gouvernement a souligné que ces dépenses seraient compensées dans le cadre du budget agricole.

le Conseil fédéral a débloqué 28 millions de francs pour stabiliser les marchés
Dossier: Aufhebung der Milchkontingente 2009

Dans un rapport adopté début mai, le Conseil fédéral a dessiné les grandes lignes des évolutions futures du système de paiements directs. Il a proposé un nouveau développement du système actuel, qui se base sur le principe suivant : remplacer les mesures non liées à un objectif spécifique par des instruments ciblés. Le système des paiements directs s’en trouvera renforcé, selon lui, car plus efficace et plus efficient. L'élément clé du nouveau développement proposé réside dans un meilleur ciblage des différents instruments. Le Conseil fédéral a proposé cinq instruments permanents des paiements directs, chacun d'eux étant désigné selon l'objectif principal poursuivi: 1) les contributions au paysage cultivé pour le maintien d'un paysage rural ouvert; 2) les contributions à la sécurité de l'approvisionnement pour le maintien de la capacité de production dans le cas de pénuries; 3) les contributions à la biodiversité pour le maintien et la promotion de la biodiversité; 4) les contributions à la qualité du paysage pour la préservation, la promotion et le développement de la diversité des paysages cultivés; 5) les contributions au bien-être des animaux pour l'encouragement du bien-être animal allant au-delà des normes de la loi sur la protection des animaux. Cette réforme, liée à la Politique agricole 2011 et compatible avec les négociations en cours à l’OMC, maintient le cadre financier à son niveau actuel. Le Conseil fédéral la détaillera dans une procédure de consultation et un message à venir sur la prochaine étape de la réforme de la politique agricole. Ce rapport a été, de manière générale, bien accueilli par les acteurs concernés et en particulier par l’Union suisse des paysans (USP) et le Groupement suisse pour les régions de montagne (SAB). L’USP s’est toutefois demandée comment le Conseil fédéral comptait régler la question de l’allocation des ressources financières entre les différentes mesures.

grandes lignes des évolutions futures du système de paiements directs

Le premier train d'ordonnances mettant en oeuvre la Politique agricole 2011 est entré en vigueur le 1er janvier de l’année sous revue, au même moment que les modifications de la loi sur l'agriculture et de la loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture. Il comprenait principalement des adaptations normatives, dont l'exécution a été optimisée. Les mesures de soutien ont été légèrement adaptées et les allocations familiales augmentées.
L’OFAG a mis en consultation le deuxième paquet d’ordonnances au mois de janvier. Celui-ci portait essentiellement sur les pièces maîtresses de la Politique agricole 2011 : la réduction des droits de douane prélevés sur les céréales et les aliments pour animaux, de même que la réallocation, vers les paiements directs, des fonds jusqu'ici destinés au soutien du marché. La grande majorité des participants ont exprimé un avis favorable, un conflit d’intérêts se manifestant toutefois selon la ligne de fracture classique entre écologie et production. En juin, le Conseil fédéral a adopté le second train d'ordonnances. Si les modifications du droit foncier rural, du droit sur le bail à ferme agricole et de la loi sur la protection des obtentions végétales sont entrées en vigueur le 1er septembre de l’année sous revue, les autres changements entreront quant à eux en vigueur en 2009.

premier train d'ordonnances

Les chambres fédérales ont également examiné les projets 2 à 6 durant l’année sous revue. Au Conseil des Etats, l’entrée en matière n’a été contestée sur aucun de ces cinq projets. Lors de la discussion par article de la révision du droit foncier rural, du droit du bail à ferme, de la loi sur les allocations familiales, de la loi sur les denrées alimentaires et de la loi sur les épizooties, les deux premières révisions ont donné lieu à de longs débats. La conseillère fédérale Doris Leuthard a affirmé, au cours du bref débat d’entrée en matière au sujet du droit foncier rural, qu’il était nécessaire d’assouplir la législation, afin de renforcer la compétitivité de l’agriculture. Elle a par ailleurs attiré l’attention des députés sur le fait qu’à l’heure actuelle, seul 1% de la surface agricole utile était sur le marché, ce qui n’était pas suffisant et constituait un frein pour les jeunes agriculteurs qui désirent agrandir leur exploitation. Lors de la discussion par article, le Conseil des Etats s’est toutefois écarté de la proposition du Conseil fédéral dès le vote sur la taille minimale que doit avoir une exploitation pour être considérée comme entreprise agricole. La limite jusqu’à laquelle une ferme peut être reprise à la valeur de rendement dans le cadre de la famille est fixée à 0,75 unité de main-d’œuvre standard (UMOS) par le droit en vigueur. Dans un souci de favoriser l’évolution structurelle dans l’agriculture, le Conseil fédéral souhaitait relever ce seuil à 1,25 UMOS. Par 30 voix contre 1, les députés ont toutefois suivi la proposition de la commission visant à fixer cette limite à 1 UMOS. Cette décision fera de fait reculer le nombre d’exploitations considérées comme entreprises et donc soumises au droit successoral de 44 000 à 38 000.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

S’agissant du contrôle des prix pour la vente de terrains agricoles, les députés se sont vus proposer trois systèmes différents. Le Conseil fédéral, qui considérait que le fait que seuls les exploitants à titre personnel aient le droit d’acquérir des terres agricoles constituait une mesure de protection suffisante, voulait abandonner le contrôle des prix sans le remplacer. De son côté, la majorité de la commission proposait que les cantons puissent prévoir dans leur législation un prix de vente maximal, pour parer à l’éventualité d’une envolée des prix. Quant à la minorité de la commission, elle proposait de maintenir le contrôle des prix, mais en plaidant pour une flexibilité des prix accrue. Cette dernière proposition permettait en effet aux cantons de définir de façon un peu plus large ce qu’ils entendent par des prix d’acquisition surfaits (ils auraient à ce titre la possibilité d’inscrire dans leur loi que le prix d’acquisition est considéré comme surfait s’il dépasse de plus de 15 % le prix payé en moyenne les cinq dernières années). Le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la proposition de la minorité de la commission par 27 voix contre 13.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Le Conseil fédéral a proposé de supprimer la charge maximale, introduite il y a 60 ans, afin de lutter contre le surendettement des agriculteurs. Estimant que les agriculteurs étaient aujourd’hui en mesure de déterminer eux-mêmes de combien de capitaux extérieurs ils avaient besoin, la majorité de la commission s’est prononcée en faveur de cette modification. Une minorité emmenée par Alain Berset (ps, FR) a proposé, de son côté, de maintenir le droit en vigueur, puisqu’il permettait de garder le contrôle sur les dettes contractées par les exploitants agricoles. Le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la majorité de la commission, et à la proposition du Conseil fédéral, par 19 voix contre 14.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Dans le cadre de l’examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, le Conseil des Etats s’est montré divisé sur la question du contrôle du fermage par les autorités. La majorité de la commission désirait, à l’instar du Conseil fédéral, retirer le fermage du contrôle des autorités, estimant que les parties devaient être libre de fixer entre elles l’affermage des terrains agricoles. Une minorité Alain Berset (ps, FR) a toutefois proposé le maintien du contrôle du fermage par les autorités. Le député socialiste n’a cependant pas été suivi par le plénum, qui s’est finalement rallié à la majorité de la commission et à la proposition du gouvernement par 17 voix contre 14. En ce qui concerne la loi fédérale sur les allocations familiales, les députés se sont prononcés à l’unanimité en faveur des propositions de la commission et du Conseil fédéral.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

La révision de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels découlant de la coopération avec l’UE a été adoptée par le plénum, moyennant une modification toutefois. Celui-ci a adopté une proposition de minorité Rolf Büttiker (prd, SO), qui demandait que les abattoirs ne soient pas soumis au versement d’émoluments obligatoires à des fins de contrôle. Quant à la loi sur les épizooties, les députés ont adopté les propositions de la commission sans en débattre.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Au Conseil national, malgré une proposition de non-entrée en matière de la députée socialiste Hildegard Fässler (SG) sur la loi sur le droit foncier rural (projet 2), et sur la loi sur le bail à ferme agricole (projet 3), le plénum a décidé, respectivement par 96 voix contre 66 et par 108 voix contre 65, d’entrer en matière sur les deux projets, les projets 4, 5 et 6 n’ayant pas fait débat. Lors de la discussion par article de la loi sur le droit foncier rural, le Conseil national s’est rallié de manière tacite à la position du Conseil des Etats en ce qui concerne la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles et le contrôle des prix.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Au niveau de la charge maximale, les députés ont suivi leur commission et rejeté par 128 voix contre 39 une proposition de minorité Fulvio Pelli (prd, TI) qui proposait de suivre le Conseil des Etats et le Conseil fédéral sur cette question, en supprimant les mesures destinées à prévenir le surendettement des paysans.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

La chambre du peuple s’est également écartée de la décision du Conseil des Etats concernant la loi sur le bail à ferme agricole, et a suivi – par 121 voix contre 33 – la minorité de sa commission emmenée par Hansjörg Walter (udc, TG) et soutenue par l’UDC, les socialistes et les Verts, qui souhaitait que le contrôle du fermage par les autorités pour les terrains individuels ne soit pas supprimé. Elle a toutefois approuvé les décisions du Conseil des Etats pour ce qui est de la loi sur les allocations familiales dans l’agriculture, la loi sur les denrées alimentaires et les objet usuels, et la loi sur les épizooties.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Lors de l’élimination des divergences, le Conseil des Etats s’est rallié à la décision du Conseil national sur la question de la charge maximale en matière d'engagement des immeubles et des terrains non agricoles prévue dans la loi fédérale sur le droit foncier rural.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Le Conseil des Etats s’est ensuite rallié tacitement, lors de l’examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, à la décision du Conseil national sur les divergences qui subsistaient sur le contrôle du fermage. Ce dernier continuera ainsi à être exercé également sur le fermage des terrains agricoles.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Commencé au Conseil des Etats à la fin 2006 (projets 1 et 7 uniquement), l’examen des divers projets de loi relatifs à l’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2011) a occupé les chambres durant les trois premières sessions parlementaires de l’année sous revue. En tout, pas moins de sept projets de loi différents avaient été soumis au parlement : loi fédérale sur l’agriculture (projet 1), loi fédérale sur le droit foncier rural (projet 2), loi fédérale sur le bail à ferme agricole (projet 3), loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture (projet 4), loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (projet 5), loi sur les épizooties (projet 6) et arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011 (projet 7).

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Le Conseil national a examiné les projets 1 et 7 lors de la session de printemps. Une minorité emmenée par Ernst Schibli (udc, ZH) et soutenue par le groupe UDC, a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d’améliorer les revenus des familles paysannes, d’augmenter le taux d’auto-approvisionnement et de maintenir l’enveloppe financière globale à 14,09 milliards de francs. Le député zurichois estimait en effet que la réforme agricole n’ouvrait aucune perspective pour les familles paysannes dont la situation financière était déjà délicate. Tous les autres groupes se sont toutefois prononcés contre cette proposition, et l’ont rejetée par 139 voix contre 43. Lors du débat d’entrée en matière, il est ainsi apparu, de manière paradoxale, que la droite se montrait opposée à la réduction des aides publiques, à l’instar du Conseil des Etats, alors que les socialistes et les Verts y étaient favorables, suivant ici la position du Conseil fédéral.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Lors de la discussion par article, le Conseil national a suivi, par 112 voix contre 72, une minorité Max Binder (udc, ZH), qui proposait d’autoriser à l’avenir les exploitations agricoles à porter le label bio même si une partie seulement de leur production est issue de l’agriculture biologique. Le plénum s’est ainsi rallié à la décision du Conseil des Etats. Malgré la tentative des Verts et des socialistes de s’opposer à cet assouplissement, ce dernier a été adopté.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Concernant la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre, le Conseil national a suivi, par 88 voix contre 75, une minorité Ernst Schibli (udc, ZH), qui proposait de se rallier aux décisions du Conseil des Etats, qui s’y était opposé. Alors que le camp bourgeois s’était prononcé en faveur du maintien de la répartition par l’Etat, le camp rose-vert était, lui, favorable à une concurrence accrue. La décision du Conseil des Etats d’autoriser les importations parallèles pour les moyens de production et les biens d’investissement agricoles a en outre donné lieu à de vifs débats. Par 95 voix contre 83, le plénum a finalement suivi la majorité de la commission, adoptant ainsi la même position que la Chambre haute.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Au sujet du supplément pour le lait transformé en fromage et de la prime de non-ensilage, la chambre du peuple s’est ralliée à la décision du Conseil des Etats, par 114 voix contre 65 et 119 voix contre 55, respectivement. Elle a ainsi décidé que ces suppléments devaient être maintenus pour les quatre prochaines années. La majorité de la commission estimait en effet que le rythme proposé par le Conseil fédéral pour le démantèlement des mesures de soutien du marché était excessif.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Par 110 voix contre 74, les députés ont suivi une minorité emmenée par Ruth Genner (pe, ZH) et rejeté la proposition visant à exclure du champ d’application de la loi les effectifs maximaux d´animaux par exploitation. Les radicaux, soutenus par le groupe UDC, ont plaidé à ce titre en faveur d’une suppression de ce qui constituait à leurs yeux un excès bureaucratique, alors que les Verts ont fait valoir que le caractère non industriel de l’agriculture suisse était précisément l’un des ses atouts. Pour ce qui est de la mise en valeur de la laine de mouton, le Conseil national a suivi, par 90 voix contre 77, une minorité Hildegard Fässler (ps, SG), qui proposait, contrairement à ce qu’avait fait le Conseil des Etats, de supprimer les contributions.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Quant au subventionnement des sucreries en faveur duquel la Chambre haute s’était prononcée, il a été rejeté par 117 voix contre 30, suivant en cela la majorité de la commission, qui estimait qu’il était anormal que les entreprises du secteur aient pu constituer une réserve de 100 millions de francs grâce aux subventions fédérales. Par 95 voix contre 77, le Conseil national a par ailleurs suivi la position du Conseil des Etats d’augmenter les contingents d’importation de beurre.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Avant le vote sur l’ensemble, les porte-parole du groupe UDC et du groupe radical ont réaffirmé leur opposition aux révisions présentées par le Conseil fédéral. Le porte-parole du groupe socialiste a regretté pour sa part qu’aucune des améliorations proposées dans les domaines écologique et social n’ait été retenue. Quant à Christophe Darbellay (pdc, VS), il a estimé que les agriculteurs étaient pris en otage par la gauche et par la droite. Au vote sur l’ensemble, le projet a malgré tout été adopté par 73 voix contre 67.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

En ce qui concerne l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture, le Conseil national s’est rallié à la décision du Conseil des Etats et l’a adopté par 114 voix contre 26 lors du vote sur l’ensemble.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011

Sur la question du supplément pour le lait transformé en fromage et du supplément de non-ensilage, le Conseil des Etats s’est rallié, lors de l’élimination des divergences, à la décision du Conseil national de permettre au Conseil fédéral d’adapter leur montant le cas échéant. Quant à celle de la laine de mouton, la chambre haute a suivi, par 21 voix contre 15, la minorité emmenée par Bruno Frick (pdc, SZ), qui proposait de maintenir une subvention plafonnée à 600 000 francs par an pour sa mise en valeur. S’agissant des sucreries, les députés se sont ralliés sans discussion à la décision du Conseil national qui prévoit de mettre fin aux subventions fédérales pour la transformation des betteraves. En toute logique, la disposition prévoyant que les sucreries confèrent à la Confédération un droit de regard dans leurs comptes annuels a été biffée.

Politique agricole 2011: réalisation dans les chambres (BRG 06. 038)
Dossier: Agrarpolitik 2011