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L'Association pour la défense des petits et moyens paysans (VKMB) a lancé une nouvelle initiative populaire intitulée «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques». Impliquant une accentuation importante des réformes en cours, l'initiative a pour ambition de concilier une libéralisation de l'agriculture combinée à une reconversion écologique des exploitations agricoles grâce à l'augmentation des paiements directs pour prestations écologiques. Selon les dispositions prévues, seules les exploitations agricoles utilisant des méthodes respectueuses de la nature et des animaux pourraient bénéficier de la protection de la Confédération et de paiements directs à titre d'indemnisation pour leurs prestations en faveur de l'écologie, de la protection des animaux et de l'économie générale. Les paiements directs aux exploitations agricoles devront s'élever au moins à CHF 3'000 par hectare; pour les régions de montagne, des contributions plus importantes sont prévues. Selon les promoteurs de l'initiative, la Confédération économiserait près de CHF 3 mia. si leur texte était adopté. Comme pour la précédente initiative du VKMB, rejetée de justesse par le peuple en 1989, la maison Denner a apporté son soutien; cependant, le VKMB a décidé dans un premier temps de renoncer à celui-ci par crainte que le troisième distributeur suisse monopolise la campagne et impose ses arguments. En fin d'année, alors que plus de 40'000 signatures avaient déjà été récoltées, Denner a tout de même publié dans la presse de nombreuses annonces exprimant son appui à l'initiative, ce qui a suscité de vives critiques des milieux proches de l'USP.

L’initiative «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» (MCF 96.056)
Dossier: Volksinitiativen zur Förderung ökologischer Bedingungen in der Landwirtschaft

La procédure de consultation sur les deux ordonnances relatives à l'a loi sur l'agriculture instituant des paiements directs complémentaires et des contributions pour prestations écologiques a donné lieu à de nombreuses critiques de la part des organisations paysannes, des partis politiques et des cantons. Ainsi, l’USP et l'UDC ont jugé insuffisant le montant destiné aux paiements directs; de son côté, le VKMB, tout comme les partis socialiste et écologiste, ont demandé que la somme versée pour les contributions écologiques soit plus élevée. Quant à lui, le PRD a estimé que les réglementations pour obtenir des contributions pour prestations écologiques étaient beaucoup trop compliquées. Pour les cantons de Vaud, de Genève et du Valais, les ordonnances prétériteraient les grandes exploitations et les cultures spéciales, comme la vigne, les fruits et les légumes, très présentes en Suisse romande. Enfin, les cantons de la Suisse centrale (UR, AI, NW, OW) se sont inquiétés de la faible part prévue pour les régions de montagne.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Die SP präsentierte eine neue agrarpolitische Zielvorstellung, in welcher das «Bio-Land Schweiz» das langfristige Ziel darstellt. Das Programrn sieht vor, die Richtlinien für die Integrierte Produktion (IP) zu verschärfen und Beiträge oder Direktzahlungen des Bundes nur noch an diejenigen Bauern zu bezahlen, welche auf biologische Weise wirtschaften.

neue agrarpolitische Zielvorstellung der SP 1993

En fin d'année, le gouvernement a mis en consultation les deux ordonnances destinées à mettre en application les modifications de la loi sur l'agriculture. En 1993, CHF 150 Mio. devraient ainsi être consacrés aux paiements directs généraux et 40 millions pour les paiements directs à caractère écologique. Le texte définit les ayant droit, les montants des paiements ainsi que leurs conditions d'octroi. Pour les paiements généraux, les paysans doivent exploiter une entreprise d'au moins 3 hectares et n'utiliser comme main d'oeuvre que sept personnes au plus extérieures à leur famille. Les sommes dévolues, pour les entreprises de plus de 10 hectares, seront de CHF 1'000 par domaine en plaine et de CHF 2'000 en montagne. En plus, CHF 200 par an et par hectare seront versés. Pour les contributions écologiques, l'ordonnance définit quelles sont les formes particulièrement respectueuses de l'environnement qui méritent une indemnisation. Il s'agit de la production intégrée, de la culture biologique, de la détention d'animaux de rente en plein air, des surfaces de compensation écologiques et de certaines surfaces assolées.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a ramené les critères de limitation d'octroi de paiements directs au seul revenu agricole, sur proposition de compromis d'A. Cottier (pdc, FR). La grande chambre s'est finalement ralliée de justesse à cette proposition, la gauche et les écologistes entendant fermement revenir à la proposition initiale. En revanche, la petite chambre a accepté la disposition introduite par le Conseil national visant à terme à une égalité entre paiements directs généraux et écologiques. Face à ces modifications, des menaces de référendum sont venues des rangs de la droite, libéraux et démocrates du centre en particulier, qui étaient opposés à toute limitation en fonction du revenu ou de la fortune et qui n'ont guère goûté la disposition prévoyant la parité entre paiements directs généraux et écologiques.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Pour sa part, la grande chambre a accepté sous forme de postulat la motion Baumann (pe, BE) invitant le gouvernement à uniformiser les limites de revenus et de fortunes déterminantes pour les paiements directs. Elle a fait de même avec un texte de V. Darbellay (pdc, VS) (92.3427) proposant d'étendre et de moduler les critères relatifs à la surface de l'exploitation pour le calcul des paiements directs.

Postulats Baumann et Darbellay

Dans le cadre de l'attribution de paiements directs, le Conseil des États a transmis comme postulat la motion Delalay (pdc, VS) qui demandait que les petites exploitations familiales soient favorisées. Certains critères tels que le type de production, l'intensité du travail à fournir et les mesures prises contre les excédents ou en faveur de la qualité devraient ainsi être pris en compte. Cette même Chambre a par contre rejeté la motion Weber (adi, ZH) (92.3424) qui entendait, pendant une période de transition, lier le financement des paiements directs aux moyens dégagés par la réduction progressive des prix garantis, des quantités dont la prise en charge est assurée, du volume des importations et des subventions en faveur de l'agriculture.

Acceptation du postulat Delalay et rejet de la motion Weber

La petite chambre a, par contre, rejeté la motion Weber (adi, ZH) qui demandait que, par le biais d'un arrêté fédéral urgent, le financement des paiements directs soit assuré presque exclusivement par les économies qu'une dérèglementation rapide de l'agriculture entraînerait. Le Conseil des États a estimé qu'une mutation structurelle trop rapide de l'agriculture serait néfaste pour les paysans et qu'une transition douce était nécessaire.

Rejet de la motion Weber

Le Conseil fédéral a présenté au parlement son message relatif au financement, en 1993 et 1994, des contributions aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la zone préalpine des collines. Ces dernières, qui représentent les paiements directs les plus élevés que verse actuellement la Confédération devront, à moyen terme, s'insérer dans la nouvelle structure des paiements directs compensatoires. Cela nécessitera certains aménagements; en effet, pour le gouvernement, ces contributions, bien que dépendantes de la surface, sont une incitation à la production et vont donc à rebours des objectifs de la nouvelle politique agricole. Durant la période transitoire, le Conseil fédéral entend ainsi poursuivre leur versement sans en augmenter le montant. De fait, il a proposé au parlement d'octroyer aux agriculteurs de montagne une somme de 565 millions de CHF pour les deux années: un montant de 550 millions identique à la période précédente plus 15 millions résultant de la suppression en 1992 des contributions à l'exploitation. Le parlement a adopté ce projet à l'unanimité.

Contributions fédérales aux détenteurs de bétail des régions montagnardes & préalpines

Le Conseil fédéral a présenté son message sur les initiatives «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement», déposée par l'USP,et «paysans et consommateurs – pour une agriculture en accord avec la nature», provenant de l'Adl et d'organisations de consommateurs, de paysans et de protection de l'environnement. Pour le gouvernement, les différentes tâches de l'agriculture qu'elles énumèrent sont globalement comparables à celles mentionnées dans le 7e rapport et mettent en lumière la nécessité d'assigner un devoir de «multi-fonctionnalité» à l'agriculture. Concernant les mesures proposées par les initiants, si, là-aussi, il y a recoupement avec le 7e rapport (paiements directs, amélioration des bases de production, mesures visant à orienter la production), le Conseil fédéral estime néanmoins que cela ne doit pas figurer dans la constitution, mais être réalisé au niveau des lois et des ordonnances. Par ailleurs, il considère que les mesures de protection à la frontière contenues par les deux textes sont tout à fait inadéquates dans le cadre des engagements pris au GATT et du processus d'intégration européenne. En conséquence, il a proposé le rejet de ces deux initiatives.

«Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature» / «pour une agriculture paysanne compétitive et responsable de l'environnement» (MCF 92.070)
Dossier: Volksinitiativen zur Förderung ökologischer Bedingungen in der Landwirtschaft

Le Conseil national, pour sa part, fit également un bon accueil à cette modification législative. La Chambre fut ainsi généralement unanime pour admettre la nécessité de réformer la politique agricole. La façon de le faire divisa cependant les parlementaires. Les bourgeois, outre qu'ils se sont inquiétés du financement des paiements directs, ont considéré ces derniers principalement sous l'angle d'une compensation des pertes de revenu dues à une dérèglementation progressive, alors que la gauche et les écologistes entendaient donner un plus grand poids aux paiements directs à caractère écologique. Sous la pression de cette minorité, des modifications ont été apportées au projet initial dans le sens d'une écologisation des paiements directs. C'est ainsi que les députés, contre l'avis de leur commission, ont instauré le principe, à moyen terme (cinq ans), d'une égalité de volume entre paiements directs économiques et écologiques. Ils ont par contre refusé de subordonner exclusivement le versement de paiements directs à des prestations à caractère écologique. Par ailleurs, la chambre a encore introduit, toujours sous l'impulsion de la gauche et des verts, une limitation de l'octroi de paiements directs en fonction des revenus et de la fortune de l'agriculteur.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Si l'on additionne les nouveaux paiements directs aux contributions pour détenteurs de bétail, c'est une somme totale de 525 millions de CHF que la Confédération octroiera aux agriculteurs en 1993 au titre de paiements directs.

La grande chambre a transmis comme postulat la motion de sa commission demandant au Conseil fédéral, dans le cadre de l'application de la loi révisée sur l'agriculture et du plan financier 1993-1995, une révision du train de subventions et un groupement du point de vue matériel et administratif des critères de référence utilisés pour l'octroi de subventions. Il a, par contre, rejeté deux autres motions émanant de la minorité de la commission. Celles-ci exigeaient, d'une part, un programme visant à réduire le volume de la production agricole et les contributions fédérales liées à la production en proportion équivalente à l'augmentation des paiements directs et, d'autre part, de prolonger la validité de l'ordonnance sur les contributions aux détenteurs d'animaux jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification de la loi sur l'agriculture si celle-ci devait tarder.

Débat portant sur la redéfinition des critères d'octroi des paiements directs

La proposition faite par l’OFAG de diminuer le prix du litre de lait de 10 centimes afin de le rendre plus compétitif sur le marché par rapport aux concurrents étrangers (auprès desquels de plus en plus de Suisses s'approvisionnent) a provoqué une levée de boucliers de la part des organisations paysannes. Ces dernières ont dit rejeter absolument toute solution de ce type tant que des paiements directs susceptibles de compenser une tel manque à gagner ne seraient pas mis sur pied. Le chef du DFEP a promis d'oeuvrer dans ce sens.

Diminution de 10 centimes du prix du lait

Soucieux de résoudre l'épineux problème du financement de cette nouvelle politique, le Conseil des États a accepté une initiative parlementaire de sa commission, proposée par R. Jagmetti (prd, ZH), et qui entend, afin de financer ces nouveaux paiements directs, soumettre à l'impôt sur le chiffre d'affaire (ICHA) à un taux réduit (1.5%) les denrées alimentaires et les boissons non alcoolisées. La charge supplémentaire que cela créerait pour le consommateur serait largement compensée par la baisse des prix provoquée par l'introduction de paiements directs. Par ailleurs, un tel système ne porterait pas préjudice à l'instauration future d'un nouveau régime financier. D'aucuns ont néanmoins protesté contre cette mesure qui, selon eux, serait prématurée; il vaudrait mieux lutter contre les excédents et inciter les agriculteurs à diminuer leur production. Le Conseil national a, pour sa part, accepté le postulat Tschuppert (prd, LU) demandant au gouvernement d'examiner les possibilités d'assujettir les produits alimentaires à l'ICHA et de prélever sur l'ICHA existant 1 % en faveur de l'agriculture.

Initative parlementaire sur le financement des politiques agricoles

Für die Finanzierung der Direktzahlungen an die Landwirtschaft beschloss die kleine Kammer mit 23 zu 3 Stimmen als Erstrat die Unterstellung von Lebensmitteln und nicht alkoholischen Getränken unter eine reduzierte Warenumsatzsteuer von 1,5%, womit CHF 450 Mio. zugunsten der Direktzahlungen bereitgestellt werden können.

Initative parlementaire sur le financement des politiques agricoles

Dans un premier temps, le Conseil des États a adopté le projet du gouvernement à l'unanimité. Il n'a effectué que des modifications de détail visant à rassurer les paysans, comme, par exemple, de donner la garantie de la Confédération plutôt que du seul Conseil fédéral en matière de paiements directs.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Par ailleurs, le Conseil national a encore accepté comme postulat la motion Kühne (pdc, SG) qui demande au gouvernement, afin de favoriser les possibilités d'adaptation, de reprise ou de restructuration des exploitations paysannes, l'élaboration d'une loi sur les bonifications d'intérêts pour alléger l'endettement et aider à l'investissement des agriculteurs.

Motion Kühne

Le Conseil fédéral a présenté son message sur la modification de la loi sur l'agriculture visant à introduire des paiements directs. Cette réforme est l'aboutissement de plusieurs années de débats sur le problème du revenu paysan et des prix des produits agricoles. S'inspirant de nombreuses interventions parlementaires, du rapport de la commission Popp, et se plaçant dans la philosophie du 7e rapport sur l'agriculture, le gouvernement, après une procédure de consultation encourageante, a proposé au parlement des nouveaux articles 31a et 31b de la loi sur l'agriculture, qui prévoient l'introduction de paiements compensatoires selon deux modes. Le premier est composé de paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production. Ceux-ci sont destinés à compenser une politique des prix qui sera à l'avenir plus respectueuse des règles du marché et à rémunérer des prestations d'intérêt public. Ils devront, en outre, encourager l'agriculture de type familial, la protection de l'environnement et la collaboration entre les exploitations. Le montant des paiements directs dépendra d'une série de critères dont, notamment, le type de l'exploitation et sa surface. Le second concerne des paiements directs destinés à soutenir des formes d'exploitation respectueuses de l'environnement. Ceux-ci seront versés sur une base contractuelle et les critères d'octroi devraient être un emploi moindre d'engrais ou de produits de traitement, une attention particulière vouée aux animaux et le respect des mécanismes naturels et des équilibres écologiques.

Les besoins en paiements directs devraient atteindre un montant situé entre CHF 200 et 300 Mio. par année. Cette somme pourra être partiellement compensée par une baisse des prix à la consommation et un accroissement de certaines recettes. Le surplus de dépenses pour la Confédération devrait se monter à CHF 100 Mio.

Dans le même paquet législatif, le gouvernement a encore proposé une modification de la loi visant à adapter la formation professionnelle aux besoins nouveaux, à l'harmoniser avec la loi fédérale sur la formation professionnelle et à permettre la création de nouvelles filières de formation ou de perfectionnement.

Modification de la loi sur l'agriculture portant sur l'introduction des paiements directs (MCF 92.010)

Pour faire face à ces défis, ainsi qu'aux tâches et objectifs qui en découlent, le gouvernement a décidé de donner un rôle plus important aux paiements directs, c'est ainsi que les modifications de la loi sur l'agriculture visant à introduire de nouvelles dispositions à ce sujet et le message y afférent font partie intégrante du rapport.

Les partis bourgeois ainsi que l'Union suisse des paysans se sont montrés satisfaits de ce rapport qui constitue, à leurs yeux, un fondement valable et réaliste de la nouvelle politique agricole suisse. Pour leur part, la gauche, les verts et l'Association pour la défense des petits et moyens paysans l'ont trouvé trop timide. Il lui ont notamment reproché la place trop étroite accordée aux paiements directs. Ils ont en outre regretté que l'octroi de ceux-ci ne soit que marginalement lié à des exigences écologiques. Le VKMB a même présenté un «contre rapport» dans lequel il suggère d'étendre les paiements directs et les soutiens à la protection de l'environnement. Selon cette organisation, aucune exploitation ne devrait disparaître et il faudrait rechercher l'argent nécessaire en diminuant de 25% les dépenses militaires.

Le parlement a pris acte du rapport qui a satisfait bon nombre d'élus. Certains d'entre eux ont cependant mis l'accent sur les objectifs contradictoires qu'il contenait, et surtout sur le problème du financement des nouvelles mesures proposées. Par ailleurs, le Conseil des Etats a transmis la motion de sa commission demandant au gouvernement d'édicter des dispositions afin que les mesures sociales prévues dans le rapport (préretraites, aides au désendettement, etc.) soient applicables le plus vite possible. Le Conseil national a rejeté cette motion, mais a adopté un postulat de sa commission reprenant la même revendication.

Débats parlementaires à propos du 7e rapport du CF sur l'agriculture & de l'introduction des paiements directs

Allant partiellement dans le sens des demandes des organisations paysannes qui réclamaient 260 à 300 millions de CHF, le Conseil fédéral a décidé, en attendant la mise en oeuvre de nouveaux paiements directs, de revaloriser de 3% le revenu paysan en 1992, ce qui a représenté une somme de 115 millions de CHF. La principale mesure a consisté en une augmentation des contributions aux détenteurs de bétail de 1500 CHF par exploitation (soit 6000 CHF en tout contre 4500 en 1991); la charge pour les finances fédérales fut de 80 millions de CHF. Les autres dispositions ont touché les contributions à l'exploitation du sol dans des conditions difficiles (+ 12.5 millions), les indemnités de non-ensilage (+ 10 millions), le prix de base des betteraves (+1.5 million) et les prix cible des oeufs (+ 3 millions). Comme en 1991, le gouvernement a renoncé à augmenter le prix de base du lait.

Revalorisation à hauteur de 3% du revenu paysan

L'initiative parlementaire Neukomm (ps, BE) a été rejetée par le Conseil national. Ce texte proposait l'introduction de paiements directs indépendants de la production pouvant prendre notamment en compte des critères d'ordre écologique. Ceux-ci auraient été financés, en partie, par des taxes sur les engrais. Cependant, et conformément à la proposition de sa commission, la grande chambre a tout de même transmis un postulat de sa commission chargeant le Conseil fédéral d'examiner la possibilité d'instaurer des paiements directs remplaçant ou compensant les subventions agricoles actuelles et étant conforme aux exigences de la politique économique.

Propositions de réformes agraires

D'autre part, le Conseil national a transmis, contre l'avis du gouvernement, le postulat de sa commission concernant la sauvegarde des subsides à l'exploitation; cela concerne les 16,5 millions de francs que la Confédération versait aux participants au service de vulgarisation qui ont été biffés en tant que tel et intégrés au total de la somme des contributions aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne. Par ailleurs, concernant le calcul de ces contributions, la grande chambre a accepté le postulat Schnider (pdc, LU) (91.3249) demandant que la pondération du temps d'alpage soit augmentée.

Postulat de la commission du conseil national concernant la sauvegarde des subsides à l'exploitation

Dans le cadre de la reconduction de la loi sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et aide aux exploitations paysannes adoptée en 1990 par la petite chambre, le Conseil national a créé quelques divergences en première lecture. La principale consista en l'adjonction de dispositions demandant que les exploitations bénéficiaires de crédits se dirigent vers des modes de production respectueux de l'environnement. Considérant que cela avait peu de sens et était déjà contenu au premier article du texte, le Conseil des États resta sur sa position. La grande chambre s'y rallia par la suite. Le reste des divergences fut également rapidement éliminé et la loi acceptée à de larges majorités.

Reconduction de la loi fédérale sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes (LCI)

L'USP a confirmé le virage entamé en 1990 en prenant position en faveur d'une telle extension des paiements directs mais a cependant considéré que la modification législative n'était pas une alternative valable à son initiative, et a regretté que les paiements directs prévus soient introduits aussi tardivement. Si les représentants de la centrale paysanne sont heureux que ceux-ci aient pour mission d'encourager une production respectueuse de l'environnement, ils désirent qu'ils stimulent également l'esprit d'entreprise et compensent l'inévitable diminution des protections douanières. L'octroi de ces paiements directs devrait se faire, selon eux, en fonction de la surface (ce qui tient compte de la diversité en besoin de main d'oeuvre), mais aussi du degré de difficulté de l'exploitation due aux conditions de production. L'USP a précisé que les paiements directs ne doivent pas porter atteinte au revenu paysan et doivent être accompagnés d'autres mesures permettant à la paysannerie de faire face aux bouleversements à venir.

Position de l'USP sur la politique agricole

Le gouvernement a ouvert une procédure de consultation sur l'introduction de paiements directs complémentaires et de contributions en faveur de modes de production et d'exploitation respectueux de l'environnement et des animaux dans la politique agricole par une modification de la loi sur l'agriculture (art. 31). Ce faisant, il va dans le sens des propositions de la commission Popp qui a fait part de ses travaux en 1990. Cette modification législative devrait être présentée aux Chambres en 1992 et constituer un contre-projet indirect à l'initiative populaire de l’USP "pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement".

Paiements directs