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Jahresrückblick 2022: Institutionen und Volksrechte

Spätestens seit dem Rücktritt von Ueli Maurer als Bundesrat Ende September dominierte die Suche nach seiner Nachfolgerin oder seinem Nachfolger den Themenbereich «Institutionen und Volksrechte» (vgl. Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse). Mit dem Rücktritt von Simonetta Sommaruga Ende November standen im Dezember 2022 gleich zwei Bundesratsersatzwahlen an. Maurer hatte seinen Rücktritt mit dem Wunsch begründet, noch einmal etwas Neues machen zu wollen, und Simonetta Sommaruga hatte sich entschieden, in Folge eines Schlaganfalles ihres Mannes ihr Leben neu auszurichten. Wie bei Bundesratsersatzwahlen üblich, überboten sich die Medien mit Spekulationen, Expertisen, Interpretationen und Prognosen. Bei der SVP galt die Kandidatur von Hans-Ueli Vogt (svp, ZH), der sich 2021 aus der Politik zurückgezogen hatte, als Überraschung. Dennoch zog ihn die SVP-Fraktion anderen Kandidatinnen und Kandidaten vor und nominierte ihn neben dem Favoriten Albert Rösti (svp, BE) als offiziellen Kandidaten. Bei der SP sorgte der sehr rasch nach der Rücktrittsrede von Simonetta Sommaruga verkündete Entscheid der Parteileitung, mit einem reinen Frauenticket antreten zu wollen, für Diskussionen. Die medialen Wogen gingen hoch, als Daniel Jositsch (ZH) dies als «Diskriminierung» bezeichnete und seine eigene Bundesratskandidatur verkündete. Die SP-Fraktion entschied sich in der Folge mit Elisabeth Baume-Schneider (sp, JU) und Eva Herzog (sp, BS) für zwei Kandidatinnen. Zum Nachfolger von Ueli Maurer wurde bereits im 1. Wahlgang Albert Rösti mit 131 von 243 gültigen Stimmen gewählt. Hans-Ueli Vogt hatte 98 Stimmen erhalten (Diverse: 14). Für die SP zog Elisabeth Baume-Schneider neu in die Regierung ein. Sie setzte sich im dritten Wahlgang mit 123 von 245 gültigen Stimmen gegen Eva Herzog mit 116 Stimmen durch. Daniel Jositsch hatte in allen drei Wahlgängen jeweils Stimmen erhalten – deren 6 noch im letzten Umgang. Die Wahl der ersten Bundesrätin aus dem Kanton Jura wurde von zahlreichen Beobachterinnen und Beobachtern nicht nur als Überraschung gewertet, sondern gar als Gefahr für das «Gleichgewicht» der Landesregierung kommentiert (Tages-Anzeiger). Die rurale Schweiz sei nun in der Exekutive übervertreten, wurde in zahlreichen Medien kritisiert.

Der Bundesrat stand aber nicht nur bei den Wahlen im Zentrum des Interesses. Diskutiert wurde auch über Vor- und Nachteile einer Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder, wie sie eine parlamentarische Initiative Pa.Iv. 19.503 forderte – es war bereits der sechste entsprechende Vorstoss in den letzten 30 Jahren. Die Begründungen hinter den jeweiligen Anläufen variieren zwar über die Zeit – der neueste Vorstoss wollte «die Konkordanz stärken», also mehr Spielraum für parteipolitische aber auch für gendergerechte Vertretung schaffen – die Projekte nahmen bisher aber stets denselben Verlauf: Auch in diesem Jahr bevorzugte das Parlament den Status quo.
Verbessert werden sollte hingegen die Krisenorganisation des Bundesrates. Dazu überwiesen beide Kammern gleichlautende Motionen und Postulate der GPK beider Räte, die Rechtsgrundlagen für einen Fach-Krisenstab sowie eine Gesamtbilanz der Krisenorganisation des Bundes anhand der Lehren aus der Corona-Pandemie verlangten.

Auch das Parlament sollte als Lehre aus der Pandemie krisenresistenter gemacht werden. Aus verschiedenen, von Parlamentsmitgliedern eingereichten Ideen hatte die SPK-NR eine einzige Vorlage geschnürt, die 2022 von den Räten behandelt wurde. Dabei sollten aber weder der Bundesrat in seiner Macht beschränkt, noch neue Instrumente für das Parlament geschaffen werden – wie ursprünglich gefordert worden war. Vielmehr sah der Entwurf Möglichkeiten für virtuelle Sitzungsteilnahme im Falle physischer Verhinderung aufgrund höherer Gewalt und die Verpflichtung des Bundesrates zu schnelleren Stellungnahmen bei gleichlautenden dringlichen Kommissionsmotionen vor. Umstritten blieb die Frage, ob es statt der heutigen Verwaltungsdelegation neu eine ständige Verwaltungskommission braucht. Der Nationalrat setzte sich für eine solche ein, der Ständerat lehnte sie ab – eine Differenz, die ins Jahr 2023 mitgenommen wird.
Nicht nur die Verwaltungskommission, auch die Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation war umstritten. Die vom Nationalrat jeweils mit grosser Mehrheit unterstützte Idee, dass es neben der PUK und den Aufsichtskommissionen ein mit starken Informationsrechten ausgerüstetes Gremium geben soll, das als problematisch beurteilte Vorkommnisse in der Verwaltung rasch untersuchen könnte, war beim Ständerat stets auf Unwille gestossen. Auch nach einer Einigungskonferenz konnten sich die Räte nicht auf eine Lösung verständigen, woraufhin der Ständerat das Anliegen versenkte, zumal er die bestehenden Instrumente und Akteure als genügend stark erachtete.

Seit vielen Jahren Zankapfel zwischen den Räten ist die Frage nach der Höhe der Löhne in der Bundesverwaltung. In diesem Jahr beendete der Ständerat eine beinahe sechsjährige Diskussion dazu, indem er auf eine entsprechende Vorlage der SPK-SR auch in der zweiten Runde nicht eintrat, obwohl der Nationalrat deutlich für eine Obergrenze von CHF 1 Mio. votiert hatte. Die SPK-NR sorgte in der Folge mit einer neuerlichen parlamentarischen Initiative für ein Verbot von «goldenen Fallschirmen» für Bundeskader dafür, dass diese Auseinandersetzung weitergehen wird.

In schöner Regelmässigkeit wird im Parlament auch die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit diskutiert. Zwei entsprechende Motionen wurden in diesem Jahr von der Mehrheit des Ständerats abgelehnt, da das aktuelle System, in welchem die Letztentscheidung dem direktdemokratischen Element und nicht der Judikative überlassen wird, so gut austariert sei, dass ein Verfassungsgericht nicht nötig sei. Freilich ist sich das Parlament der Bedeutung der obersten Bundesgerichte durchaus bewusst. Ein Problem stellt dort seit einiger Zeit vor allem die chronische Überlastung aufgrund der hohen Fallzahlen dar. Daher werde gemäss Justizministerin Karin Keller-Sutter mittelfristig eine Modernisierung des Bundesgerichtsgesetzes geprüft, kurzfristig sei eine Entlastung aber nur durch eine Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter zu erreichen. Eine entsprechende parlamentarische Initiative der RK-NR hiessen beide Kammern gut, allerdings jeweils gegen die geschlossen stimmende SVP-Fraktion, die in der Erhöhung lediglich «Flickwerk» sah.

Die mittels direktdemokratischer Abstimmungen verhandelte Schweizer Politik zeigte sich 2022 einigermassen reformresistent. Nachdem im Februar gleich beide zur Abstimmung stehenden fakultativen Referenden (Gesetz über die Stempelabgaben und Medienpaket) erfolgreich waren, wurde in den Medien gar spekuliert, ob die Bundespolitik sich nun vermehrt auf Blockaden einstellen müsse. Allerdings passierten dann im Mai und im September 4 von 5 mittels Referenden angegriffenen Bundesbeschlüsse die Hürde der Volksabstimmung (Filmgesetz, Organspende, Frontex, AHV21). Einzig die Revision des Verrechnungssteuergesetzes wurde im September an der Urne ausgebremst. 2022 war zudem die insgesamt 25. Volksinitiative erfolgreich: Volk und Stände hiessen die Initiative «Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung» gut. Die beiden anderen Volksbegehren (Massentierhaltungsinitiative, Initiative für ein Verbot von Tier- und Menschenversuchen) wurden hingegen abgelehnt.

Dass in der Schweizer Politik manchmal nur ganz kleine Schritte möglich sind, zeigen die erfolglosen Bemühungen, den Umfang an Stimm- und Wahlberechtigten zu erhöhen. Der Nationalrat lehnte zwei Vorstösse ab, mit denen das Stimmrecht auf Personen ohne Schweizer Pass hätte ausgeweitet werden sollen. Auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Stimmrechtsalter in naher Zukunft auf 16 gesenkt werden wird, hat sich im Jahr 2022 eher verringert: Zwar wies eine knappe Mehrheit des Nationalrats den Abschreibungsantrag für eine parlamentarische Initiative, welche eine Senkung des Alters für das aktive Stimmrecht verlangt und welcher 2021 beide Kammern Folge gegeben hatten, ab und wies sie an die SPK-NR zurück, damit diese eine Vorlage ausarbeitet. In zwei Kantonen wurde die Senkung des Stimmrechtsalters im Jahr 2022 an der Urne aber deutlich verworfen: in Zürich im Mai mit 64.8 Prozent Nein-Stimmenanteil, in Bern im September mit 67.2 Prozent Nein-Stimmenanteil.

Allerdings fielen 2022 auch Entscheide, aufgrund derer sich das halbdirektdemokratische System der Schweiz weiterentwickeln wird. Zu denken ist dabei einerseits an Vorstösse, mit denen Menschen mit Behinderungen stärker in den politischen Prozess eingebunden werden sollen – 2022 nahmen etwa beide Kammern eine Motion an, mit der Einrichtungen geschaffen werden, die helfen, das Stimmgeheimnis für Menschen mit Sehbehinderung zu gewährleisten. Zudem gaben National- und Ständerat einer parlamentarischen Initiative für die Barrierefreiheit des Live-Streams der Parlamentsdebatten Folge, damit auch hörgeschädigte Menschen diesen folgen können. Andererseits verabschiedete der Bundesrat die Verordnung zu den künftigen Transparenzbestimmungen bei Wahlen und Abstimmungen. Ob und wie die erstmals für die eidgenössischen Wahlen 2023 bzw. für das Finanzjahr 2023 vorzulegenden Kampagnen- und Parteibudgets die politischen Debatten beeinflussen werden, wird sich weisen.

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2022

Im Mai 2022 reichten die GPK beider Räte je eine gleichlautende Motion ein, mit denen sie Rechtsgrundlagen für einen Fach-Krisenstab forderten. Das Krisenmanagement müsse ergänzt und Grundlagen für einen Krisenstab – als Beispiel wurde die Covid-19-Taskforce vorgebracht – geschaffen werden, mit denen verschiedene Modalitäten geregelt würden, wie etwa die Organisation der Führungsstrukturen oder die Festlegung der konkreten Aufgaben eines solchen Krisenorgans. Die Motionen waren Resultat des GPK-Berichts zur Krisenorganisation des Bundes während der Covid-19-Pandemie. Dort sei festgestellt worden, dass viele Aktivitäten der Covid-Taskforce einer rechtlichen Grundlage entbehrt hatten, obwohl das Krisenorgan eine zentrale Stellung im Krisenmanagement des Bundes eingenommen habe. Es brauche deshalb eine Anpassung und Erweiterung der bestehen Rechtsgrundlagen. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung des Anliegens. Die berechtigte Forderung werde bereits «in laufenden Arbeiten überprüft». Allerdings sollten nicht nur Krisenstäbe, sondern die gesamte Krisenorganisation betrachtet werden. Er warnte davor, alle Eventualitäten regeln zu wollen, weil eine Krise «Flexibilität und Agilität» erfordere und die Handlungsfähigkeit durch zu viele Rechtsvorschriften eingeschränkt würde.
Im Nationalrat beantragte Thomas Aeschi (svp, ZG) zu Beginn der Herbstsession 2022 die Ablehnung der Motion (22.3506). Statt dem Bundesrat mit einem Fachgremium noch mehr Macht zu gewähren, müsse vielmehr die Handlungsfähigkeit des Parlaments gestärkt werden, so die schriftliche Begründung. Mit 129 zu 51 Stimmen hiess die grosse Kammer die Motion jedoch gut. Der Grossteil der SVP-Fraktion und eine kleine Minderheit der Mitte-Fraktion lehnten den Vorstoss ab.
Im Ständerat stiess Bundeskanzler Walter Thurnherr, der die Position des Bundesrats vertrat, Mitte der Herbstsession 2022 mit seinem Argument auf mehr Wohlwollen: Jedes Mal nach einer Krise – es habe ja in den letzten Jahren nicht nur die Pandemie gegeben – würden ganz viele Evaluationen und Berichte verfasst, bloss um dann trotzdem wieder zum Alltag zurückzukehren. Er plädiere im Namen des Bundesrats für weniger Berichte und dafür für eine grössere Konzentration auf die Umsetzung verschiedener Empfehlungen. Mit 24 zu 20 Stimmen hiess dann aber doch eine knappe Mehrheit des Ständerats die Motion (22.3507) gut. Weil damit beide konnexen Motionen angenommen wurden, wird der Bundesrat Rechtsgrundlagen für Krisenstäbe schaffen müssen.

Fach-Krisenstab (Mo 22.3507 und Mo 22.3506)

Gleichzeitig mit den Motionen zur Regelung von Krisenstäben hatten die GPK beider Räte auch gleichlautende Postulate (Po. 22.3509 und Po. 22.3508) eingereicht, die eine Gesamtbilanz und eine Revision der Krisenorganisation des Bundes anhand der Lehren aus der Covid-19-Krise forderten. Die Postulate wurden in den Räten gleichzeitig den beiden Motionen behandelt und waren ebenfalls Folge des GPK-Berichts zur Krisenorganisation des Bundes bei der Covid-19-Pandemie. Der Bundesrat empfahl die Postulate zur Ablehnung, weil er in einem weiteren Bericht keinen Mehrwert erkannte. Es seien bereits mehrere Arbeiten am Laufen, mit denen die Krisenorganisation während der Pandemie aufgearbeitet werde.
Sowohl der Nationalrat als auch der Ständerat waren aber der Meinung, dass es eine kritische Gesamtbilanz brauche, mit der ein Konzept für das zukünftige Management in Krisen erstellt werden könne, wie Kommissionssprecherin Prisca Birrer-Heimo (sp, LU) im Nationalrat argumentierte. Die vom Bundesrat in seiner Stellungnahme erwähnten Arbeiten hätten zudem nicht den generellen Charakter des zur Abstimmung stehenden Anliegens. In der grossen Kammer wurde das Postulat mit nur einer Gegenstimme gutgeheissen; 185 Volksvertreterinnen und -vertreter stimmten dafür. Im Ständerat lag das Stimmenverhältnis zugunsten des Postulats bei 29 zu 14.

Gesamtbilanz und Lehren aus der Covid-19-Krise (Po. 22.3509 und Po. 22.3508)

Es sei «staatspolitisch und rechtsstaatlich problematisch», wie der Bundesrat mit einfachen Bundesbeschlüssen bei Grundsatz- und Planungsbeschlüssen verfahre, warb Eric Nussbaumer (sp, BL) in der Sommersession 2022 für sein Postulat, mit dem er die Stellung von einfachen Bundesbeschlüssen im Rahmen ebensolcher Grundsatz- und Planungsentscheiden untersucht haben wollte. Obwohl das Parlament zum Beispiel die Legislaturziele mittels einfachem Bundesbeschluss verabschiede, vertrete der Bundesrat die Haltung, dass er davon abweichen dürfe, wenn er dies begründe. Damit könne er aber «trotz klarer Planungs- und Grundsatzbeschlüsse des Parlamentes eigentlich machen, was er will». Auch das von National- und Ständerat beschlossene Ziel, mit der EU ein Rahmenabkommen auszuhandeln, habe die Regierung ohne Rücksprache mit der Legislative einfach fallen gelassen. Auch dieses Beispiel zeige, wie wenig ernst die Exekutive einfache Bundesbeschlüsse nehme, so Nussbaumer. Bundesrat Ignazio Cassis verteidigte das Vorgehen des Bundesrats, indem er sich auf Artikel 28 des Parlamentsgesetzes stützte. Dieser auferlege dem Bundesrat bei Abweichung von Planungsbeschlüssen eine Informationspflicht, nicht aber die Pflicht, dem Parlament eine Botschaft zu unterbreiten. Auch im Falle des Abbruchs der Verhandlungen über ein Rahmenabkommen mit der EU habe die Regierung ausführlich berichtet und ihre Motive dargelegt. Mit 100 zu 84 Stimmen lehnte der Nationalrat das Postulat ab. Die geschlossen stimmenden Fraktionen der SP, der GLP und der GP und die drei EVP-Mitglieder standen den geschlossen stimmenden Fraktionen der FDP.Liberalen und der SVP sowie einer Mehrheit der Mitte-Fraktion gegenüber.

Stellung von einfachen Bundesbeschlüssen (Po. 21.3914)

Im Sommer 2022 schrieb der Ständerat das Postulat Abate (fdp, TI) zur Frage der Eignerstrategie für die verselbstständigten Einheiten des Bundes stillschweigend ab, nachdem der Bundesrat im Mai 2021 einen entsprechenden Bericht zuhanden des Parlaments verabschiedet hatte. Im August 2022 beschäftigte sich zudem die KVF-SR im Rahmen einer Motion der FDP-Fraktion (Mo. 19.4004) mit der Thematik und nahm Kenntnis vom bundesrätlichen Bericht.

Stratégie du propriétaire pour les entités de la Confédération devenues autonomes (Po. 18.4274)
Dossier: Strategie und Führung bundesnaher Betriebe

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand auch 2021 vor allem aufgrund seiner Entscheide im Rahmen der Covid-19-Pandemie im Fokus – wobei er je nach Verlauf der Fallzahlen dafür kritisiert wurde, mit zu viel Macht ausgestattet zu sein und zu viele Massnahmen zu ergreifen, oder aber dafür, in Anbetracht der Lage zu wenig zu tun. Die über 60 Prozent Ja-Stimmen bei beiden Covid-Referenden (im Juni und im November) können freilich auch als ziemlich breite Unterstützung der bundesrätlichen Massnahmen-Politik interpretiert werden. Covid-19 bzw. vielmehr das Argument, dass gerade die Pandemie zeige, wie stark die Arbeitsbelastung der sieben Mitglieder der Landesregierung zunehme, stand Pate für die Forderung nach einer Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder auf neun – eine Forderung, die seit 1848 schon zwölf Mal gescheitert war. Zwar stiess die Idee in der Wintersession im Nationalrat auf offene Ohren, das Anliegen wird aber im nächsten Jahr im Ständerat wohl auf mehr Widerstand stossen – die SPK-SR hatte sich bereits im Juni dagegen ausgesprochen. Als Institution war die Regierung ansonsten im Vergleich zu früheren Jahren seltener Gegenstand der medialen Berichterstattung. Das dürfte auch damit zu tun haben, dass im Berichtsjahr für einmal vergleichsweise selten über mögliche Rücktritte von Magistratinnen und Magistraten spekuliert wurde. Seit nunmehr drei Jahren ist die Zusammensetzung der Exekutive unverändert.

Auch für die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung wird Covid-19 Folgen haben. Aufgrund der Erfahrungen, die beim Lockdown gemacht worden waren, forderten mehrere Vorstösse, dass der Bund mittels dezentralisierter und digitalisierter Arbeitsplätze im Sinne von Homeoffice nachhaltiges Arbeiten ermöglichen soll. Beide Räte hiessen eine entsprechende Motion gut und rannten damit beim Bundesrat offene Türen ein. Nicht einig waren sich die Räte hingegen bei der Frage, ob für die obersten Kader der sieben grossen Bundesunternehmen ein Lohndeckel gesetzlich festgeschrieben werden soll. Der Ständerat lehnte die Forderung, die auf eine parlamentarische Initiative aus dem Jahr 2016 zurückgeht, ab, der Nationalrat wollte auch in der Wintersession weiter an ihr festhalten.

Auch im Parlament war Covid-19 nach wie vor Thema Nummer 1. Nicht nur war das Virus Gegenstand zahlreicher inhaltlicher Debatten, sondern es zwang auch im Bundeshaus zu unterschiedlichen Verhaltensmassnahmen: Zwar konnten im Gegensatz zu 2020 alle Sessionen im Bundeshaus stattfinden, allerdings mussten auch im Parlament je nach Pandemiesituation die Masken- oder Zertifikatspflicht eingehalten werden. Zudem sollten Plexiglasscheiben an den Plätzen in den Ratssälen zusätzlichen Schutz vor dem Virus gewähren. Auch unter Pandemie-bedingt erschwerten Arbeitsbedingungen wurden Beschlüsse gefasst, die den Parlamentsbetrieb wohl nachhaltig verändern werden: So einigten sich beide Kammern auf ein neues Differenzbereinigungsverfahren bei Motionen. Nicht zuletzt sollen im Ständerat künftig sämtliche Abstimmungsresultate veröffentlicht werden. Nach 20-jähriger Opposition und nicht weniger als acht gescheiterten Vorstössen wird also auch die «Dunkelkammer Ständerat», wie Thomas Minder (parteilos, SH) sie nach der 2014 eingeführten elektronischen Abstimmung bei Gesamt- und Schlussabstimmungen bezeichnet hatte, vollständig ausgeleuchtet. Ob dies nun zu einem «Transparenzexzess» und einer Änderung der Diskussionskultur in der «Chambre de réflexion» führen wird, wie dies die ablehnende Minderheit befürchtete, wird sich weisen.

Das Verhältnis zwischen Legislative und Judikative war im vergangenen Jahr aus zwei gewichtigen Gründen Gegenstand von Diskussionen. Auf der einen Seite führten die im November an der Urne mit 31.9 Prozent Ja-Stimmenanteil recht deutlich abgelehnte Justizinitiative sowie der im Parlament verworfene Gegenvorschlag zur Frage, ob die Wahl von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern durch das Parlament die Unabhängigkeit der dritten Gewalt beeinträchtige. Auf der anderen Seite zeigten die Schwierigkeiten mit der Besetzung der Bundesanwaltschaft – gleich dreimal musste die Stelle ausgeschrieben werden, bis in der Herbstsession ein neuer Bundesanwalt gewählt werden konnte – und die vorgängigen Diskussionen um die Erhöhung der Alterslimite in der höchsten Strafbehörde, wie schwierig es für das Parlament ist, bei der Besetzung von Gerichtsstellen ideologische Gesichtspunkte der Sachpolitik unterzuordnen – so die Kommentare in einigen Medien.

Auch das Funktionieren der direkten Demokratie war 2021 Gegenstand politischer Diskussionen. Das Parlament hiess einen Gegenvorschlag zur Transparenzinitiative gut, der teilweise weiter geht, als von den Initiantinnen und Initianten verlangt. Das Initiativkomitee zog in der Folge sein Begehren zurück. Mit der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte müssen Parteien ab dem Herbst 2022 ihre Budgets und insbesondere Spenden über CHF 15'000 offenlegen und auch Komitees von Wahl- und Abstimmungskampagnen, die mehr als CHF 50'000 aufwenden, haben ihre Finanzeinkünfte auszuweisen.
Vom Tisch ist hingegen die Möglichkeit, Staatsverträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Ständerat hatte sich zwar für diesen Ausbau der direkten Demokratie eingesetzt, der Nationalrat wollte aber definitiv nichts davon wissen. Noch hängig ist hingegen ein Entscheid, mit dem allenfalls ein Ausbau partizipativer Elemente im politischen System der Schweiz umgesetzt würde. Noch 2020 hatte sich der Nationalrat dafür ausgesprochen, einer parlamentarischen Initiative, mit der die Einführung des Stimmrechtsalters 16 gefordert wird, Folge zu geben. Auch die SPK-SR konnte sich für den Vorstoss erwärmen. Allerdings machte die SPK-NR im November mit Verweis auf einige kantonale Abstimmungen, bei der die Senkung des Stimm- und Wahlrechtsalters auf grosse Skepsis gestossen war, einen medial stark beachteten Rückzieher – dieses Anliegen wird wohl zukünftig noch zu reden geben. Viel zu reden und zu schreiben gab im Berichtsjahr zudem ein Jubiläum, das auch als Zeugnis dafür gelesen werden kann, dass die direkte Demokratie strukturelle Minderheiten ausserhalb des Entscheidsystems tendenziell benachteiligt: 1971 – also vor 50 Jahren – war das Frauenstimm- und -wahlrecht eingeführt worden – allerdings erst im zweiten Versuch und sehr lange nach den meisten anderen demokratischen Staaten.

Im Gegensatz zum Vorjahr, als eine Volksabstimmung hatte verschoben und verschiedene Fristen hatten verlängert werden müssen, hatte die Pandemie 2021 keine unmittelbaren Auswirkungen auf das Funktionieren der direkten Demokratie. Ganz ohne Covid-19 ging es aber auch 2021 nicht: Die Schweizer Stimmbevölkerung war dabei die einzige weltweit, die – wie eingangs erwähnt – zweimal an die Urne gerufen wurde, um über denjenigen Teil der Massnahmen zu befinden, der von Bundesrat und Parlament in ein separates Gesetz gegossen worden war. Zwar wurde die Kampagne insbesondere zur zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes teilweise sehr emotional geführt, im Anschluss an den Urnengang legten sich die Emotionen aber zumindest gegen aussen wieder etwas. Die nicht nur beim zweiten Covid-Referendum, sondern auch bei der Kampagne zum CO2-Gesetz, der Trinkwasser- und der Pestizidinitiative aussergewöhnlich hart geführten Auseinandersetzungen dürften mit ein Grund sein, weshalb die direkte Demokratie mehr Medienaufmerksamkeit generierte als in den beiden Jahren zuvor.

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2021

Weil der Ständerat auf einer Entschlackung der Legislaturplanung beharrt hatte, musste die parlamentarische Initiative von Damian Müller (fdp, LU) auch vom Nationalrat noch einmal beraten werden. Die SPK-NR empfahl freilich nach wie vor, der Initiative keine Folge zu geben. Auch die Argumente waren noch immer die gleichen: Der Vorstoss komme einer Entmachtung des Parlaments gleich. Wenn es den Bericht zur Legislaturplanung lediglich zur Kenntnis nehmen könne, komme es seiner Mitwirkungspflicht nicht nach. In der letzten Beratung der Legislaturplanung habe die neu gewählte Bundesversammlung im Bereich der Gleichstellung oder der Klimapolitik durchaus Akzente gesetzt. Eine Kommissionsminderheit aus FDP-Mitgliedern argumentierte in der Debatte während der Wintersession 2021 vergeblich, dass das aktuelle Vorgehen nicht befriedigend sei und eine neue Lösung gesucht werden sollte. Wenn das Parlament der parlamentarischen Initiative Folge gebe, könne eine solche alternative Lösung mindestens gesucht werden: «Wenn Sie heute Folge geben, können Sie am Ende des Verfahrens immer noch Nein sagen, wenn Sie wirklich denken, dass es sich um keine gute Lösung handelt», argumentierte etwa Damien Cottier (fdp, NE). Und Kurt Fluri (fdp, SO) fragte, ob denn Motionen und parlamentarische Initiativen nicht «präzisere und schärfere Waffen» seien als die Legislaturplanung. Die Entgegnung von Kommissionssprecher Gerhard Pfister (mitte, ZG), dass man das Instrument der Legislaturplanung bei Interesse an scharfen Instrumenten eben nicht noch stumpfer machen solle, schien auch die Meinung der nationalrätlichen Mehrheit zu sein: Mit 166 zu 26 Stimmen versenkte die grosse Kammer die parlamentarische Initiative Müller definitiv. Einzig die fast geschlossen stimmende FDP.Liberalen-Fraktion unterstützt von Roger Köppel (svp, ZH) sprach sich für Folgegeben aus.

Fitnesskur für das Parlament – Entschlackung der Legislaturplanung (Pa.Iv. 20.446)
Dossier: Verfahren bei der Legislaturplanung

In der Begründung seiner parlamentarischen Initiative warnte Jean-Luc Addor (svp, VS) explizit vor einer parlamentarischen Initiative der Grünen Fraktion. Er selber verlange eine gerichtliche Kontrolle von Notrecht durch das Bundesgericht, wenn gegen notrechtliche Beschlüsse des Bundesrats Beschwerde eingereicht werde. Im Gegensatz dazu fordere der Vorstoss der Grünen Fraktion die Kontrolle nicht nur von bundesrätlichen, sondern auch von parlamentarischen Notverordnungen durch das Bundesgericht, was eine «gefährliche Büchse der Pandora» öffne, weil dadurch die Balance zwischen den Gewalten ausgehebelt würde. Es sei richtig, dass es in der Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit gebe – dieser Idee käme die von den Grünen geforderte abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesgericht aber sehr nahe. Die Bundesversammlung als oberste Gewalt wähle die Judikative und könne deshalb von dieser eben nicht kontrolliert werden. Dieser Grundsatz gelte aber eigentlich nicht für die Exekutive. Hier herrsche eine Lücke im Bundesrecht. «Bürgerinnen und Bürger, die sich als Opfer von ungerechtfertigten Verletzung ihrer Grundrechte sehen», hätten heute nur die Möglichkeit, «die durch das Notrecht auferlegten Einschränkungen zu missachten». Mit der Ermöglichung einer Beschwerde beim Bundesgericht gegen Notrechtsbeschlüsse des Bundesrats könnte diese Lücke geschlossen werden. Mitte Oktober 2021 zog Addor seinen Vorstoss zurück.

Gerichtliche Kontrolle von Notrecht (Pa.Iv. 21.404)
Dossier: Parlament in Krisensituationen

Wie kann der Bundesrat Fehlinformationen bei Volksabstimmungen verhindern? Antworten auf diese Frage forderte die CVP-Fraktion 2019 mittels Postulat, nachdem sich herausgestellt hatte, dass im Vorfeld der Abstimmung zur CVP-Volksinitiative «für Ehe und Familie» falsche Angaben zur Zahl der Ehepaare gemacht worden waren, die von der so genannten Heiratsstrafe betroffen sind. Die Angabe von 80'000 statt 454'000 Paaren war später gar vom Bundesgericht als gravierend beurteilt worden.
Für eine klare Meinungsäusserung brauche es korrekte Informationen bei Volksabstimmungen, argumentierte Leo Müller (mitte, LU) im Namen der nun als Mitte-Fraktion antretenden CVP in der Sommersession 2021. Der Bundesrat stehe in der Pflicht, die «objektive Meinungsbildung des Stimmvolks in Zukunft zu garantieren» und solle deshalb ein Strategiepapier ausarbeiten, wie er dies zu tun gedenke. Quantitative Angaben müssten in der Tat vollständig und korrekt sein – nicht nur für die Stimmbevölkerung, sondern auch für Bundesrat, Parlament und Verwaltung, betonte Bundeskanzler Walter Thurnherr. Dem sei sich die Regierung durchaus bewusst. Bereits 2019 habe man Massnahmen für mehr Verlässlichkeit von Daten im Vorfeld von Abstimmungen ergriffen. So versuche man etwa die Entwicklung von Daten über die Zeit – zwischen der Botschaft und den Informationen im Abstimmungsbüchlein vergehen nicht selten Jahre und die Angaben können sich über diese Zeit verändern – besser im Auge zu behalten. Mit einem sogenannten «Quick-Check» versuche man zudem, verwaltungsintern mögliche Folgekosten von neuen Regulierungen frühzeitig abzuschätzen. Ein Postulatsbericht, wie er von der Mitte-Fraktion gefordert werde, generiere also keinen Mehrwert – so der Bundeskanzler. Dies sah die grosse Kammer freilich anders: Mit 155 zu 25 Stimmen (2 Enthaltungen) verlangte eine grosse Mehrheit ein entsprechendes Strategiepapier. Nur die FDP-Fraktion lehnte den Vorstoss ab.

Korrekte Informationen bei Volksabstimmungen (Po. 19.3435)

Als «Sargnägel bezüglich der Konkordanz» bezeichnete Benedikt Würth (mitte, SG) die zunehmenden Indiskretionen im Rahmen von Verhandlungen des Bundesrats. Vor allem während der Covid-19-Pandemie habe das «System» der Indiskretionen noch zugenommen. Er mache den Medien keinen Vorwurf, dass sie von diesem Malaise profitierten, aber es gehe nicht an, dass Anträge von Regierungsmitgliedern in der Presse erschienen, bevor das Kollegium über sie beraten habe, und dann im Nachgang der Beratungen auch noch nachgelesen werden könne, wer im Bundesrat wie gestimmt habe. Wenn die «inhaltliche Konkordanz», also das Kollegialsystem, gerettet werden solle, dann müssten Massnahmen gegen Indiskretionen diskutiert und umgesetzt werden. Indiskretionen würden zudem vor allem die in Krisen bedeutende Kommunikationsstrategie behindern. Der Bundesrat können so nicht mehr mit einer Stimme sprechen. Die Regierung dürfe nicht einfach zu einer «Konferenz von sieben Departementsvorstehern» verkommen. Hart ins Gericht ging Würth deshalb mit der Verwaltung: Die «Stäbe der Departemente [hätten] in ihrem Informationsmanagement letztlich nur die mediale Positionierung des eigenen Bundesrates im Fokus und dabei [sei] jedes Mittel recht». Es müssten deshalb strafrechtliche Konsequenzen für fehlende Integrität geschaffen werden – so die Hauptforderung des Vorstosses. Unterstützung fand der St.Galler Kantonsvertreter bei Andrea Caroni (fdp, AR), der anregte, das Anliegen auch auf die Legislative auszuweiten. Immer wieder könnten «mit schöner Regelmässigkeit» in den Medien Informationen gelesen werden, die eigentlich dem Kommissionsgeheimnis unterstünden. Der Bundesrat, in der Ratsdebatte während der Sommersession 2021 vertreten durch Bundeskanzler Walter Thurnherr, empfahl die Motion zur Ablehnung. Indiskretionen würden zwar die Zusammenarbeit erschweren und das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den Bundesrat untergraben, seien kriminell und zeugten von Charakterschwäche, es gebe aber bereits klare Regelungen, wie dagegen vorgegangen werden könne. Zudem könne nicht von einem «System» gesprochen werden, weil ganz viele Informationen den Weg nach draussen eben nicht fänden. Thurnherr nannte das Beispiel von als geheim klassierten Geschäften, bei denen Dokumente versiegelt, vom Weibel persönlich überbracht und nur gegen Unterschrift abgegeben würden. Statt vergangene Indiskretionen in einem Bericht aufzuarbeiten, schlage der Bundesrat vielmehr eine klare Haltung gegen Indiskretion und eine striktere Anwendung der geltenden Vorschriften vor. Einer Mehrheit von 29 zu 15 Stimmen genügte dieser bundesrätliche Vorschlag allerdings nicht; sie hiess den Vorstoss gut und schickte ihn weiter an den Nationalrat.

Massnahmen gegen Indiskretionen (21.3080)

Damian Müller (fdp, AG) ergriff in der Sommersession 2021 gleichzeitig als Urheber seiner parlamentarischen Initiative für eine Entschlackung der Legislaturplanung und als Kommissionssprecher der SPK-SR, die seinen Vorstoss mit 10 zu 3 Stimmen unterstützte, das Wort. Die Debatte in der kleinen Kammer war nötig geworden, weil die SPK-NR die Initiative zur Ablehnung empfohlen hatte. Müller bezeichnete das Argument der nationalrätlichen Kommission, seine Idee würde das Parlament entmachten, als nicht stichhaltig. Die Möglichkeiten, die das Parlament bei der Legislaturplanung habe, seien sowieso schon sehr beschränkt. Die «Beerdigung» des Rahmenabkommens durch den Bundesrat zeige zudem, dass sich dieser selber nicht an die Legislaturplanung halte. Von einer Entmachtung zu sprechen sei also nicht angebracht. Statt alle vier Jahre im Rahmen der Legislaturplanung «Scheindebatten» zu führen, müssten die bestehenden Instrumente genutzt werden. Mit Vorstössen könne mehr bewegt werden als mit der letztlich wirkungslosen Beratung der Legislaturplanung – so der Aargauer Freisinnige. Hans Stöckli (sp, BE) wehrte sich gegen die Idee und setzte sich für den Minderheitsvorschlag gegen Folgegeben ein. Er merkte an, dass das Parlament eine aktive, gestalterische Rolle spielen müsse und die wichtige Legislaturplanung nicht einfach zur Kenntnis nehmen dürfe. Die Mehrheit der Kantonsvertreterinnen und -vertreter sah dies jedoch anders und gab der Initiative Müller mit 25 zu 13 Stimmen Folge. Damit geht das Geschäft wieder zurück an die SPK-NR.

Fitnesskur für das Parlament – Entschlackung der Legislaturplanung (Pa.Iv. 20.446)
Dossier: Verfahren bei der Legislaturplanung

Ende Mai 2021 zog Philipp Bregy (mitte, VS) seine parlamentarische Initiative zur Schaffung einer Rechtsdelegation zurück. Diese Rechtsdelegation hätte die Exekutive in Krisenzeiten überwachen sollen, indem ihr bundesrätliche Erlasse – etwa in Form von Notverordnungen – hätten vorgelegt werden sollen.
Zwei Gründe dürften für den Rückzug verantwortlich gewesen sein. Erstens war die Behandlung der exakt gleichlautenden parlamentarischen Initiative (20.414) von Bregys Fraktionskollegen Beat Rieder (mitte, VS) im Ständerat für die Sommersession 2021 traktandiert. Zweitens hatte die SPK-SR signalisiert, dass sie dem Begehren ablehnend gegenüberstand – auch weil sie bereits zwei ähnliche Kommissionsvorstösse (Pa.Iv 20.437 und Pa.Iv 20.438) lanciert hatte.

Schaffung einer Rechtsdelegation (ReDel) (Pa.Iv. 20.418)
Dossier: Parlament in Krisensituationen

In Erfüllung eines Postulats Abate (fdp, TI) präsentierte der Bundesrat im Mai 2021 den Bericht zur Eignerstrategie für die verselbständigten Einheiten des Bundes. Im Dokument stellte der Bundesrat dar, welche Kriterien er für die Festlegung der Eignerstrategie verwendet hatte, welche Erkenntnisse in der Anwendung ebendieser in den letzten Jahren gewonnen werden konnten und welche Schwierigkeiten im Bereich der Corporate Governance in den jeweiligen verselbständigten Einheiten des Bundes – wie beispielsweise der Post oder der Swisscom – aufgetreten sind. Der Bundesrat kam dabei zum Schluss, dass sich die Eignerstrategien mit den gewählten Kriterien bewährt hätten, er jedoch den stetigen Wandel der Umwelten, in welchen sich die verschiedenen Einheiten des Bundes befinden, im Auge behalten und künftig entsprechend rasche Reaktionen umsetzen müsse. Die Eignerstrategien sollten gemäss Bundesrat jeweils nach zwei Vierjahres-Zielperioden überprüft und gegebenenfalls überarbeitet werden.

Stratégie du propriétaire pour les entités de la Confédération devenues autonomes (Po. 18.4274)
Dossier: Strategie und Führung bundesnaher Betriebe

Mit 10 zu 3 Stimmen beschloss die SPK-SR Ende März 2021 an ihrer bereits Mitte November 2020 beschlossenen Empfehlung, der parlamentarischen Initiative Damian Müller (fdp, LU) Folge zu geben, festzuhalten. Das Verfahren zur Legislaturplanung sei zu kompliziert und koste Zeit und Geld, weshalb es vereinfacht werden müsse, auch wenn verschiedene bisherige Anläufe gescheitert seien und auch wenn die Schwesterkommission das Anliegen deutlich abgelehnt habe, gab die Kommission in einer Medienmitteilung bekannt. In der Tat hatte die SPK-NR kein Gefallen an einer «Fitnesskur für das Parlament» und an einer «Entschlackung der Legislaturplanung», wie Müller seinen Vorstoss betitelt hatte, gefunden. Mit 18 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung hatte sich die nationalrätliche Kommission im Februar 2021 deutlich gegen Folgegeben ausgesprochen. Die Idee Müllers käme einer Entmachtung des Parlaments gleich, das auch bei der Legislaturplanung «qualifiziert mitwirken» müsse, so die damalige Begründung der SPK-NR. Mit dem neuerlichen Antrag der ständerätlichen Kommission musste sich also die kleine Kammer des Vorstosses annehmen.

Fitnesskur für das Parlament – Entschlackung der Legislaturplanung (Pa.Iv. 20.446)
Dossier: Verfahren bei der Legislaturplanung

Genau ein Jahr nachdem der Nationalrat die Motion von Marco Romano (mitte, TI) zur Mitsprache des Parlaments bei Soft Law knapp angenommen hatte, entschied sich die kleine Kammer in der Frühjahrssession 2021 deutlich gegen das Anliegen. Die APK-SR hatte in ihrem Bericht deutlich gemacht, dass sie Handlungsbedarf sehe, dass aber bereits Anfang 2020 eine Subkommission beider APK (NR und SR) eingesetzt worden sei, die den Auftrage habe, Möglichkeiten und Instrumente für eine verbesserte Mitwirkung des Parlaments im Rahmen von Soft Law zu erarbeiten. Kommissionssprecher Christian Levrat (sp, FR) machte darauf aufmerksam, dass die Frage nach aussenpolitischer Mitwirkung des Parlaments ein Spannungsfeld zwischen Legislative und Exekutive berühre und es deshalb ein wenig widersprüchlich sei, wenn das Parlament mittels Motion vom Bundesrat verlange, Möglichkeiten zu finden, wie diese Mitwirkung aussehen könnte. Zudem sei der zu vage formulierte Motionstext kaum geeignet, dem Parlament in der Aussenpolitik eine effektivere Mitsprache zu ermöglichen. Vor allem aber um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, empfehle seine Kommission die Motion mit 9 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen zur Ablehnung. Auch Bundesrat Ignazio Cassis empfahl die Ablehnung der Motion. Der Bundesrat habe dem Parlament im Rahmen des Postulats 18.4104 einige Möglichkeiten aufgezeigt, wie das Parlament auch bei Soft Law eingebunden werden könnte. Auch die Beratungen der eingesetzten Subkommission würden zudem bisher zeigen, dass es «keine Patentlösung» gebe.

Soft Law in Absprache mit dem Parlament (Mo. 18.4113)

Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte (GPK-NR und GPK-SR) üben die parlamentarische Oberaufsicht über den Bundesrat, die Bundesverwaltung und die Bundesgerichte aus. Über die Aktivitäten (Inspektionen, Evaluationen, Prüfung von Geschäftsberichten, Behandeln von Aufsichtseingaben) des ablaufenden Jahres berichteten die GPK sowie die GPDel im Jahresbericht 2020. Seit 2017 verfolgen die GPK die Massnahmen im Rahmen der Hochseeschifffahrts-Bürgschaften, die dem Bund hohe Verluste beschert hatte. Auch das elektronische Patientendossier bzw. die Verzögerungen bei dessen Einführung stand im Fokus der Aufsichtsbehörden. Nicht nur aufgrund der Covid-19-Krise beschäftigten sich die GPK mit dem Problem des Impfstoffmangels. Insbesondere bei Säuglingsimpfstoffen bestehe die Gefahr von problematischen Lieferengpässen. Der Frage nach der Transparenz von Gesetzesrevisionen gingen die Kommissionen am Beispiel der Transplantationsverordnung nach. Geschlossen wurde hingegen das Dossier zur Vergabepraxis im BAG, die aufgrund eines Auftrags an die «Schweizerische Koordinations- und Fachstelle Sucht» in die Kritik geraten war. Keine Massnahmen ergriff die GPK nach ihrer Anhörung des Swiss Investment Fund for Emerging Marklets (SIFEM) im Juni, eine sich im Besitz des Bundes befindende Aktiengesellschaft, die die Entwicklungsfinanzierung des Bundes regelt. Auch der Dienststellenbesuch beim Institut für geistiges Eigentum verlief zur Zufriedenheit der Aufsichtskommissionen. Die 2018 aufgedeckten Schwächen der Strategie des Integrated Border Managements (IBM), mit dem die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen gegen grenzüberschreitende Kriminalität koordiniert werden soll, seien laut Bericht mit der neu entwickelten Strategie behoben worden und auch das Thema «Internationale Rechtshilfe» konnte vorläufig abgeschlossen werden – hier waren 2017 knappe Ressourcen im Direktionsbereich als Problem ausgemacht worden. Die Massnahmen des SEM gegen Gewalt gegen Frauen in Bundesasylzentren wurden von den GPK als genügend eingestuft. Man werde deren Umsetzung zu gegebener Zeit überprüfen. Auch die 2019 von der GPK geforderten Massnahmen, welche die BK gegen «Fehler in Abstimmungsbüchlein» unternommen hätten, wurden im Bericht begrüsst.
2020 nahmen sich die GPK zudem dem Problem von Sponsoringaktivitäten durch die öffentliche Verwaltung an. Insbesondere im VBS sollen Leitlinien für aktives Sponsoring (Verwaltungseinheiten als Sponsor) wie für passives Sponsoring (Verwaltungseinheit ist Sponsoringnehmer) erarbeitet werden. Im Bericht Erwähnung fanden auch die internen Probleme am Bundesstrafgericht bzw. der Bericht der bundesgerichtlichen Aufsichtskommission über diese Probleme. Die GPK will die Vorkommnisse weiterverfolgen. Damit einher geht auch die nach wie vor sehr schleppenden Planung und der Aufbau einer Berufungskammer am Gericht in Bellinzona und die Frage, wie der weiterhin bestehende Handlungsbedarf nach dem Scheitern der Bundesgerichtsgesetzesrevision rasch befriedigt werden könnte. Im Fokus standen auch 2020 weiterhin die Cybersicherheit bzw. die Organisation des nationalen Zentrums für Cybersicherheit (NCSC) sowie die Gefahreneinschätzung belasteter Standorte (Mitholz). Drei Arbeitsbereiche der GPK betrafen Verkehr und Infrastruktur: Abgeschlossen wurde das Dossier zur Frage der Zustelltarife für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften, über die sich die Post und mehrere Verlegerverbände streiten und für die das BAKOM eine Lösung finden sollte. Eine Begleitung durch die GPK benötigt hingegen weiterhin das nach wie vor nicht gelöste Problem der Doppelstockzüge der SBB von Bombardier sowie die Störungen im Swisscom-Netz. Nach wie vor auf dem Radar der GPK bleiben auch die «Postauto-Affäre» und das Aufsichtsverhältnis zwischen der AB-BA und der Bundesanwaltschaft.
Ein eigenes Berichtskapitel war der «Inspektion Covid-19-Pandemie» gewidmet. Die GPK hatten im Mai 2020 beschlossen, die Massnahmen des Bundesrats zur Bewältigung der Pandemie zu untersuchen. Im Fokus standen die Organisation des EDI und des BAG bei der Krisenbewältigung; konkret die Zusammenarbeit mit den Kantonen, die internationale Zusammenarbeit, die wissenschaftlichen Informationsgrundlagen des BAG, das Management des medizinischen Materials, die Angemessenheit des Epidemiengesetzes und die Massnahmen im Bereich der Sozialversicherungen. Aber auch die Covid-19-bedingten Massnahmen im öffentlichen Verkehr und den bundesnahen Unternehmen und deren Auswirkungen auf das Bundespersonal und auf den Grenzverkehr wurden genauer untersucht. Auch für die Organisation der Covid-19-Kredite und der Kurzarbeitsentschädigung, für die Zweckmässigkeit der wirtschaftlichen Landesversorgung oder für die Informationsbeschaffung durch das EDA-Aussennetz wurden Untersuchungen eingeleitet. Die Mobilmachung der Armee, die Rolle der Armeeapotheke, die Grenzschliessungen und die Rechtmässigkeit der Anwendung von Notrecht wurden von der GPK ebenso als untersuchungswürdig erachtet wie das Krisenmanagement des Bundesrats. Die Covid-Krise dürfte also durch die GPK in ziemlich umfassender Weise aufgearbeitet werden. Erste Berichte seien für 2021 zu erwarten.

Im Bericht wurden auch die Tätigkeiten der GPDel aufgeführt, welche die Oberaufsicht der Bundesaktivitäten im Bereich «Nachrichtendienst» inne hat. Im Fokus standen hier insbesondere die Crypto-AG, aber auch verschiedene Steuerungsinstrumente. Im Berichtsanhang wurden zudem die Aktivitäten der PVK, dem «Evaluationsdienst der Bundesversammlung» aufgeführt. 2020 wurden Evaluationen zum Expertenbeizug in der Bundesverwaltung (Kurzevaluation mit der Nachkontrolle einer 2007 veröffentlichten Evaluation) sowie zur Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten verfasst, die nun bei den GPK diskutiert werden. Noch laufend waren Evaluationen zum Controlling von Offset-Geschäften (Kompensationsgeschäfte bei Rüstungsgütern; z.B. beim Kauf neuer Kampfflugzeuge), zum Grundwasserschutz in der Schweiz und zur Mitwirkung des Parlaments im Bereich von Soft-Law.

Jahresbericht 2020 der GPK und der GPDel sowie Jahresprogramm 2021

Jahresrückblick 2020: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand als Führungsgremium 2020 ganz besonders auf dem Prüfstand, musste er doch aufgrund der Corona-Pandemie mittels Notrechts regieren. Darüber, wie gut ihm dies gelang, gingen die Meinungen auseinander. Die Konjunktur der sich bunt ablösenden Vertrauensbekundungen und Kritiken schien sich dabei mit der Virulenz der Pandemiewellen zu decken. War das entgegengebrachte Vertrauen zu Beginn des Lockdowns im März sehr gross, nahm die Kritik am Führungsstil der Exekutive und an den föderalistischen Lösungen mit dem Rückgang der Fallzahlen und insbesondere auch in der zweiten Welle zu. Eine parlamentarische Aufarbeitung der Bewältigung der Pandemie durch die Bundesbehörden durch die GPK, aber auch verschiedene Vorstösse zum Umgang des Bundesrats mit Notrecht werden wohl noch einige Zeit zu reden geben. Für eine Weile ausser Rang und Traktanden fallen werden hingegen die alle vier Jahre nach den eidgenössischen Wahlen stattfindenden Diskussionen um die parlamentarische Behandlung der Legislaturplanung sowie die bereits fünfjährige Diskussion über ein Verordnungsveto, die vom Ständerat abrupt beendet wurde. Im Gegensatz dazu wird wohl die Regelung über das Ruhegehalt ehemaliger Magistratspersonen noch Anlass zu Diskussionen geben. Den Stein ins Rollen brachte 2020 die medial virulent kommentierte Rückzahlung der Ruhestandsrente an alt-Bundesrat Christoph Blocher.

Wie kann und soll das Parlament seine Aufsicht über die Verwaltung verbessern? Diese Frage stand auch aufgrund des Jahresberichts der GPK und der GPDel im Raum. Dieser machte auf einige Mängel aufmerksam, was unter anderem zur Forderung an den Bundesrat führte, eine Beratungs- und Anlaufstelle bei Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen einzurichten. Der seit 2016 in den Räten debattierten Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation, die mit den Rechten einer PUK ausgestattet wäre, aber wesentlich schneller eingesetzt werden könnte, blies hingegen vor allem aus dem Ständerat ein steifer Wind entgegen. Ein Dorn im Auge waren dem Parlament auch die Kader der bundesnahen Betriebe: 2021 wird das Parlament über einen Lohndeckel und ein Verbot von Abgangsentschädigungen diskutieren.

Das Parlament selber machte im Pandemie-Jahr eher negativ auf sich aufmerksam. Paul Rechsteiner (sp, SG) sprach mit Bezug auf den der Covid-19-Pandemie geschuldeten, jähen Abbruch der Frühjahrssession von einem «Tiefpunkt der Parlamentsgeschichte des Landes». Das Parlament nahm seine Arbeit jedoch bereits im Mai 2020 im Rahmen einer ausserordentlichen Session zur Bewältigung der Covid-19-Krise wieder auf; Teile davon, etwa die FinDel waren auch in der Zwischenzeit tätig geblieben. Dass die ausserordentliche Session aufgrund von Hygienevorschriften an einem alternativen Standort durchgeführt werden musste – man einigte sich für diese Session und für die ordentliche Sommersession auf den Standort BernExpo – machte eine Reihe von Anpassungen des Parlamentsrechts nötig. Diese evozierten im Falle der Abstimmungsmodalitäten im Ständerat einen medialen Sturm im Wasserglas. Die Pandemie vermochte damit ziemlich gut zu verdeutlichen, wie wenig krisenresistent die Parlamentsstrukturen sind, was zahlreiche Vorstösse für mögliche Verbesserungen nach sich zog. Kritisiert wurde das Parlament auch abgesehen von Covid-19 und zwar, weil der Nationalrat eine eher zahnlos gewordene, schon 2015 gestellte Forderung für transparenteres Lobbying versenkte und damit auch künftig wenig darüber bekannt sein wird, wer im Bundeshaus zur Vertretung welcher Interessen ein- und ausgeht.

Der Zufall will es, dass die SVP 2021 turnusgemäss gleichzeitig alle drei höchsten politischen Ämter besetzen wird. In der Wintersession wurden Andreas Aebi (svp, BE) zum Nationalratspräsidenten, Alex Kuprecht (svp, SZ) zum Ständeratspräsidenten und Guy Parmelin zum Bundespräsidenten gekürt. In den Medien wurde diskutiert, wie es Parmelin wohl gelingen werde, die Schweiz aus der Covid-19-Krise zu führen. 2020 standen Regierung und Parlament aber nur selten im Fokus der Medien – ganz im Gegensatz zu den Vorjahren als die Bundesratserneuerungs- und -ersatzwahlen für viel Medienrummel gesorgt hatten (vgl. Abb. 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr).

Viel Druckerschwärze verbrauchten die Medien für verschiedene Ereignisse hinsichtlich der Organisation der Bundesrechtspflege. Zum einen gab die Causa Lauber viel zu reden. Gegen den Bundesanwalt wurde ein Amtsenthebungsverfahren angestrengt, dem Michael Lauber mit seinem Rücktritt allerdings zuvorkam. Die Wahl eines neuen Bundesanwalts wurde zwar auf die Wintersession 2020 angesetzt, mangels geeigneter Kandidierender freilich auf 2021 verschoben. Die zunehmend in die mediale Kritik geratenen eidgenössischen Gerichte, aber auch der Vorschlag der SVP, ihren eigenen Bundesrichter abzuwählen, waren Nahrung für die 2021 anstehenden Diskussionen um die Justizinitiative. Was Letztere anbelangt, beschlossen die beiden Rechtskommissionen Ende Jahr, einen indirekten Gegenvorschlag zur Initiative auszuarbeiten.

Auch die direkte Demokratie wurde von den Auswirkungen der Covid-Pandemie nicht verschont, mussten doch die Volksabstimmungen vom 20. Mai verschoben werden. Darüber hinaus verfügte der Bundesrat Ende März einen Fristenstillstand bei den Initiativen und fakultativen Referenden: Bis Ende Mai durften keine Unterschriften mehr gesammelt werden und die Sammelfristen wurden entsprechend verlängert. Auftrieb erhielten dadurch Forderungen nach Digitalisierung der Ausübung politischer Rechte (z.B. Mo. 20.3908 oder der Bericht zu Civic Tech). Viel Aufmerksamkeit erhielt dadurch auch der in den Medien so benannte «Supersonntag»: Beim Urnengang vom 27. September standen gleich fünf Vorlagen zur Entscheidung (Begrenzungsinitiative, Kampfjetbeschaffung, Jagdgesetz, Vaterschaftsurlaub, Kinderabzüge). Nachdem Covid-19 die direkte Demokratie eine Weile ausser Gefecht gesetzt hatte, wurde die Abstimmung sozusagen als «Frischzellenkur» betrachtet. In der Tat wurde – trotz Corona-bedingt schwierigerer Meinungsbildung – seit 1971 erst an vier anderen Wochenenden eine höhere Stimmbeteiligung gemessen, als die am Supersonntag erreichten 59.3 Prozent.
Das Parlament beschäftigte sich 2020 mit zwei weiteren Geschäften, die einen Einfluss auf die Volksrechte haben könnten: Mit der ständerätlichen Detailberatung in der Herbstsession übersprang die Idee, völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, eine erste Hürde. Auf der langen Bank befand sich hingegen die Transparenzinitiative, deren Aushandlung eines indirekten Gegenvorschlags die Räte 2020 in Beschlag genommen hatte; Letzterer wird aber wohl aufgrund des Widerstands im Nationalrat eher nicht zustandekommen.

Jahresrückblick 2020: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2020

Mit Ausrufen der ausserordentlichen Lage am 16. März erhielt der Bundesrat basierend auf dem Epidemiengesetz weitgehende Kompetenzen und die Möglichkeit, mittels Notverordnung, also ohne unmittelbare parlamentarische oder kantonale Legitimierung die «notwendigen Massnahmen» zur Bewältigung der gesundheitlichen Notlage zu verordnen. Wurden die als notwendig erachteten, raschen Aktionen der Regierung zuerst von allen Seiten begrüsst und gelobt, machten sich mit der Zeit staatsrechtliche Bedenken und Angst vor zu viel Machtkonzentration in der Exekutive breit. Die Schweiz gleiche «einem autoritären Staat» analysierte etwa der Sonntagsblick Ende April, weil die Regierung nicht mehr kontrolliert werde. In der NZZ wurde davor gewarnt, dass Menschen in einer Krise bereit seien, «Eingriff in ihre individuellen Freiheitsrechte zu erdulden», dass sich der Staat nach der Krise dann aber oft nicht mehr gänzlich zurückziehe. Es gelte deshalb, besonders wachsam zu bleiben. Auch die Weltwoche urteilte: «Bundesrat und Verwaltung bauen in der Coronakrise ihre Macht aus». Staatsrechtler Andreas Kley warf dem Bundesrat im Wochenblatt Verfassungsbruch vor und im Editorial der von ihm herausgegebenen Weltwoche schrieb Roger Köppel (svp, ZH) gar von einer Diktatur, die leichter zu installieren als wieder abzuschaffen sei.
Auch im Parlament regte sich Unbehagen dagegen, dass der Bundesrat «schalten und walten [kann], wie er will», wie sich die Sonntagszeitung ausdrückte. Sie präsentierte verschiedene Ideen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern, welche «die Demokratie retten» würden – so das Sonntagsblatt. Vorgeschlagen wurden etwa eine Art Rechtsdelegation (Pa.Iv. 20.414 und Pa.Iv. 20.418), die in Krisenzeiten die Notverordnungen des Bundesrats prüfen soll; eine qualitatives Mehr durch das Parlament für die Ausrufung einer ausserordentlichen Lage (Pa.Iv. 20.452); oder eine juristische Institution zur Kontrolle der Recht- und Verhältnismässigkeit von Notverordnungen (Pa.Iv. 20.430). Die Zeitung forderte für Krisenzeiten gar ein Berufsparlament, das praktisch permanent tagen müsste. Auch die GPK schalteten sich ein und zwar nicht – wie GPK-Präsident Erich von Siebenthal (svp, BE) im Sonntagsblick betonte, um den Bundesrat zu tadeln, sondern um zu analysieren, was man in künftigen Krisensituationen besser machen könnte. Die NZZ forderte Ende April das Parlament auf, «seine Stellung gegenüber dem Bundesrat in ausserordentlichen Lagen» zu stärken.
Zur Beruhigung der Diskussion sorgte dann die Absicht des Bundesrats die bestehenden Notverordnungen mit dem Covid-19-Gesetz in ordentliches Recht zu überführen und dieses hierzu dem Parlament vorzulegen. Die «Kritiker und Skeptiker, die [dem Bundesrat] unterstellten, er richte sich im Notrecht ein und werde die neu gewonnene Macht nicht kampflos abgeben», seien mit diesem Gesetzesentwurf Lügen gestraft worden, urteilte die NZZ. Anderer Meinung war freilich die Weltwoche, die befürchtete, dass mit der Überführung der Notverordnungen in ein dringliches Bundesgesetz das «Krisenregime (...) zum Dauerzustand» werde. Kritiker, die mit einem Referendum gegen das Covid-19-Gesetz drohten, vermuteten gar, dass es der Politik darum gehe, «den Souverän auszuschalten». Dies sei zwar «nichts als Propaganda», urteilte die NZZ, sie war aber auch der Meinung, dass die vielen Kann-Vorschriften im Gesetz dem Bundesrat zu viel Macht gäben. Dies sei ein «Blankocheck für den Bundesrat», doppelte wiederum die Weltwoche nach. Die Corona-Pandemie habe «zu einer gigantischen Ausweitung staatlicher Macht geführt. Fast widerstandslos ergeben sich die Leute der Bevormundung», so die Weltwoche weiter. Man habe Freiheit gegen Sicherheit ausgetauscht.
Mit der Zurückstufung der ausserordentlichen in die besondere Lage Mitte Juni, nahmen die Diskussionen um die Notrechtskompetenzen des Bundesrats wieder ein wenig ab. Auch wenn die Regierung auch in der besonderen Lage noch über weitreichende Kompetenzen verfügt, so ist sie doch verpflichtet, die Kantone zu konsultieren. Damit verschob sich allerdings die Debatte von der Kritik mangelnder Gewaltenkontrolle auf die Frage der föderalistischen Aufgabenteilung in der Krise, die zu einem eigentlichen Flickenteppich an verschiedenen Massnahmen führte.
Das Parlament selber hiess dann in der Folge nicht nur das bis Ende 2021 befristete Covid-19-Gesetz gut und schuf damit eine demokratisch legitimierte Basis für die Massnahmen, sondern es wird in nächster Zeit wohl auch darüber diskutieren, wie es sich in Krisen stärker einbringen kann. Eine Debatte die bereits 2009 im Nachgang zu den Entscheiden des Bundesrats beim Fall Tinner sowie bei der Swissair- und der UBS-Krise, als der Vorwurf im Raum stand, der Bundesrat habe das Parlament umgangen, zu einer Anpassung der Informationspflicht des Parlaments bei Notverordnungen geführt hatte. Schon damals wurde unter anderem beschlossen, dass der Bundesrat in ausserordentlichen Lagen dringliche Ausgaben der Zustimmung der Finanzdelegation unterstellen muss und dass ein Viertel der Mitglieder eines Rats eine ausserordentliche Session zu dringlichen Ausgabenbeschlüssen beantragen kann. So viel Macht, wie Medien und Politik dem Bundesrat zuschrieben, hatte dieser in der Tat also auch aufgrund dieses 2010 gefällten Beschlusses während der ausserordentlichen Lage nicht. So hatte die FinDel bereits kurz nach dem eiligen Abbruch der Frühjahrssession einiges zu tun und auch der Antrag für eine ausserordentliche Session wurde lediglich neun Tage nach Ausrufen der ausserordentlichen Lage gestellt – nota bene, weil der Bundesrat dem Parlament von sich aus die dringlichen Notkredite zur Genehmigung unterbreiten wollte.

Diskussionen um Anwendung von Notrecht
Dossier: Parlament in Krisensituationen

Mit Stellungnahmen aller Fraktionssprecherinnen und -sprecher ging die Debatte über die Legislaturplanung 2019–2023 gegen Ende der Herbstsession im Nationalrat weiter. Das Büro hatte 60 Minuten für diese Stellungnahmen vorgesehen, in denen auch die Minderheitsanträge ausgeführt werden sollten. Anders als bei üblichen Einigungskonferenzen führt die Ablehnung eines Antrags der Einigungskonferenz bei der Legislaturplanung zur gesamthaften Streichung der entsprechenden Bestimmung. Die Kommissionssprecherin Céline Widmer (sp, ZH) machte die Nationalrätinnen und Nationalräte ausdrücklich auf diese Sonderregelung aufmerksam: Eine unbedachte Ablehnung eines Antrags könne also mitunter den Aufbau und die Systematik der Legislaturplanung gefährden. Auch der Nationalrat musste zudem – wie bei der Legislaturplanung vorgesehen – alle Anträge der Einigungskonferenz einzeln gutheissen oder eben ganz streichen, mit Ausnahme natürlich der vom Ständerat bereits gestrichenen Anträge. Zwar gab es in der Tat noch zwei Minderheitsanträge gegen einen Antrag der Einigungskonferenz: Eine rechtsbürgerliche Minderheit wollte das Ziel einer Teilnahme der Schweiz an CreativeEurope (EU-Kulturprogramm 2021-2027) streichen und eine Mitte-Links-Minderheit wollte keine Vorlage zur Weiterentwicklung der AHV. Der erste Antrag war aber chancenlos und der zweite war gegenstandslos geworden, nachdem der Ständerat die entsprechende Bestimmung bereits gestrichen hatte. Da alle anderen Anträge der Einigungskonferenz gutgeheissen wurden, galt die Legislaturplanung 2019-2023 als angenommen. Eine Schlussabstimmung ist für dieses Geschäft nicht vorgesehen.

Legislaturplanung 2019-2023 (BRG 19.078)
Dossier: Legislaturplanungsberichte

Nur drei Tage nach der Beratung der Legislaturplanung 2019–2023 im Nationalrat, debattierte der Ständerat die Differenzen. Anders als bei regulären Debatten schaltet sich bei der Legislaturplanung die Einigungskonferenz bereits im Falle von Differenzen nach der ersten Beratung ein. Sie hatte sich der 26 Abweichungen angenommen, die durch die Ergänzungen durch den Nationalrat entstanden waren.
Die Mehrheit der Vorschläge des Nationalrats wurden von der Einigungskonferenz zur Übernahme empfohlen oder sprachlich leicht angepasst. Fünf Änderungen der grossen Kammer stiessen hingegen auf Widerstand. Zur Streichung beantragt wurde der Vorschlag des Nationalrats, ausgeglichene und stabile Bundesfinanzen im Legislaturprogramm festzuschreiben. Auch die Stabilisierung der Personalausgaben wollte die Einigungskonferenz nicht als Ziel festhalten. Die Wirtschaftsbeziehungen mit der EU, mit Grossbritannien und den USA sollten zwar gewährleistet, aber nicht vertieft werden. Bei der Bildung- und Forschungspolitik soll laut der Einigungskonferenz die Chancengleichheit nicht als Ziel festgehalten werden. Und auch der flächendeckende Ausbau der 5G-Technologie soll nicht als Legislaturziel formuliert werden.
Der Ständerat folgte mit Ausnahme zweier Anträge allen Empfehlungen der Einigungskonferenz. Insbesondere aus redaktionellen Gründen wollte eine knappe 20 zu 16 Stimmen-Mehrheit zum einen die Ausführungen zu einer Aussenwirtschaftsstrategie streichen. Zum anderen wurde das Ziel einer Botschaft für eine weitere AHV-Reform noch in der laufenden Legislatur als zu ambitiös erachtet. Auch Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga plädierte dafür, hier dem Antrag der Einigungskonferenz nicht zu folgen, da ein mehrheitsfähiger Kompromiss im AHV-Dossier, das grossen Reformbedarf aufweise, Zeit brauche. Die abgelehnten Punkte wurden definitiv aus dem Legislaturprogramm gestrichen und die Behandlung des Geschäfts war für den Ständerat damit abgeschlossen. Es ging freilich noch einmal zurück an den Nationalrat. Man habe die Legislaturplanung also noch verabschieden können, bevor die Legislatur zu Ende sei, schloss Ständeratspräsident Hans Stöckli (sp, BE) die Debatte.

Legislaturplanung 2019-2023 (BRG 19.078)
Dossier: Legislaturplanungsberichte

Aufgrund der Covid-19-Pandemie beugte sich der Nationalrat als Zweitrat erst in der Herbstsession 2020 über die Legislaturplanung 2019–2023. Covid-19 war denn auch Gegenstand der Ausführungen der beiden Kommissionssprecherinnen, Céline Widmer (sp, ZH) und Simone De Montmollin (fdp, GE). Das Virus habe die Bundespolitik «durcheinandergeschüttelt». Die vor der Pandemie Ende Januar 2020 verfasste Legislaturplanung basiere auf «rosigen Zukunftsaussichten», die mitunter wie aus der Zeit gefallen wirkten, betonte etwa Widmer. Der Ständerat habe den Text bereits Corona-tauglicher gemacht, indem er in einer Präambel klargestellt habe, dass die Lehren aus der Pandemie in die Umsetzung der übergeordneten Leitlinien (Wohlstand, Zusammenhalt und Sicherheit; ergänzt mit Klimaschutz und Digitalisierung) einfliessen müssten – eine Aufforderung, die Simonetta Sommaruga in der Eröffnungsdebatte als selbstverständlich entgegennahm. In einer zweitägigen Sitzung habe die nationalrätliche Legislaturplanungskommission (LPK) aus über hundert Anträgen 25 Änderungen vorgenommen, die jene des Ständerats ergänzten und die Legislaturplanung «Corona-tauglich» machten, schloss Céline Widmer ihre Zusammenfassung. In der Detailberatung müsse allerdings auch über 60 Minderheitsanträge debattiert werden, worunter sich auch ein Rückweisungsantrag befand.
Dieser kam aus der Fraktion der Grünen, die den Bundesrat beauftragen wollten, die Legislaturplanung stärker «in den Kontext der Klimanotlage» zu stellen, wie Franziska Ryser (gp, SG) den Rückweisungsantrag begründete. Da allerdings keine der anderen Fraktionen den Antrag unterstützten und dieser entsprechend mit 166 zu 30 Stimmen abgelehnt wurde, konnte die Detailberatung mit über 80 Wortmeldungen und mehr als 50 Abstimmungen beginnen. Die von den Kommissionssprecherinnen angetönten Ergänzungen betrafen zuerst die übergeordneten Leitlinien: Die Leitlinie der Wohlstandsicherung wurde mit den Chancen nachhaltiger Entwicklung sowie dem Ziel ausgeglichener und stabiler Bundesfinanzen angereichert. In der Folge wurden die diversen Ziele der drei Leitlinien in drei Blöcken diskutiert.
Beim Thema Wohlstand (Block 1) soll laut der Mehrheit neu auch festgehalten werden, dass der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft über die ausserordentlichen Covid-Ausgaben unterbreitet. Im Rahmen der Personalstrategie wurde der Bundesrat zu einer Stabilisierung der Personalausgaben angehalten. Ebenfalls im Rahmen der Leitlinie der Sicherung des Wohlstands war eine Mehrheit der grossen Kammer dafür, dass der Bundesrat noch in der laufenden Legislatur eine Botschaft für eine Individualbesteuerung vorlegt und eine nationale Strategie zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie verabschiedet. Zudem sollen geeignete aussenwirtschaftliche Massnahmen in ein Aussenwirtschaftsgesetz gegossen und die Vertiefung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen mit der EU, Grossbritannien und den USA explizit im Bericht verankert werden. Das Ziel der Schweiz, in Bildung und Forschung führend zu bleiben, soll mit der Forderung nach Chancengleichheit ergänzt werden. Zudem sollen Anreizstrategien für die Schaffung von Lehrstellen ausgearbeitet, die Schweizer Beteiligung bei Erasmus+ gesichert und eine Strategie zur Initiierung von Forschungsprogrammen verabschiedet werden. Auch der flächendeckende Ausbau von 5G-Technologien wurde von der Mehrheit gemäss Vorschlag der LPK in die Legislaturplanung aufgenommen. Die insgesamt 20 Minderheitsanträge für die Leitlinie «Wohlstandförderung» von linker und rechter Ratsseite fanden hingegen keine Mehrheiten.
Dies war auch bei der zweiten Leitlinie (Förderung des nationalen Zusammenhalts und Stärkung der internationalen Zusammenarbeit; Block 2) mehrheitlich der Fall. Keiner der 17 Minderheitenanträge fand eine Mehrheit – mit einer Ausnahme: Eine Minderheit Humbel (cvp, AG) beantragte erfolgreich, dass der Bundesrat einen Bericht über die langfristigen Folgen der demografischen Entwicklung auf die Generationenbeziehungen ins Legislaturprogramm aufzunehmen hat. Der Begriff «Demografie» komme im Legislaturprogramm bisher überhaupt nicht vor, obwohl der demografische Wandel ein zentraler «Megatrend» sei, begründete Ruth Humbel den erfolgreichen Antrag der Mitte-Links-Minderheit. Auch bei der zweiten Leitlinie wurden alle Anträge der LPK gutgeheissen: Der Bund hat ein Verhandlungsmandat am EU-Kulturprogramm 2021-2027 (CreativeEurope) anzustreben; es sollen ein nationaler Aktionsplan zur Verminderung von Gewalt an Frauen und häuslicher Gewalt sowie die Botschaft zur Erleichterung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf unter Einbezug der Kantone verabschiedet werden; eine Vorlage zur Weiterentwicklung und langfristigen Sicherung der AHV soll vernehmlassungsreif gemacht werden; ein Massnahmenplan zur Umsetzung der digitalen Transformation im Gesundheitswesen, Massnahmen zur Sicherstellung einer nachhaltigen Heilmittelversorgung sowie eine Botschaft zur Einführung der digitalen Patientenkarte sollen in der Gesundheitspolitik verabschiedet werden.
Im Block 3, der das Leitziel «Sicherheit und Klimaschutz» umfasste, kamen die Volksvertreterinnen und -vertreter der Bitte der Kommissionssprecherin vollumfänglich nach, nämlich «den Anträgen der Mehrheit zu folgen und die Anträge der Minderheiten abzulehnen»: In der Tat wurden die 16 Minderheitsanträge allesamt abgelehnt und die drei Ergänzungen der LPK-Mehrheit gutgeheissen: Die Förderung der Agrarforschung mit dem Ziel, Klimaveränderungen und der Verknappung natürlicher Ressourcen vorzubeugen, wurde entsprechend neu ebenso als Ziel in die Legislaturplanung 2019-2023 aufgenommen wie der Beitrag der Schweiz zur Erreichung der international vereinbarten Klimaziele, die Erhaltung der Biodiversität und ein zu verabschiedender Bericht für eine «Umfassende Risikoanalyse und -bewertung der Schweiz».
Die vom Ständerat bereits in der Sommersession vorgenommenen Vorschläge wurden von der grossen Kammer alle gutgeheissen.

Legislaturplanung 2019-2023 (BRG 19.078)
Dossier: Legislaturplanungsberichte

Bereits in der Herbstsession 2020 nahm sich der Ständerat der im Juni 2020 eingereichten Motion von Hans Wicki (fdp, NW) an, der damit eine Institutionalisierung der Reflektierung der Bundesrats-Entscheide in Krisenzeiten forderte. Mit der Pandemie seien verschiedene Grundrechte eingeschränkt worden, über die Gesetzmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Notmassnahmen, die zu dieser Einschränkung geführt hätten, sei aber erst im Nachhinein diskutiert worden, argumentierte der Nidwaldner Freisinnige. Es habe sich gezeigt, dass die demokratische Kontrolle insbesondere durch das Parlament während des Ausnahmezustandes nicht funktioniert habe. Mit einem vom Bundesrat zu bestimmenden und vom Parlament gewählten Gremium aus Vertreterinnen und Vertretern des Parlaments, der kantonalen Regierungen, der Wissenschaft und der Wirtschaft würde auf der Basis seiner Motion quasi ein «Challenging Partner» für den Bundesrat geschaffen, der dessen notrechtlichen Entscheide in Krisenzeiten reflektieren würde. Damit gingen die Kompetenzen eines solchen Gremiums über ein blosses Informationsrecht hinaus.
In einer Krisensituation müsse primär rasch gehandelt werden können, gab der den Bundesrat vertretende Bundeskanzler Walter Thurnherr zu bedenken. Wenn man Zeit habe, ziehe man die Kantone und die parlamentarischen Kommissionen auch für Notrechtsentscheidungen direkt mit ein. Aber zu Beginn einer Legislatur ein neues Gremium zu schaffen, das dann im Falle einer Notsituation reflektieren würde, wäre der Situation wohl weniger angemessen. Ein solcher Beirat wäre weniger geeignet als die aktuelle klare Kompetenzenregelung, die dem Bundesrat dann Notrecht attestiere, «wenn es nicht anders geht». Seiner Ansicht nach genüge es, wenn der Bundesrat dann dieses Notrecht in vorgesehener Frist dem Parlament vorlegen müsse, so der Bundeskanzler. Vielversprechender scheine ihm, mit Hilfe von Digitalisierung in solchen Situationen den Einbezug der Kommissionen zu vereinfachen – wie dies die Motion von Beat Rieder (cvp, VS; Mo. 20.3419) vorsehe. Mit 15 zu 22 Stimmen (0 Enthaltungen) lehnte die kleine Kammer die Motion Wicki schliesslich ab.

Ein Gremium für Krisenzeiten (Mo. 20.3748)
Dossier: Parlament in Krisensituationen

Mittels Postulat wollte Thierry Burkart (fdp, AG) den Bundesrat beauftragen, die Vorteile eines permanenten operativen Bundesführungsstabs in einem Bericht darzulegen. Die Covid-19-Krise habe gezeigt, dass es ein solches Gremium brauche. Die Vorbereitung von professionellen und zeitgerechten Führungsentscheidungen müsse in Krisenzeiten effektiver geschehen. Ein permanenter Führungsstab hätte die Aufgabe, wissenschaftlich begründete und spezifische Fachkenntnisse, die zur Bewältigung einer konkreten Krise nötig sind, zusammenzutragen und aufzubereiten, erläuterte der Postulant.
Der Bundesrat empfahl das Postulat zur Ablehnung. Erfahrungen und Studien hätten gezeigt, dass in Krisen am besten reagiert und gearbeitet werde, «wenn man in den ordentlichen Strukturen bleibt». Ein ad-hoc einberufener Krisenstab könne dabei die horizontale Koordination verstärken. Der Bundesrat habe zudem die Bundeskanzlei beauftragt, einen Bericht zu verfassen, mit dem Lehren aus der Pandemie gezogen und allenfalls Empfehlungen abgeleitet werden könnten. Dieser Bericht würde auch das Anliegen des vorliegenden Postulats aufnehmen.
Bei der Ratsdebatte wunderte sich Burkart über die Stellungnahme des Bundesrats, der einen Bericht verspreche, aber zuerst ausführe, weshalb es keinen Führungsstab brauche. Ein solcher würde auch keine neue Struktur darstellen, sondern müsste bereits vor einer Krise eingeübt werden. Mit der Annahme seines Postulats müsste der Bundesrat in seinem angekündigten Bericht auch die Idee eines solchen Führungsstabs ergebnisoffen prüfen, warb der Aargauer Freisinnige. Für den Bundesrat argumentierte Bundeskanzler Walter Thurnherr, dass man wohl auch mit einem permanenten Krisenstab nicht anders reagiert hätte, als man das jetzt während der Covid-19-Krise mache. Einen Krisenstab habe man ja sowieso eingesetzt, anders als mit dem Postulat Burkart könne dieser mit der aktuellen Regelung bei Eintreten einer Krise mit geeigneten Personen und Ämtern ergänzt werden. Eine Struktur zu schaffen, die für alle Krisen geeignet wäre, sei kaum möglich. Es müsse auch in den Departementen und Ämtern stets situativ reagiert werden können. Die Argumente des Bundeskanzlers schienen in der kleinen Kammer zu verfangen, lehnte sie doch das Postulat mit 25 zu 10 Stimmen (ohne Enthaltung) ab.

Gewappnet für alle Formen von Krisen: Permanenter operativer Bundesführungsstab (Po. 20.3478)

Die Motion Rutz (svp, ZH) war eines jener Geschäfte, das dem Abbruch der Frühjahrssession zum Opfer gefallen war. Das Geschäft, das eine Neugestaltung der Broschüre «Der Bund kurz erklärt» verlangte, und zwar dergestalt, dass alle Parlamentsmitglieder – aber nicht mehr die Verwaltungsdirektionen – namentlich und bildlich aufgeführt werden, kam deshalb erst in der Sommersession in den Zweitrat. Dort hatte der Vorstoss, der von der grossen Kammer noch ohne Gegenstimmen angenommen worden war, einen schweren Stand und wurde ohne Diskussion versenkt. Dies hatte vor allem damit zu tun, dass die Broschüre in der Zwischenzeit angepasst und das Anliegen damit bereits umgesetzt worden war. Mathias Zopfi (gp, GL), der Sprecher der SPK-SR, die aus diesem Grund bereits im Januar die Motion mit 11 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen zur Ablehnung empfohlen hatte, konnte sich allerdings ein paar Seitenhiebe auf den Nationalrat nicht verkneifen. Die Kommission stelle sich nicht gegen die Überlegungen der Motion, dass es nicht unwesentlich sei, in welcher Form und mit welchem Inhalt die verschiedenen Staatsgewalten in der 200'000 Auflagen starken – Walter Thurnherr korrigierte diese Zahl in der Debatte auf 180'000 – und für den Staatskundeunterricht eingesetzten Broschüre dargestellt würden. Das Faltblatt in der Mitte der Broschüre, auf dem die Mitglieder von National- und Ständerat abgebildet und namentlich erwähnt seien, sei aber eine zweckmässige Lösung. Darüber hinaus ermögliche es «unseren grössten Fans sogar, das Poster herauszunehmen und übers Bett zu hängen». Die Frage, die sich dann allerdings stelle sei, welche Seite vorne sein müsse, jene mit dem Nationalrat oder jene mit dem Ständerat. Diese Frage würde aber nach der Lektüre der Broschüre sicherlich richtig beantwortet werden.

Der Bund kurz erklärt (Mo. 18.4050)

Mit dem neuerlichen Entscheid, nicht auf die Vorlage einzutreten, versenkte der Ständerat die Idee eines Verordnungsvetos endgültig. Thomas Minder (parteilos, SH) erörterte noch einmal kurz die Gründe der SPK-SR, die einstimmig Nichteintreten empfohlen hatte. Es gäbe zwar einen «ansehnlichen Anteil des Parlaments», der mit dem Umgang der Regierung mit Verordnungen nicht glücklich sei, aber bisher sei kein Vorschlag zum kontrollierenden Eingreifen des Gesetzgebers wirklich ausgereift gewesen – obwohl man «seit den Siebzigerjahren am Schräubeln und am Sich-Überlegen» sei. Minder erinnerte daran, dass im Ständerat die ursprüngliche Begeisterung für ein Verordnungsveto gewichen sei. Dies sei mangelndem Handlungsdruck, schwierigen Abgrenzungsfragen und insbesondere dem Umstand geschuldet, dass bereits genügend parlamentarische Instrumente bestünden, um die Verordnungstätigkeit des Bundesrates zu beeinflussen. So könne beispielsweise bei einem Gesetz ja auch beschlossen werden, dass die ausführende Verordnung dem Parlament vorgelegt werden müsse. Aber auch mit Hilfe von Motionen könnten Anpassungen von Verordnungen verlangt werden – ein Punkt, der auch von Walter Thurnherr noch einmal aufgegriffen wurde, der die ablehnende Haltung des Bundesrats in der Sache noch einmal deutlich machte: Es sei sinnvoller, die vorhandenen Möglichkeiten gezielt zu nutzen, als ein neues Instrument einzuführen, das alle Verordnungen, «also auch die grosse Mehrzahl der unproblematischen Verordnungen», betreffe. Da kein Minderheitsantrag mehr vorgebracht wurde, galt die Vorlage damit diskussionslos als «endgültig erledigt». Ständeratspräsident Hans Stöckli (sp, BE) konnte es sich allerdings nicht verkneifen, darauf hinzuweisen, dass Entscheide umso kurzfristiger seien, je häufiger sie «endgültig» erledigt würden. Zumindest für die nächsten Monate dürfte das Thema aber vom Tisch sein.

Veto gegen bundesrätliche Verordnungen (14.422)
Dossier: Vorstösse für ein Veto des Parlamentes gegen Verordnungen des Bundesrates