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Ein «Super-Abstimmungsjahr» kündigte der Blick Ende 2019 für das Jahr 2020 an: Mit voraussichtlich bis zu 16 Abstimmungsvorlagen habe die Stimmbevölkerung so viel zu entscheiden, wie seit dem Jahr 2000 nicht mehr. Covid-19 machte dem «Jahrhundert-Rekord» dann wohl aufgrund der Verschiebung der Mai-Abstimmungen allerdings einen Strich durch die Rechnung. An den drei Abstimmungssonntagen standen insgesamt 9 Vorlagen an, darunter vier Volksbegehren (2019: 1; für einen Überblick zu den Referenden 2020 vgl. hier): Die Initiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» im Februar und die «Begrenzungsinitiative» im September wurden ebenso abgelehnt wie die «Kriegsgeschäfte-Initiative» und die «Konzernverantwortungsinitiative» im November – die von Menschenrechts- und Umweltorganisationen eingereichte Konzernverantwortungsinitiative scheiterte freilich nur am Ständemehr und wusste eine knappe Mehrheit der Stimmenden von 50.7 Prozent hinter sich. Zum zweiten Mal nach der Mieter- und Konsumentenschutzinitiative (1955) erhielt damit ein Volksbegehren zwar das Bevölkerungs-, nicht aber das Ständemehr. In acht weiteren Fällen scheiterten obligatorische Referenden am Ständemehr. Umgekehrt gab es in vier Fällen (3 Volksinitiativen, 1 obligatorisches Referendum) zwar eine Mehrheit der Kantone, nicht aber eine Mehrheit der Stimmbevölkerung. Das aktuelle Resultat löste eine Diskussion über das Ständemehr aus.

Im Vergleich zum Vorjahr wuchs die Liste der hängigen Volksinitiativen leicht an: 14 Begehren harrten auf eine bundesrätliche oder parlamentarische Behandlung oder waren abstimmungsreif (2019: 10). Dies hatte freilich nichts mit Covid zu tun – im Gegensatz zu den Sammelfristen blieben die Behandlungsfristen für Volksbegehren unverändert –, sondern neben dem in den Vorjahren stärkeren Gebrauch der Volksinitiative vielmehr mit dem Umstand, dass das Parlament vermehrt Gegenvorschläge ausarbeitete. Bei sechs der elf im Jahr 2020 hängigen und bereits behandelten Begehren hatte das Parlament über mögliche Gegenvorschläge diskutiert oder diese ausgearbeitet und verabschiedet («Verhüllungsverbot», «Transparenz-Initiative», «Pflegeinitiative», «Fair-Preis-Initiative», «Organspende fördern», «Tabakwerbung»). Entsprechend verzögerte sich die normalerweise 30 Monate nach Einreichung dauernde Behandlungsfrist für diese Volksinitiativen um ein Jahr, was die Abstimmungspendenzenliste länger werden liess. Trotz dieser Gegenvorschläge wurde 2020 allerdings kein Volksbegehren zurückgezogen – was im Falle von Gegenvorschlägen eben nicht selten der Fall ist (2019: 1).

Die Behörden werden also trotz Corona auch künftig zahlreiche ausserparlamentarische Anstösse diskutieren müssen. 2020 kamen nämlich vier neue Volksinitiativen zustande (2019: 8), wobei gleich drei davon vom Fristenstillstand sowie von der Erleichterung hinsichtlich der Stimmrechtsbescheinigung betroffen waren, die aufgrund von Covid-19 gewährt worden war. Bei zwei Begehren geht es um Krankenkassenprämien («Prämien-Entlastungs-Initiative» und «Kostenbremse-Initiative»), bei den anderen beiden um Umweltschutz- bzw. Kulturlandschutzanliegen («Landschaftsinitiative» und «Biodiversitätsinitiative»).
Eine nicht unwesentliche Rolle dürfte die Pandemie vor allem bei den anderen beiden Kennzahlen zum jährlichen Überblick zu den Volksbegehren gespielt haben: Auf der einen Seite wurden 2020 lediglich vier neue Initiativen lanciert (2019: 15) – bezeichnenderweise zwei davon vor dem ersten Lockdown Mitte März 2020 und die anderen beiden erst nach Ende Oktober 2020. In den letzten rund 45 Jahren (seit 1978) waren im Schnitt jeweils 8.6 neue Begehren pro Jahr lanciert worden. Ende 2020 befanden sich noch elf Volksbegehren in der Sammelphase (2019: 16). Auf der anderen Seite scheiterten 2020 gleich fünf Initiativen, weil sie die nötigen Unterschriften nicht zusammenbrachten (2019: 3). Auch diese Zahl weicht vom langjährigen Schnitt ab, der seit 1978 pro Jahr 3.2 gescheiterte Volksbegehren aufweist. Glaubt man den Komitees der gescheiterten Initiativen (z.B. für ein «E-Voting-Moratorium», für eine «Abschaffung der Zeitumstellung») oder mit dem Titel «Berufliche Vorsorge – Arbeit statt Armut»), dürfte die Schwierigkeit, während der Pandemie Unterschriften zu sammeln, für das Scheitern mitverantwortlich sein – trotz einer um 72 Tagen verlängerten Sammelfrist, die aufgrund des Fristenstillstands, während dem das Sammeln von Unterschriften verboten war, gewährt worden war.

Volksbegehren 2020
Dossier: Lancierte Volksinitiativen von Jahr zu Jahr (ab 2007)

Jahresrückblick 2020: Rechtsordnung

Die innere und äussere Sicherheit der Schweiz waren im Kapitel Rechtsordnung aufgrund der fortwährenden internationalen Terrorismusgefahr auch 2020 dominante Themen. So verabschiedeten die eidgenössischen Räte gleich drei Gesetzesvorlagen zur Umsetzung der Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung. Erstens wurden mit der Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität das Übereinkommen des Europarates zur Verhütung des Terrorismus und das dazugehörige Zusatzprotokoll umgesetzt. Damit sind neu bereits bestimmte Handlungen im Vorfeld eines geplanten terroristischen Aktes strafbar, insbesondere das Anwerben und Ausbilden von Terroristinnen und Terroristen, das Reisen für terroristische Zwecke (sog. Dschihadreisen) und die entsprechende Finanzierung. Das Vorläuferstoffgesetz reguliert zweitens den Zugang von Privatpersonen zu bestimmten Chemikalien, die zur Herstellung von Sprengstoff missbraucht werden können. Das dritte und umstrittenste der drei neuen Antiterrorgesetze war das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT), auf dessen Grundlage die Polizei präventiv gegen terroristische Gefährderinnen und Gefährder vorgehen kann. Die PMT umfassen unterschiedlich starke Freiheitseinschränkungen von einer Meldepflicht bis zum Hausarrest und können gegen potenziell gefährliche Personen verhängt werden. Die Gegnerschaft sah damit den Rechtsstaat in Gefahr, weil die betroffenen Personen keine Straftat begangen hätten und die Massnahmen aufgrund blosser Indizien angeordnet würden. Die Jungen Grünen, die Juso und die Junge GLP ergriffen zusammen mit der Piratenpartei und dem Chaos Computer Club das Referendum gegen das Gesetz und begannen im Oktober mit der Unterschriftensammlung. Neben dem Parlament beschäftigte sich auch das Bundesstrafgericht mit der terroristischen Bedrohung, indem es mehrere Prozesse wegen der Unterstützung terroristischer Aktivitäten führte.

Unabhängig von der spezifisch terroristischen Bedrohung trieb das Parlament die Informationssicherheit des Bundes weiter voran, indem es die bereits 2017 begonnenen Beratungen zum Informationssicherheitsgesetz fortführte und in der Wintersession 2020 zum Abschluss brachte. Im Februar erschütterte überdies die sogenannte Crypto-Affäre die Schweizer Politlandschaft, als bekannt wurde, dass die Zuger Firma Crypto AG über Jahrzehnte von der CIA und dem BND manipulierte Chiffriergeräte in alle Welt verkauft hatte. Über Wochen wurde in den Medien gemutmasst, wer wie viel darüber wusste, welche Rolle der NDB, die Armee, die Bundesanwaltschaft, das Fedpol und der Bundesrat gespielt hatten und inwiefern sich die Schweizer Behörden und einzelne Führungsfiguren damit zu Komplizen ausländischer Nachrichtendienste gemacht hatten. Die ausgiebige Berichterstattung liess die Anzahl Zeitungsartikel im Themenbereich innere und äussere Sicherheit im Februar denn auch markant nach oben schnellen, während er über das ganze Jahr 2020 im Vergleich mit den Vorjahren medial eher schwach abgedeckt war (vgl. Abb. 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat und Abb. 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr). Das Ansinnen der Grünen und der sozialdemokratischen Fraktion, zur Aufarbeitung der Ereignisse rund um die Crypto AG eine PUK einzusetzen, scheiterte vorerst am Widerstand des Büros-NR, das den beiden entsprechenden parlamentarischen Initiativen im November keine Folge gab. Es erachtete die Untersuchung der GPDel, die kurz zuvor ihren Bericht veröffentlicht hatte, als ausreichend.

Im Bereich Strafrecht schlossen die eidgenössischen Räte den ersten Teil der Revision der Strafprozessordnung ab. Die Bestimmungen zur Sicherheitshaft wurden infolge einer Verurteilung der Schweiz durch den EGMR als dringend revidierungsbedürftig eingestuft und der Revision der gesamten Strafprozessordnung deshalb zeitlich vorgezogen. Auch zum zweiten laufenden, umfassenden Revisionsprojekt im Strafrecht, der Revision des Besonderen Teils des Strafgesetzbuchs (BT), nahm das Parlament die Beratungen in Angriff. Hauptbestandteil der BT-Revision bildet die Harmonisierung der Strafrahmen, mit der die im Strafgesetzbuch aus den 1940er-Jahren angedrohten Strafen mit den heutigen Werthaltungen in Einklang gebracht und deren Verhältnis zueinander neu ausgelotet werden sollen. Die von der Öffentlichkeit mit Spannung erwartete Anpassung der sexualstrafrechtlichen Normen wurde vorerst jedoch weiter aufgeschoben, da der Ständerat diese Bestimmungen im Einvernehmen mit dem Bundesrat in einen separaten Entwurf auslagerte, der zuerst noch in die Vernehmlassung gegeben werden soll.

Im Bereich Zivilrecht verabschiedete das Parlament sowohl die erste Etappe der Erbrechts-Revision, mit der durch die Verkleinerung der Pflichtteile die Verfügungsfreiheit von Erblasserinnen und Erblassern erhöht wird, als auch die Änderung des Zivilgesetzbuches zur einfacheren Änderung des Geschlechts im Personenstandsregister für Menschen mit Transidentität oder einer Variante der Geschlechtsentwicklung. Betreffend das internationale Privatrecht wurden die Normen über die internationale Schiedsgerichtsbarkeit modernisiert, um die Schweiz als internationalen Schiedsplatz attraktiv zu halten.

Mit dem Datenschutzgesetz fand ein weiteres, grosses Gesetzgebungsprojekt 2020 seinen Abschluss. Knapp vier Jahre nach dem Beginn der Vernehmlassung und drei Jahre nach Beginn der parlamentarischen Beratung stimmten die eidgenössischen Räte dem Antrag der Einigungskonferenz zu und brachten damit das hart umkämpfte Geschäft in trockene Tücher. Umstritten waren vor allem die Voraussetzungen, unter denen das sogenannte Profiling, d.h. die Verknüpfung von Daten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen, zulässig ist. Im Sinne eines Kompromisses setzte sich ein risikobasierter Ansatz durch, der strengere Voraussetzungen, wie beispielsweise die ausdrückliche Einwilligung der betroffenen Person, stellt, wenn die Datenverknüpfung die Beurteilung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit der betroffenen Person ermöglicht. Damit hat die Schweiz nun ein modernes Datenschutzrecht, das nach Einschätzung des Bundesrates und des Parlaments dem Datenschutzniveau der EU gleichwertig sein sollte. Der diesbezügliche Äquivalenzbeschluss, der wie ein Damoklesschwert über den Verhandlungen hing und der eigentlich für 2020 angekündigt war, ist indes noch ausstehend.

Die Corona-Krise wurde im Kapitel Rechtsordnung vor allem in zwei Dimensionen sichtbar. Einerseits wurde die Einführung der Corona-Warn-App «SwissCovid» von einer ausführlichen Datenschutz-Diskussion begleitet. Andererseits gab es im ganzen Land zahlreiche Demonstrationen gegen die und trotz der Massnahmen zur Eindämmung der Pandemie. Gegen die Corona-Massnahmen wurde ab Anfang Mai demonstriert, weil sich die Bürgerinnen und Bürger in ihren Grundrechten eingeschränkt sahen, nicht zuletzt gerade durch das Versammlungsverbot. Menschen, die nicht an die Gefährlichkeit des Virus glaubten, wehrten sich so gegen die aus ihrer Sicht ungerechtfertigten Freiheitsbeschränkungen. Der Pandemie zum Trotz demonstrierten im Juni – in Folge der antirassistischen Proteste in den USA als Reaktion auf den durch Polizeigewalt verursachten Tod des Afroamerikaners George Floyd – auch in den Schweizer Städten Tausende unter dem Motto «Black Lives Matter». Die Ereignisse lösten eine grosse gesellschaftliche Debatte über strukturellen Rassismus in der Schweizer Gesellschaft aus, die sich um systematische Benachteiligung nichtweisser Menschen, Polizeigewalt und Racial Profiling, und nicht zuletzt auch um die umstrittene Bezeichnung einer Süssigkeit drehte. Diese Debatte machte zusammen mit der Grundrechtsdiskussion um die Corona-Massnahmen die Bürgerrechte über den Sommer zum in der Presse meistdiskutierten Themenfeld des Kapitels Rechtsordnung (vgl. Abb. 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat). Über das ganze Jahr zeichnete zudem der Themenbereich innere Konflikte und Krisen für einen deutlich höheren Anteil an der Zeitungsberichterstattung verantwortlich als in den Vorjahren (vgl. Abb. 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr).

Jahresrückblick 2020: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2020

Gegen sechs von total 72 im Jahr 2020 vom Parlament erlassenen Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen wurde das Referendum angestrengt (6.9%). Von diesen fünf kamen freilich nur vier zustande. Im Vergleich zu den beiden Vorjahren (2019: 10.9%; 2018: 9.8%) ist der Anteil Erlasse, gegen die erfolgreich ein Veto eingelegt wurde (5.6%), also wieder leicht gesunken. Im ersten Pandemiejahr verabschiedete das Parlament zudem 9 dringliche Bundesgesetze. Gegen eines davon, das Proximity-Tracing-System, wurden von einem Westschweizer Komitee zwar Unterschriften gesammelt, die Hürde von 50'000 Signaturen wurde allerdings nicht übersprungen. Auch das Referendum gegen das Bundesgesetz über Überbrückungsleistungen für ältere Arbeitslose, das von einem aus SVP-Parlamentarierinnen und -Parlamentariern bestehenden Komitee «Nein zur Entlassungsrente» angestrebt worden war, kam nicht zustande.

Zustande kamen hingegen die Referenden gegen das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (Komitee aus JGLP, JUSO, Junge GP, Piraten, Chaos Computer Club und unterstützt von SP und GP), gegen das Bundesgesetz über die Verminderung von Treibhausgasemissionen (Komitee aus wirtschafts- und SVP-nahen Kreisen sowie der Klimastreikbewegung aus der Westschweiz), gegen das ebenfalls dringliche Covid-19-Gesetz (Verein «Freunde der Verfassung») und gegen die Änderung des Zivilgesetzbuches für eine «Ehe für alle» (Komitees mit SVP-, EDU-, Mitte- und EVP- Politikerinnen und -Politikern). Der Bundesrat hatte ab Oktober 2020 Erleichterungen für das Sammeln von Unterschriften vorgesehen, was den vier Komitees in Anbetracht der hohen Zahl eingereichter Signaturen augenscheinlich entgegen kam – insbesondere konnten die Komitees von den Gemeinden nicht beglaubigte Unterschriften einreichen. Alle vier Referenden wurden im Frühjahr 2021 eingereicht; ihre Abstimmung stand 2020 noch aus.

Abgestimmt wurde 2020 über fünf Referenden (gegen 2018 bzw. 2019 gefasste Bundesbeschlüsse). Im Februar unterstützte die Stimmbevölkerung den Entscheid des Parlaments, Diskriminierung und Aufruf zu Hass aufgrund der sexuellen Orientierung unter Strafe zu stellen. Das von der EDU und der SVP angestrengte Referendum war also nicht erfolgreich. Da die Abstimmungen im Mai 2020 aufgrund der Covid-19-Pandemie vom Bundesrat abgesagt worden waren, hatten die Stimmberechtigten im September gleich über vier Referenden zu befinden. Zwei von ihnen waren dabei erfolgreich: Die von der SP bekämpfte steuerliche Berücksichtigung der Kinderdrittbetreuungskosten und das von Umwelt- und Tierschutzorganisationen an die Urne gebrachte Jagdgesetz fanden bei den Abstimmenden keine Mehrheit. Angenommen wurden hingegen der Vaterschaftsurlaub, gegen den ein Komitee aus SVP und junger FDP das Veto eingelegt hatte, und der Bundesbeschluss über die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge, gegen den die GP, die SP und die GSoA das Referendum ergriffen hatten.

Übersicht Referenden 2020
Dossier: Ergriffene Referenden von Jahr zu Jahr (seit 2012)

In der Wintersession 2020 verabschiedeten die eidgenössischen Räte das Bundesgesetz über die Bearbeitung von Personendaten durch das EDA. Der Ständerat hatte es in der ersten Sessionswoche seiner Schwesterkammer gleichgetan und den unveränderten Entwurf einstimmig angenommen. Damit erhalte das EDA eine formell-gesetzliche Grundlage, um zur Erledigung seiner Aufgaben auch besonders schützenswerte Personendaten bearbeiten zu können, wie sie das Datenschutzgesetz – sowohl in der alten als auch in der neuen, totalrevidierten Fassung – eigentlich schon längst verlangte, so SPK-Sprecher Daniel Fässler (cvp, AI). Die Schlussabstimmungen passierte die Vorlage im Ständerat ebenfalls einstimmig und im Nationalrat mit einer Gegenstimme (Marcel Dettling; svp, SZ).

Bundesgesetz über die Bearbeitung von Personendaten durch das EDA (BRG 20.005)

Im Rahmen der Differenzbereinigung zum Informationssicherheitsgesetz (ISG) befasste sich der Ständerat in der Wintersession 2020 abermals mit der Frage, ob zur Personenidentifikation im Zusammenhang mit dem ISG die AHV-Nummer verwendet werden darf. Schon in der ersten Beratung im Dezember 2017 hatte der Ständerat die systematische Verwendung der AHV-Nummer im ISG festschreiben wollen – ein Entscheid, der vom Nationalrat seither zweimal wieder umgestossen worden war, zuletzt im September 2020, jedoch nur noch mit sehr knapper Mehrheit. Eine Minderheit Zopfi (gp, GL) beantragte im Ständerat erneut, aus Datenschutzgründen auf die direkte Verwendung der AHV-Nummer zu verzichten und stattdessen eine aus der AHV-Nummer abgeleitete Identifikationsnummer zu verwenden. Mit 30 zu 10 Stimmen bei einer Enthaltung hielt der Ständerat jedoch an seinem Beschluss fest, die Nutzung der AHV-Nummer als Identifikator zu erlauben. Die gleiche Konstellation – die Kommissionsmehrheit beantragte Zustimmung zur Verwendung der AHV-Nummer, eine Minderheit Porchet (gp, VD) deren Ablehnung – zeigte sich daraufhin auch im Nationalrat. Nachdem dieser aber zwei Tage zuvor der Revision des AHV-Gesetzes zugestimmt hatte, das neu allen Behörden die systematische Verwendung der AHV-Nummer als Identifikator erlaubt, machte eine andere Entscheidung beim ISG nicht mehr viel Sinn. Diese Geschichte sei «leider gelaufen» und die Abstimmung jetzt nur noch «für die Galerie», fasste Thomas Hurter (svp, SH) als Sprecher der SVP-Fraktion, die sich bislang auch gegen die Verwendung der AHV-Nummer ausgesprochen hatte, die Lage zusammen. So schloss sich die grosse Kammer mit 140 zu 46 Stimmen dem Beschluss des Ständerates an und räumte die letzte Differenz aus. In den Schlussabstimmungen nahm der Ständerat das ISG einstimmig an, der Nationalrat hiess es mit 141 zu 53 Stimmen bei einer Enthaltung gut. Abgelehnt hatte es die geschlossene SVP-Fraktion, weil sie die Unklarheit über die Umsetzungskosten bemängelte.

Informationssicherheitsgesetz (BRG 17.028)

In zwei Sitzungen konnten National- und Ständerat in der Wintersession 2020 die letzten Differenzen bereinigen und sich auf die Einführung der E-Vignette einigen. Der Nationalrat folgte dem Entscheid des Ständerates, den Verkauf der Klebevignette im Ausland einzustellen. Bezüglich der Kontrollen der E-Vignette wurde festgehalten, dass die EZV und die Kantone automatisierte Kontrollen mit fixen Anlagen und mit mobilen Geräten durchführen dürfen; hierbei hatte sich der Ständerat dem Entscheid des Nationalrates angeschlossen.
In der Schlussabstimmung im Nationalrat sprachen sich alle Fraktionen ausser der geschlossen dagegen stimmenden SVP-Fraktion und einer Person der CVP-Fraktion, welche sich der Stimme enthielt, für die Annahme des Entwurfs aus. Im Ständerat stimmten 39 Mitglieder dem Entwurf zu, drei Mitglieder der SVP enthielten sich der Stimme.

Freiwillige digitale Vignette
Dossier: Mobility-Pricing
Dossier: Elektronische Vignette (Nationalstrassenabgabe)

In der Wintersession 2020 nahm sich der Nationalrat als Zweitrat der Änderung des AHV-Gesetzes an, mit der den Behörden die systematische Verwendung der AHV-Nummer als Personenidentifikator erlaubt werden sollte. Die Grüne Fraktion beantragte die Rückweisung des Geschäfts an den Bundesrat, damit dieser statt der systematischen Erlaubnis zur Verwendung der AHV-Nummer die systematische Erlaubnis zur Verwendung einer nicht zurückrechenbaren Personennummer auf Basis der AHV-Nummer ins Auge fassen solle. Werde aus der AHV-Nummer zuerst eine registerspezifische, andere einmalige Nummer berechnet, aus der es jedoch umgekehrt nicht möglich ist, die AHV-Nummer zurückzurechnen, werde die unerlaubte Verknüpfung verschiedener Registerdaten zusätzlich erschwert und damit der Datenschutz besser gewahrt, begründete Grünen-Sprecher Balthasar Glättli (gp, ZH) das Anliegen seiner Fraktion. Den Mehraufwand für die registerspezifischen Identifikationsnummern erachtete eine breite Ratsmehrheit im Vergleich zum Sicherheitsgewinn – schliesslich habe nicht einmal der EDÖB etwas gegen die geplante systematische Verwendung der AHV-Nummer einzuwenden gehabt, so SP-Fraktionssprecher Cédric Wermuth (sp, AG) – jedoch als nicht verhältnismässig, wie es GLP-Fraktionssprecherin Corina Gredig (glp, ZH) zusammenfasste, und lehnte die Rückweisung mit 144 zu 37 Stimmen bei einer Enthaltung ab. Ebenso erfolglos blieben zwei Minderheitsanträge Barrile (sp, ZH), die beabsichtigten, den Kreis der zur systematischen Verwendung der AHV-Nummer berechtigten Stellen weiter einzuschränken als vom Bundesrat vorgesehen. Demgegenüber stimmte die grosse Kammer einem Einzelantrag Romano (cvp, TI) mit 160 zu 20 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu und übernahm damit die vom Ständerat eingefügte Erweiterung der Befugnis zur systematischen Verwendung der AHV-Nummer auf tripartite Kommissionen, die die Einhaltung von allgemeinverbindlichen Gesamtarbeitsverträgen kontrollieren. Die vorberatende SPK-NR hatte auf diese Ergänzung verzichten und dem Bundesrat folgen wollen, weil sie befürchtete, diese Ausnahme vom Grundsatz, dass die Verwendung der AHV-Nummer staatlichen Akteuren vorbehalten ist, könnte auch bei anderen Privaten Begehrlichkeiten wecken. In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die somit differenzbereinigte Vorlage mit 145 zu 38 Stimmen bei 4 Enthaltungen an. Nebst den geschlossenen Grünen lehnte auch ein Teil der SVP-Fraktion den Entwurf ab. Zudem schrieb die Volkskammer das Postulat 17.3968 betreffend ein Sicherheitskonzept für Personenidentifikatoren stillschweigend ab. In der Schlussabstimmung hiess der Nationalrat das Gesetz mit 148 zu 44 Stimmen bei 2 Enthaltungen gut, während die Ständekammer dem Entwurf mit 39 zu 3 Stimmen zustimmte.

Systematische Verwendung der AHV-Nummer durch Behörden (BRG 19.057)
Dossier: Systematische Verwendung der AHV-Nummer durch Behörden

Da der Nationalrat die Übernahme der Rechtsgrundlagen über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des SIS in der Herbstsession 2020 abgelehnt hatte und dies einem Nichteintreten gleichkam, musste er nach den Änderungen des Ständerats in der Wintersession 2020 eine erneute Eintretensdebatte führen. Thomas Rechsteiner (cvp, AI) hielt als Sprecher der SIK-NR fest, dass die Bedenken des Nationalrats hinsichtlich des Bundesbeschluss zum SIS vom Ständerat und von der Kommission aufgenommen worden seien. Einerseits werde der Datenschutz nun durch die verstärkte Koordination zwischen EDÖB, Kantonen und Europäischem Datenschutzbeauftragten gewahrt. Andererseits habe man die Formulierung des Beschlusses geändert, sodass die Rückführungsrichtlinie keine Anwendung auf den Vollzug der Landesverweisung habe. Die Kommission beantragte dem Nationalrat daher, auf die Vorlage einzutreten und damit einen Beitrag zur Sicherheit der Schweiz zu leisten. Für die FDP sei die Sicherheit eine prioritäre Staatsaufgabe, so Doris Fiala (fdp, ZH). Das SIS sei dabei ein unverzichtbares Instrument für Sach- und Personenfahndungen, die Schweiz tätige täglich über 300'000 Abfragen. Auch die GLP setzte sich für die Erweiterung des Schengen-Beistzstands ein, unter anderem weil die neue Gesetzgebung auch Opfer von Menschenhandel und Zwangsheirat schütze. Selbst die SVP, die in der Herbstsession noch eine unheillige Allianz mit den Grünen eingegangen war und das Geschäft abgelehnt hatte, war mit den Anpassungen des Ständerats zufrieden und beantragte die Annahme des neuen Entwurfs. Und auch die SP, deren geschlossene Stimmenthaltung in der Herbstsession die Ablehnung begünstigt hatte, empfahl die Annahme, da ihre Forderungen nach einem verbesserten Datenschutz erfüllt worden seien. Damit verblieben auf der Gegenseite nur die Grünen, die durch die Minderheit Fivaz (gp, NE) einen Antrag auf Nichteintreten stellten. Fivaz argumentierte, dass sich seit der Herbstsession bezüglich des Datenschutzes und des Ausländerrechts nichts Grundlegendes geändert habe. Die verdeckte Verschärfung des Ausländer- und Integrationsrechts sei nicht nötig, um die Vorlage umzusetzen, und verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Unterstützung erhielt er von seiner Parteikollegin Marionna Schlatter (gp, ZH), welche die repressive Politik Europas an den Aussengrenzen kritisierte. Schlatter forderte den Nationalrat auf, sich gegen Verschärfungen zu wehren, die in einer Vorlage enthalten seien, zu deren Annahme «man quasi gezwungen sei». Die anwesende Bundesrätin Keller-Sutter warnte davor, den Nichteintretensantrag anzunehmen, da dies den Austritt aus dem Schengen-Verbund zur Folge hätte. Der Nationalrat beschloss mit 149 zu 30 Stimmen (bei 4 Enthaltungen) auf die Vorlage einzutreten und nahm diese mit 148 zu 32 Stimmen (bei 4 Enthaltungen) an. Der Widerstand der Grünen reichte nach dem Meinungsumschwung der SP und der SVP nicht aus, um das Geschäft zu versenken.
In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage zur Änderung des BGIAA vom Nationalrat mit 157 zu 37 Stimmen (bei 1 Enthaltung) und vom Ständerat mit 41 Stimmen (bei 1 Enthaltung) angenommen. Auch die Vorlage zum SIS fand im Nationalrat mit 157 zu 36 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) und im Ständerat mit 41 Stimmen (bei 1 Enthaltung) deutlich Zuspruch.

Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes: Schengener Informationssystem

Die APK-NR wollte den Bundesrat mittels Postulat dazu auffordern, einen detaillierten Bericht über die Situation der Tibeterinnen und Tibeter in der Schweiz zu erstellen. Dieser solle sich insbesondere mit der Situation der Meinungsäusserungsfreiheit und der Überwachung auseinandersetzen. Damit gab die Kommission einer Petition der Gesellschaft für bedrohte Völker (Pet. 18.2020) Folge.
Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats.

Bericht über die Situation der Tibeterinnen und Tibeter in der Schweiz (Po. 20.4333)
Dossier: Menschenrechtspolitik Schweiz-China

In der Wintersession 2020 beugten sich sowohl National- als auch Ständerat je ein zweites Mal über die Änderung des ETH-Gesetzes. Die Räte konnten sich dabei im Bereich Videoüberwachung einigen. Es soll von nun an möglich sein, Videoaufnahmen nicht nur in Verfahren, sondern auch in anonymisierter Form zur Schulung und zur Unfallverhütung zu gebrauchen. Es bestehen jedoch weiterhin zwei Differenzen: Die Räte waren sich uneins, wer die Mitglieder der internen ETH-Beschwerdekommission wählen soll. Der Nationalrat und der Bundesrat sprachen sich für den ETH-Rat aus, der Ständerat präferierte den Bundesrat als Wahlbehörde. Bei der Frage des Beschwerderechts gegen Entscheide des ETH-Rates brachte Benedikt Würth (cvp, SG) im Ständerat erfolgreich einen Antrag ein, der dem Nationalrat entgegenkommen soll. Dieser Antrag sieht vor, dass in einigen Bereichen eine Beschwerde gegen Entscheide des ETH-Rates eingereicht werden kann, in anderen Gebieten, etwa beim Personalwesen, müsse der ETH-Rat aber endgültig entscheiden können. Als nächstes wird sich wieder der Nationalrat mit der Gesetzesrevision befassen.

Botschaft zur Änderung des ETH-Gesetzes (BRG 19.065)

Anfang 2020 legte die SPK-NR einen Umsetzungsvorschlag zur parlamentarischen Initiative von Edith Graf-Litscher (sp, TG) vor, mit der diese im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips gefordert hatte, dass der Zugang zu öffentlichen Dokumenten zukünftig ohne Gebühren gewährt werden müsse. In ihrer Vorlage sah eine Kommissionsmehrheit von 13 zu 8 Stimmen vor, Kostenfreiheit gesetzlich zu verankern, aber bei einer «äusserst aufwändigen Bearbeitung» eines Gesuchs eine Gebühr von maximal CHF 2'000 als Ausnahmeregel festzulegen. Man habe bei der Ausarbeitung des Entwurfs festgestellt, dass die Departemente das Öffentlichkeitsprinzip sehr unterschiedlich umsetzen würden. Zwar würde in den meisten Fällen auf eine Gebühr verzichtet, wenn aber, wie in einzelnen Fällen vorgekommen, mehrere Tausend Franken in Rechnung gestellt würden, käme dies einer Aushöhlung des Prinzips gleich, wonach der Zugang zu amtlichen Dokumenten grundsätzlich kostenfrei sein müsse.
Dies sahen in der Vernehmlassung, die zwischen Februar und Mai 2020 durchgeführt wurde, auch die meisten Teilnehmenden so. Von den 51 Vernehmlassungsteilnehmern seien 38 für den Entwurf, fünf dagegen und acht hätten keine Stellungnahme abgegeben – so der Vernehmlassungsbericht. Zu den ablehnenden Teilnehmenden gehörten der Kanton Appenzell Innerrhoden, die CVP und drei der 19 angefragten Interessenorganisationen (economiesuisse, Swissmechanic, Swissmem). Die meisten Teilnehmenden begrüssten eine gesetzliche Verankerung der Kostenlosigkeit und eine Vereinheitlichung zwischen den Departementen. Die CVP sah hingegen aufgrund des Umstands, dass in den allermeisten Fällen keine Gebühren erhoben werden, keinen Regelungsbedarf. Economiesuisse und der Kanton Appenzell Innerrhoden stellten sich ihrerseits gegen die Gebührenfreiheit, weil die Kosten für aufwändige Abklärungen nicht von den jeweiligen Anfragenden, sondern der Allgemeinheit getragen werden müssten. Geteilter Meinung waren die Vernehmlassungsteilnehmenden hinsichtlich eines Maximalbetrags. Nicht nur die Höhe dieses Betrags war umstritten – den einen war er zu hoch, den anderen zu tief –, sondern auch die Frage, ob er allen Antragstellenden auferlegt werden soll, sorgte für Uneinigkeit. Der Kanton Tessin schlug etwa für Medienschaffende, NGOs und die Wissenschaft Erlass- und Reduktionsmöglichkeiten vor. Darüber hinaus war umstritten, ob im Gesetz überhaupt ein spezifischer Betrag festgelegt werden soll.
Ende 2020 nahm der Bundesrat zum Entwurf Stellung. Er begrüsse den Paradigmenwechsel im Sinne einer Verankerung der Kostenfreiheit im Gesetz. Dies entspreche der gelebten Praxis. Auswertungen zeigten, dass in 97 Prozent aller Anfragen auf Gebühren verzichtet würde. Allerdings zeige sich auch, dass die Zahl der Anfragen jedes Jahr zunehme. Dies sei einerseits erfreulich, weil sich das Öffentlichkeitsprinzip etabliert zu haben scheine, andererseits sei dies aber auch mit Mehraufwand für die Verwaltung verbunden. Insbesondere das BAG und Swissmedic müssten sehr aufwändige Gesuche bearbeiten. Ein Dossier für ein Zulassungsverfahren eines Medikaments beispielsweise könne «mehrere hundert Bundesordner» umfassen, wurde in der bundesrätlichen Stellungnahme ausgeführt. Eine Ausnahmeregelung werde deshalb ausdrücklich begrüsst. Allerdings unterstütze der Bundesrat die Idee, dass im Gesetz kein fixer Betrag festgehalten werden solle.

Öffentlichkeitsprinzip (Pa.Iv. 16.432)
Dossier: Öffentlichkeitsprinzip in der Bundesverwaltung

In der Vernehmlassung wurde das Vorhaben des Bundesrates, einen nationalen Adressdienst (NAD) zu schaffen, mehrheitlich befürwortet. Von den 55 eingegangenen Vernehmlassungsantworten äusserten sich 35 positiv zum Vorentwurf, darunter 21 Kantone sowie die BDP, die SP und die SVP. Zehn Teilnehmende positionierten sich nicht eindeutig oder zogen ein gemischtes Fazit, wobei nicht der Nutzen des Dienstes, sondern dessen konkrete Ausgestaltung in Frage gestellt wurde. Zu dieser Gruppe zählten die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Graubünden, die CVP, der Gemeinde- und der Städteverband sowie der Gewerbeverband. Überwiegend ablehnend äusserten sich ebenfalls zehn Teilnehmende, darunter die Kantone Tessin und Waadt sowie die FDP. Während einige Organisationen die Notwendigkeit des neuen Registers in Frage stellten und Datenschutzbedenken äusserten (SKS, HEV, Privatim, Centre Patronal), forderte auf der anderen Seite der Verband der Einwohnerdienste die Schaffung eines zentralen Einwohnerregisters, das alle Daten der Einwohnerregister umfasst und nicht nur die Wohnadressen.
Die Stellungnahmen hätten insgesamt bestätigt, dass der geplante nationale Adressdienst einem Bedürfnis entspreche, gab der Bundesrat im Dezember 2020 per Medienmitteilung bekannt. Mit dem NAD sollen Schweizer Behörden die Wohnadresse der Einwohnerinnen und Einwohner auch über Kantonsgrenzen hinweg suchen und bestehende Adressdaten aktualisieren können. Das geplante Adressdienstgesetz (ADG) enthält die gesetzliche Grundlage für einen solchen Dienst und soll unter anderem den Inhalt, die Zugriffsmöglichkeiten und den Datenschutz regeln.
Die Vernehmlassungsergebnisse veranlassten den Bundesrat dazu, das Vorhaben weiterzuverfolgen, aber zuvor noch einige aufgeworfene Fragen zu klären. Er kündigte an, die Datenschutzbestimmungen und die Regelung der Datenhoheit zu präzisieren sowie die Abfragemöglichkeiten und die Rolle der Kantone und Gemeinden noch vertieft zu prüfen. Überdies wolle er bereits vor der Inbetriebnahme des NAD geklärt haben, ob und mit welchen zusätzlichen Datenquellen von Bund, Kantonen oder Gemeinden die Aktualität der bereitgestellten Daten verbessert werden könnte. Die Regierung beauftragte das EDI, die notwendigen Abklärungen zu treffen und anschliessend eine Botschaft auszuarbeiten.

Adressdienstgesetz (BRG 23.039)

Der Bund müsse den Kantonen umgehend die finanziellen Mittel zur Verfügung stellen, damit diese im Rahmen des Nationalen Aktionsplans gegen Menschenhandel 2017–2020 die benötigten Ressourcen für einen effektiven Kampf gegen den Menschenhandel aufbauen können, so die Forderung einer Motion Streiff-Feller (evp, BE), die in der Wintersession 2020 vom Nationalrat angenommen wurde. Der NAP sehe unter anderem eine verstärkte Strafverfolgung vor, damit die Abschreckung glaubwürdig werde und sich die Ausbeutung von Menschen nicht mehr lohne. Diese Strafverfolgung sei jedoch komplex und ressourcenintensiv, weshalb sie gerade Kantone mit einem kleinen Polizeikorps nicht ohne Unterstützung des Bundes effektiv betreiben könnten, begründete die Motionärin ihren Vorstoss. Der Bundesrat hatte die Ablehnung der Motion beantragt, weil die Kantone bereits die Möglichkeit hätten, den Bund um personelle, materielle, fachliche oder technische Unterstützung für die Strafverfolgung in Menschenhandelsfällen zu ersuchen, unterlag damit im Nationalrat jedoch mit 108 zu 76 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Damit geht die Motion an den Ständerat.

Ressourcen für einen effektiven Kampf gegen den Menschenhandel (Mo. 19.3265)

Der Grundsatz «In dubio pro populo!» solle in die Gesetzgebung einfliessen, forderte Jean-Luc Addor (svp, VS) in einer Motion. Seit einigen Jahren würden zunehmend kantonale Volksinitiativen vor allem vom Bundesgericht für ungültig erklärt. Das Problem sei, dass sich die Judikative immer mehr anmasse, selber Politik zu betreiben. Ein «Richterstaat» müsse aber verhindert werden, weshalb der Grundsatz, einen mehrdeutigen Initiativtext im Zweifelsfall so auszulegen, dass über ihn abgestimmt werden kann, im Gesetz festgeschrieben werden soll, um Ungültigerklärungen wenn möglich vermeiden zu können und damit letztlich die direkte Demokratie zu stärken.
In der Ratsdebatte begründete Justizministerin Karin Keller-Sutter die ablehnende Haltung des Bundesrats. Der Grundsatz leite sich vom Verhältnismässigkeitsprinzip ab und sei also in der Rechtsprechung bereits vorgesehen. Eine explizite rechtliche Verankerung würde zudem nichts daran ändern, dass kantonale Volksinitiativen, die übergeordnetes Recht verletzten, weiterhin für ungültig erklärt werden müssten, was im Sinne der Rechtsstaatlichkeit zu begrüssen sei. Lediglich die geschlossene SVP-Fraktion und drei Mitglieder der Mitte-Fraktion unterstützten den Vorstoss, der entsprechend mit 129 zu 55 Stimmen abgelehnt wurde.

In dubio pro populo! (Mo. 19.3466)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Als der Nationalrat in der Wintersession 2020 die Änderung des AHV-Gesetzes bezüglich der Verwendung der AHV-Nummer als Personenidentifikator in der Gesamtabstimmung guthiess, schrieb er das Postulat seiner RK, das ein Sicherheitskonzept für Personenidentifikatoren forderte, ab.

Sicherheitskonzept für Personenidentifikatoren (Po. 17.3968)
Dossier: Systematische Verwendung der AHV-Nummer durch Behörden

In der Wintersession 2020 beugte sich der Ständerat ein zweites Mal über die Änderung des Nationalstrassenabgabegesetzes zur Einführung der E-Vignette. Nach dieser Debatte bestanden noch immer zwei Differenzen zum Nationalrat. Die erste Differenz wurde mit der Zustimmung zu einem Minderheitsantrag Herzog (sp, BS) aufrecht erhalten. Durch diesen beschloss der Ständerat, den Verkauf der Klebevignette im Ausland einzustellen. Auch Bundesrat Maurer sprach sich in der Debatte für diesen Minderheitsantrag aus, resultiere durch diesen doch eine Einsparung von CHF 8 Mio. pro Jahr. Die zweite Differenz betraf die Kontrollen zur Durchsetzung der Abgabe. Hier schlug die kleine Kammer vor, dass die Kantone selber entscheiden können, ob sie nebst mobilen Geräten auch feste Anlagen für die automatisierten Kontrollen einsetzen wollen. Mit diesen Differenzen ging das Geschäft zurück an den Nationalrat.

Freiwillige digitale Vignette
Dossier: Mobility-Pricing
Dossier: Elektronische Vignette (Nationalstrassenabgabe)

Der Vorentwurf zur Änderung des DNA-Profil-Gesetzes erzeugte in der Vernehmlassung ein überwiegend positives Echo. 43 von insgesamt 51 Stellungnehmenden äusserten ihre grundsätzliche Zustimmung zur Vorlage. Die acht ablehnenden Stellungnahmen stammten vom Kanton Genf, der Grünen Partei, den juristischen Organisationen Association des juristes progressistes, Demokratische Juristinnen und Juristen der Schweiz und dem Anwaltsverband, den Vereinen biorespect und grundrechte.ch sowie der Universität Freiburg. Sie äusserten vor allem grund- und datenschutzrechtliche Bedenken zur neuen Ermittlungsmethode der Phänotypisierung und verwiesen im Zusammenhang mit der Auswertung der biogeografischen Herkunft auf das Risiko von Racial Profiling, d.h. die Gefahr, dass Personen mit bestimmten äusserlichen Merkmalen pauschal verdächtigt würden. Demgegenüber beurteilten 17 Kantone, die stellungnehmenden Organisationen aus Strafverfolgung, Polizei und Rechtsmedizin sowie die GUMEK die vorgeschlagene Regelung als zu wenig flexibel. Mit der abschliessend formulierten Liste von Merkmalen, die bei einer Phänotypisierung ausgewertet werden dürfen (Augen-, Haar- und Hautfarbe, biogeografische Herkunft und Alter) könne dem zu erwartenden Fortschritt in der Forschung nicht Rechnung getragen werden, bedauerten sie. Diese Kritik veranlasste den Bundesrat zur einzigen grösseren Änderung gegenüber dem Vorentwurf. In der Anfang Dezember 2020 präsentierten Botschaft sah er an dieser Stelle zusätzlich zu den fünf genannten Merkmalen eine Delegationsnorm vor, die es ihm erlauben soll, dem wissenschaftlich-technischen Fortschritt entsprechend weitere äusserlich sichtbare Merkmale für die Phänotypisierung zuzulassen. Den Bedenken bezüglich Racial Profiling begegnete die Regierung in der Botschaft mit dem Argument, die Analyse im Rahmen einer Phänotypisierung erfolge ergebnisoffen; eine «Vorselektion der Ermittlungsbehörden zuungunsten einer bestimmten Population» sei daher ausgeschlossen. Fedpol-Direktorin Nicoletta della Valle ergänzte in der NZZ, die Phänotypisierung könne einer Diskriminierung sogar entgegenwirken, weil Zeuginnen und Zeugen eine Person oft als «zu gross und zu dunkel» beschrieben. Die übrigen Anpassungen betreffend die Löschregelung für DNA-Profile und die Verwandtenrecherche übernahm der Bundesrat aufgrund der positiven Rückmeldungen aus der Vernehmlassung weitestgehend unverändert in den Entwurf.

Änderung des DNA-Profil-Gesetzes (BRG 20.088)
Dossier: DNA-Profile

In der Wintersession 2020 nahm sich der Ständerat der Übernahme der Rechtsgrundlagen über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des SIS an, nachdem der Nationalrat diese abgelehnt hatte, was einem Nichteintreten gleichkam. Die Sprecherin der SIK-SR, Andrea Gmür-Schönenberger (cvp, LU), fasste zu Beginn der Diskussion die Ablehnungsgründe des Nationalrats zusammen. Dieser habe bemängelt, dass EU-Recht übernommen werden müsse und dass das Ausländerrecht verschärft würde. Ständerätin Gmür-Schönenberger machte diesbezüglich aber klar, dass die Schweiz als Schengen-Staat zur Übernahme verpflichtet sei und eine mangelhafte Umsetzung zum Ausschluss aus dem Schengen/Dublin-Verband führen könne. Die SIK-SR anerkenne die wichtige Rolle der SIS bei der Kontrolle der Schengen-Aussengrenzen und befürworte daher die verstärkte Zusammenarbeit der europäischen Sicherheits- und Migrationsbehörden. Dennoch habe die Kommission drei Änderungsanträge eingebracht: die Richtlinie soll nicht auf die Anordnung und den Vollzug der Landesverweisung angewendet werden; es sollen Ausnahmen bei der Lieferung von biometrischen Daten möglich sein und durch zusätzliche Bestimmungen soll die Aufsichtsfunktion des EDÖB und die Zusammenarbeit mit kantonalen und europäischen Stellen verbessert werden. Werner Salzmann (svp, BE) zeigte sich zufrieden damit, dass die Schweiz es sich explizit vorbehalte, kriminelle Drittstaatsangehörige in «souveräner Art und Weise auszuschaffen», unabhängig von der Entwicklung der EU-Rückführungsrichtlinie. Für Salzmann habe die Vorlage mit dieser Änderung gute Chancen im Nationalrat. Auch Daniel Jositsch (sp, ZH) war zuversichtlich, dass der Nationalrat aufgrund der Anpassungen hinsichtlich der Koordination im Bereich des Datenschutzes keinen Widerstand mehr leisten würde. Bundesrätin Karin Keller-Sutter betonte, dass das SIS an die neuen Herausforderungen in den Bereichen Migration und innere Sicherheit angepasst werden soll. Eine verstärkte europäische Zusammenarbeit sei notwendig, was nicht zuletzt die Terroranschläge in Paris 2015 gezeigt hätten. Mit der Zustimmung zu den Verpflichtungskrediten zur Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstandes habe das Parlament bereits die finanziellen Grundlagen für das Projekt geschaffen. Sie verdeutlichte aber auch, dass man aus dem Schengen-Verbund ausscheiden würde, wenn die gesetzlichen Anpassungen nicht vorgenommen würden. Daher bat sie die Räte darum, das Differenzbereinigungsverfahren und die Schlussabstimmung bereits in der laufenden Wintersession durchzuführen. Der Ständerat nahm die Änderung des BGIAA mit 40 Stimmen (bei 1 Enthaltung) ohne Gegenstimmen an. Auch die Übernahme der Rechtsgrundlagen für die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des SIS wurde inklusive der drei genannten Änderungen mit 41 Stimmen (bei 1 Enthaltung) angenommen. Abgelehnt wurde – mit 31 zu 11 Stimmen – hingegen ein Antrag der Minderheit Vara (gp, NE), die eine Bestimmung streichen lassen wollte, wonach das SEM Einreiseverbote verfügen kann, wenn die gesuchstellende Person vorgängig Sozialkosten verursacht hat, auch wenn diese Sozialleistungen berechtigterweise beantragt worden waren. Kommissionssprecherin Gmür-Schönenberger relativierte, dass diese Kann-Bestimmung bereits bestehe und nicht durch die vorliegende Vorlage verändert werde.

Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes: Schengener Informationssystem

In Erfüllung des Postulats Reiniger (sp, SH; Po. 76.454) publizierte der Bundesrat seit 1976 zu Beginn jeder Legislaturperiode einen Bericht über die von der Schweiz nicht ratifizierten Konventionen des Europarats. Die Konventionen sind für den Europarat ein essentielles Instrument zur Erarbeitung rechtlich verbindlicher Übereinkommen, dazu gehört unter anderem die EMRK. Da sich die Schweiz bei ihrem Beitritt zum Europarat (1963) verpflichtet hatte, den Konventionen des Europarats so weit wie möglich beizutreten, wirkt sie seither aktiv an der Erarbeitung und Modernisierung der Übereinkommen mit. Jedoch prüft die Schweiz von Fall zu Fall, ob eine Ratifizierung sinnvoll erscheint, oder ob eine Nicht-Ratifikation vertretbar wäre.
Der zwölfte und letzte Bericht dieser Reihe wurde im September 2020 publiziert, 43 Jahre nach Abschreibung des Postulats. Der Bundesrat erklärte, dass die vergangenen Berichte in der Regel nur wenig substanzielle Neuerungen enthalten hätten, weshalb man in Zukunft nur noch punktuell über relevante Entwicklungen hinsichtlich der Konventionen des Europarats informieren wolle. Die Berichte hatten jeweils die allgemeine Politik der Schweiz gegenüber den Konventionen des Europarats beinhaltet. Dazu gehörten Konventionen, welche der Bundesrat zu ratifizieren beabsichtigte, welche vom Europarat als zentral eingestuft worden waren sowie jene Konventionen, die seit Veröffentlichung des letzten Berichts zur Unterzeichnung aufgelegt worden waren. Die wichtigsten Konventionen wurden mit Kommentaren zum Zweck und den Aussichten auf eine Ratifizierung durch die Schweiz versehen. In der Legislaturperiode 2019-2023 lagen dem Parlament drei solcher Übereinkommen zur Genehmigung vor: die erste betraf das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus; die zweite ein Übereinkommen gegen den Handel mit menschlichen Organen; und schliesslich das Änderungsprotokoll des Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten.
Die kleine Kammer nahm in der Wintersession 2020 Kenntnis vom Bericht. Der Kommissionssprecher der APK-SR, Damian Müller (fdp, LU), beschränkte sich auf den Hinweis, dass mehrere Kommissionsmitglieder sich weiterhin eine proaktive und transparente Kommunikation vonseiten des Bundesrats wünschten.

Zwölfter Bericht zur Schweiz und den Konventionen des Europarats (BRG 20.073)
Dossier: Berichte zur Schweiz und den Konventionen des Europarats

Nach Filippo Lombardis (cvp, TI) Ausscheiden aus dem Ständerat übernahm dessen Parteikollege Beat Rieder (cvp, VS) die Motion über die gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens. Die APK-SR, der das Geschäft zur Vorberatung überwiesen worden war, vertagte den Beschluss dazu im Januar 2020, da das Institutionelle Rahmenabkommen (InstA) zu dem Zeitpunkt noch nicht «konkret zur Diskussion» stand. Im November 2020 veröffentlichte sie einen Kommissionsbericht, in dem sie zum Schluss kam, dass bei einer Annahme des InstA eine schnelle und starke Einbindung des Parlaments im Rahmen des gestaltenden Mitspracherechts («decision shaping») die Akzeptanz der dynamischen Rechtsübernahme verbessern würde. Auch die Mitwirkungsmöglichkeiten von Parlament und Kantonen bei der Erarbeitung von EU-Recht müsse gestärkt werden. Die Kommission empfahl die Motion einstimmig zur Annahme, lehnte aber gleichzeitig den Antrag der APK-NR ab, eine gemeinsame Subkommission zur Erarbeitung konkreter Mitwirkungsrechte einzurichten.

In der Wintersession 2020 kam die Motion in den Ständerat, wo nach der klaren Empfehlung in der vorberatenden Kommission erwartungsgemäss wenig Diskussionsbedarf herrschte. Kommissionssprecher Rieder erklärte, dass die Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments in der gegenwärtigen Lage beschränkt seien und nur die Möglichkeit der Information und der Konsultation der beiden APK vorgesehen sei. Auch der im InstA vorgesehene gemischte parlamentarische Ausschuss, der sich durch Resolutionen und Berichte in den Rechtsprozess einbringen könnte, genüge nach Ansicht der Kommission nicht. Obwohl Rieder betonte, dass man mit der Annahme der Motion nicht für oder gegen das Rahmenabkommen stimme, löste die Motion bei der Fraktion der SVP kritische Reaktionen aus. So betonten sowohl Marco Chiesa (svp, TI) wie auch der parteilose Thomas Minder (parteilos, SH), dass die Motion in der Praxis keine Bedeutung habe, weil das Rahmenabkommen vom Volk nicht gewünscht sei. Da jedoch niemand gegen mehr Mitspracherecht für Kantone, Volk und Parlament stimmen wollte, wurde die Motion stillschweigend angenommen.

Gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens (Mo. 19.3170)
Dossier: Institutionelles Rahmenabkommen

In der Wintersession 2020 eröffnete der Ständerat das Differenzbereinigungsverfahren zum Bundesgesetz über die Datenweitergabe der Versicherungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Die SGK-SR beantragte, die vom Nationalrat gegenüber dem ursprünglichen ständerätlichen Entwurf geschaffenen Änderungen abzulehnen, etwa bei der Frage, ob das Bundesamt den Zweck einer Datenlieferung vorgängig bekanntgeben müsse – die Definition der zulässigen Zwecke der Datenlieferungen sei ja eben genau das Ziel der Vorlage, erklärte Erich Ettlin (cvp, OW) als Kommissionssprecher und unter Nennung seiner Interessenbindung als Verwaltungsrat der CSS-Versicherung. In der Folge lehnte die kleine Kammer den entsprechenden Passus des Zweitrats stillschweigend ab. Zudem sprach sich der Ständerat gegen eine Ergänzung des Nationalrats aus, wonach die Daten nur jährlich geliefert werden sollen; zwar sei eine jährliche Datenlieferung geplant, in Ausnahmesituationen wie einer Pandemie solle sie jedoch häufiger möglich sein. Bezüglich der Lieferung von Aggregat- oder Individualdaten bestanden unterschiedliche Konzepte zwischen National- und Ständerat. Der Ständerat sah vor, üblicherweise Aggregatdaten liefern zu lassen, aber in im Gesetz vorab definierten Ausnahmesituation auch die Lieferung von Individualdaten zu ermöglichen. Der Nationalrat entschied sich hingegen für ein anderes Konzept, indem er die Aufzählung der Ausnahmesituationen des Ständerats als Liste derjenigen Situationen definierte, in welchen Aggregatdaten zu liefern seien, wie Ettlin erklärte. Gemäss dem Nationalrat sollten somit die Situationen, in denen überhaupt Daten geliefert werden, gegenüber dem ständerätlichen Vorschlag deutlich eingegrenzt werden; die Lieferung von Individualdaten sollte zudem nur noch in Ausnahmesituationen durch Anweisung des Bundesrates, sofern gleichzeitig verschiedenen Kritierien erfüllt würden, aber nicht mehr in vordefinierten Situationen, möglich sein. Diesen Konzeptwechsel lehnte der Ständerat ebenfalls ab.
Umstritten war im Rat einzig die Frage, ob aggregierte Daten auch zur Beurteilung und Überprüfung der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistungen im Bereich der Arzneimittel und den MiGeL verwendet werden sollten. Auf diesen Punkt hatte der Ständerat in der ersten Behandlungsrunde trotz eines entsprechenden Antrags des Bundesrates verzichtet, was der Nationalrat in der Folge bestätigt hatte; die Frage war somit eigentlich bereits vom Tisch. Welche zusätzlichen Daten weitergegeben werden sollen, solle der Postulatsbericht zu einer «kohärenten Datenstrategie für das Gesundheitswesen» (Po. 18.4102) zeigen, betonte Ettlin. Eine Minderheit Stöckli (sp, BE) wollte die entsprechenden Punkte ebenfalls in die Liste der zu liefernden Daten aufnehmen, da hier die Kostenexplosion besonders gross sei. «Es gilt als gut gehütetes Geheimnis, weshalb ausgerechnet in diesen beiden Bereichen die vorhandenen Daten nicht weitergeleitet werden sollen», betonte er. Auch Gesundheitsminister Berset bat um die Lieferung dieser Daten; ansonsten könnten die Empfehlungen bezüglich MiGeL mangels Daten nicht erfüllt werden. Dennoch lehnte der Ständerat den Minderheitsantrag mit 26 zu 13 Stimmen ab.

Für den Persönlichkeitsschutz auch in der Aufsicht über die Krankenversicherung

Mit einer parlamentarischen Initiative forderte die Grüne Fraktion ein qualifiziertes Ständemehr bei Doppelmehr-Abstimmungen. Der Vorstoss wurde am Tag nach der Volksabstimmung über die Konzernverantwortungsinitiative eingereicht, die unter anderem von den Grünen unterstützt worden war. Sie hatte zwar eine Mehrheit von 50.7 Prozent der Stimmenden erzielt, war jedoch am Ständemehr gescheitert (14.5 ablehnende Stände gegenüber 8.5 annehmenden Ständen). Es handelte sich um die zweite Volksinitiative und die insgesamt zehnte Vorlage seit 1848, bei der das Volksmehr vom Ständemehr ausgehebelt wurde. Genau für solche Situationen, in denen Volks- und Ständemehr auseinanderfallen, forderte die parlamentarische Initiative nun eine Neuregelung: Um eine Verfassungsänderung zu blockieren, die von einer Volksmehrheit befürwortet wird, solle künftig eine Zweidrittelmehrheit der Standesstimmen erforderlich sein, was 15.5 Standesstimmen entspricht.
In der Begründung zum Vorstoss verwiesen die Grünen insbesondere auf die demographische Entwicklung: Weil das Bevölkerungswachstum in den Städten seit Jahrzehnten deutlich stärker sei als auf dem Land, benachteilige das Ständemehr die grossen Kantone heute noch viel stärker als früher. So habe 1848 eine Neinstimme aus Appenzell Innerrhoden bei einem Doppelmehrreferendum noch das 11-fache einer Zürcher Neinstimme gezählt, heute sei es hingegen das 44-fache. Um eine Balance zwischen Föderalismusprinzip (Gleichheit der Gliedstaaten) und Demokratieprinzip («one (wo)man, one vote») zu erreichen, sei deshalb eine Abschwächung des Ständemehrs nötig. In der Vergangenheit waren schon mehrmals Vorstösse mit ähnlicher Stossrichtung eingereicht, aber stets abgelehnt worden.

Qualifiziertes Ständemehr bei Doppelmehr-Abstimmungen (Pa.Iv. 20.484)
Dossier: Vorstösse zur Abschwächung des klassischen Ständemehrs

Man sehe sich nicht im Stande, in den verbleibenden fünf Monaten die noch nötigen Unterschriften zu sammeln – in den Medien war die Rede davon, dass erst rund 50'000 Signaturen vorlagen –, gaben Franz Grüter (svp, LU) und Balthasar Glättli (gp, ZH) vom überparteilichen Komitee der eidgenössischen Volksinitiative «Für eine sichere und vertrauenswürdige Demokratie (E-Voting-Moratorium)» Ende Juni 2020 bekannt. Aufgrund des Fristenstillstands war das Sammeln von Unterschriften zwischen 21. März und 31. Mai 2020 verboten worden. Auch wenn die Frist für die Unterschriftensammlung um diese 72 Tage verlängert worden sei, würden es die momentan geltenden Massnahmen – Abstandregeln, Veranstaltungsverbote, Hygienevorschriften – praktisch verunmöglichen, die fehlenden Unterschriften noch rechtzeitig zusammenzubringen, argumentierte das Komitee. Man habe aber trotz des Scheiterns wichtige Ziele erreicht. So war in der Zwischenzeit die eigentlich geplante Einführung der digitalen Stimmabgabe als ordentlichem dritten Stimmkanal aufgrund von gravierenden Sicherheitsmängeln des Betriebssystems der Post gestoppt worden. Die Initiative, die einen Stopp der Nutzung von E-Voting verlangt hätte, bis zentrale Sicherheitsstandards eingehalten werden können, habe zu einer Sensibilisierung beigetragen, urteilte auch die WoZ. Zudem zeigten die gesammelten 50'000 Unterschriften, dass ein Referendum durchaus möglich sei, sollte E-Voting in den nächsten Jahren trotzdem eingeführt werden.
Am 23. November 2020 teilte die Bundeskanzlei offiziell mit, dass die Frist für die Initiative «unbenützt abgelaufen» sei.

Eidgenössische Volksinitiative «Für eine sichere und vertrauenswürdige Demokratie (E-Voting-Moratorium)»
Dossier: Vote électronique

Die im Frühjahr 2020 durchgeführte Vernehmlassung zur Änderung des Asylgesetzes – angestossen durch eine parlamentarische Initiative Rutz (svp, ZH) – ergab, dass die Mehrheit der Stellungnehmenden die Möglichkeit begrüssten, zur Identitätsüberprüfung von Asylsuchenden deren mobile Geräte zu nutzen. 24 von 25 stellungnehmenden Kantonen – alle mit Ausnahme des Kantons Neuenburg – sowie die Parteien der CVP, FDP und SVP stimmten diesem Vorhaben im Grundsatz zu, da sie sich davon eine effiziente Methode zur Identifizierung von Personen erhofften, für die keine Identitätsdokumente vorliegen würden. Opposition erfuhr der Entwurf von den linken Parteien und von den meisten stellungnehmenden interessierten Kreisen. Diese erachteten die Massnahme als unverhältnismässigen Eingriff in die persönlichen Grundrechte, vermissten eine gesetzliche Grundlage und bezweifelten darüber hinaus die postulierte Effizienz eines solchen Vorgehens. Nicht zuletzt brachten sie datenschutzrechtliche Bedenken vor. Fünf Kantone und die SVP setzten sich auf der anderen Seite für die Möglichkeit einer zwangsweisen Abnahme der elektronischen Datenträger ein. Der Entwurf der Kommission sah eine Mitwirkungspflicht, aber keinen Zwang vor. Einige stellungnehmende Akteure, darunter auch der EDÖB, machten deutlich, dass sie die Grundrechtskonformität im Falle eines Zwanges nicht mehr gegeben sähen. Der EDÖB forderte etwa auch die Schaffung einer Gesetzesgrundlage für die Bearbeitung personenbezogener Daten von Drittpersonen, da diese auch von den zur Identitätserkennung unternommenen Auswertungen betroffen sein könnten.
Die zuständige SPK-NR übernahm gewisse Empfehlungen aus der Vernehmlassung, insbesondere datenschutzrechtliche Belange, und verabschiedete im Oktober 2020 mit 13 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Vorlage an den Bundesrat.

Mitwirkungspflicht im Asylverfahren. Überprüfungsmöglichkeit bei Mobiltelefonen (Pa. Iv. 17.423)

Einen Tag nach Ablauf der Referendumsfrist am 8. Oktober 2020 erklärte Bundesrat Alain Berset Medienberichten zufolge das Referendum gegen die SwissCovid-App für gescheitert. Auf der Kurznachrichten-Plattform Twitter habe sich der Gesundheitsminister erfreut gezeigt und die Wichtigkeit der App für die Unterbrechung der Infektionsketten unterstrichen. Gegenüber der Aargauer Zeitung bestätigte François de Siebenthal als Sprecher des Referendumskomitees, dass die benötigten Unterschriften nicht beisammen seien. Wie der «Corriere del Ticino» ergänzte, sei die App bis zu diesem Zeitpunkt 2.5 Millionen Mal heruntergeladen worden.

Einführung der SwissCovid-App