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Einen anderen Verlauf nahm die Behandlung der Motion Fehr (svp, ZH). Die im Anschluss an einen tätlichen Übergriff auf den Motionär im Januar 2011 eingereichte Motion fordert ein nationales Vermummungsverbot. Da die Motion von 134 Nationalräten mitunterzeichnet worden war, überrascht deren Annahme in der grossen Kammer in der Wintersession nicht. Gegen die Motion sprachen sich die Fraktionen der Grünen, der Grünliberalen sowie eine Mehrheit der SP-Fraktion aus.

Motion fordert nationales Vermummungsverbot (Mo. 11.3043)
Nationales Burkaverbot

Der Ständerat hat in der Wintersession einstimmig einer zehnjährigen Verlängerung des bis 2013 befristeten Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten zur Verfolgung schwerwiegender Verletzungen des humanitären Völkerrechts zugestimmt. Damit bleibt die Schweiz in der Lage, den internationalen Ad-hoc-Gerichten in Ex-Jugoslawien und in Ruanda sowie deren Folgegerichten Rechtshilfe leisten zu können.

Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten

Beide Kammern überwiesen 2012 die Motion von Nationalrat Sommaruga (sp, GE), welche den Bundesrat auffordert, die Ausarbeitung eines neuen völkerrechtlichen Instrumentes durch den UNO-Menschenrechtrat betreffend den besseren Schutz von in der Landwirtschaft tätigen Menschen zu unterstützen.

Schutz von in der Landwirtschaft tätigen Menschen

Der Bundesrat präsentierte im Oktober 2012 einen Aktionsplan zur Bekämpfung des Menschenhandels. Dieser sieht erstens Sensibilisierungskampagnen, zweitens erfolgreichere Strafverfolgung, drittens besseren Opferschutz und viertens grenzüberschreitende Kooperation vor.

Bekämpfung des Menschenhandels

Ebenfalls keine Folge gegeben wurde der Standesinitiative des Kantons Aargau, die das Verhüllen des Gesichts im öffentlichen Raum, abgesehen von Ausnahmen wie der Fasnacht, verbieten will. In der Herbstsession folgte der Nationalrat dem Antrag seiner Kommissionsmehrheit und gab der Initiative mit 93 zu 87 Stimmen keine Folge. Die Stimmen der Befürworter stammten aus der BDP-, SVP- und einer Mehrheit der CE-Fraktion. Die Hauptargumente der Gegner waren die Unverhältnismässigkeit der Regelung, die negativen Signale an Burka tragende Touristinnen sowie dass ein solches Gesetz einen Eingriff in die verfassungsmässigen Zuständigkeiten der Kantone darstellen würde.

Vermummungsverbot

Eine Konkretisierung des Rechtsgleichheitsartikels der Bundesverfassung forderte auch eine Standesinitiative des Kantons Basel-Landschaft. Durch eine Ergänzung des Strafgesetzbuches soll die Diskriminierung von Menschen mit Behinderung mit Geldstrafen oder mit einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren bestraft werden können. Der Ständerat gab der Initiative aus Zweifel an ihrer Notwendigkeit keine Folge.

Diskriminierung von Menschen mit Behinderung

Die Annahme der Volksinitiative „Gegen den Bau von Minaretten“ im November 2009 gab Anlass zu zwei Vorstössen. Zum einen reichte der Kanton Basel-Stadt eine Standesinitiative ein, welche eine Revision von Artikel 72 der Bundesverfassung fordert. Dieser soll insbesondere das Verhältnis zwischen den Kirchen, anderen Religionsgemeinschaften und dem Staat umfassender und verbindlicher regeln, aber auch die Religionsfreiheit bezüglich der Errichtung religiöser Bauten ausformulieren. Zum anderen reichte der Nationalrat Donzé (evp, BE) im selben Monat eine parlamentarische Initiative ein, die eine Überprüfung der Artikel 15 und 72 der Bundesverfassung forderte. Der Nationalrat hat im Frühjahr die Standesinitiative mit 108 zu 40 Stimmen und die parlamentarische Initiative mit 117 zu 29 Stimmen verworfen. Breitere Unterstützung fanden die Vorstösse nur in der CVP-EVP-Fraktion. Im Sommer gab auch der Ständerat der Standesinitiative keine Folge und folgte damit dem Antrag seiner Kommission, die die bestehende Regelung in der Bundesverfassung als genügend erachtet.

Religionsfreiheit

Keine Folge gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Prelicz-Huber (grüne, ZH) betreffend die Bekämpfung von rassistischen Diskriminierungen. Die Initiative forderte den Erlass eines Bundesgesetzes, welches den Gehalt von Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung konkretisiert. Damit sollten die Opfer von rassistischen Diskriminierungen durchsetzbare Rechtsansprüche erhalten. Die grosse Kammer sprach sich mit 122 zu 63 Stimmen gegen die Initiative aus.

rassistischen Diskriminierungen

Die von Nationalrat Freysinger (svp, VS) eingereichte Motion „Runter mit den Masken“, welche durch einen zusätzlichen Artikel im Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) ein Vermummungsverbot für den Kontakt mit Behörden und für die Benutzung des öffentlichen Verkehrs fordert und im Vorjahr vom Nationalrat angenommen wurde, wurde vom Ständerat in der Frühjahrssession 2012 abgelehnt. Der Zweitrat folgte damit dem Antrag des Bundesrates.

Runter mit den Masken (Mo. 10.3173)
Nationales Burkaverbot

Der Ständerat sprach sich in der Frühjahrssession gegen einen Rechtsschutz in ausserordentlichen Lagen aus und lehnte eine entsprechende Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates entgegen seiner Kommissionsmehrheit mit 19 zu 12 Stimmen ab. Er folgte damit der Ansicht des Bundesrates, nach welcher in diesem Bereich kein Handlungsbedarf besteht.

Rechtsschutz

Noch Ende 2011 waren zwei Motionen diskutiert worden, die auf Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit den Grundrechten abzielten. Auf der Basis des bundesrätlichen Zusatzberichts zum Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen verlangte die Motion der staatspolitischen Kommission des Ständerates einen Katalog von rechtlichen Grundlagen für die nichtbindende materielle Vorprüfung eines Initiativtextes vor der Sammlung der Unterschriften (11.3751). Beide Kammern hatten diesen Vorstoss angenommen, die nationalrätliche SPK verlangte aber in einer von der grossen Kammer ebenfalls 2011 noch angenommenen zweiten Motion zusätzlich Vorschläge für eine Erweiterung des Katalogs der Gründe für die Ungültigkeitserklärung einer Volksinitiative (z.B. ein Gebot der Beachtung der Grundrechte oder der Menschenrechtskonvention in der Verfassung). In der Frühjahrssession war dieser zweite Punkt Gegenstand recht ausführlicher Diskussionen im Ständerat über die Bedeutung der direkten Demokratie gegenüber zentraler Grund- und Menschenrechte. Schliesslich stimmte der Rat mit Stichentscheid des Präsidenten für Annahme der auch vom Bundesrat unterstützten Motion.

Vorstösse zur materiellen Vorprüfung von Volksinitiativen
Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Die 2007 von den Schweizer Demokraten lancierte Volksinitiative für die Abschaffung des Antirassismusgesetzes kam nicht zustande. Die nur von der Freiheitspartei und der PNOS, nicht aber von der SVP unterstützte SD vermochte nicht genügend Unterschriften zu sammeln. Eine parlamentarische Initiative Hess (sd, BE) zur ersatzlosen Streichung der Rassismusstrafnorm lehnte der Nationalrat in der Frühjahrssession ab. Für diese Initiative hatte sich die SVP ausgesprochen.

Volksinitiative zur Abschaffung der Rassismus-Strafnorm

Die 2007 eingereichten Standesinitiativen von Bern (07.300) und Basel-Stadt (07.310), welche beide die Unterzeichnung und Ratifizierung der Menschenhandelskonvention des Europarates forderten, wurden abgeschrieben, da die Konvention bereits 2008 unterzeichnet worden war. Das Übereinkommen bezweckt die Bekämpfung aller Formen von Menschenhandel auf inner- und zwischenstaatlicher Ebene. Die Schweiz erfüllt weitgehend die Anforderungen der Konvention, nur bezüglich des ausserprozessualen Zeugenschutzes besteht Handlungsbedarf. Der Bundesrat plant deshalb die Schaffung einer nationalen Zeugenschutzstelle. Jährlich werden voraussichtlich zehn bis fünfzehn Personen ins Zeugenschutzprogramm aufgenommen werden. Zum Einsatz kommt das Programm ausschliesslich dort, wo die Zeugenaussage wesentlich dazu beiträgt, Delikte der Schwerstkriminalität aufzuklären. Der Bundesrat rechnet mit Kosten von 150‘000 Franken pro Fall. Das Parlament ermächtigte den Bundesrat zur Ratifizierung der Konvention und stimmte dem Gesetzesentwurf über den ausserprozessualen Zeugenschutz (ZeugSG) zu.

Menschenhandelskonvention Zeugenschutzstelle

Die Räte hatten derweil über Vorstösse zu befinden, die in ähnliche Richtungen zielten. Die parlamentarische Initiative Moret (fdp, VD) hätte die Gültigkeitsprüfung einer Initiative einer richterlichen Instanz im Sinne eines Verfassungsgerichts unterstellen wollen (Pa.Iv. 09.521). Mit dem Argument, dass diese Prüfung erst nach der Sammlung der Unterschriften zur Anwendung käme, wurde der Vorstoss in der Sondersession im April vom Nationalrat verworfen. In der gleichen Debatte wurde in der grossen Kammer ein Postulat der SPK-NR (Po. 10.3885) überwiesen, das den Bundesrat beauftragte, mögliche Verfahren für eine Gültigkeitsprüfung vor der Unterschriftensammlung aufzuzeigen. Trotz des Hinweises von Bundesrätin Sommaruga, dass der Bundesrat diesem Anliegen bereits im Zusatzbericht nachgekommen sei, wurde der Vorstoss angenommen. Im Herbst lehnte der Ständerat die parlamentarische Initiative Vischer (gp, ZH) ab, die ein Volksbegehren auch dann für ungültig erklären lassen wollte, wenn es gegen den Grundrechtsschutz und Verfahrensgarantien des Völkerrechts verstösst (z.B. Menschenrechtskonvention). Der im Vorjahr vom Nationalrat noch überwiesene Vorstoss wurde in der kleinen Kammer als zu weit gehend beurteilt (Pa.Iv. 07.477). Dafür überwies der Ständerat in der gleichen Sitzung eine Motion seiner SPK-SR, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, auf der Basis des Zusatzberichtes eine Vorlage zu erarbeiten, in der die rechtlichen Grundlagen für die nichtbindende materielle Vorprüfung des Initiativtextes vor der Sammlung der Unterschriften erarbeitet werden (Mo. 11.3468). Die gleichlautende Motion der staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-NR) wurde dann in der Wintersession auch von der Volksvertretung überwiesen. Allerdings nahm die nationalrätliche Kommission auch den zweiten Punkt des Zusatzberichtes des Bundesrats auf und verlangte Vorschläge für eine Erweiterung des Katalogs der Gründe für die Ungültigkeit einer Volksinitiative (Mo. 11.3468).

Vorstösse zur materiellen Vorprüfung von Volksinitiativen
Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Das Bundesamt für Verkehr (BAV) wies die Bahnbetreiber in einer Verfügung an, politische und religiöse Verteilaktionen in Bahnhöfen zuzulassen. Ein generelles Verbot sei in keinem vernünftigen Verhältnis zum damit bewirkten Eingriff in die Meinungsfreiheit. Erlaubt ist hingegen eine Bewilligungspflicht, solange diese nicht einem Verbot gleichkommt. Die Verfügung des BAV entspricht der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. Die SBB wehrte sich mit dem Argument, dass der freie Zirkulationsfluss geschützt werden müsse und will erst den Entscheid des Bundesgerichts abwarten. Im März hatte die Bahngesellschaft ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Falle von Plakatierungen in Bahnhöfen an das Bundesgericht weitergezogen.

Verteilaktionen in Bahnhöfen

Die Ende des Vorjahres eingereichte Motion Tschümperlin (sp, SZ) mit der Forderung nach Berücksichtigung der Integration von Kindern bei Härtefallprüfungen kam im Juni in der grossen Kammer zur Erstbehandlung. Der Motionär begründete sein Anliegen damit, dass die Situation von Kindern bei Härtefällen nicht beachtet würde und der Entscheid von den Behörden oftmals ausschliesslich aufgrund der Integration der Eltern gefällt werde. Störend und nach Ansicht des Motionärs gegen das durch die UNO-Kinderrechtskonvention geschützte Kinderwohl verstossend sei dies besonders in Fällen, wo Kinder und Jugendliche seit Jahren in der Schweiz sind, hier die Schulen absolviert haben und über einen hohen Integrationsgrad verfügen. Im Nationalrat stimmte die SVP geschlossen gegen das Anliegen. Zusammen mit marginaler Unterstützung von FDP- und CVP-Parlamentariern kam die Opposition aber nur auf 63 Stimmen und die Motion wurde mit 113 Stimmen an den Ständerat überwiesen, wo sie im Herbst zur Diskussion stand. Die vorberatende Staatspolitische Kommission empfahl den Ständevertretern mit 8 zu 1 Stimme, die Motion anzunehmen. Kommissionssprecher Schwaller (cvp, FR) unterstrich die Notwendigkeit des Begehrens damit, dass – obwohl das Bundesamt für Migration den Kantonen bereits empfehle, die Kindesintegration bei Härtefällen ebenfalls zu berücksichtigen – dies noch nicht schweizweite Praxis sei. Der Ständerat folgte seiner Kommission und überwies die Motion an den Bundesrat.

Berücksichtigung der Integration von Kindern bei Härtefallprüfungen

Eine von der staatspolitischen Kommission des Nationalrats eingereichte Motion verlangte einen Rechtsschutz gegen unmittelbar auf die Bundesverfassung gestützte Verordnungen und Verfügungen des Bundesrates und entsprechende Verordnungen und einfache Bundesbeschlüsse der Bundesversammlung. Zurzeit besteht keine gesetzliche Grundlage um solche Erlasse, die schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte darstellen können, direkt gerichtlich anzufechten. Dieser Rechtsschutz werde aber sowohl von der Bundesverfassung (Art. 29a) selbst, wie auch von der EMRK (Art. 6 und Art. 13) gefordert, argumentierte die Kommission. Während sich der Bundesrat negativ zur Motion äusserte, wurde sie im Nationalrat mit 90 zu 52 Stimmen angenommen, wobei die SVP- und die BDP-Fraktion geschlossen und die Grünliberalen mit einer Ausnahme dagegen votierten.

Rechtsschutz

Einigen Wirbel verursachte eine Vorlage der RK-N, die auf die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit zielte und auf zwei parlamentarische Initiativen Studer (evp, AG) und Müller-Hemmi (sp, ZH) zurückging. Im konkreten Fall soll das Bundesgericht Bundesgesetze auf ihre Übereinstimmung mit der Verfassung kontrollieren können. In der im Februar gestarteten Vernehmlassung äusserten sich die SVP und die FDP ablehnend. Die SP und die Grünen sowie Anwälte, Richter und 12 Kantone, und etwas später auch der Bundesrat befürworteten den Ausbau. Wurde auf der einen Seite eine Justizialisierung der Politik und das Ende der direkten Demokratie befürchtet, hob die andere Seite die bis jetzt nicht gewährleistete Normenhierarchie und die Stärkung des Menschen- und Grundrechtschutzes hervor. Mit 13 zu 10 Stimmen bei zwei Enthaltungen empfahl die Kommission schliesslich, Artikel 190 zu streichen, der die Unanfechtbarkeit der Bundesgesetze begründet. Die grosse Kammer folgte im Dezember ihrer Kommission und nahm den Antrag mit 94 zu 86 Stimmen an. In der kleinen Kammer wurde das Geschäft im Berichtsjahr nicht mehr behandelt.

Pa.Iv. 05.445: Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene

Das Instrument des Menschenrechtsdialogs, eines institutionalisierten Dialogs über Menschenrechte mit anderen Nationen wie beispielsweise China, war in der Vergangenheit aufgrund seiner geringen Effizienz kritisiert worden und wird deshalb in Zukunft nicht mehr weitergeführt. Das EDA sucht nun nach individuellen Modellen. So könnten Menschenrechte in alle politischen Konsultationen der Schweiz integriert werden. Darauf reichte die FDP-Liberale-Fraktion im Nationalrat eine Interpellation ein, da sie eine Ausweitung dieses Prinzips auf die Freihandelsabkommen befürchtete. Laut ihrem Sprecher Walter Müller (fdp, SG) sei es nicht realistisch, ein Land per Handelsabkommen zur Einhaltung der Menschenrechte zu zwingen. Der Nationalrat beschloss, die Diskussion zu verschieben.

Menschenrechtsdialogs

Der Nationalrat nahm mit 101 zu 77 Stimmen die 2010 eingereichte Motion „Runter mit den Masken“ des Nationalrats Freysinger (svp, VS) an. Die Motion forderte, dass vermummte Personen sich nicht mehr an Behörden wenden, den öffentlichen Verkehr benutzen und an Veranstaltungen auf öffentlichem Grund teilnehmen dürfen, wobei von letztgenanntem Punkt Ausnahmen gemacht werden können, z.B. anlässlich der Fasnacht. Dem Motionär zufolge liege der Fokus des Begehrens nicht auf Muslimen, sondern auf Randalierern.

Runter mit den Masken (Mo. 10.3173)
Nationales Burkaverbot

Eine Motion der aussenpolitischen Kommission des Nationalrats forderte die Umsetzung der von der parlamentarischen Versammlung des Europarates verabschiedeten Resolution 1782. Die Resolution wurde im Zusammenhang mit mutmasslichen Menschenrechtsverletzungen und illegalem Handel mit menschlichen Organen in Kosovo 2011 verabschiedet. Die Motion wurde im Nationalrat in der Frühjahrs- und im Ständerat in der Herbstsession angenommen.

Umsetzung einer Resolution des Europarats bezüglich mutmasslicher Menschenrechtsverletzungen und illegalen Organhandels im Kosovo

Eine Standesinitiative des Kantons Aargau, die das Tragen von Kleidungsstücken, welche das Gesicht ganz oder hauptsächlich verhüllen, im öffentlichen Raum unter Strafe stellen will, war zuvor noch in der kleinen Kammer abgelehnt worden. Der Ständerat argumentierte, dass die Wahrung der öffentlichen Sicherheit bei lokalen Anlässen in den Zuständigkeitsbereich der Kantone falle und dementsprechend einem nationalen Vermummungsverbot eine Änderung der Bundesverfassung vorausgehen müsste.

Vermummungsverbot

Das Vermummungsverbot wird auch 2012 auf der politischen Agenda bleiben. So reichte der Nationalrat Fehr (svp, ZH) eine Motion ein, die den Bundesrat beauftragt, dem Parlament eine Vorlage für ein nationales Vermummungsverbot zu unterbreiten. Widersacher gegen das Verbot sollen mit Gefängnis bestraft werden. Auslöser dieser Motion war ein Angriff auf Fehr selbst, der im Januar 2011 auf dem Weg zu einer Versammlung der SVP Zürich am Albisgüetli von einem Demonstranten attackiert worden war.

Motion fordert nationales Vermummungsverbot (Mo. 11.3043)
Nationales Burkaverbot

Eine Motion Gadient (bdp, GR) forderte den Bundesrat auf, das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen, welches 2006 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet wurde, zu ratifizieren. In seiner Stellungnahme im Jahr 2009 teilte der Bundesrat mit, dass er das Anliegen der Motion teile und die möglichen bundes- und kantonsrechtlichen Auswirkungen des Übereinkommens prüfe. Eine Umsetzung des Übereinkommens hätte sowohl Änderungen des Bundes- wie auch des Kantonsrechts zur Folge und wäre mit Mehrkosten verbunden. Nachdem die Diskussion im Nationalrat zuerst verschoben wurde, nahm die grosse Kammer die Motion 2009 mit 131 zu 42 Stimmen an, wobei die SVP geschlossen dagegen votierte. Im Dezember 2010 beschloss der Bundesrat das Übereinkommen zu unterzeichnen, was am 19. Januar 2011 geschah. Das EDA arbeitete dann an einem Vorentwurf für den Bundesbeschluss für die Genehmigung des Übereinkommens, welcher in die Vernehmlassung gegeben werden sollte. Der Ständerat folgte in der Frühjahrsession 2011 dem Antrag seiner Rechtskommission und überwies die Motion.

Die Schweiz soll das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen ratifizieren (Mo. 08.3915)
Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen

Im Ständerat zur Beratung stand die Motion Gadient (bdp, GR), welche eine möglichst rasche Ratifizierung des von der UNO-Generalversammlung angenommenen Übereinkommens zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen forderte. Das Begehren war bereits 2009 vom Nationalrat angenommen worden. Das internationale Abkommen verlangt Massnahmen zum Schutz aller Personen gegen Freiheitsentzug durch staatliche Organe oder mit Wissen des Staates – ohne dass der Staat diesen Freiheitsentzug bestätigt oder über das Schicksal der betroffenen Person Auskunft erteilt. Folglich wird durch dieses staatliche Handeln den Betroffenen der nötige rechtliche Schutz verweigert. Die Kommission für Rechtsfragen (RK-SR) machte bei der Beratung im Ständerat darauf aufmerksam, dass durch eine Ratifikation für die Kantone gewisse Vollzugsprobleme entstehen könnten. Diese sollten jedoch durch das Vernehmlassungsverfahren gelöst werden und einer Ratifikation nicht im Wege stehen. Die Ständevertreter folgten dieser Argumentation und überwiesen die Motion an den Bundesrat.

Die Schweiz soll das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen ratifizieren (Mo. 08.3915)
Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen