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  • Sommaruga, Simonetta (sp/ps) BR EJPD / CF DFJP

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Der Ständerat beugte sich als Erstrat über die parlamentarische Initiative zur Kündigung von Staatsverträgen. Nebst dem Entwurf für ein Bundesgesetz galt es auch einen weiteren Entwurf zu einem Bundesbeschluss zu diskutieren, da auch der Bundesrat dem Parlament einen themenspezifischen Vorschlag unterbreitete. Inhaltlich verlangten beide Entwürfe praktisch das gleiche, nämlich einen Parallelismus der Zuständigkeiten (actus contrarius): Wer für den Abschluss eines Vertrags zuständig ist, soll auch für dessen Änderung und dessen Kündigung zuständig sein. Die Kommission schlug dabei einen materiellen Parallelismus vor, mit dem die Zuständigkeit je nach Bedeutung eines Aktes geregelt wird. Andrea Caroni (fdp, AR) führte als Sprecher der SPK-SR in der Ratsdebatte als Beispiel aus, dass Verträge bei ihrem Abschluss sehr wichtig sein können, mit der Zeit aber an Bedeutung verlieren können. In diesem Fall müsste der Vertragsabschluss von der Bevölkerung beschlossen werden, eine allfällige Kündigung könnte aber der Bundesrat vornehmen.
Im Prinzip war die Regierung mit diesem Vorschlag einverstanden. Anders als die SPK-SR wollte sie die Änderung aber nicht in ein Gesetz giessen, sondern beantragte eine Verfassungsänderung. Dies begründete der Bundesrat damit, dass bezüglich der Kündigung von Verträgen, für die er alleine zuständig sei, ein verfassungsrechtliches Gewohnheitsrecht entstanden sei. Die geplante Kompetenzverschiebung von der Regierung zum Parlament, bzw. durch Ausbau der Volksrechte hin zur Stimmbevölkerung, müsse folglich mittels obligatorischem Referendum beschlossen werden. Caroni bestritt in seinen Ausführungen sowohl das Gewohnheitsrecht als auch die Kompetenz des Bundesrats zur Kündigung von Verträgen und beantragte Eintreten auf die Kommissionsvorlage sowie Nichteintreten auf die Vorlage der Regierung.
Justizministerin Simonetta Sommaruga versuchte den Vorschlag des Bundesrates zu retten, indem sie sich für Transparenz einsetzte. Es sei in der Tat wichtig, zu regeln, wer für die Kündigung von Verträgen zuständig sei. Es sei zwar auch in der Lehre nicht klar, ob die Zuständigkeit beim Parlament oder bei der Regierung liegen müsse, und augenscheinlich habe man hier unterschiedliche Auffassungen. Die geplante Regelung müsse aber explizit und transparent sein, was nur der Fall sei, wenn sie in der Verfassung festgehalten werde.
Die Kantonsvertreterinnen und -vertreter waren freilich anderer Meinung und beschlossen mit 4 zu 34 Stimmen (2 Enthaltungen), nicht auf den bundesrätlichen Entwurf einzutreten. Die Vorlage der SPK-SR wurde hingegen behandelt und nach einigen Präzisierungen, bei denen man den Anträgen der Justizministerin folgte, mit 34 zu 4 Stimmen in der Gesamtabstimmung gutgeheissen. Damit ging das Geschäft an den Nationalrat.

Kündigung von Staatsverträgen

Die RK-SR hatte sich einstimmig für die Annahme der Motion ihrer Schwesterkommission (RK-NR) für eine Revision des Bundesgerichtsgesetzes ausgesprochen. Zwar hatte die Kommission zur Kenntnis genommen, dass der Bundesrat bereits daran war, eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten. Um die Kommission des Nationalrates aber nicht zu desavouieren und um die Dringlichkeit des Anliegens zu unterstreichen, hatte sie ihrem Rat die Annahme der Vorlage empfohlen. Man habe hier – wie Robert Cramer (gp, GE) erklärte – also eigentlich nichts anderes gemacht, als den Bundesrat zu bitten, dass er das Recht des Parlaments auf Legiferieren berücksichtige, was dieser natürlich auch machen werde. Die Motion wurde vom Ständerat in der Frühjahrssession 2018 entsprechend diskussionslos – auch Bundesrätin Sommaruga verzichtete auf das Wort – angenommen.

Revision des Bundesgerichtsgesetzes (Mo. 17.3357)
Dossier: Revision des Bundesgerichtsgesetzes

Nachdem die Anpassung der Richterverordnung in der Sommersession den Nationalrat passiert hatte, zeigte sich die RK-SR skeptisch gegenüber der Stossrichtung der Revision. Der Einheitslohn für alle ordentlichen bzw. hauptamtlichen Richterinnen und Richter des Bundesstrafgerichtes, des Bundesverwaltungsgerichtes und des Bundespatentgerichtes sei zwar eine gute Idee, für die zusätzlich geplante Abstufung nach Alter und Berufserfahrung wolle die Kommission aber Alternativvarianten prüfen. Man könne sich auch einen Einheitslohn ohne Abstufung vorstellen. Diese Idee wurde dann allerdings nach Konsultation eines entsprechenden Arbeitspapiers der Verwaltung wieder verworfen und die Kommission empfahl dem Ständerat die Zustimmung zum nationalrätlichen Entwurf.
Bei der Beratung in der kleinen Kammer machte Justizministerin Simonetta Sommaruga darauf aufmerksam, dass mit dem vorliegenden Vorschlag bestehende Ungleichheiten effektiv beseitigt würden und die Differenzierung nach Alter und Erfahrung sachlich begründet sei. Mit 35 zu 0 Stimmen bei 7 Enthaltungen folgte der Ständerat entsprechend dem Antrag der Kommission.
In der Schlussabstimmung sprachen sich der Nationalrat mit 126 zu 66 Stimmen bei einer Enthaltung und der Ständerat mit 34 zu 2 Stimmen (7 Enthaltungen) für die neue Verordnung aus. In beiden Kammern kamen die Gegenstimmen ausschliesslich aus der SVP-Fraktion.

Anpassung der Löhne von Richterinnen und Richtern

In der Begründung zu ihrem Entwurf zu den organisatorischen Änderungen am Bundespatentgericht machte die RK-NR geltend, dass die Aufgaben eines Einzelrichters besser von einer im Verfahren involvierten Person vorgenommen würden, die zwar nicht juristisch ausgebildet, aber technische Hauptgerichtsperson sei. Dies sei zudem effizienter, als wie bisher eine nebenamtliche, juristisch ausgebildete Richterin oder einen nebenamtlichen, juristisch ausgebildeten Richter beiziehen zu müssen, die allerdings nicht in das Verfahren vertieft seien. Damit werde auch kein Präjudiz geschaffen, so die Entgegnung zu den Bedenken des Bundesamtes für Justiz, die bei der Vernehmlassung eingegangen waren. Die Gerichtskommission (GK) müsse jedoch selbstredend in Zukunft ein Auge auf die Qualifikation der Hauptrichterinnen und -richter am Bundespatentgericht haben.
Auch der Bundesrat stehe hinter dieser Änderung, wie Justizministerin Simonetta Sommaruga im Nationalrat zu Protokoll gab. Weder Eintreten noch der Entwurf selber waren schliesslich umstritten. Mit 183 zu 0 Stimmen wurde das Geschäft an den Ständerat überwiesen.

Organisatorische Änderungen am Bundespatentgericht

Mit ihrer Motion für eine Revision des Bundesgerichtsgesetzes rannte die RK-NR beim Bundesrat offene Türen ein. Die Motion verlangt vom Bundesrat einen Vorschlag für eine Gesetzesänderung, in der die „Falschbelastung“ des Bundesgerichtes angegangen wird. Mit anderen Worten solle das BGer von unbedeutenden Fällen entlastet werden, in denen kaum zur Verbesserung des Rechtsschutzes beigetragen werde.
Hauptgrund des Bundesrates, die Annahme der Motion zu empfehlen, war der Umstand, dass er bereits an der Umsetzung einer solchen Revision arbeitete. In der Tat war das im Jahr 2007 in Kraft getretene Bundesgerichtsgesetz aufgrund eines Postulats evaluiert worden. Der Evaluationsbericht aus dem Jahre 2013 hatte eine Optimierung des Gesetzes empfohlen, worauf der Bundesrat einen Vorentwurf ausgearbeitet hatte, der zwischen 2015 und 2016 in die Vernehmlassung gegangen war.
In der Ratsdebatte wies Bundesrätin Sommaruga darauf hin, dass die Regierung von den Ergebnissen der Anhörung erst kürzlich Kenntnis genommen und – wie sie das immer tue – nun das zuständige Departement beauftragt habe, eine Botschaft auszuarbeiten. Eine Minderheit der RK-NR hatte sich am Umstand gestossen, dass mit dieser Kommissionsmotion der übliche Weg verlassen werde. Man könne den Bundesrat nicht zwingen, eine Revision anzugehen, ohne dass er vorher die Resultate der Vernehmlassung abwarte. In der Tat war ein Grund für die Einreichung der Motion gewesen, dass das Verfahren zu lange dauere und man das Bundesgericht rascher entlasten wolle. Da jedoch in der Zwischenzeit die Ergebnisse der Vernehmlassung vorlagen, zog die Minderheit ihren Antrag zur Ablehnung der Motion zurück und der Vorstoss wurde stillschweigend an die kleine Kammer weitergeleitet.

Revision des Bundesgerichtsgesetzes (Mo. 17.3357)
Dossier: Revision des Bundesgerichtsgesetzes

Im Juni 2017 schickte der Bundesrat die Vorlage zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität in die Vernehmlassung, die unter anderem das Übereinkommen und das Zusatzprotokoll des Europarats zur Verhütung des Terrorismus im Schweizer Recht umsetzen wird. Zusammen mit der Vorlage zu präventiven polizeilichen Massnahmen und dem Nationalen Aktionsplan zur Verhinderung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus, der Präventionsmassnahmen in allen Gesellschaftsbereichen beinhaltet, bildete die vorliegende Anpassung des Strafrechts die Grundlage, damit Justiz und Polizei die Gefahr eines terroristischen Anschlags in der Schweiz besser vermindern können.
Mit dem Entwurf wollte der Bundesrat erstens das Verbot, Terroristinnen und Terroristen anzuwerben und auszubilden sowie Reisen mit dem Ziel einer terroristischen Straftat – sogenannte Dschihadreisen – anzutreten, das bisher im befristeten Bundesgesetz über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen verankert war, in Form einer neuen Strafbestimmung ins ständige Recht überführen. Zweitens sollte in Erfüllung der Motion 15.3008 die Bestimmung gegen organisierte Kriminalität (Art. 260ter StGB), die bisher vor allem gegen mafiöse Organisationen gerichtet war, auch auf terroristische Organisationen zugeschnitten werden, indem die Kriterien für das Vorliegen einer kriminellen bzw. terroristischen Organisation angepasst werden. Damit einhergehen sollte auch eine Erhöhung des entsprechenden Strafmasses von aktuell fünf auf neu maximal zwanzig Jahre Freiheitsstrafe. Drittens sollte das Organisationsverbot von Art. 74 NDG so angepasst werden, dass die Strafandrohung mit jener des befristeten Bundesgesetzes über das Verbot von «Al-Qaïda» und dem «Islamischen Staat» übereinstimmt und die Strafverfolgung in die Zuständigkeit des Bundes gelegt wird. Viertes Ziel war die Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit in der Rechtshilfe und bei der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. So wollte der Bundesrat einerseits die internationale Rechtshilfe beschleunigen, indem unter gewissen Voraussetzungen eine vorzeitige Übermittlung von Informationen und Beweismitteln – d.h. ohne dass die betroffene Person informiert wird und damit Beschwerde erheben könnte – ermöglicht werden sollte. Ausserdem sollte die Einsetzung gemeinsamer Ermittlungsgruppen im Rechtshilfegesetz geregelt werden. Andererseits wollte er die Kompetenzen der Meldestelle für Geldwäscherei dahingehend erweitern, dass sie auch ausländische Informationen über kriminelle Gelder verarbeiten darf, ohne dass eine Verdachtsmeldung von der betroffenen Schweizer Bank vorliegen muss.
Neu sollte bereits die Unterstützung einer kriminellen oder terroristischen Organisation, und zwar ohne Zusammenhang zu einer innerhalb der Organisation begangenen Straftat, unter Strafe gestellt werden. Die ideologische Unterstützung oder die blosse Zugehörigkeit zu einer kriminellen oder terroristischen Organisation, wie von den kantonalen Strafverfolgungsbehörden und der Bundesanwaltschaft gefordert, wollte der Bundesrat dagegen nicht verbieten. Die Regierung lehne ein Gesinnungsstrafrecht ab, wurde Justizministerin Simonetta Sommaruga in der Presse zitiert. Dennoch sei die Botschaft klar, so Sommaruga weiter: «Die Schweiz ist kein sicherer Hafen für Terroristen und ihre Unterstützer.»

Terrorismus und organisierte Kriminalität: Übereinkommen des Europarates und Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums (BRG 18.071)
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung
Dossier: Internationale polizeiliche Zusammenarbeit
Dossier: Übereinkommen des Europarates zur Verhütung des Terrorismus / Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen organisierte Kriminalität

Après l'acceptation par le Conseil des Etats du Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale lors de la session d'hiver 2016, le Conseil National s'est emparé de cet objet proposé par le Conseil Fédéral. La députée Claudia Friedl (ps, SG), parlant au nom de la commission de politique extérieure CPE, développe les mêmes arguments mobilisés au sein de la chambre haute par les partisans de la ratification, à savoir que ce protocole additionnel aurait plus un impact sur la politique extérieure plutôt que sur la politique intérieure, du fait des pratiques déjà en œuvre dans les communes suisses. Claude Béglé (pdc, VD) précise que le Conseil fédéral n'avait pas fait de la ratification de ce protocole additionnel une priorité, mais qu'il est revenu dessus après qu'une motion (14.3674) déposée par Thomas Minder (indèpendant, SH) demande à celui-ci de le signer. Yves Nidegger (udc, GE) quant à lui considère que la ratification de ce protocole pourrait conduire à terme à inclure les personnes étrangères au corps électoral au niveau communal. Simonetta Sommaruga rappelle quant à elle le soutien de l'Union des Villes Suisses, de l'Association des Communes Suisses ainsi que d'une majorité des cantons par le biais du Conseil des Etats. En outre, et conformément à l'article 54 de la Constitution fédérale, la Confédération est tenue de promouvoir la démocratie directe dans le cadre de sa politique extérieure. La ratification de ce protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale est un moyen, selon la conseillère fédérale, de remplir cette tâche, en plus d'envoyer un signal fort aux pays voisins pour la démocratie.
Le Conseil national, contre la minorité Nidegger, accepte de rentrer dans un premier temps en matière et adopte par 105 voix contre 66 et 6 abstentions l'arrêté fédéral portant approbation du Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales.
En vote final, l'arrêté fédéral est accepté par 114 voix contre 81 et 2 abstentions au Conseil national et par 38 voix favorables contre 7 et 0 abstentions au Conseil des Etats.

Mitspracherecht auf kommunaler Ebene

Wie nach den ernüchternden Ergebnissen der Vernehmlassung zur Urheberrechtsrevision von Bundesrätin Sommaruga gefordert worden war, traf sich die AGUR12 erneut, um verschiedene Punkte des Entwurfes zu konkretisieren und kompromissfähigere Lösungen zu finden. Zwischen September 2016 und März 2017 fand sich die Arbeitsgruppe unter der Leitung des IGE zu fünf Sitzungen ein, wobei sich zu den bisherigen Teilnehmenden (Kulturschaffende, Produzentinnen und Produzenten, Nutzerinnen und Nutzer sowie Konsumentinnen und Konsumenten) neu auch die Internet-Service-Provider und das BJ sowie weitere Verwaltungsvertreter gesellten (AGUR12 II). Ein wesentlicher Kompromiss konnte beim zentralen und viel diskutierten Thema der Pirateriebekämpfung erzielt werden. So solle diese bei den Hosting-Providern direkt erfolgen: Unter Berücksichtigung der bestehenden Selbstregulierung sollen die Provider keine Piraterieplattformen begünstigen und von Urheberrechtsverletzungen betroffene Inhalte rasch von ihren Servern löschen. Im Falle einer besonderen Gefahr solle ein «Stay Down» dafür Sorge tragen, dass eine einmal beseitigte Verletzung auch beseitigt bleibe. Des Weiteren solle eine Datenbearbeitung zur strafrechtlichen Verfolgung von Urheberrechtsverletzungen explizit als zulässig festgehalten werden. Die ursprünglich angedachten Blocking-Massnahmen durch Access-Provider sowie der Versand von aufklärenden Hinweisen bei Zuwiderhandlungen über Peer-to-Peer-Netzwerke hingegen wurden im Kompromisspaket nicht aufgegriffen. Auch bei weiteren Themenbereichen, wie beispielsweise der Nutzung von verwaisten Werken, der Verlängerung der Schutzfrist für verwandte Schutzrechte oder der Verbesserung im Tarifgenehmigungsverfahren konnten Kompromisse zu Gunsten von Nutzerinnen und Nutzern, Konsumentinnen und Konsumenten sowie Kulturschaffenden erzielt werden. Das EJPD liess verlauten, dass die konkreten Ergebnisse der AGUR12 II in seine Überlegungen zur geplanten Revision einfliessen würden und es dem Bundesrat einen entsprechenden Antrag zum weiteren Vorgehen stellen werde.

Ausgestaltung des Urheberrechts im digitalen Zeitalter (BRG 17.069)
Dossier: Revision des Urheberrechts

Im Jahr 2016 rückten Dschihad-Reisende wiederholt in den Fokus der Medien. Laut dem NDB kehrte im Jahr 2016 eine Person nach ihrer Ausreise in ein dschihadistisches Kampfgebiet in die Schweiz zurück. Dazu kommen mindestens drei Personen, welche kurz vor bzw. nach ihrer Abreise nach Syrien zum Islamischen Staat (IS) angehalten wurden. Zudem wurden 2016 laut Medienberichten strafrechtliche Verfahren gegen vier zurückgekehrte Dschihad-Reisende aufgenommen. Im Fall einer Person wurde das erste rechtskräftige Urteil wegen einer Dschihad-Reise gesprochen. Zu Beginn des Jahres 2016 hallte in den Medien überdies die Heimkehr zweier Winterthurer Jugendlicher aus dem syrischen Kampfgebiet nach.
Dschihad-Rückkehrende und die Gefahren, die von ihnen ausgehen können, wurden auch im Lagebericht des NDB und im Bericht zur Sicherheitspolitik des Bundesrats thematisiert. Insbesondere der Lagebericht des NDB stiess auf grosses mediales Interesse. In der Pressekonferenz zur Veröffentlichung des NDB-Berichts prognostizierte Markus Seiler, Direktor des NDB, dass bei den Ausreisen Richtung dschihadistisches Kampfgebiet ein Plafond erreicht worden sein könnte, während Dschihad-Rückkehrer und -Rückkehrerinnen eine der relevantesten Bedrohungen für die Sicherheit der Schweiz darstellten. Letztere könnten laut dem NDB an der Planung und Durchführung von Attentaten in der Schweiz oder im Ausland beteiligt sein oder mit ihren Erlebnisberichten neue Mitglieder für den IS rekrutieren.

Angesichts dieser Geschehnisse waren auch die gesetzlichen Grundlagen zum Umgang mit potenziellen, ausgereisten oder zurückgekehrten Dschihad-Reisenden Gegenstand der öffentlichen Debatte. Diskutiert wurden drei Hauptaspekte: die Prävention von Ausreisen beziehungsweise Einreisen, die strafrechtliche Verurteilung von Ausgereisten und die Wiedereingliederung von Zurückgekehrten in die Gesellschaft.
Die Sonntagszeitung erachtete die Lage bezüglich präventiver Massnahmen im Dezember 2016 als unzureichend. So würden beispielsweise die beiden jungen Männer aus Genf, welche im Sommer 2016 von der Polizei wegen dschihadistisch motivierter Ausreise angehalten wurden, zeigen, dass die bestehenden präventiven Strukturen nur bedingt greifen. Die beiden Männer seien beide bereits zuvor polizeilich bekannt gewesen und kurz vor ihrer Abreise von der Polizei vorgeladen worden. In beiden Fällen sei kurz darauf die Ausreise erfolgt. Um solche Ausreisen in dschihadistische Kampfgebiete zu verhindern, sei laut dem Tages-Anzeiger beispielsweise eine regelmässige Meldepflicht bei der Polizei oder das Sperren von Reisedokumenten denkbar. Dabei merkten die Medien jedoch auch an, dass Ausreisesperren Grundrechte verletzen können und in jedem Fall auch Möglichkeiten für Beschwerden und die Berücksichtigung individueller Bedingungen der potenziellen Dschihadreisenden bestehen müssen.
Im Parlament wurde eine Motion für eine gesetzliche Grundlage für eine Ausreisesperre für Dschihadisten und Dschihadistinnen abgelehnt. Bundesrätin Sommaruga verwies dabei aber darauf, dass alternative Präventionsmassnahmen ausgearbeitet würden.
Neben der Ausreise sollte auch die Einreise von Dschihadisten und Dschihadistinnen verhindert werden. So wurde im Verlauf des Jahres gegen 26 Personen mit Bezug zum Dschihad ein Einreiseverbot in die Schweiz verhängt. Medial und politisch kontrovers diskutiert wurde in diesem Zusammenhang die Frage, ob Doppelbürgern und Doppelbürgerinnen, welche für eine fremde Armee oder eine armeeähnliche, ideologisch motivierte Gruppierung gekämpft haben, die Schweizer Staatsbürgerschaft entzogen werden soll.
Die präventive Überwachung und strafrechtliche Verfolgung von Dschihadisten und Dschihadistinnen rückte im Rahmen der Abstimmung zum neuen Nachrichtendienstgesetz im September 2016 in den Fokus. Bundesrat Parmelin warb zum Beispiel an der Pressekonferenz zum Lagebericht des NBD für die Annahme der Vorlage. Ebenso wurden die Möglichkeiten zur besseren Überwachung von potenziellen Dschihadisten und Dschihadistinnen wiederholt als Pro-Argument für das Nachrichtendienstgesetz genannt. Nach der Annahme des Gesetzes an der Urne wurde die Kompetenz, ausreisende, ausgereiste oder zurückgekehrte Dschihadistinnen und Dschihadisten verdeckt im Schengener Informationssystem auszuschreiben, zusätzlich auf das Fedpol ausgeweitet. Das Nachrichtendienstgesetz hatte diese Kompetenz nur dem NDB erteilt.

Gegen die tatsächlich zurückgekehrten Dschihadisten und Dschihadistinnen wurde bisher in jedem Fall ein Strafverfahren eröffnet. Basis dafür war das dringliche Bundesgesetz über das Verbot der Gruppierungen Al-Qaïda, Islamischer Staat sowie verwandter Organisationen. Erfahrung in der Verurteilung von Dschihadisten und Dschihadistinnen hatte die Bundesanwaltschaft jedoch fast keine. Während zwar rund sechzig Verfahren wegen Verstosses gegen das Verbot von Al-Qaïda und IS offen waren, kam es erst im Juli 2016 zu einer ersten Verurteilung durch das Bundesstrafgericht: Ein 26-Jähriger wurde zu einer 18-monatigen Bewährungsstrafe verurteilt. Das Urteil war laut Le Temps und NZZ wegweisend: Einerseits sei das Verbot der Gruppierungen Al-Qaïda und IS erstmals angewandt worden. Andererseits wurde der Angeklagte bereits vor seiner Ausreise in die Türkei verhaftet und in der Folge angeklagt; somit sei die «deutliche Absicht» – wie sie das Gericht feststellte –, sich in das dschihadistische Kriegsgebiet zu begeben, ausreichend, um entsprechend dem dringlichen Bundesgesetz verurteilt zu werden. Trotz dieser ersten Verurteilung eines Dschihad-Reisenden wurden verschiedene Stimmen für eine Verschärfung und Überarbeitung der Terrorismusstrafnorm laut, welche das 2018 auslaufende dringliche Bundesgesetz ablösen sollte.

Neben Prävention und strafrechtlicher Verfolgung nahm der Aspekt der Resozialisierung der Dschihad-Rückkehrer und -Rückkehrerinnen einen zentralen Platz in der öffentlichen Debatte ein. So wurden zu Beginn des Jahres in der NZZ «Konzepte für die Reintegration der Rückkehrer abseits des Strafrechts» gefordert. Für die gesellschaftliche Wiedereingliederung von Dschihad-Reisenden gebe es gemäss der NZZ keine ausreichenden interkantonalen und bereichsübergreifenden Strukturen. Medien, Experten und Expertinnen sowie die operative Koordination TETRA des Fedpol, welche sich brereichsübergreifend mit dem Tracking von Terroristinnen und Terroristen befasst, forderten die Schaffung eines schweizweiten Kompetenzzentrums für die Deradikalisierung und Resozialisierung von Dschihadisten und Dschihadistinnen. Eine solche Kooperation zwischen Strafbehörden und Fachstellen, die beispielsweise psychologische oder soziale Betreuungsangebote bieten würde, wurde vorerst aber nicht eingerichtet. Einzig auf kantonaler Ebene gab es laut der NZZ bereits verschiedene Fachstellen, die Präventions- und Resozialisierungsarbeit leisteten.

Dschihad-Reisende und -Rückkehrende

Im Juni 2016 kam der Bundesrat der Aufforderung der beiden Kammern nach und legte eine Zusatzbotschaft zur Revision des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vor. Die Regierung unterbreitete zwei Vorlagen: Mit einer Änderung des Strafbehördenorganisationsgesetzes (StBOG) soll eine Berufungskammer am Bundesstrafgericht eingerichtet werden. Damit soll ermöglicht werden, dass Urteile von Vorinstanzen auch inhaltlich (tatsächlich) und nicht nur rechtlich überprüft werden können. Zudem werden mit der ersten Vorlage auch Vizepräsidien für alle Kammern des Bundesstrafgerichtes eingeführt – eine Forderung, die auf eine 2012 überwiesene parlamentarische Initiative (12.426) zurückging. Die zweite Vorlage umfasste Änderungen von Verordnungen, mit denen das StBOG umgesetzt und die erste Vorlage adaptiert werden soll. Damit folgte die Regierung dem Anliegen der Räte und insbesondere dem Vorschlag der Präsidien von Bundesstraf- und Bundesgericht. In der ständerätlichen Debatte hob Bundesrätin Simonetta Sommaruga hervor, dass mit der Vorlage das gleiche Rechtsmittelsystem geschaffen werde, wie es in den Kantonen bereits vorherrsche. Die Kantonsvertreterinnen und -vertreter hiessen die beiden Vorlagen denn auch einstimmig und ohne Enthaltungen gut. Der ursprüngliche Entwurf sowie die für die Gesetzesänderung verantwortliche Motion Janiak (sp, BL) (10.3138) wurden gleichzeitig abgeschrieben.

Revision des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BRG 13.075)
Dossier: Schaffung einer Berufungskammer am Bundesstrafgericht

Während sich die Arbeitsgruppe (AGUR12) bei der Ausarbeitung eines Entwurfs zur Modernisierung des Urheberrechts mehrheitlich auf die Bekämpfung der Internetpiraterie konzentriert hatte, machten erste bekanntgewordene Vernehmlassungsergebnisse zur Urheberrechtsrevision zuerst den Eindruck, dass die Probleme mit dem Entwurf ganz woanders liegen. Massive finanzielle und administrative Mehrkosten befürchteten mit Museen und Bibliotheken gerade jene Institutionen, die schwerpunktmässig für den Erhalt nicht-digitaler Werke verantwortlich sind, wie die Medien bereits vor Ablauf der Vernehmlassungsfrist im März 2016 publik machten. Grund für den Missmut war die im Entwurf vorgesehene Einführung einer Vergütung für das unentgeltliche Verleihen von Werken, sofern eine Institution den Verleih als Haupt- oder Nebentätigkeit ausübt. Von dieser Regelung betroffen wären allenfalls neben Bibliotheken und Ludotheken auch Museen, die sich häufig auf Leihgaben verlassen. Auf der anderen Seite sprachen sich Kulturschaffende und Produzenten für ein so ausgestaltetes Verleihrecht aus.
Im Dezember 2016 veröffentlichte das Eidgenössische Institut für Geistiges Eigentum (IGE) schliesslich den Vernehmlassungsbericht, der in seinen groben Zügen Folgendes zeigte: Erstens wird dem Entwurf von verschiedensten Anspruchsgruppen eine grosse Bedeutung zugeschrieben, was sich an den 8000 Seiten füllenden Stellungnahmen von beinahe 1200 Vernehmlassungsteilnehmern zeigte. Zweitens schien man sich zwar in der Sache einig zu sein, dass es einer Modernisierung des Urheberrechts bedarf, bezüglich der Stossrichtung der Revision drifteten die Meinungen jedoch stark auseinander. Drittens war bei Weitem nicht nur das Verleihrecht Stein des Anstosses. So zeichnete sich auch bei den Kernpunkten der Revision, den geplanten Massnahmen zur Pirateriebekämpfung, keine mehrheitsfähige Lösung ab. Die stärkere Einbindung von Hosting-Providern bei der raschen Entfernung von urheberrechtlich problematischen Inhalten stiess etwa auf starken Widerstand von Seiten der Parteien, die teilweise die bestehende Selbstregulierung als ausreichend erachteten. Ebenfalls kritisiert wurde das Blockieren von Inhalten durch die Access-Provider; dies sei keine wirksame Massnahme und darüber hinaus missbrauchsgefährdet. Bereits im Sommer und somit vor der Publikation des definitiven Vernehmlassungsberichts zum Entwurf orientierte Bundesrätin Sommaruga die AGUR12 über die vorläufigen Erkenntnisse aus den Stellungnahmen zum kontroversen Entwurf und beauftragte die Arbeitsgruppe, einen kompromissfähigeren Vorschlag auszuarbeiten.

Ausgestaltung des Urheberrechts im digitalen Zeitalter (BRG 17.069)
Dossier: Revision des Urheberrechts

Auch der neuerliche Versuch einer Aufstockung des Bundesrates nahm letztlich ein abruptes Ende. Nach einer längeren Debatte entschied sich der Nationalrat für Nichteintreten und versenkte damit das Anliegen, mit welchem vor allem auch eine bessere Vertretung der Sprachregionen angestrebt werden sollte. Eben diese sprachliche Repräsentation war Gegenstand der meisten Voten, die für ein Eintreten plädierten. Marco Romano (cvp, TI) wies etwa darauf hin, dass nach dem Rücktritt von Flavio Cotti, am 30. April 1999, die italienische Amtssprache seit fast einer Generation nicht mehr in der Regierung vertreten sei. Diesem gewichtigen Argument standen freilich zahlreiche Gegenpositionen gegenüber: Die effizientere Funktion der Kollegialbehörde mit sieben statt neun Mitgliedern; die Angst vor einem Staatsausbau, der mit hohen Mehrkosten verbunden wäre; die ablehnende Haltung der meisten Parteien und Kantone, welche in der Vernehmlassung zum Entwurf immer deutlicher werde und insbesondere die ablehnende Haltung der aktuellen Regierungsmitglieder selber wogen letztlich schwerer. Auch der von den Grünen eingebrachte Aspekt, dass mit einer grösseren Zahl der Exekutivmitglieder zugleich die Vertretung von Frauen adäquater würde, verfing nicht. Eine relativ knappe Mehrheit von 97 zu 88 Stimmen (keine Enthaltung) folgte diesbezüglich wohl auch dem Einwurf von Bundesrätin Sommaruga, dass adäquate Repräsentation letztlich vom Willen der Wahlgremien abhängig sei und nicht institutionell abgesichert werden müsse. Gegen Eintreten waren die fast geschlossene SVP-Fraktion – einzig die beiden Tessiner Lega-Mitglieder Roberta Pantani und Lorenzo Quadri sprachen sich für Eintreten aus –, ein Grossteil der FDP-Fraktion (22 von 27 Stimmen) und die Hälfte der CVP-Fraktion. Die Stimmen der geschlossenen Fraktionen der GP, der SP, der GLP und der BDP reichten also nicht, um das Geschäft überhaupt zu beraten. Die Forderung nach einer Aufstockung des Bundesrates wird damit wohl wieder eine Weile von der Bildfläche verschwinden – nicht aber die Diskussionen um die adäquate Vertretung von Minderheiten in der Exekutive.

Erhöhung der Anzahl Bundesräte (Pa.Iv. 13.443)
Dossier: 9 statt 7 Bundesratsmitglieder?

Auch im Nationalrat gab der Entwurf der RK-SR über die Einführung einer Möglichkeit für Abgangsentschädigungen für von der Bundesversammlung gewählte Personen in der Sondersession im Mai zwar zu reden, letztlich wurde aber sowohl die Verordnung über Entschädigungen bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses (mit 134 zu 49 Stimmen) als auch das revidierte Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht (mit 131 zu 48 Stimmen) deutlich angenommen. Zu reden gegeben hatte ein Nichteintretensantrag einer vor allem aus SVP-Mitgliedern bestehenden Kommissionsminderheit: Das Parlament sei Wahlbehörde und man könne – einmal gewählt – nicht immer neue Forderungen stellen, so das zentrale Argument. Auf eine Abgangsentschädigung habe man 2005 bei der Diskussion um das Bundesgerichtsgesetz bewusst verzichtet. Pirmin Schwander (svp, SZ) machte als Fraktionssprecher den Alternativvorschlag, die Gesamterneuerungswahlen vom Herbst in den Sommer zu verlegen, damit bei einer allfälligen Nichtwiederwahl sogar sechs und nicht nur vier Monate Zeit blieben, um eine neue Beschäftigung zu suchen. Die restlichen Fraktionen gaben zu bedenken, dass es für eine Person in den Ämtern, um die es bei der Revision gehe, generell nicht einfach sei, eine neue Stelle zu finden, auch nach einem halben Jahr nicht, weswegen eine Abgangsentschädigung entrichtet werden soll. Bundesrätin Simonetta Sommaruga wies zudem darauf hin, dass die neue Entschädigungsregelung auch einen Beitrag zur Unabhängigkeit der Gerichte und der Bundesanwaltschaft leiste: wer finanziell abgesichert sei, müsse seine Entscheidfindung nicht oder zumindest weniger stark im Hinblick auf eine allfällige Wiederwahl ausrichten.
In den Schlussabstimmungen, die in der Sommersession stattfanden, passierten die beiden Vorlagen den Nationalrat unter Opposition der SVP mit 140 zu 54 Stimmen bei einer Enthaltung (Verordnung) bzw. mit 139 zu 54 Stimmen bei einer Enthaltung (Gesetz). Im Ständerat waren die entsprechenden Stimmenverhältnisse 42 zu 3 und 41 zu 3 (bei einer Enthaltung).

Abgangsentschädigungen für von der Bundesversammlung gewählte Personen

Der Ständerat wollte sich als Erstrat in der Wintersession 2014 nicht über die Revision des Bundesgesetzes über das Bundesgericht beugen und beschloss auf Antrag seiner Kommission für Rechtsfragen (RK), die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Zwar würde mit der Vorlage eine Verbesserung des Rechtsschutzes angestrebt, was im Sinne der RK sei. Das Ziel des besseren Rechtsschutzes könne aber mit einer neu zu schaffenden Berufungsinstanz noch besser verfolgt werden. Weil eine solche Instanz ebenfalls eine Änderung des Bundesgesetzes über das Bundesgericht bedingt, soll der Bundesrat mit einer Überarbeitung des Entwurfs beauftragt werden. Bundesrätin Simonetta Sommaruga wies zwar darauf hin, dass der vorliegende Entwurf auf eine Motion Janiak (sp, BL) zurückgehe und eine solche Instanz dort nicht Gegenstand gewesen sei, sie zeigte sich aber mit der Rückweisung einverstanden. Im Nationalrat wurde das Geschäft 2014 nicht mehr behandelt.

Revision des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BRG 13.075)
Dossier: Schaffung einer Berufungskammer am Bundesstrafgericht

En août, le Conseil fédéral a mis en consultation l’extension de la libre-circulation des personnes à la Croatie qui a adhéré à l’UE le 1er juillet 2013. En réponse aux peurs de pression sur le marché du travail, la ministre Simonetta Sommaruga a négocié un accord permettant à la Suisse d’appliquer des contingents au nouvel Etat membre pendant sept ans au minimum. Si le PLR et le PDC ont manifesté leur soutien au projet, l’UDC a prévenu qu’un référendum serait sans doute inévitable. Quant au PS, il a certes appuyé sa ministre, mais a insisté sur la nécessité de renforcer les mesures d’accompagnement et de prendre en compte les problèmes d’infrastructure. Le PLR a annoncé qu’il ne cèderait pas aux menaces de la gauche.

Extension de la libre-circulation des personnes à la Croatie