Als Vorgriff auf die mit der Verfassungsrevision angestrebte Entlastung des Bundesgerichts hatte Bundesrat Koller im Herbst des Vorjahres einen Vorentwurf für ein Ausführungsgesetz in die Vernehmlassung gegeben. Während sich die bürgerlichen Regierungsparteien weitgehend mit dem Vorschlag einverstanden erklärten, lehnten der Mieterverband und die Gewerkschaften die vorgesehenen Zugangsbeschränkungen rundweg ab.

In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat auf Antrag seiner Kommission mit einer klareren Mehrheit (26:11) als in der Erstberatung an der Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit fest. Kommissionssprecher Rhinow (fdp, BL) wies darauf hin, dass die Verletzung von Grundrechten durch Bundesgesetze (Ausnahme Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, welche in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nicht enthalten sind) bereits heute bei den Instanzen der EMRK in Strassburg eingeklagt werden können. Bei den Zugangsbeschränkungen hielt die kleine Kammer ebenfalls an ihrem Entscheid fest. Die Nationalratskommission beschloss, dem Plenum, das sich im Berichtsjahr nicht mehr mit dem Geschäft befasste, Festhalten an der Streichung der Verfassungsgerichtsbarkeit zu beantragen.

Der Nationalrat befasste sich in der Sommersession mit dem Geschäft. In der Eintretensdebatte formulierten die Vertreter der Fraktionen der SP und der Grünen zwar heftige Kritik am Kommissionsentwurf wegen den vorgesehenen Zugangsbeschränkungen, verzichteten aber auf einen Nichteintretens- oder Rückweisungsantrag. Die Vereinheitlichung der kantonalen Prozessordnungen wurde von den Liberalen Leuba (NE) und Sandoz (VD) vergeblich aus grundsätzlich föderalistischen Gründen bekämpft. Ein von der SP und den Grünen unterstützter Antrag Thür (gp, AG), der im Sinne der Rechtsvereinheitlichung eine besondere Instanz am Bundesgericht schaffen wollte, welche in den Kantonen zu beurteilende Fälle von grundsätzlicher Bedeutung an sich ziehen könnte, wurde mit 58:48 Stimmen abgelehnt. Die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit wurde von einer quer durch das politische Spektrum verlaufenden Front (Mehrheit der SP- und SVP-Fraktionen, Liberale, Schweizer Demokraten sowie eine Minderheit der FDP-Fraktion) bekämpft, da sich das bisherige System bewährt habe und die Neuerung mit der schweizerischen direktdemokratischen Tradition im Widerspruch stehe. Diese breite Opposition setzte mit 87:39 Stimmen durch.

Die SP, aber auch die Grünen und die SD lehnten die vorgeschlagenen Zugangsbeschränkungen auch in der milderen Variante der Nationalratskommission ab (Möglichkeit der Einführung von Restriktionen für Fälle von untergeordneter Bedeutung oder offensichtlicher Unbegründetheit auf dem Gesetzesweg). Gross (sp, TG) reichte einen neuen Kompromissantrag ein, der die Bedingungen für eventuelle Zugangsbeschränkungen in der Verfassung detailliert festlegen wollte, und der für offenkundig unbegründete oder aussichtslose Fälle nicht eine schlichte Abweisung, sondern die Beurteilung der Annahme durch ein einfaches und schnelles Verfahren vorsah. Dieser von der SP unterstützte Antrag unterlag in einer Eventualabstimmung mit 62:54 Stimmen gegenüber dem Ständeratsbeschluss. Diese Variante, welche die Bedingungen für Zulassungsbeschränkungen für nicht grundsätzliche Fälle auf dem Gesetzesweg festlegen will, konnte sich aber in der definitiven Abstimmung gegenüber dem Kommissionsvorschlag nicht durchsetzen. In der Gesamtabstimmung, welche mit 59:48 relativ knapp ausfiel, votierten die SP, die Grünen und die SD geschlossen gegen die Justizreform.

Der Ständerat machte sich in der Frühjahrssession an die Beratung des Teils C der Verfassungstotalrevision, der Reform der Justiz. Im wesentlichen ging es dabei um Verfassungsgrundlagen für drei Ziele: die Stärkung der Leistungsfähigkeit des Bundesgerichts durch die Einführung von Vorinstanzen und Zugangsbeschränkungen, der Ausbau des Rechtsschutzes durch eine allgemeine Rechtsweggarantie und durch die Einrichtung einer eingeschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit und schliesslich die Vereinheitlichung des kantonalen Zivil- und Strafprozessrechts. Die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, die ja auch von verschiedenen Standesinitiativen gefordert worden war, blieb unbestritten. Ausgiebig debattiert wurde hingegen über die von Bundesrat und Kommission vorgeschlagene Verfassungsgerichtsbarkeit, welche dem Bundesgericht erlauben soll, im konkreten Anwendungsfall zu überprüfen, ob ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss mit den verfassungsmässigen Grundrechten und dem Völkerrecht übereinstimmt resp. die verfassungsmässigen Rechte der Kantone nicht verletzt. Bruno Frick (cvp, SZ) lehnte im Namen der Kommissionsminderheit diesen Vorschlag ab. Damit würde das Gericht zur obersten politischen Instanz gemacht, was dem schweizerischen Demokratieverständnis, wo dem Volk diese Funktion zukommt, widerspräche. Für die Befürworter waren diese Befürchtungen, die namentlich auch von Carlo Schmid (cvp, AI) vorgetragen wurden, übertrieben, da ja die Verfassungsnormen, deren Einhaltung das Bundesgericht kontrollieren soll, weiterhin vom Volk bestimmt würden und zudem das Bundesgericht diese Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen bereits seit 1874 ausübt. Mit einer relativ knappen Mehrheit (19:14) stimmte der Rat dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit zu.

In der ebenfalls heftig umstrittenen Frage der Einführung von Zugangsbeschränkungen hatte die Kommission anfangs Jahr eine Kompromissformel ausgearbeitet. Diese sieht vor, dass der Zugang zum Bundesgericht grundsätzlich garantiert ist, auf dem Gesetzesweg für «Streitigkeiten, die keine Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen» aber besondere Zugangsvoraussetzungen geschaffen werden können. Mit dieser Formel konnte sich auch der Sozialdemokrat Aeby (FR) einverstanden erklären. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat das Reformpaket Justiz mit 26:1 Stimmen an.

Die Verfassungskommissionen beider Räte befassten sich mit den im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung gemachten Vorschlägen für eine Justizreform und stimmten den Anträgen des Bundesrates grundsätzlich zu. Das Konzept, das auf eine Entlastung des Bundesgerichts durch Zugangsbeschränkungen sowie durch die Stärkung der kantonalen und eidgenössischen Vorinstanzen setzt, wurde aber im Detail nicht von beiden Kommissionen identisch formuliert. Während sich die Ständeratskommission weitgehend an die Bundesratsversion hielt, gab sich die Nationalratskommission grosszügiger. Die Ständeratskommission beschloss Zugangsbeschränkungen auf gesetzlichem Weg für alle Fälle, bei denen es nicht um grundlegende Rechtsfragen geht; die Nationalratskommission möchte diese Restriktionen hingegen nur für Fälle zulassen, die von untergeordneter Bedeutung oder offenbar unbegründet sind. Beide Varianten wurden von der SP bekämpft. Sie schlug als Alternative einen personellen Ausbau vor und möchte neben Fachgerichten für Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht auch ein nicht direkt anrufbares siebenköpfiges Richtergremium schaffen, welches Grundsatzentscheide und -auslegungen an sich ziehen und beurteilen kann.

Um die Justizreform zu beschleunigen und auch den Verfassungstext zu konkretisieren, liess Bundesrat Koller von einer Expertenkommission einen Gesetzesvorentwurf ausarbeiten; dieser ging im Herbst in die Vernehmlassung. Er sieht vor, das ein dreiköpfiges Richtergremium der zuständigen Abteilung eine Vorprüfung durchführt. Nicht zugelassen werden sollen offensichtlich unbegründete Beschwerden, sowie Fälle, bei denen der angefochtene Entscheid mit der unbestrittenen Bundesgerichtspraxis übereinstimmt, und Fälle mit „querulatorischer“ Prozessführung. Die Streitwertgrenze für vermögensrechtliche Zivilklagen, welche nicht von grundsätzlicher Bedeutung sind, soll zudem von CHF 8'000 auf CHF 20'000 erhöht werden.

Die Überlastung des Bundesgerichts blieb im Parlament weiterhin ein Thema. Mit 19 zu 12 Stimmen widerrief der Ständerat die von ihm vor zwei Jahren beschlossene Erhöhung der Bundesrichterzahl. Er folgte damit gegen den einstimmigen Antrag seiner Kommission der Empfehlung des Bundesrats und dem letztjährigen Entscheid des Nationalrats. Bundesrat Koller bekämpfte die Erhöhung der Richterzahl mit dem Argument, dass dies eine reine Symptomtherapie wäre. Sinnvolle Abhilfe könne nur mit strukturellen Reformen, wie etwa der Einführung von Zulassungsbeschränkungen geschaffen werden.

In der Dezembersession kam es zu einer der sehr seltenen Abwahlen aus einem eidgenössischen Gericht. Dem vom LdU unterstützten Hans Willi, Richter am Versicherungsgericht, war angesichts seines Alters von 68 Jahren von den Fraktionen der FDP, der SP und der CVP vergeblich der Verzicht auf die Kandidatur für eine weitere Amtsperiode von sechs Jahren nahegelegt worden. Obwohl er schriftlich zugesichert hatte, nicht über sein siebzigstes Altersjahr hinaus im Amt bleiben zu wollen, erhielt er von der vereinigten Bundesversammlung bei einem absoluten Mehr von 105 nur 85 Stimmen.

Eine Expertenkommission des EJPD präsentierte in einem Zwischenbericht zwei Varianten zur Eindämmung der Geschäftslast. Die eine sieht eine Vorprüfung vor, welche offensichtlich aussichtslose Klagen abweist; die andere ein Annahmeverfahren, welches von vorneherein nur bestimmte Klagen zulässt. Der im Sommer in die Vernehmlassung gegebene Entwurf für eine Totalrevision der Bundesverfassung schlägt vor, die Möglichkeit von Zugangsbeschränkungen explizit in der Verfassung zu erwähnen.

Der Nationalrat befasste sich mit der im Vorjahr vom Ständerat auf Antrag seiner Staatspolitischen Kommission beschlossenen Erhöhung der Zahl der Bundesrichter um maximal sechs. Lediglich die Fraktionen der SP, der GP und LdU/EVP konnten sich für diesen Vorschlag erwärmen. Von den Gegnern wurde einerseits das Ansteigen der Geschäftslast in Frage gestellt und auf die Rationalisierungsmassnahmen verwiesen, welche das Gericht ergriffen hat. Andererseits wurde betont, dass das Problem der Qualitätssicherung der Rechtssprechung nicht über einen Personalausbau, sondern über Zugangsrestriktionen gelöst werden müsste. Der Rat beschloss mit 93:48 Stimmen Nichteintreten.

Die GPK des Ständerats liess sich von diesem Ratschlag aber nicht beeindrucken und beantragte mit einer parlamentarischen Initiative eine Erhöhung der Richterzahl um maximal sechs. Mit dieser Aufstockung soll eine dritte öffentlichrechtliche Abteilung geschaffen werden, um sicherzustellen, dass es auch in der Zeit bis zum Inkrafttreten der angestrebten Totalrevision des Gesetzes über die Bundesrechtspflege zu keinen verfassungswidrigen Verzögerungen der Rechtssprechung kommt. Die entstehenden Kosten sollen kompensiert werden durch eine Reduktion der Zahl der nebenamtlichen Richter, deren quantitative Leistung nach Ansicht des Bundesgerichts heute ohnehin nicht in allen Fällen befriedigend ist.

Das Bundesgericht reagierte auf diesen Vorschlag negativ. Es bestätigte - freilich nur dank dem Stichentscheid des Präsidenten - seine Gegnerschaft zu einer Erhöhung der Richterzahl und schlug stattdessen eine Heraufsetzung der Streitwertgrenzen und die Einführung von Vorprüfungsinstanzen vor - also genau jene Punkte, welche 1990 zum Scheitern der Gesetzesrevision in der Volksabstimmung geführt hatten. Der Bundesrat sprach sich in seiner Stellungnahme aus politischen Gründen gegen diese Vorschläge der Bundesrichter aus. Er lehnte aber auch die von der GPK beantragte personelle Aufstockung ab, da diese "Bequemlichkeitslösung" den Weg für eine umfassende Strukturreform verbauen würde. Als einzige Sofortmassnahme schlug er vor, auf dem Budgetweg zusätzliche juristische Assistentenstellen zu bewilligen. Der Ständerat liess sich davon nicht überzeugen; er trat auf die parlamentarische Initiative seiner GPK ein und erhöhte die gesetzlich festgelegte Richterzahl von 30 auf maximal 36.

Trotz der 1991 beschlossenen Massnahmen zur Entlastung (v.a. organisatorische Änderungen und zusätzliche Hilfsrichterstellen) ist das Bundesgericht offenbar immer noch überlastet. Bei der Vorstellung des Geschäftsberichts 1993 sprach das Bundesgericht von einem nicht mehr bewältigbaren Pensum und rief nach Sofortmassnahmen. Wie diese aussehen sollten, liess es freilich offen; es riet nur von einer Erhöhung der Richterzahl ab, da dies die Einheitlichkeit der Rechtsprechung gefährden würde.

Nach der 1990 erfolgten Ablehnung der Revision der Bundesrechtspflege durch das Volk und der 1992 in Kraft getretenen kleinen Reform, welche auf die umstrittenen Punkte verzichtete, unternahm der Bundesrat einen neuen Anlauf. Das EJPD setzte eine Expertenkommission für die Vorbereitung einer umfassenden Revision ein. Diese soll unter anderem auch die Opportunität der Bildung von speziellen Kammern (z.B. für Steuerfragen) und der Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit überprüfen.

Anlässlich der Beratung der Legislaturplanung schätzte der Nationalrat eine organisatorische Reform der Bundesrechtspflege als nicht überaus dringlich ein und überwies deshalb eine Richtlinienmotion des Ständerats, welche ein solches Vorhaben noch für die laufende Legislatur verlangt hatte, bloss in Postulatsform.

Die im Vorjahr vom Ständerat überwiesene Motion Zimmerli (svp, BE), welche verlangte, dass das Bundesgericht nicht nur formal, sondern auch materiell auf staatsrechtliche Beschwerden gegen Kantone eintreten kann, um in allen Fällen den Anforderungen der EMRK zu genügen, fand im Nationalrat keine Unterstützung. Da die wenigen Kantone, welche noch nicht über ein Verwaltungsgericht verfügen (UR, AR und AI), mit dem revidierten Gesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege zur Einrichtung entsprechender Instanzen innerhalb von fünf Jahren verpflichtet werden, wurde der Vorstoss als überflüssig abgelehnt.

Ein Jahr nach der Niederlage in der Volksabstimmung präsentierte der Bundesrat einen neuen Vorschlag für die Entlastung des Bundesgerichts. Er hielt sich dabei an die Vorschläge des Parlaments und der Bundesrichter und verzichtete auf die beiden besonders umstrittenen Bestimmungen, welche den Zugang zum Bundesgericht hatten erschweren bzw. einschränken wollen (Erhöhung der Streitwertgrenze und Vorprüfungsverfahren). Die Schwerpunkte der neue Vorlage für eine Teilrevision des Gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege liegen bei organisatorischen Massnahmen, wie etwa der Verallgemeinerung der Dreier- anstelle der Fünferbesetzung oder der Vereinfachung von Verfahren. Zudem soll das Bundesgericht im Bereich der Verwaltungsrechtspflege durch einen Ausbau der richterlichen Vorinstanzen auf Bundes- und Kantonsebene entlastet werden. Auf eine Erhöhung der Richterzahl will der Bundesrat weiterhin verzichten; hingegen beantragte er, die 1984 als Überbrückungsmassnahme bewilligten 15 ausserordentlichen Ersatzrichterstellen in ordentliche, unbefristete Stellen umzuwandeln.
Beide Parlamentskammern hiessen diese Vorschläge ohne jegliche Opposition und praktisch unverändert gut.

Bei der Bestätigungswahl für die dreissig Bundesrichter durch die Bundesversammlung ist es nicht üblich, dass vorher im Plenum diskutiert wird. Die Öffentlichkeit war deshalb überrascht, als am 5. Dezember Bundesrichter Schubarth nur 95 Stimmen erhielt und damit das absolute Mehr von 116 Stimmen deutlich verfehlte. Zwar hatte im Vorfeld der Wahl die Vereinigung Pro Tell, welche sich gegen eine strengere Waffengesetzgebung einsetzt, Schubarth attackiert, die Begründung der Parlamentarier für diese Nichtwahl wurde hingegen erst nachträglich publik. Bürgerliche Abgeordnete warfen dem Sozialdemokraten Schubarth nicht etwa mangelnde Qualifikation vor, sondern sein generelles Rechtsverständnis, welches gemäss dem Aargauer Fischer (fdp) «illegale Aktionen, beispielsweise Geländebesetzungen» befürworte und rechtfertige. Nicht nur die SP, sondern auch die Schweizerische Richtervereinigung protestierte heftig gegen die Abwahl des fachlich unbestrittenen Schubarth. Bei der am 12. Dezember durchgeführten Wahl für den noch nicht besetzten Bundesrichtersitz wurde er von der Wahlvorbereitungskommission nochmals portiert und diesmal mit 127 von 233 Stimmen (bei einem absoluten Mehr von 105) gewählt.

Nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung schlugen die Revisionsgegner eine personelle Aufstockung des Bundesgerichts und dabei namentlich die Schaffung einer dritten verwaltungsrechtlichen Abteilung vor. Die Mehrheit der Bundesrichter verlangte in einer gemeinsamen Eingabe vom Bundesrat, die Vorlage um die umstrittenen Punkte zu reduzieren und nochmals vorzulegen. Damit könnten immerhin die Bildung einer weiteren öffentlichrechtlichen Abteilung, die obligatorische Einführung von kantonalen Verwaltungsgerichten und die Möglichkeit, weniger wichtige Fälle von nur noch drei statt fünf Richtern behandeln zu lassen, aus dem abgelehnten Reformpaket gerettet werden. Diese Forderungen wurden von einer Motion Küchler (cvp, 0W) aufgenommen, welche der Ständerat mit Zustimmung des Vorstehers des EJPD guthiess. Gleichzeitig überwies die kleine Kammer auch eine allgemeiner gehaltene Motion [90.521] Schoch (fdp, AR) für eine grundlegende Reform der Bundesrechtspflege.

In das Sofortprogramm soll gemäss einer vom Ständerat überwiesenen Motion Zimmerli (svp, BE) auch die Bestimmung aufgenommen werden, dass das Bundesgericht nicht nur formal, sondern auch inhaltlich auf staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Entscheide eintreten kann. Damit wäre Gewähr geboten, dass auch in Kantonen ohne eigenes Verwaltungsgericht die von Art. 6.1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geforderte vollständige Behandlung von Rekursen gegen staatliche Entscheide durch unabhängige richterliche Instanzen erfüllt werden kann. Bundespräsident Koller hatte sich vergeblich gegen diese Motion ausgesprochen, welche seiner Ansicht nach auf unzulässige Weise in die kantonale Verfahrenshoheit eingreift.

Wie bereits 1988 bei der Gesamtverkehrskonzeption konnte sich die SVP auch beim Energieartikel nicht zu einer Unterstützung der Vorlage ihres eigenen Bundesrates durchringen. An der Delegiertenversammlung der SVP in Einsiedeln standen 97 Befürworter genau 97 Gegnern, unter Anführung von Nationalrat Blocher (ZH), gegenüber, worauf die Stimmfreigabe beschlossen wurde. Freilich gaben wichtige Kantonalsektionen, darunter diejenigen von Aargau, Bern und Graubünden, die Ja-Parole aus. Die beiden Atominitiativen (Ausstieg aus der Atomenergie, Moratorium) wurden von den Delegierten mit überwältigendem Mehr zur Ablehnung empfohlen, nur für die Revision des Strassenverkehrsgesetzes wurde die Ja-Parole beschlossen. Zum Abstimmungspaket im Frühling gab die SVP die Ja-Parolen zum Rebbaubeschluss und zur Revision der Bundesrechtspflege heraus, empfahl hingegen alle Strassenbauinitiativen (freie Aarelandschaft zwischen Biel und Solothurn/Zuchwil, autobahnfreies Knonauer Amt, autobahnfreie Landschaft zwischen Murten und Yverdon, «Stopp dem Beton») zur Ablehnung.

Für die eidgenössischen Abstimmungen beschloss der Parteivorstand der SP Stimmfreigabe zum Rebbaubeschluss, ein Ja zu den Volksinitiativen für die Beschränkung des Strassenbaus (freie Aarelandschaft zwischen Biel und Solothurn/Zuchwil, autobahnfreies Knonauer Amt, autobahnfreie Landschaft zwischen Murten und Yverdon, «Stopp dem Beton») und ein Nein zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege. Beim zweiten Abstimmungspaket empfahl die SP die Ja-Parole zum Energieartikel und zu den beiden Atominitiativen (Ausstieg aus der Atomenergie, Moratorium) und die Nein-Parole zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes. Bei den Strassenbauvorlagen machten allerdings die meisten französischsprachigen Kantonalparteien den ökologischen Kurs der Parteileitung nicht mit.

Der SBV unterstützte bei den Volksabstimmungen den Rebbaubeschluss, den Energieartikel und die Revision des Strassenverkehrsgesetzes; die beiden Atominitiativen (Ausstieg aus der Atomenergie, Moratorium) lehnte er ab. Zu den Strassenbau-Initiativen (freie Aarelandschaft zwischen Biel und Solothurn/Zuchwil, autobahnfreies Knonauer Amt, autobahnfreie Landschaft zwischen Murten und Yverdon, «Stopp dem Beton») und der Reform der Bundesrechtspflege gab er keine Empfehlung ab.

Der Vorort sprach sich gegen sämtliche dem Volk zum Entscheid vorgelegten Initiativen aus. Hingegen unterstützte er den Rebbaubeschluss und die Revision des Strassenverkehrsgesetzes. Den Energieartikel lehnte er als zu interventionistisch ab und zur Reform der Bundesrechtspflege äusserte er sich nicht.

Zu den eidgenössischen Abstimmungen fasste die PdA die Ja-Parole zu den Kleeblattinitiativen (freie Aarelandschaft zwischen Biel und Solothurn/Zuchwil, autobahnfreies Knonauer Amt, autobahnfreie Landschaft zwischen Murten und Yverdon) und zu allen Energievorlagen (Ausstieg aus der Atomenergie, Moratorium, Energieartikel), zur Ablehnung empfohlen hat sie hingegen den Rebbaubeschluss, die Revisionen der Bundesrechtspflege und des Strassenverkehrsgesetzes. Bei der Volksinitiative «Stopp dem Beton» konnte sich die PdA auf nationaler Ebene nicht auf eine Parole einigen.