Mitte April präsentierte Bundesrat Villiger den Schlussbericht zum Neuen Finanzausgleich (NFA), der von einer gemischten Arbeitsgruppe des Bundes und der Kantone ausgearbeitet worden war. Als wichtigstes Ziel der Finanzreform nannte der Bericht die Entwirrung des Dickichts in den hoch kompliziert gewordenen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen. Die Finanzströme sollen vereinfacht, transparent und steuerbar umgestaltet werden; falsche Anreize im Subventionswesen sollen aufgehoben werden. Im Rahmen der Aufgabenentflechtung nach dem Subsidiaritätsprinzip gehen 15 Bereiche vollumfänglich (beispielsweise Sonderschulen und Berufsberatung) und 17 teilweise (beispielsweise Zivilschutz und Denkmalpflege) in die Verantwortung der Kantone über. Für weitere sechs Aufgabenbereiche soll nur noch der Bund verantwortlich sein (beispielsweise Nationalstrassenbau, Ausrüstung der Armee und individuelle AHV- und IV-Leistungen). Einige Aufgaben sollen von den Kantonen zwingend gemeinsam mit einem Lastenausgleich erfüllt werden (z.B. Agglomerationsverkehr). Gerade kleinere Kantone könnten in der interkantonalen Zusammenarbeit, beispielsweise in der Denkmalpflege, gegenüber dem Alleingang Kosten sparen. Andererseits soll damit auch die Beteiligung aller nutzniessenden Kantone an den Zentrumslasten gesichert werden. Schliesslich soll auch ein Ressourcenausgleich zwischen finanzstarken und -schwachen Kantonen eingeführt werden. Die gesamte Neuordnung soll unter dem Strich kostenneutral sein. Es werden aber Effizienzgewinne von gut CHF 2 Mrd. erwartet.

In ersten Reaktionen stellten sich die Regierungsparteien hinter die Pläne des Bundesrates. Allerdings vermisste die SP die von ihr bereits mehrmals geforderte materielle Steuerharmonisierung. Der SBG beklagte sich über die Kantonalisierung der Wohnbauförderung und der kollektiven Leistungen der AHV/IV sowie der Berufsbildung. Der Informationsdienst für den öffentlichen Verkehr (Litra) befürchtete eine Verschiebung der Finanzierungsanteile beim Regionalverkehr zulasten der Kantone und beklagte den faktischen Rückzug des Bundesrates aus dem öffentlichen Agglomerationsverkehr.

In der Debatte zur Totalrevision der Bundesverfassung wurde ein Antrag Spoerry (fdp, ZH) abgelehnt, beim Finanzausgleich neben den besonderen Lasten der Berggebiete auch jene der städtischen Agglomerationen zu berücksichtigen.
Siehe oben, Teil I, 1d (Bund und Kantone).

Im Rahmen der Beratung der Totalrevision der Bundesverfassung beantragte Ständerätin Spoerry (fdp, ZH) zudem, beim Finanzausgleich nicht nur die besonderen Lasten der Berggebiete sondern auch diejenigen der städtischen Agglomerationen zu berücksichtigen. Dieser Vorschlag wurde von Abgeordneten aus den Berggebieten bekämpft und unterlag mit 19:13 Stimmen. Im Nationalrat scheiterte ein entsprechender Antrag Gysin (sp, BS) ebenfalls, nachdem Bundesrat Koller zugesichert hatte, dass ein Entwurf zu einer Neuordnung des Finanzausgleichs, der unter anderem auch auf dieses Anliegen eingeht, noch vor Jahresende in die Vernehmlassung gegeben werde. Gysin vertrat seine Forderung auch mit einer Motion. Der Entscheid über diesen Vorstoss musste verschoben werden, nachdem Schlüer (svp, ZH) seine Opposition dagegen angemeldet hatte.

Eine parlamentarische Initiative Leemann (sp, ZH) (Pa.Iv. 96.468) verlangte, dass die finanzkraftabhängigen Transferzahlungen des Bundes an die Kantone stärker von der Ausschöpfung des kantonalen Steuerpotentials abhängig gemacht werden sollten. Sie bezeichnete die krassen Steuerunterschiede zwischen den Kantonen als schädlich für den eidgenössischen Zusammenhalt. Eine Kommissionsmehrheit lehnte den Vorstoss ab, weil für eine seriöse Beurteilung der kantonalen Unterschiede auch die erbrachten Leistungen vertieft betrachtet werden müssten. Zusätzlich seien unterschiedliche Steuerbelastungen Ausdruck des Föderalismus und eines gesunden Wettbewerbs zwischen den Kantonen. Der Nationalrat gab der Initiative mit 81 zu 57 Stimmen keine Folge. Borel (sp, NE) (Mo. 96.3231) wollte mit einer Motion die Steuerbelastung als Kriterium für den interkantonalen Finanzausgleich beiziehen. Im Einklang mit dem Bundesrat lehnte der Nationalrat auch diesen Vorstoss mit 79:54 Stimmen ab.

Die Arbeiten am föderalistischen Grossprojekt „Neuer Finanzausgleich“ (NFA) verzögerten sich gegenüber den ursprünglichen Planungsvorstellungen. Vorgesehen war, den Entwurf zum NFA im Frühjahr 1998 in eine breit angelegte Vernehmlassung zu schicken. Ziel des Vorhabens ist es, mit einer Entflechtung der Aufgaben und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen den Föderalismus neu zu beleben, das Gefälle unter den Kantonen abzubauen, die Effizienz im Bundesstaat zu verbessern sowie nach Möglichkeit einige Milliarden Franken einzusparen. Der als Grossprojekt der laufenden Legislatur angekündigte Finanzausgleich drohte im Frühjahr abzustürzen, nachdem der Versuch bei der Ausarbeitung der Detailvorlagen fehlschlug, die Finanzströme zugunsten der schwächeren Kantone umzuleiten. Im Herbst nahmen Finanzbeamte des Bundes und der Kantone einen erneuten Anlauf und einigten sich auf einen neuen Verteilschlüssel, mit dem die finanziellen Ungleichgewichte zwischen den Kantonen besser ausgeglichen werden sollten. Die definitiven Ergebnisse und Anträge sollen im Mai 1999 in die Vernehmlassung gehen.

Der Bundesrat legte für die Jahre 1998 und 1999 die Finanzkraft der Kantone neu fest. Die Finanzkraft von 11 Kantonen wurde höher und jene von ebenfalls 11 Kantonen tiefer eingeschätzt; ZH, VD, NE und JU weisen keine Abweichung gegenüber 1995 auf. UR, AI, TI und SO weisen die grösste Zunahme auf, die deutlichste Abnahme verzeichnen ZG und FR. Zug bleibt aber finanzstärkster Kanton, während der Jura weiterhin finanzschwächster Kanton der Schweiz ist. Baselland, das 1995 erstmals in die Gruppe der finanzstarken Kantone eingereiht worden war, steigt wieder in die Gruppe der mittelstarken Kantone ab. Neu steigt Uri zu den mittelstarken Kantonen auf.

Im September stimmte das politische Steuerorgan diesen Vorschlägen weitgehend zu, wobei es den Akzent noch etwas stärker auf die Entflechtung von Aufgaben setzte. Bei den Sozialversicherungen will das Steuerorgan weiter gehen. Eine Variante soll ausgearbeitet werden, wonach die Ergänzungsleistungen zur reinen Bundesaufgabe, die Verbilligungen bei den Krankenkassenprämien hingegen kantonalisiert würden. Ausserdem strebt das Steuerorgan eine verstärkte Kantonalisierung beim Straf- und Massnahmenvollzug an. Die definitiven Ergebnisse und Anträge sollen im Frühjahr 1998 in die Vernehmlassung gehen.

Noch vor der Sommerpause lieferten die Projektgruppen einen Zwischenbericht ab, der in umstrittenen Bereichen erste Kompromisse vorschlug. So soll die Berufsbildung nicht ganz kantonalisiert werden, sondern der Bund soll weiterhin mit den Kantonen für die Grundausbildung einschliesslich der Fachschulen verantwortlich sein. Im Bereich der beruflichen Weiterbildung soll der Bund künftig jedoch nur noch Rahmenbestimmungen festlegen. Auch die Ergänzungsleistungen von AHV und IV sowie die Sportförderung sollen nicht kantonalisiert werden, sondern eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen bleiben. Weiter sei die völlige Zentralisierung der Armee beim Bund, wie es im Vorprojekt vorgeschlagen worden war, nicht durchsetzbar und auch die Verbilligung der Krankenkassenprämien soll keine reine Bundessache werden, weil sonst ein Sparanreiz für die Kantone dahinfiele.

Eine Motion Bloetzer (cvp, VS) forderte den Bundesrat auf, im Rahmen der Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs auch die Wasserzinsfrage neu aufzugreifen und es Wasserherkunftskantonen zu ermöglichen, mit höheren Wasserzinsen ihre Eigenfinanzierungskraft zu stärken. Auf Antrag des Bundesrates überwies der Ständerat die Motion als Postulat.

Im Vorjahr hatte der Bundesrat eine Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen vorgelegt, die in der Vernehmlassung im Grundsatz gut aufgenommen worden war. Für die Ausarbeitung der Detailvorlagen formierten sich im Februar acht Projektgruppen, in denen neben den Kantonen auch die Städte und Gemeinden Einsitz haben. Sie bearbeiten übergreifende Themen, wie neue Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen, interkantonale Zusammenarbeit und Finanzausgleich im engeren Sinn, und Fachthemen, wie Sozialpolitik, Bildung, Verkehr und Energie, Umwelt und Landwirtschaft sowie Wohnungswesen, Justiz und Sicherheit. Koordiniert wird die Projektarbeit durch das Leitorgan, das vom Direktor der Eidg. Finanzverwaltung, Ulrich Gygi, präsidiert wird. An der Spitze der Projektorganisation steht das politische Steuerorgan, dem die Bundesratsmitglieder Villiger, Cotti und Dreifuss sowie die Regierungsräte Hanswalter Schmid (AR), Franz Marty (SZ) und Charles Favre (VD) angehören.

Zwei Motionen Marty (fdp, TI) (Mo. 96.3050) und Lachat (cvp, JU) (Mo. 96.3285) forderten eine Stärkung finanzschwacher Kantone und schlugen vor, dass ein höherer Anteil der direkten Bundessteuern für den Finanzausgleich zu verwenden sei. Gleichzeitig sollten weniger Gelder nach dem Steueraufkommen der Kantone verteilt werden. Beide Räte folgten aber dem Bundesrat, der befürchtete, mit einer vorgreifenden Einzelmassnahme Widerstände gegen das laufende Reformprojekt zum Finanzausgleich zu wecken, und überwiesen die Vorstösse nur als Postulat.

In der Vernehmlassung fanden die Kernstücke der Reform breite Unterstützung, es gab allerdings auch viel Detailkritik. Zahlreiche Kantone befürchteten, der Bund könnte die Reform nutzen, um Lasten abzuwälzen. Ein kritisches Echo fand denn auch die Bezifferung des Sparpotentials auf CHF 3 Mrd. SP und Gewerkschaftsbund befürchteten einen Leistungsabbau durch den Rückzug des Bundes aus Aufgabenbereichen, etwa bei der Berufsbildung. Breite Opposition von links bis rechts erwuchs auch der Kantonalisierung der Ergänzungsleistungen und des Regional- und Agglomerationsverkehrs sowie der Zentralisierung des Militärs beim Bund. Ein gewichtiger Vorbehalt kam von den Gemeinden und Städten, die auf den Einbezug ihrer Ebene in das Projekt drängen. Eine Neuordnung des Finanzausgleichs, die sich nur am Verhältnis Bund/Kantone orientiere, ziele an der föderalistischen Wirklichkeit vorbei, kritisierte der Städteverband. Wirtschaft, Gewerbe und Liberale bemängelten, dass die Fiskalstruktur des Bundes unangetastet bleibt und nicht ein Verzicht der direkten Bundessteuer zugunsten der Kantone ins Auge gefasst wird.

Im November beauftragte der Bundesrat eine von Bund und Kantonen paritätisch besetzte Projektorganisation mit der nächsten Etappe, der Vertiefung der Vorschläge für die einzelnen Aufgabenbereiche. Neu wurden auch Delegierte der Städte und Gemeinden miteinbezogen. Aufgabe der Arbeitsgruppe ist es, innert Jahresfrist die grossen Linien der Verfassungs- und Gesetzesänderungen für die neue Aufgabenteilung und die Neuordnung der Geldflüsse auszuarbeiten.

1994 hatte der Bundesrat einer vom EFD und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren gemeinsam getragenen Projektorganisation den Auftrag erteilt, Vorschläge für eine grundlegende Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen zu erarbeiten, die sich in einem ersten Schritt im wesentlichen auf die Grundzüge des neuen Finanzausgleichs beschränken sollten. Im März schickte der Bundesrat den Bericht der Projektorganisation in die Vernehmlassung. Hauptziel der Neuordnung des Finanzausgleichs ist es, das in den letzten 40 Jahren entstandene Gewirr der Aufgaben, Kompetenzen und Geldströmen zwischen Bund und Kantonen zu entflechten und den Föderalismus zu revitalisieren. Der Zentralisierungstrend soll gebrochen und den Kantonen Handlungsspielraum zurückgegeben werden. Die Reform setzt an bei einer klaren Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen in 29 von 50 Bereichen: Neu sollen acht Bereiche (Kompetenz des Bundes: Individuelle Versicherungsleistungen der AHV bzw. der IV, Familienzulagen, Leistungen der Krankenversicherung, Forschung und Technologietransfer, Landesverteidigung, Marktmassnahmen und Direktzahlungen in der Landwirtschaft, Nationalstrassen) ausschliesslich Bundessache sein, wobei der Bund auch bei alleiniger Zuständigkeit den Vollzug in Auftrag geben kann. In 21 Aufgabenbereichen (Kompetenz der Kantone: Beiträge an Invalidenheime und Sonderschulen (IV), Altershilfe und Spitex (AHV), Ergänzungsleistungen zur AHV und IV, Denkmalpflege und Heimatschutz, Ortsbildschutz, Fuss- und Wanderwege, Raumplanung, Fischerei und Jagd, Jugend und Sport, Berufsbildung, Stipendien bis Sekundarstufe II, Wohnbau- und Eigentumsförderung, Flugplätze) sollen die Kantone neu weitestgehend selbständig entscheiden und handeln können, wobei sie in acht (Interkantonale Zusammenarbeit: Kantonale Universitäten, Fachhochschulen, Spezialkliniken und Spitzenmedizin, Kultureinrichtungen von überkantonaler Bedeutung, Öffentlicher Agglomerationsverkehr, Anstalten für den Straf- und Massnahmenvollzug, Abfallanlagen, Abwasseranlagen) der ihnen übertragenen Bereiche vom Bund zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflichtet werden sollen. Vom interkantonalen Lastenausgleich werden Leistungen erfasst, von denen andere profitieren, ohne sich (bis jetzt) in angemessener Form finanziell zu beteiligen. Im Vordergrund stehen die sogenannten Zentrumsleistungen grosser Agglomerationskantone. Wo Bund und Kantone bestimmte Aufgaben, sogenannte Verbundaufgaben (Verbundaufgaben: Zivilschutz, Amtliche Vermessung, Waldbewirtschaftung und -pflege, Natur- und Landschaftsschutz, Hochwasserschutz, Öffentlicher Regionalverkehr, Hoch- und Fachhochschulen, Energienutzung, Alpen- und Hauptstrassen, Luftreinhaltung und Lärmschutz, Bodenverbesserung und Hochbau in der Landwirtschaft. In den drei Verbundbereichen Asyl- und Flüchtlingswesen, Regionale Entwicklung und Arbeitslosenversicherung sind keine Reformen geplant), weiterhin gemeinsam lösen müssen, werden die Kompetenzen neu klar geregelt. Die strategische Führung soll beim Bund, die operative Verantwortung bei den Kantonen liegen. Neu soll der Bund künftig auf prozentuale Kostenübernahmen verzichten und stattdessen Global- oder Pauschalbeiträge ausrichten und sich statt am Aufwand am Ergebnis orientieren.

Die Neuordnung des Finanzausgleichs soll nach den Vorstellungen der Arbeitsgruppe ohne Leistungsabstriche ein jährliches Sparpotential von 15% oder mindestens CHF 3 Mrd. eröffnen, von denen 60% auf den Bund und 40% auf die Kantone entfallen sollen. EFD-Vorsteher Kaspar Villiger bezeichnete diese Prognosen allerdings als sehr optimistisch. Wesentlichste Gründe für die Einsparungen sind, dass der neue Finanzausgleich Anreize zum Sparen statt zum «Geld-Abholen in Bern» schafft und Entscheidungsbefugnisse mit der Kostenübernahme verbindet. Weiter würden Parallelverwaltungen eliminiert und eine verbesserte Kosten- und Wirkungskontrolle beim Aufgabenvollzug ermöglicht. Über den neu konzipierten Ressourcenausgleich sollen schliesslich die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone abgebaut und den finanzschwächsten Kantonen anstelle der bisherigen Finanzkraftzuschläge frei verfügbare Mittel ausgerichtet werden. Messgrösse ist ein Ressourcenindex, der grösstenteils auf den harmonisierten Bemessungsgrundlagen der direkten Bundessteuer beruht. Voraussetzungen für die Revision - die ebensosehr ein staatspolitisches wie ein finanzpolitisches Vorhaben ist - sind ein neuer Finanzausgleichsartikel und die Änderung verschiedener Kompetenzartikel in der Bundesverfassung sowie Gesetzesänderungen. Erste Realisierungen sieht der Bundesrat deshalb erst für das Jahr 2000 vor.

Im Parlament gab es zwar auch Kritik an der Erhöhung der Ausschüttungen an sich, zu entscheiden hatten die beiden Kammern aber nur über den vom Bundesrat vorgeschlagenen neuen Verteilungsmodus. Namentlich Genfer Abgeordnete, aber auch Zürcher und Basler, opponierten gegen die Schlechterstellung der finanzstarken Kantone und wiesen auf die grosse Aufgabenlast der städtischen Agglomerationen hin. Sie blieben jedoch mit ihren Anträgen, den bisherigen Pro-Kopf-Verteilungsschlüssel beizube halten, ohne Erfolg. Das Parlament beschloss, der Regierung bei der Festlegung des als Finanzausgleich verwendeten Teils nicht wie von dieser gewünscht freie Hand zu lassen, sondern die Höhe dieses Anteils im Gesetz festzuschreiben. Dabei setzte sich schliesslich — nach einem langwierigen Differenzbereinigungsverfahren — der Vorschlag des Ständerats durch, drei Achtel abgestuft nach Finanzstärke und fünf Achtel gemäss der Bevölkerungszahl zu verteilen. Der unterlegene Nationalrat hätte die finanzschwachen Kantone noch mehr begünstigen wollen. Eine 1990 eingereichte Motion von Nationalrat Theubet (cvp, JU) (Mo. 90.873), welche eine Anpassung der Gewinnausschüttung der SNB an ihre sehr gute Ertragslage gefordert hatte, konnte als erfüllt abgeschrieben werden.