Jahresrückblick 2023: Raumplanung und Wohnungswesen

Das Thema Mietwesen erhielt im Jahr 2023 deutlich mehr mediale Aufmerksamkeit als in den Jahren zuvor. Zum einen dominierte der durch die Erhöhung des Referenzzinssatzes ausgelöste Anstieg der Mieten den Themenbereich «Raumplanung und Wohnungswesen»: Im Juni 2023 stieg der Referenzzinssatz erstmals seit seiner Einführung im Jahre 2008 an (+0.25 Prozentpunkte auf 1.5 Prozent). Dies hatte für rund die Hälfte der Mieterinnen und Mieter in der Schweiz eine Mietzinserhöhung von durchschnittlich rund drei Prozent zur Folge. Gegen Ende Jahr gab das BWO bekannt, dass der Referenzzinssatz per 2. Dezember 2023 erneut um 0.25 Prozentpunkte auf 1.75 Prozent ansteige. Folglich kündigte der Bundesrat im November mietzinsdämpfende Massnahmen an, um die Mieterinnen und Mieter zu entlasten. Zum anderen schürte die stetige Reduktion der Leerwohnungsziffer im Verlauf des Jahres weiter die Angst vor einer Wohnungsnot, insbesondere in den grösseren Städten. Zusätzliche Medienaufmerksamkeit erhielt diese Problematik im Zusammenhang mit der Asyldebatte, nachdem es Medienberichte gegeben hatte, dass Mietenden zugunsten von Asylbewerbenden die Wohnung gekündigt worden sei. Die meisten dieser Berichte stellten sich in der Folge jedoch als falsch heraus.

Um die Wohnungsknappheit anzugehen, berief Bundesrat Guy Parmelin im Mai einen Runden Tisch mit Vertretenden der Kantone, Gemeinden und Städten sowie der Immobilien- und Baubranche ein. Einige Akteurinnen und Akteure vermuteten die Ursache der potenziellen Wohnungsnot in der Schweiz im fehlenden Wohnungsbau. Im Parlament waren die Meinungen indes gespalten, ob und wie gegen den fehlenden Wohnungsbau vorgegangen werden sollte. Einerseits überwies das Parlament ein Postulat zur Schaffung eines Kostenrisikos bei Einsprachen gegen Baubewilligungsverfahren an den Bundesrat, andererseits lehnte es einen Vorstoss zur Schaffung standardisierter Prozesse für die Ausarbeitung von Vollzugshilfen in der Baubranche ab.

Zudem verabschiedete das Parlament im Berichtsjahr vier Gesetzesvorlagen im Mietbereich, die allesamt auf parlamentarische Initiativen zurückgingen und Verbesserungen zugunsten der Vermieterinnen und Vermieter mit sich brachten. So beschloss das Parlament Revisionen für eine Reduktion des Verwaltungsaufwands und der Lockerung der Formularpflicht bei Staffelmieten, für eine Zulassung von Nachbildungen der handschriftlichen Unterschrift, für ein beschleunigtes Kündigungsverfahren wegen Eigenbedarf sowie für ein Mitspracherecht bei Untermieten. Auf der anderen Seite lehnte das Parlament die meisten Vorstösse von Vertretenden der Mieterinnen und Mieter ab, etwa gegen Mietzinserhöhungen, für eine bessere Durchsetzung des Mietrechts oder für ein Kündigungsverbot von Mietverträgen von über 65-Jährigen.

Einen Meilenstein stellt die zweite Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG) dar, die nach mehreren Jahren intensiver Arbeiten und Diskussionen in der Herbstsession 2023 vom Parlament verabschiedet werden konnte. Die ausgedehnten parlamentarischen Beratungen zum Geschäft fanden insbesondere in der Sommersession starken Widerhall in den Printmedien (vgl. Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse). In der Differenzbereinigung mussten die Räte insbesondere Fragen zur Umnutzung von Landwirtschaftsgebäuden zu Wohnungen sowie zu Sonderregelungen für die Bergregionen klären. Schliesslich einigten sich die Räte unter anderem auf ein Anreizsystem zum Abbruch von Bauten ausserhalb der Bauzone. Nach Verabschiedung der Gesetzesrevision, die auch einen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative darstellt, zogen die Initiantinnen und Initianten ihr Anliegen im Oktober bedingt zurück.

Mit der Vorlage zur Abschaffung des Eigenmietwerts bleibt hingegen eine weitere Grossreform auch nach 2023 in parlamentarischer Beratung. Auch in der zweiten Behandlungsrunde scheint noch keine Einigung in Sicht zur Frage, ob auch Zweitwohnungen vom Eigenmietwert befreit werden sollen. Starke Differenzen zwischen National- und Ständerat bestehen auch bei der Höhe des Schuldzinsenabzugs.

Im Berichtsjahr als ebenfalls umstritten entpuppte sich ein im Rahmen einer parlamentarischen Initiative erarbeiteter Entwurf für eine Revision des Zweitwohnungsgesetzes, das durch Annahme der Zweitwohnungsinitiative geschaffen worden war. Konkret beabsichtigt die Revision, die Zweitwohnungs-Beschränkungen dahingehend zu lockern, dass in Gemeinden mit einem hohen Anteil an Zweitwohnungen sowohl Erweiterungen als auch Wiederaufbauten altrechtlich erbauter Gebäude als Zweitwohnungen genutzt werden dürfen. In der Herbstsession nahm der Entwurf nach längeren Diskussionen eine erste Hürde im erstberatenden Nationalrat.

In der Wintersession 2023 gingen die Beratungen über die Abschaffung des Eigenmietwerts in die nächste Runde. Der Nationalrat hatte in der Sommersession 2023 zwei Differenzen zum Entscheid des Ständerates geschaffen. Während die kleine Kammer die Abschaffung des Eigenmietwerts lediglich bei selbstbewohnten Liegenschaften geltend machen wollte, sprach sich der Nationalrat für einen vollständigen Systemwechsel einschliesslich Zweitwohnungen aus. Weiter gab es eine Differenz bezüglich der Schuldzinsabzüge: Beide Räte waren sich einig, dass Ausgaben, wenn eine Liegenschaft Vermögenserträge abwirft, in einem gewissen Umfang weiterhin abgezogen werden dürfen. Die ständerätliche Version sah einen Schuldzinsabzug von 70 Prozent vor, der Nationalrat entschied dagegen auf eine Abzugsfähigkeit von 40 Prozent.

Die Mehrheit der WAK-SR beschloss, an ihrem Entscheid aus der Herbstsession 2021 festzuhalten und weiterhin gegen einen vollkommenen Systemwechsel und für eine höhere Abzugsfähigkeit einzustehen. Eine Minderheit Sommaruga (sp, GE) beantragte, die Fassung des Bundesrates zu übernehmen und den Systemwechsel auf das gesamte Wohneigentum, einschliesslich Zweitwohnungen, anzuwenden. Lediglich Erstwohnungen vom Eigenmietwert zu befreien, sei zu wenig konsequent und ein zweispuriges Besteuerungssystem weise ein hohes Missbrauchspotenzial auf, legte auch Mitte-Nationalrat Erich Ettlin (mitte, OW) dar. Auch der zusätzliche Verwaltungsaufwand infolge dieser divergierenden Systeme dürfe nicht unterschätzt werden. Ein vollständiger Systemwechsel gehe mit massiven Steuereinbussen in Kantonen mit einer hohen Zweitwohnungsquote einher, lautete es hingegen seitens der Kommissionsmehrheit. Deshalb würde die Vorlage in dieser Form mit hoher Wahrscheinlichkeit von den betroffenen Kantonen bekämpft werden, äusserte Hannes Germann (svp, SH) die entsprechenden Bedenken. Falls die Differenz zum Nationalrat weiter bestehe, erhalte dieser die Möglichkeit eine Objektsteuer auszuarbeiten, um den erwähnten monetären Ausfällen entgegenzuwirken. Vorausgesetzt diese Objektsteuer stelle eine realistische Alternative zur Eigenmietwertbesteuerung dar, ergebe ein vollständiger Systemwechsel Sinn, so der Schaffhauser SVP-Ständerat.
Bezüglich des Schuldzinsabzuges setzte sich eine Minderheit Zanetti (sp, SO) in Anlehnung an den ersten Entwurf der WAK-SR im Sommer 2021 für eine gänzliche Abschaffung ein. Die Abzüge, ungeachtet ihres Ausmasses, würden primär den Reichsten des Landes zugutekommen, argumentierte Carlo Sommaruga, welcher den Minderheitenantrag seines ehemaligen Parteikollegen aufgegriffen hatte, in der Detailberatung. Kommissionssprecher Pirmin Bischoff (mitte, SO) betonte hingegen, dass die Kommissionsmehrheit es als inkonsequent erachte, wenn Personen Mietzinseinnahmen aufweisen würden, die damit verbundenen Kosten aber nicht zumindest teilweise abziehen könnten.
Beide Minderheiten wurden in der kleinen Kammer abgelehnt und das Geschäft ging mit den beiden nach wie vor bestehenden Differenzen zurück an den Nationalrat.

Der Ständerat beschäftigte sich in der Wintersession 2023 mit einer Standesinitiative des Kantons Wallis für eine Verjährungsfrist auch ausserhalb der Bauzone. Die Verjährungsfrist beschreibt den Endzeitpunkt, bei welchem die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes von Bauten endet. Diese Pflicht verjährt im Falle von Bauten ausserhalb der Bauzone nicht. Die Standesinitiative zielte darauf ab, die Verjährungsfrist für Bauten in der Nichtbauzone auf maximal 30 Jahre anzusetzen. Eine knappe Mehrheit der UREK-SR beantragte ihrem Rat, der Standesinitiative keine Folge zu geben, da das Anliegen bereits zur Genüge in die zweite Etappe der Revision des RPG integriert worden und — falls kein Referendum zustande kommen sollte — bald schon Gesetz sei. Ein Minderheitsantrag, welcher vor der Verabschiedung des revidierten RPG eingereicht worden war, war in der Zwischenzeit zurückgezogen worden. Der Ständerat entschied stillschweigend, der Standesinitiative keine Folge zu geben.

Im November 2023 gab die Bundeskanzlei den bedingten Rückzug der Landschaftsinitiative bekannt. Eine Mehrheit des Initiativkomitees hatte angesichts der Verabschiedung der zweiten Etappe der Revision des RPG – dem offiziellen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative – eine rechtsverbindliche Rückzugserklärung unterschrieben. Dies, obschon sich bis zu diesem Zeitpunkt lediglich der Ständerat mit der Initiative beschäftigt hatte und die Behandlung durch den Nationalrat noch ausstand. Der Rückzug tritt freilich erst in Kraft, wenn die Referendumsfrist der Änderungen des RPG im Februar 2024 ungenützt verstreicht. In diesem Falle sehe der Bundesrat von einer Abstimmung über die Volksinitiative ab, so die BK.
Der Entscheid des Initiativkomitees blieb nicht ohne Kritik. So äusserte etwa Mitinitiant Heribert Rausch gegenüber den AZ-Medien seinen Unmut. Unter anderem erfülle die verabschiedete Revision den Trennungsgrundsatz zwischen Bau- und Nichtbauzone nur ungenügend und der Rückzug sei in erster Linie seitens Trägerverein ins Rollen gebracht worden. Man habe sich geradezu «vor der Volksabstimmung gedrückt», berichtete der emeritierte Rechtsprofessor. Die Geschäftsleiterin des Trägervereins «Landschaftsinitiative», Elena Strozzi, wies die Kritik ihres Mitinitianten von sich. Der indirekte Gegenvorschlag sei der schnellste Weg, um den Zielen der Initiative gerecht zu werden.

In der Herbstsession 2023 begann die Differenzbereinigung der zweiten Etappe der Teilrevision des RPG im Ständerat. Der Nationalrat hatte in der vorhergehenden Sommersession den vom Ständerat angenommenen Entwurf, der auch einen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative darstellen soll, in verschiedenen Punkten abgeändert.

Im Grossen und Ganzen zeigte sich der Ständerat kompromissbereit und stimmte in verschiedenen Differenzen auf Antrag seiner UREK dem Nationalrat zu. An einigen Entscheiden hielt der Ständerat hingegen fest, wobei er jeweils den Anträgen seiner Kommissionsmehrheit folgte – so etwa betreffend die Abgaben bei Um- und Aufzonungen. Der Nationalrat hatte eine Bestimmung ergänzt, gemäss welcher die Gemeinden für Um- und Aufzonungen einen Mehrwertausgleich festlegen dürften, sofern die Kantone keinen bestimmten. Die Mehrheit der UREK-SR beantragte, die Bestimmung wieder zu streichen, da eine solche Regelung die Kompetenzordnung verletzen würde. Eine Minderheit Zanetti (sp, SO) und der Bundesrat unterstützten dagegen die Version des Nationalrats, da diese laut dem Minderheitensprecher eine «vernünftige, pragmatische Lösung» darstelle, um angepasste Massnahmen auf lokaler Ebene zu ermöglichen. Schliesslich konnte sich der Minderheitsantrag im Ständerat nicht behaupten. Weiter hielt der Ständerat auf Anraten seiner Kommission an seinem Entscheid fest, dass bei touristischer und landwirtschaftlicher Nutzung auch Abbruchprämien geltend gemacht werden können, wenn auf dem gleichen Gelände später ein Ersatzneubau erstellt wird. Dagegen hatte sich Heidi Z'Graggen (mitte, UR) erfolglos mit einem Einzelantrag gewehrt. Dieser wollte dem Entscheid des Nationalrats folgen, der im Falle eines Ersatzneubaus keine Abbruchprämien vorsah. Schliesslich hielt der Ständerat an seinem Entscheid fest, dass die Kantone in ihren Richtplänen gewisse Gebiete bestimmen könnten, in welchen eine Umnutzung von landwirtschaftlichen Bauten zum vollständigen Wohnzweck zulässig wäre. Auch hielt er an seinem Entscheid fest, Sonderzonen für nicht-standortgebundene Bauten in der ganzen Schweiz zu ermöglichen. Der Nationalrat hatte sich in der vorherigen Session für eine Beschränkung der Sonderzonen auf Berggebiete entschieden. Auch sprach sich der Ständerat erneut dafür aus, dass Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone bewilligt werden können, insofern dies zur Sicherstellung der ausreichenden Versorgung der Mobilkommunikation unerlässlich sei. So verzichtete die kleine Kammer darauf, sich dem Entscheid des Nationalrats, welcher eine Bündelung von Infrastrukturanlagen dem Entwurf des Ständerats vorgezogen hatte, zu beugen. Angesicht der Annahme einer Motion zur Ermöglichung von Gebieten mit Geruchsbelastung im Richtplan fügte der Ständerat zusätzlich eine Bestimmung hinzu, wonach die Kantone bei Ein- und Umzonungen Gebiete bezeichnen können, in denen die vorherige Geruchsbelastung erhalten bleiben kann.

Auch die UREK-NR zeigte sich in der Folge in vielen Punkten kompromissbereit und beantragte dem Nationalrat, die meisten Differenzen zum Ständerat aus der Welt zu schaffen, was dieser denn auch tat. Insbesondere lenkte der Nationalrat, entgegen einer Minderheit Wismer-Felder (mitte, LU), bei der Umnutzung landwirtschaftlicher Bauten zum vollständigen Wohnzweck ein. Einzig an den Entscheiden des Nationalrats, dass Sonderzonen lediglich in Berggebieten zum Einsatz kommen könnten und dass Infrastrukturanlagen und Mobilfunkanlagen gebündelt werden sollten, entschied die Kommissionsmehrheit festzuhalten. Eine erfolglose Minderheit Egger (gp, TG) hatte gefordert, dass die Abbruchprämien nicht beim Ersatzneubau von Bauten ohne landwirtschaftlichen Nutzen ausgerichtet werden solle, womit eine weitere Differenz aufrecht erhalten worden wäre. Auf der anderen Seite hatte eine Minderheit Graber (svp, VS) plädiert, betreffend Mobilfunkanlagen dem ständerätlichen Weg zu folgen, konnte sich aber in der grossen Kammer nicht behaupten. Auch eine Minderheit Vincenz-Stauffacher (fdp, SG), welche im Sinne des Ständerats für eine gesamtschweizerische Anwendung von Sonderzonen präferierte, war zuvor im Nationalrat unterlegenen.

Noch in der gleichen Session beugte sich der Ständerat zum zweiten Mal über die Vorlage, wobei nur noch wenige Differenzen zum Nationalrat verblieben. Weiterhin entschied der Ständerat, an seiner Entscheidung bezüglich des Gebietsansatzes festzuhalten und zonenfremde Nutzungen in der gesamten Schweiz statt lediglich in Berggebieten zu erlauben. Dagegen lenkte die kleine Kammer betreffend die Bündelung von Mobilfunkanlagen ein und passte sich dem Entscheid des Nationalrats an. Eine weitere formelle Änderung seitens des Nationalrats übernahm der Ständerat stillschweigend. Schliesslich lenkte der Nationalrat bei der letzten verbleibenden Differenz ein und stimmte dem Entscheid des Ständerats zu, zonenfremde Nutzung auch ausserhalb von Berggebieten zu erlauben. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage daraufhin in beiden Räten einstimmig angenommen.

Nach der Verabschiedung der Vorlage, welche von den Räten als offizieller indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative betitelt wurde, gaben die Initiantinnen und Initianten im November 2023 den bedingten Rückzug der Landschaftsinitiative bekannt.

Rückblick auf die 51. Legislatur: Raumplanung und Wohnungswesen

Autorinnen und Autoren: Elia Heer und Marlène Gerber

Stand: 17.08.2023

Bezeichnend für die oft nur langsam fortschreitenden Entwicklungen in der Raumplanung und im Wohnungswesen war, dass die beiden weitaus am intensivsten debattierten Geschäfte in diesem Themenbereich vorangegangenen Legislaturen entsprungen waren – und bislang (Stand August 2023) noch immer nicht zum Abschluss gekommen sind: In der 51. Legislatur unternahm das Parlament jedoch bedeutende Fortschritte bei der Regulierung des Bauens ausserhalb der Bauzonen. Mit dem mittlerweile dritten Entwurf zur zweiten Etappe der RPG-Teilrevision scheint eine tragfähige Lösung in Griffweite. Nach der Detailberatung des Nationalrats in der Sommersession 2023 gelangt der Entwurf nun in die Differenzbereinigung. Die Gesetzesanpassung soll auch als indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative gelten.

Ebenfalls nicht neu sind Diskussionen um die Abschaffung des Eigenmietwerts, aber auch hier passierte in der 51. Legislatur ein Entwurf die Detailberatung in beiden Räten. Nachdem der Nationalrat sich in der Sommersession 2023 unter anderem für eine vollständige Abschaffung des Eigenmietwerts ausgesprochen und die WBK-SR ihrem Rat daraufhin empfohlen hatte, an der Ausnahme der Reform für Zweitwohnungen festzuhalten, verspricht der Fortgang der Geschichte jedoch noch einiges an Spannung.

Während der Covid-19-Pandemie stritt sich das Parlament über die im Rahmen der Bekämpfung der Pandemie beschlossenen Massnahmen zur Schliessung der Geschäfte und die dadurch aufkommende Frage, ob die Geschäftsmieten während der Phase der Schliessung vollumfänglich geschuldet bleiben. Nachdem National- und Ständerat nach längerem Hin- und Her zwei entsprechenden Motionen zugestimmt hatten, die eine Lösung nach dem Schlüssel 40 Prozent zu Lasten der Mietenden und 60 Prozent zu Lasten der Vermietenden beinhaltete, waren sie in der Folge nicht auf die daraufhin vom Bundesrat ausgearbeitete Gesetzesanpassung eingetreten, womit das Anliegen erledigt war.

Auch die generelle legislative Blockade im Bereich der Mietzinsgestaltung hatte in der 51. Legislatur grösstenteils Bestand. So scheiterte auch eine zweite Motion der RK-SR, die eine ausgewogene Revision hatte erarbeiten lassen wollen. Während Anliegen der Mieterinnen und Mieter im Parlament allesamt chancenlos blieben, gelang es wenigen parlamentarische Initiativen von Seiten der Vermietenden, die erste Hürde zu nehmen, wobei die Vorstösse zur Kündigung wegen Eigenbedarfs und zur Untermiete auch innerhalb der Kommissionen umstritten waren. In der Herbstsession 2023 wird sich der Ständerat den Anliegen als Zweitrat annehmen. Nicht still stand hingegen die Rechtsprechung: Während der 51. Legislatur fällte das Bundesgericht verschiedene Urteile, so etwa zur Berechnung der Nettorendite, zur Beweislast bei Mietzinserhöhung und zur Härtefallklausel beim Eigenmietwert. Schlechte Nachrichten stellten für die Mietenden schliesslich die steigenden Mietzinsen dar: Unter anderem aufgrund der Inflation und der steigenden Hypothekarzinsen – Letzteres bekamen auch Immobilienbesitzerinnen und -besitzer deutlich zu spüren – stiegen die Mieten 2022 und 2023 deutlich an, ab Juni 2023 wurde dies durch den erstmaligen Anstieg des hypothekarischen Referenzzinssatzes noch verstärkt. Für Ende 2023 und 2024 wurden gar noch zusätzliche Erhöhungen des Referenzzinssatzes erwartet.

Erfolglos blieb nicht zuletzt auch die Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» des Schweizerischen Mieterinnen- und Mieterverbands, die verlangt hatte, dass im gesamtschweizerischen Durchschnitt jede zehnte neu gebaute Wohnung im Eigentum von Trägern des gemeinnützigen Wohnungsbaus sein soll. Im Februar 2020 wurde das Volksanliegen an der Urne abgelehnt. Daraufhin trat der indirekte Gegenvorschlag in Kraft, der eine Aufstockung des Fonds de Roulement zur Vergabe zinsgünstiger Darlehen an gemeinnützige Wohnbauträger für die nächsten zehn Jahre vorsieht.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Im August 2022 reichte die WAK-NR im Zusammenhang mit den laufenden Diskussionen zum Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung eine parlamentarische Initiative ein, welche die Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften forderte. Die Kommission begründete ihre Initiative mit ihrem der Position des Ständerats entgegenstehenden Antrag, den Eigenmietwert auch für Zweitliegenschaften abzuschaffen. Da dies insbesondere für Tourismuskantone Steuerausfälle zur Folge hätte, wollte die Kommission als Ausgleich dazu eine Verfassungsgrundlage für eine Objektsteuer auf Zweitliegenschaften schaffen.

Im Juni 2023 beriet die WAK-SR die parlamentarische Initiative ihrer Schwesterkommission und stimmte mit 7 zu 5 Stimmen, bei 1 Enthaltung, für Folgegeben. Zwar plädierte die Kommission weiterhin für die Beibehaltung des Eigenmietwerts auf Zweitliegenschaften – nicht zuletzt, da die Kommission beim Systemwechsel rasch vorwärts machen wollte und die geforderte Schaffung einer Verfassungsgrundlage für die Objektbesteuerung wohl mehrere Jahre in Anspruch nehmen würde. Trotzdem wollte sich eine Mehrheit der Kommission vor diesem Weg nicht ganz verschliessen und stimmte deshalb für das Anliegen.

In der Sommersession 2023 gelangte die zweite Etappe der Teilrevision des RPG erneut in den Nationalrat. In der Wintersession 2019 hatte der Nationalrat als Erstrat entschieden, nicht auf die Vorlage einzutreten. In der ständerätlichen Detailberatung in der Sommersession 2022 waren Punkte, die der Nationalrat bei seiner Verweigerung, auf den Entwurf einzutreten, kritisiert hatte, gestrichen worden. Kommissionssprecher Mike Egger (svp, SG) bestätigte, dass die Stabilisierung der Zahl an Bauten im Nichtbaugebiet und die Bodenversiegelung auch für den Nationalrat im Fokus stünden und dass dies das grundlegende Ziel dieser neuen Etappe der RPG-Revision darstelle. Auch wolle man mit den Instrumenten arbeiten, die bereits die kleine Kammer vorgesehen hatte, so der Kommissionssprecher weiter. Diese beinhalteten ein Planungsinstrument, Anreize und Sanktionen. Ersteres beauftrage die Kantone, Richtpläne zu entwickeln, um das Stabilisierungsziel zu gewährleisten. Zweiteres beinhaltete eine Abbruchprämie, welche darauf abziele, bestehende Bauten ausserhalb der Bauzone zu reduzieren. Und nicht zuletzt sollen Sanktionen gegen Kantone ergriffen werden, falls sich diese weigern würden, ihre Richtpläne anzupassen. So solle der Bau von Gebäuden ausserhalb der Bauzone nur möglich sein, wenn diese auch entsprechend kompensiert werden würden.

Trotz dieser gemeinsamen Ziele beantragte die UREK-NR ihrem Rat, die Vorlage stark zu vereinfachen und mehr auf landwirtschaftliche Interessen anzupassen. Weiter beantragte eine mit Stichentscheid des Präsidenten gefällte und somit äusserst knappe Kommissionsmehrheit, dass nicht mehr genutzte, landwirtschaftliche Anbauten zu Wohnungen umfunktioniert werden dürfen. Zuletzt äusserte der Kommissionssprecher die Absicht der UREK-NR, die Vorlage auch dem Nationalrat als offiziellen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative vorzuschlagen.

Bei der Eintrittsdebatte äusserten die unterschiedlichen Fraktionen ihre Voten: Kurt Egger (gp, TG) rühmte im Namen der Grünen-Fraktion die UREK-NR für die deutliche Verbesserung der Vorlage im Vergleich zum Entwurf des Ständerats. Die Fraktion würde jedoch dem Entwurf nur zustimmen, falls die Umfunktionierung landwirtschaftlicher Anbauten ausserhalb der Bauzone nicht angenommen werde. Der gleichen Ansicht waren auch die Fraktionen der SP und GLP. Ebenso unterstützte die Mitte-Fraktion die Stossrichtung und die Hauptelemente des Entwurfs der UREK-NR, wobei sie sich bei der Umfunktionierung landwirtschaftlicher Anbauten gespalten zeigte. Die FDP-Fraktionssprecherin Susanne Vincenz-Stauffacher (fdp, SG) begrüsste die Vorlage und insbesondere den Gebrauch von Anreizen und äusserte ihre Absicht, im Grossen und Ganzen der Mehrheit zu folgen – so auch in der Frage der Umfunktionierung landwirtschaftlicher Anbauten. Schliesslich sprach sich auch SVP-Fraktionssprecher Pierre-André Page (svp, FR) für die Vorlage im Sinne der Kommissionsmehrheit aus. In der Folge trat der Nationalrat stillschweigend auf die Vorlage ein.

Der erste Block der Detailberatung beschäftigte sich mit den vorgeschlagenen Abbruchprämien, den Richtplänen der Kantone und dem Gebietsansatz. Die Abbruchprämien setzen einen finanziellen Anreiz, um zonenwidrige Bauten aus der Landschaft verschwinden zu lassen. Finanziert werden sollten diese durch die Mehrwertabgaben bei Um- und Aufzonungen. Der Nationalrat pflichtete der Mehrheit seiner UREK bei, welche dem ständerätlichen Entwurf hinzugefügt hatte, dass die Abbruchprämien ausschliesslich für rechtmässig erbaute Gebäude und Bauten gelten sollen. Erfolglos blieben diesbezüglich die Minderheiten Paganini (mitte, SG) und Graber (svp, VS), welche forderten, dass die Abbruchprämie lediglich für Bauten und Anlagen ohne landwirtschaftliche und touristische Nutzung zur Anwendung kommen (Paganini) und dass die Abbruchprämie nicht nur auf rechtmässig erbaute Bauten und Anlagen beschränkt werden solle (Graber). Eine Minderheit Bulliard (mitte, FR) forderte zudem, den unterschiedlichen finanziellen Voraussetzungen der Kantone bei den Beiträgen der Abbruchprämie Rechnung zu tragen. Der Ständerat hatte bereits im Vorfeld beschlossen, dass der Bund die Kantone bei ihren Aufwendungen finanziell unterstützen könne, nun wollte die Minderheit um die Freiburger Nationalrätin diese Bundesleistungen zusätzlich an die finanzielle Stärke der Kantone anpassen. Eine Nationalratsmehrheit zog schliesslich den Minderheitsantrag dem Antrag der Kommissionsmehrheit, welche die Verteilung der Bundesleistungen nicht weiter spezifiziert hatte, vor. Einen anderen Kurs schlug dagegen eine Minderheit Vincenz (fdp, SG) ein, welche sich dafür einsetzte, die Bestimmung gänzlich zu streichen. Dass der Bundesrat hier Bundesmittel in die Hand nehme, entspreche nicht dem föderalen Prinzip. Diese Minderheit blieb im Nationalrat jedoch ohne Mehrheit.

Die Mehrheit des Nationalrats teilte ferner die Meinung des Bundesrats und der Kommissionsmehrheit, dass die Grundlagen zur Erstellung der kantonalen Richtpläne weiter präzisiert werden sollten und stellte sich somit gegen eine Minderheit Rüegger (svp, OW), welche dem Beschluss des Ständerats zustimmen wollte, welcher sich ein Jahr zuvor gegen eine weitere Präzisierung gestellt hatte. Weiter sollte den speziellen Gegebenheiten der Bergregionen im Sinne des Gebietsansatzes Rechnung getragen werden, entschied der Nationalrat. Der Gebietsansatz sieht vor, dass durch Spezialzonen, in denen nicht-standortgebundene Bauten erlaubt sind, die regionalen und territorialen Eigenheiten der Kantone berücksichtigt werden könnten. Die Frage, ob denn solche Sonderzonen lediglich in Bergregionen zum Zuge kommen sollten, bildete schliesslich auch das von Michael Graber betitelte «Pièce de Résistance» des ersten Blocks. Der Ständerat hatte sich in der Sommersession 2022 gegen eine Beschränkung der Planungsfreiheit auf Bergkantone ausgesprochen, was auch eine Minderheit Jauslin (fdp, AG) unterstützte. Insbesondere sei der Begriff «Berggebiet» für die Minderheit nicht genügend klar definiert und zu arbiträr. Eine klare Nationalratsmehrheit folgte aber dem Antrag seiner UREK-NR und wollte Sonderzonen nicht in der gesamten Schweiz erlauben.

Im zweiten Block der Detailberatung beugte sich der Nationalrat unter anderem über die Bestimmung, welche die UREK-NR mit 12 zu 12 Stimmen (mit Stichentscheid des Präsidenten) vorgeschlagen hatte und bei welchem sich die Meinungen der Fraktionen schieden. Dieser medial breit diskutierte und von Nationalrätin Martina Munz (sp, SH) als «Schicksalsartikel» bezeichnete Artikel sah in der Version der knappen Kommissionsmehrheit vor, altrechtlich erbaute Bauernhäuser ausserhalb der Bauzone mitsamt angebauten Ökonomiebauten zur vollständigen Wohnnutzung zuzulassen. Eine Minderheit Flach (glp, AG) wollte den Artikel dagegen wieder streichen. Die Umnutzung landwirtschaftlicher Bauten ausserhalb der Bauzone zum Wohnzweck benötige ebenfalls eine entsprechende Infrastruktur. Somit führe diese Umfunktionierung zu zusätzlichen Eingriffen in die Nichtbauzone und verstosse somit gegen den Trennungsgrundsatz. Diesen Antrag abzuschwächen versuchte Nationalrat Graber mithilfe eines Einzelantrags, welcher die Transformation altrechtlicher Bauernhäuser lediglich in Berggebieten vorsah. Doch auch Grabers «süsses Gift» stelle eine signifikante Untermauerung der Grundziele der Vorlage dar, konterte Ratskollege Flach. Der GLP-Nationalrat konnte auf die Unterstützung aus dem links-grünen Lager zählen und der Artikel wurde schliesslich auf Antrag der Minderheit Flach gestrichen, wobei der Einzelantrag Graber erfolglos in der grossen Kammer blieb.

Bei den Landwirtschaftszonen nahm der Nationalrat trotz zahlreicher Minderheitsanträge keine substanziellen Änderungen am Beschluss des Ständerats vor. In Umsetzung einer von beiden Räten gutgeheissenen Kommissionsmotion, welche eine Verjährung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach 30 Jahren forderte, fügte der Nationalrat dem Entwurf jedoch eine Bestimmung hinzu. Zuletzt besiegelte der Nationalrat die Vorlage als offiziellen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative und stimmte dem entsprechenden Antrag seiner Kommission zu.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat den Entwurf einstimmig an, womit das Geschäft zur Differenzbereinigung zurück an den Ständerat ging.

In der Sommersession 2023 beugte sich der Nationalrat abermals über eine allfällige Abschaffung des Eigenmietwerts. Da die Eintretensdebatte bereits in der Herbstsession 2022 geführt und das Geschäft anschliessend wieder an die WAK-NR zurückgeschickt worden war, widmeten sich die Ratsmitglieder in der aktuellen Session der Detailberatung der Vorlage. Ein Rückweisungsantrag Ritter (mitte, SG) hatte damals unter anderem bemängelt, dass trotz eines völligen Systemwechsels weiterhin Abzüge erhoben werden könnten, was fiskalisch nicht tragbar sei. Er hatte deshalb erfolgreich gefordert, dass die finanzpolitischen Auswirkungen noch einmal evaluiert werden sollten. Mithilfe einer Subkommission kam die WAK-NR dieser Forderung nach und überarbeitete ihren Entwurf. Die Kommissionsmehrheit hatte dabei entschieden, auf die meisten Abzüge zu verzichten. Lediglich im Bereich der Denkmalpflege sollten Abzüge weiterhin geltend gemacht werden können.

In der Detailberatung beschäftigte sich die grosse Kammer in einem ersten Block mit dem Systemwechsel und den Abzügen. Wie bereits in der Herbstsession 2022 – aber im Gegensatz zum Ständerat – sprach sich die WAK-NR abermals für einen kompletten Systemwechsel aus, der auch die Abschaffung des Eigenmietwerts bei Zweitwohnungen beinhaltete. Eine erfolglose Minderheit Schneeberger (fdp, BL) wollte dagegen die Fassung des Ständerats unterstützen und eine differenzierte Gesetzgebung zwischen Erst- und Zweitwohnungen anstreben. Diese Minderheit fand im Nationalrat indes über die FDP-Fraktion hinaus nur vereinzelte Unterstützung. In Übereinstimmung mit dem Ständerat sollte der Ersterwerberabzug nach Ansicht der Kommissionsmehrheit weiterhin Anwendung finden. Diesen Abzug beim erstmaligen Erwerb von Wohneigentum beabsichtigte eine Minderheit Badran (sp, ZH) hingegen aus der Vorlage zu streichen, da auch Personen, die diesen nicht nötig hätten, vom Abzug profitieren könnten. Der Minderheitenantrag scheiterte im Nationalrat jedoch aufgrund beinahe geschlossener Opposition aus den Fraktionen der Mitte, der FDP und der SVP. Einen steuerlichen Abzug von rund 30 Prozent einer potenziellen Monatsmiete bei einer selbstbewohnten Wohnung forderte ferner eine Minderheit Hess (svp, BE), wohingegen die Kommissionsmehrheit einen zusätzlichen Mietzinsabzug nicht als nötig erachtete. Die Kommissionsmehrheit setzte sich im Rat auch gegen diesen Minderheitsantrag durch, der über die SVP-Fraktion hinaus nur vereinzelte Unterstützung aus den bürgerlichen Reihen genoss. Bei Abzügen für Energie- und Umweltmassnahmen würden zu viele Steuereinnahmen verloren gehen, bemerkte Kommissionssprecher Regazzi (mitte, TI), weshalb die WAK-NR fortan lediglich Abzüge für Aufwendungen der Denkmalpflege akzeptieren wolle. Eine weitere Minderheit Schneeberger wollte bei Abzügen für Energie- und Umweltmassnahmen bleiben, erhielt im Rat jedoch fast ausschliesslich Unterstützung aus den Fraktionen der SVP und der FDP, womit auch diese Minderheit gegenüber der Kommissionsmehrheit unterlag.
In einem zweiten Block beschäftigte sich der Nationalrat mit dem Schuldzinsenabzug. Hier gab es starke Differenzen zum Beschluss des Ständerats. Insbesondere die Frage, wie hoch der Anteil an Schuldzinsabzügen gemessen am Vermögensertrag ausfallen solle, bewegte den Rat. Die Mehrheit der WAK-NR empfahl einen Schuldzinsabzug von 40 Prozent des beweglichen und unbeweglichen Vermögensertrags. Den Schuldzinsabzug von 40 Prozent lediglich auf unbewegliche Vermögenserträge anwenden wollte eine Minderheit Bendahan (sp, VD). Eine Minderheit Burgherr (svp, AG) beabsichtigte, den Beschluss des Ständerats zu unterstützen und forderte einen Schuldzinsabzug von 70 Prozent des beweglichen und unbeweglichen Vermögensertrags. Noch weiter ging SVP-Fraktionschef Thomas Aeschi (svp, ZG), welcher in einem Einzelantrag den vollen Abzug des beweglichen und unbeweglichen Vermögensertrags vorsah. Ein Minderheitsantrag Glättli (gp, ZH) forderte dagegen mit einer Abschaffung des Schuldzinsabzuges genau das Gegenteil. Auch im zweiten Block der Debatte konnte aber kein Minderheitsantrag eine Mehrheit in der grossen Kammer finden. Ebenso unterlag ein Einzelantrag Ryser (gp, SG), gemäss welchem die Vorlage zum Zwecke eines haushaltsneutralen Systemwechsels erst in Kraft treten solle, wenn der Durchschnittszinssatz 3 Prozent überschritten habe.
Schliesslich nahm der Nationalrat die so ausgestaltete Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 109 zu 75 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) an. Nicht unterstützt wurde die Vorlage von den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP und der Grünen sowie von einzelnen Mitgliedern der GLP-, der SVP- und der Mitte-Fraktion.

Jahresrückblick 2022: Raumplanung und Wohnungswesen

Die Entwicklungen im Themenbereich Wohnungswesen waren 2022 stark geprägt von der steigenden Inflation und vom russischen Angriffskrieg in der Ukraine. So kam es nach Jahren eines Booms an den Immobilienmärkten aufgrund des Anstiegs der Leit- und Hypothekarzinsen zu einer Trendwende am Immobilienmarkt. Aufgrund der gestiegenen Hypothekarzinsen war es nach langer Zeit an den meisten Orten in der Schweiz wieder attraktiver, ein Wohnobjekt zu mieten, als ein gleichwertiges Objekt zu kaufen. Obwohl die Preise für Wohneigentum vorerst weiter stiegen, gab es erste Anzeichen dafür, dass die Nachfrage nach Wohneigentum abnehmen und der Wohneigentumsmarkt sich nach langer Boom-Zeit etwas abkühlen könnte. Die Bewegungen am Wohneigentumsmarkt waren auch medial sehr präsent, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Insbesondere über den Sommer, als die Hypothekarzinsen zum ersten Mal stark anstiegen, wurde in den nationalen Zeitungen oft über dieses Thema berichtet.

Der Krieg führte derweil auch zu höheren Energiepreisen, weshalb Verbände einen Nebenkostenschock beim nächsten Abrechnungstermin befürchteten und Mieterinnen und Mietern rieten, ihre Akontozahlungen freiwillig zu erhöhen oder Geld auf die Seite zu legen. Dabei kam es auch vereinzelt zu Zwist zwischen Mietenden und Vermieterschaft, etwa bei Diskussionen um die Verwaltungspauschale auf Nebenkostenabrechnungen. Bis zum Jahresende wurden im Parlament einige Vorstösse eingereicht, mit denen die Auswirkungen der steigenden Energiepreise für Mieterinnen und Mieter abgefedert werden sollten. Zudem erarbeitete der Bundesrat Verordnungen mit Massnahmen, die er im Falle von schweren Gas- oder Strommangellagen beschliessen könnte. Darunter befindet sich auch eine Temperaturobergrenze für Innenräume, was Fragen zu möglichen Klagen von Mietenden aufwarf.

Beim Mietrecht blieben die Fronten auch im Jahr 2022 verhärtet: Linke Anliegen blieben im Parlament allesamt chancenlos (Po. 21.3759; St.Iv 21.316; Pa.Iv. 20.449; Mo. 20.4031; Pa.Iv. 21.476). Auch für die bürgerliche Parlamentsmehrheit waren allerdings höchstens kleine Änderungen umsetzbar. Die von der RK-NR aufgrund von parlamentarischen Initiativen vorgelegten Vorlagen zur Stärkung der Kompetenzen der Vermieterschaft bei Untermietverhältnissen, zur Senkung der Hürden für Kündigungen von Mietverhältnissen wegen Eigenbedarf) oder zur Lockerung von Formvorschriften bei gewissen Mietvertragsänderungen stiessen allerdings mit Ausnahme des Entwurfs zu den Formvorschriften sowohl in der Vernehmlassung als auch in der Kommission selber auf einigen Widerstand. Der Bundesrat empfahl sie zur Ablehnung. Überdies scheiterte ein Versuch des Bundesrates, die verhärteten Fronten rund um das Mietrecht mit einem runden Tisch und allen relevanten Verbänden zu lösen.

Auch in anderen Politikbereichen im Wohnungswesen gab es kaum Einigkeit. Eine zuerst vom Nationalrat angenommene Motion der RK-NR über eine Wiederaufnahme der parlamentarischen Revisionsarbeiten am Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Lex Koller) scheiterte im Ständerat. Virulent wurde zudem die Abschaffung des Eigenmietwerts diskutiert: Der Nationalrat kam nach langer Debatte zum Schluss, dass die aktuelle Vorlage nur schwer finanzierbar und kaum mehrheitsfähig sei, und schickte sie zurück an seine WAK. Die Räte lehnten zudem zwei gleichlautende Motionen (Mo. 22.3817; Mo. 22.3862) der SVP zur Abschaffung des Eigenmietwerts für Rentnerinnen und Rentner ab. Das Bundesgericht wiederum hiess eine Beschwerde gegen eine Eigenmietwert-Härtefallregelung im Tessiner Steuergesetz gut, was auch Auswirkungen auf andere Kantone mit ähnlichen Regelungen haben dürfte.

Weniger umstritten war 2022 die Raumplanung, wo es dem Ständerat unter der Leitung seiner UREK nach längerer Zeit wohl gelang, eine mehrheitsfähige Vorlage für die zweite Etappe der RPG-Revision zu zimmern. An diesem Revisionsvorhaben hatten die Räte seit 2015 erfolglos gearbeitet. Herzstück der neuen Vorlage ist ein Stabilisierungsziel der Gebäudezahl ausserhalb der Bauzone, das mit verpflichtenden kantonalen Richtplänen, Abbruchprämien für Bauten ausserhalb der Bauzone und Sanktionen für Kantone, die das Stabilisierungsziel nicht einhalten, erreicht werden soll. Ausserdem soll den Kantonen zusätzlicher Spielraum eingeräumt werden, damit diese in der Raumplanung ihren kantonalen oder regionalen Eigenheiten besser Rechnung tragen können. Dieser RPG2-Entwurf wurde in der kleinen Kammer einstimmig angenommen. Der Ständerat hatte den Entwurf als indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ausgestaltet, die er deutlich zur Ablehnung empfahl.

Neben der RPG-Revision beschäftigte sich das Parlament mit weiteren Vorstössen betreffend Bauten ausserhalb von Bauzonen. Beide Räte überwiesen eine Motion, die eine Verjährung illegaler Bauten ausserhalb der Bauzonen nach 30 Jahren fordert. Eine Motion, mit welcher die Schaffung dezentraler kantonaler Behörden zur Bearbeitung von Anträgen für Bauvorhaben ausserhalb von Bauzonen hätte erlaubt werden sollen, wurde jedoch vom Ständerat abgelehnt. Schliesslich war das Bauen ausserhalb der Bauzone verglichen mit den anderen Themen im Bereich Raumplanung auch am meisten in den nationalen Zeitungen präsent.

Auf Antrag der UREK-NR beschloss der Nationalrat in seiner Wintersession 2022, die Behandlungsfrist für eine parlamentarische Initiative Bregy (mitte, VS) betreffend eine Einschränkung des Verbandsbeschwerderecht im Natur- und Heimatschutzgesetz um zwei Jahre bis zur Wintersession 2024 zu verlängern. Die Kommission hatte den Antrag damit begründet, dass die Arbeiten zu einem Gesetzesentwurf noch im Gange seien. Der Entwurf soll unter anderem festlegen, bis zu welcher Gebäudegrösse das Verbandsbeschwerderecht eingeschränkt werden soll und welche Ausnahmen bei der Neuregelung vorzusehen sind.

Als Zweitrat beschäftigte sich in der Wintersession 2022 der Ständerat mit einer Motion der UREK-NR, welche forderte, dass bei illegalen Bauten ausserhalb der Bauzonen die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach dreissig Jahren verjähren soll. Nachdem der Nationalrat die Motion entgegen der Empfehlung des Bundesrates knapp angenommen hatte, wiederholte sich die Geschichte im Ständerat. Die UREK-SR unterstützte das Anliegen ihrer Schwesterkommission und empfahl die Motion zur Annahme. Kommissionssprecher Pirmin Bischof (mitte, SO) begründete im Rat den Antrag der Kommission: Das 2021 getroffene Bundesgerichtsurteil zu dem Thema habe zu Rechtsunsicherheit geführt, da derzeit verschiedene Kantone noch ganz verschiedene Regelungen zu den Verjährungsfristen bei illegalen Bauten kennen. Es sei deshalb der richtige Zeitpunkt, hier eine klare Rechtsgrundlage zu schaffen. Das Schweizer Recht habe in verschiedenen Bereichen national einheitlich geregelte Verjährungsfristen und es sei unverständlich, weshalb gerade illegale Bauten ausserhalb der Bauzone nicht verjähren können sollten. Zusätzlich stossend sei, dass das Beseitigungsgebot für unrechtmässig erstellte Bauten innerhalb von Bauzonen nach dreissig Jahren verjähre, wodurch innerhalb und ausserhalb der Bauzonen unterschiedliche Regelungen diesbezüglich gälten. In der Folge führten verschiedene Sprechende noch zusätzliche Argumente an. Marco Chiesa (svp, TI) verwies etwa auf die über 2'000 Rusticos, die im Kanton Tessin unter Verdacht stünden, illegal gebaut worden zu sein. An diesen würden aber für viele Familien lebenslange Erinnerungen hängen. Lisa Mazzone (gp, GE) begründete den Minderheitsantrag auf Ablehnung der Motion. Es sprächen formelle und inhaltliche Gründe gegen die Motion. Formell sei es nicht sinnvoll, diese Frage anzugehen, während parallel dazu das grosse Revisionsvorhaben des RPG von den Räten behandelt werde. Inhaltlich gebe es wiederum mehrere Gründe für eine Ablehnung. Erstens sei das Argument der Rechtsgleichheit von Bau- und Nichtbauzonen nicht gerechtfertigt, da ausserhalb der Bauzonen nur Bundesrecht anwendbar sei. Zweitens sei es wichtig, dass illegale Gebäude auch nach mehr als dreissig Jahren abgerissen werden müssten, damit die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet eingehalten werden könne. Drittens werde mit einer Verjährung nach dreissig Jahren der Druck auf die Gemeinden erhöht, langwierige Verfahren rasch durchzuführen. Gerade diesen letzten Punkt unterstrich auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga in ihrem Votum. Es sei für die zuständigen Behörden sehr schwierig und undankbar, gegen Bauten ausserhalb der Bauzone vorzugehen. Die Beschuldigten hätten oft sehr viele Möglichkeiten, den Abriss ihrer Baute zu verhindern oder zu verzögern. Ausserdem widersprach die Bundesrätin dem Argument, dass die Verjährungsfrist Verwaltungsaufwand für die Gemeinden verhindern würde. Im Gegenteil, es sei sehr aufwändig und teilweise unmöglich zu klären, wann genau eine Baute erstellt wurde. Sie sprach sich deshalb klar gegen die Motion aus.
Wie schon im Nationalrat stimmte jedoch auch eine Mehrheit des Ständerats für Annahme der Motion, die mit 25 zu 16 Stimmen (bei einer Enthaltung) angenommen wurde. Die Motion kommt nun wieder in die UREK-NR. Dort, so die Überlegung der Mehrheit der UREK-SR, soll entschieden werden, ob die Forderung der Motion in die laufenden Arbeiten zur Revision des Raumplanungsgesetzes aufgenommen wird.

Die UREK-SR beschloss an ihrer Sitzung vom 24. Oktober 2022 mit 9 zu 1 Stimmen (bei 3 Enthaltungen), eine Motion von Werner Salzmann (svp, BE) zur Ablehnung zu empfehlen. Salzmann hatte gefordert, dass das RPG dahingehend angepasst wird, dass Bewilligungen von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen von dezentralen kantonalen Behörden getroffen werden könnten. Der Ständerat beriet in der Wintersession 2022 über die Vorlage. Kommissionssprecher Daniel Fässler (mitte, AI) begründete den Antrag der Kommission damit, dass sich in der Vorprüfung gezeigt habe, dass Art. 25 RPG eine gewisse Dezentralisierung der Behörden in dieser Sache nicht ausschliesse – nämlich dann, wenn der Kanton trotz dezentraler Struktur die eigentliche Leitung in diesen Fragen einer weisungsbefugten kantonalen Behörde übertrage. Es müsse eine einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung gewährleistet werden können.
Werner Salzmann verteidigte seine Motion im Plenum. Besonders in grossen und heterogenen Kantonen komme es aufgrund starrer Regelungen immer wieder zu unsachgemässen und stossenden Entscheiden. Dezentrale Behörden könnten in solchen Angelegenheiten rascher, sinnvoller und differenzierter entscheiden. Bundesrätin Simonetta Sommaruga räumte zwar ein, dass unterschiedliche kantonale Bewilligungspraktiken gerade in der Nähe von Kantonsgrenzen oft nicht verstanden und als stossend empfunden würden. Doch solche Ungleichheiten sollten nicht auch noch innerhalb eines einzelnen Kantons geschaffen werden. Ausserdem sei es von zentraler Bedeutung, die Unabhängigkeit von Behörden zu wahren. Je kleiner die Behörde und deren Einzugsgebiet seien, desto grösser werde der Druck auf die Personen in den Behörden, Bauten ausserhalb der Bauzone zuzulassen. Die Behördenorganisation solle deshalb nicht angepasst werden, so dass Bewilligungen weiterhin von Personen einer «fachlich kompetenten Behörde unabhängig von allfälligen Pressionen oder allfälligen anderweitigen Abhängigkeiten» getroffen werden. Eine Mehrheit des Ständerates folgte den Empfehlungen der UREK und des Bundesrates und lehnte die Motion mit 23 zu 16 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) ab. Die Stimmen für Annahme der Motion kamen aus den Fraktionen der SVP, der Mitte und der FDP.

Nach dem Nationalrat beschloss in der Wintersession 2022 auch der Ständerat stillschweigend, die Behandlungsfrist für die Landschaftsinitiative um ein Jahr, bis März 2024, zu verlängern. Wie Kommissionssprecherin Elisabeth Baume-Schneider (sp, JU) ausführte, solle dem Parlament damit ausreichend Zeit eingeräumt werden, um einen indirekten Gegenvorschlag zur Initiative auszuarbeiten.

Ende November 2022 veröffentlichte das ARE die Bauzonenstatistik 2022. Gemäss dieser Publikation wuchs die Bauzonenfläche in den letzten fünf Jahren lediglich um ein Prozent auf neu rund 234'000 Hektaren – und auch dieses kleine Wachstum sei vor allem auf methodische Gründe zurückzuführen, so das ARE. Die Flächen für die fünf grössten Hauptnutzungen, darunter etwa Wohn- und Arbeitszonen, seien derweil konstant geblieben. Da gleichzeitig die Bevölkerungszahl angestiegen sei, sei die pro Person beanspruchte Bauzonenfläche von 291 auf 282 Quadratmeter gesunken. Dass kaum mehr neue Bauzonen geschaffen worden seien, führte das ARE auf die Raumplanung der Kantone zurück. Das RPG schreibt den Kantonen seit 2014 vor, dass sie ihre Raumplanung so gestalten müssen, dass Siedlungen nach innen entwickelt und verdichtet gebaut werden.

Der Bundesrat gab Mitte Oktober 2022 bekannt, dass er den überarbeiteten Tessiner Richtplan genehmige – allerdings mit gewissen Präzisierungen. Die Überarbeitung des Richtplans war nötig geworden, weil der Kanton Tessin, wie alle anderen Kantone auch, seinen Richtplan an die Anforderungen des 2013 revidierten RPG anpassen musste. Dieses besagt unter anderem, dass Kantone ihre Bauzonen so festlegen müssen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für die nächsten fünfzehn Jahre entsprechen.

Der Kanton Tessin hatte seinen neuen Richtplan 2018 beim Bundesrat eingereicht. Weil beim Kanton zum Richtplan Beschwerden eingegangen waren, musste jedoch erst noch das Kantonsparlament über die Beschwerden entscheiden, bevor sich der Bundesrat im Juni 2021 dem Richtplan annehmen konnte. Der Bundesrat kam in seiner Prüfung zum Schluss, dass der Richtplan auf 2018 noch korrekten, aber unterdessen überholten Bevölkerungsszenarien basierte. Deshalb habe der Kanton Tessin im Richtplan zu grosse Bauzonen vorgesehen, welche er voraussichtlich in den nächsten 15 Jahren nicht voll auslasten werde. Der Bundesrat präzisierte daher den im Richtplan vorgesehenen Auftrag des Kantons an die Gemeinden. So werden die Tessiner Gemeinden nun unter anderem verpflichtet, den Umfang ihrer Bauzonen innerhalb von zwei Jahren zu überprüfen und bei der Revision ihrer Ortsplanung gegebenenfalls zu verkleinern.

Nach der Genehmigung des Tessiner Richtplans lägen nun, gut neun Jahre nach der Abstimmung über das RPG, von allen Kantonen überarbeitete Richtpläne vor, die den Anforderungen des revidierten RPG entsprechen, so der Bundesrat.

In einer langen und intensiven Debatte beschäftigte sich der Nationalrat in der Herbstsession 2022 mit der Vorlage über einen Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung mittels Abschaffung des Eigenmietwerts. Daniela Schneeberger (fdp, BL) und Céline Amaudruz (svp, GE) erstatteten als Sprecherinnen der WAK-NR der grossen Kammer Bericht über den umstrittenen Erlassentwurf und die von der Kommission beantragten Änderungen gegenüber der vom Ständerat verabschiedeten Version. Die Kommissionsmehrheit sei weiterhin der Ansicht, dass der Eigenmietwert als fiktiver Einkommensbestandteil störend wirke und von der Bevölkerung nicht verstanden werde, insbesondere von Personen, die ihre Liegenschaft abbezahlt hätten. Deshalb sehe die Mehrheit der WAK-NR Handlungsbedarf und unterstütze die Bestrebungen zur Abschaffung. Dabei räumten die Sprecherinnen jedoch auch ein, dass es noch einige Punkte anzupassen gebe.

In der Eintretensdebatte galt es über einen Nichteintretensantrag sowie zwei Anträge zur Rückweisung der Vorlage an die Kommission zu befinden. Der Nichteintretensantrag sowie einer der beiden Rückweisungsanträge stammten aus der Feder von Cédric Wermuth (sp, AG). Dieser liess kein gutes Haar an der Vorlage und nannte vier Gründe, nicht auf sie einzutreten. Erstens sei die Besteuerung des Eigenmietwerts steuersystematisch sinnvoll, da damit ein effektiver ökonomischer Nutzen besteuert werde. Zweitens würde die Vorlage die sowieso schon steuerlich bevorzugten Wohneigentümerinnen und -eigentümer noch zusätzlich bevorzugen. Drittens sei es schwierig, die aktuelle Situation zu ändern, ohne dabei jemanden stark zu benachteiligen, beispielsweise jüngere Menschen oder Bergregionen. Viertens führe die Vorlage auch zu gewichtigen finanziellen Ausfällen. Wermuth beantragte deshalb, nicht auf die Vorlage einzutreten. Falls der Rat doch auf sie eintrete, dann werde er sich für seinen Rückweisungsantrag einsetzen. Dieser sah vor, dass die parlamentarische Initiative der WAK-SR, auf der die Vorlage basiert, stattdessen mittels einer Härtefallregelung umgesetzt werden soll, womit insbesondere Rentnerinnen und Rentner, welche ihre selbstbewohnte Immobilie abbezahlt haben, aber nur über ein tiefes Einkommen verfügen, entlastet würden.

Der zweite Rückweisungsantrag stammte von Markus Ritter (svp, SG). Ritter sprach sich zwar für die Abschaffung des Eigenmietwerts aus, wollte die Vorlage aber zurück an die Kommission schicken, u.a. da eine Volksabstimmung bei erwarteten gesamtstaatlichen Steuerausfällen von CHF 3.8 Mrd. nicht zu gewinnen sei, betonte er auch mit Verweis auf die Abstimmungen über die Vorlagen zur Abschaffung der Stempelsteuerabgabe und der Verrechnungssteuer, die beide an der Urne gescheitert waren. Um die Mängel der Vorlage zu beheben, sei eine Rückweisung sinnvoller als eine direkte Beratung im Nationalrat. Zudem müssten erstens die Kantone enger eingebunden werden, da diese auch stark betroffen seien. Zweitens habe sich die Vorlage zu stark vom ursprünglichen Ziel des Systemwechsels entfernt und drittens störte sich Ritter daran, dass trotz der Abschaffung des Eigenmietwerts Schuldzinsabzüge bestehen bleiben sollen. Schliesslich lägen der eidgenössischen Steuerverwaltung ab Januar 2023 aktualisierte Zahlen aus vier grossen Kantonen vor, welche für die Entscheidfindung in der Kommission wichtig seien. Auch die von Wermuth verlangte Prüfung einer Härtefalllösung sei Teil seines Rückweisungsantrags, betonte Ritter.

Für Eintreten sprachen sich die Fraktionen der FDP und der SVP aus. Von der SVP weibelte unter anderem Esther Friedli (svp, SG) für die Vorlage. Die Besteuerung des Eigenmietwerts sei während des Ersten Weltkriegs provisorisch eingeführt worden und es sei nun endlich an der Zeit, sie wieder abzuschaffen. Man besteuere nämlich ein fiktives Einkommen. Ausserdem sei der Kauf von Wohneigentum ein eigenverantwortlicher Beitrag zur Altersvorsorge, der durch den Eigenmietwert massiv behindert werde. Weiter bestrafe das heutige System diejenigen, welche ihre Hypothekarschulden abbezahlen wollen, und setze so Anreize zur Verschuldung. Die Schweiz habe nicht zuletzt deshalb eine solch gefährlich hohe Privatverschuldungsquote. Schliesslich führe die heutige Lösung auch zu viel Bürokratie. Die Position der FDP-Fraktion legte unter anderem Petra Gössi (fdp, SZ) dar. Sie unterstützte den Systemwechsel und war der Meinung, der Rat habe in der Detailberatung noch genügend Möglichkeiten, über die konkrete Ausgestaltung der Vorlage zu diskutieren. Eine Rückweisung bringe hingegen nichts. Die Kantone hätten sich bisher nicht kompromissbereit gezeigt und man könne auch heute schon den Entscheid zum Systemwechsel «auf ordnerweise Material stützen».

Die Fraktionen der Grünen und der SP plädierten für Nichteintreten. Balthasar Glättli (gp, ZH) sprach beispielsweise von einem fiskalpolitischen Blindflug, der schlussendlich die «Welt ungerechter statt gerechter» machen würde. Bei der Vorlage sei nicht mehr viel zu retten. Auch Vertreterinnen und Vertreter der SP sprachen sich deutlich gegen die Vorlage aus. Jacqueline Badran (sp, ZH) befürwortete zwar einen reinen Systemwechsel, weil damit Immobilien weniger wie Anlagen und wieder mehr wie Wohnobjekte behandelt würden. Doch die jetzige Fassung der Vorlage habe nichts mehr mit einem reinen Systemwechsel zu tun, da sämtliche Abzugskosten erhalten blieben. Das Parlament habe sich hier «komplett übermarcht» und die Ausarbeitung «einmal mehr komplett unsorgfältig gemacht».

Die Fraktionen der Mitte und der GLP sprachen sich für Eintreten und für Annahme des Rückweisungsantrags Ritter aus. Kathrin Bertschy (glp, BE) gab derweil zu Protokoll, dass ihre Fraktion einen Systemwechsel grundsätzlich begrüssen würde, weil damit Verschuldungsanreize und ökologische Fehlanreize im Unterhaltskonsum reduziert und die volkswirtschaftliche Stabilität erhöht werden könnten. Allerdings forderte sie einen «umfassenden und vollständigen» Systemwechsel, also einen Wechsel, der auch Zweitwohnungen umfasst und dafür die Steuerabzüge abschafft. Deshalb unterstütze die Fraktion den Rückweisungsantrag Ritter, nicht aber den Nichteintretensantrag Wermuth, da eine Härtefalllösung einfach «eine Steuersubvention für Wohneigentümer, die mehr oder teureren Wohnraum beanspruchen, als sie benötigen oder bezahlen können», darstelle. Ähnlich argumentierte Leo Müller (mitte, LU) für die Mitte-Fraktion, welche die Abschaffung des Eigenmietwerts sowie der Steuerabzüge als «steuersystematisch richtig» und als Mittel zur Entlastung des Mittelstands erachtete.

Zuletzt äusserte sich Bundesrat Ueli Maurer zur Vorlage. Der Bundesrat befürworte einen Systemwechsel, so Maurer, damit Verschuldungsanreize abgebaut, Komplexität reduziert und Lösungen für Rentnerinnen und Rentner mit tiefem Einkommen gefunden werden können. Die Vorlage sei aber in der vorliegenden Fassung nicht finanzierbar und nicht mehrheitsfähig. Er empfahl dem Parlament deshalb, dem Antrag Ritter zuzustimmen.

In den Abstimmungen lehnte der Nationalrat zuerst den Nichteintretensantrag Wermuth mit 125 zu 68 Stimmen ab. Wermuth zog daraufhin seinen Rückweisungsantrag zurück. Der Antrag Ritter fand in der Folge mit 114 zu 77 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) eine Mehrheit im Rat. Die Fraktionen der Mitte, GLP, SP und Grünen stimmten geschlossen für den Antrag und schickten damit die Vorlage zurück an die WAK-NR.

Im Rahmen einer ausserordentlichen Session zur Kaufkraft im September 2022 beriet der Nationalrat eine im Juni desselben Jahres eingereichte Motion von Thomas Matter (svp, ZH). Mit dieser verlangte Matter die Abschaffung des Eigenmietwerts für Rentnerinnen und Rentner. Diese Massnahme würde finanzschwache Rentnerhaushalte entlasten und setze Anreize, die private Verschuldung abzubauen, so Matter. Der Bundesrat empfahl die Motion zur Ablehnung. Einerseits werde die Abschaffung des Eigenmietwerts bereits im Rahmen einer parlamentarischen Initiative der WAK-SR (Pa.Iv. 17.400) behandelt. Andererseits käme «eine blosse altersmässige Differenzierung (...) einer sachlich nicht begründbaren Ungleichbehandlung gleich und würde das Rechtsgleichheitsgebot verletzen gegenüber Wohneigentümerinnen und Wohneigentümern, die das AHV-Alter noch nicht erreicht haben», so der Bundesrat. Weiter könne die vorgeschlagene Änderung nur wenig zum Abbau von Schuldanreizen beisteuern, da diese Anreize während der Erwerbstätigkeit weiterhin bestünden. Nicht zuletzt gebe es keinen Handlungsbedarf, da Rentnerhaushalte nicht systematisch in Notlage seien. Im Gegenteil: Bei den Haushalten im AHV-Rentenalter liege das mediane Nettovermögen höher als bei jenen im Erwerbsalter. Der Nationalrat folgte der Empfehlung des Bundesrates und lehnte die Motion Matter mit 141 zu 53 Stimmen (bei 1 Enthaltung) klar ab. Die Motion erhielt ausserhalb der SVP-Fraktion keine Stimmen. Im Übrigen wurde einige Tage später im Ständerat eine gleichnamige Motion von SVP-Präsident Marco Chiesa (svp, TI) abgelehnt.

Nachdem der Ständerat die Volksinitiative «Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)» im Juni 2022 behandelt und dabei dem Volk deutlich zur Ablehnung empfohlen hatte, war in der Herbstsession 2022 der Nationalrat an der Reihe. Die zuständige UREK-NR beantragte ihrem Rat einstimmig, zuerst die Behandlungsfrist um ein Jahr zu verlängern. Die 30-monatige Behandlungsfrist wäre ansonsten am 8. März 2023 abgelaufen. Die Kommission begründete ihren Antrag zur Fristverlängerung damit, dass der Ständerat in der Sommersession den Entwurf über die zweite Etappe der Teilrevision des RPG zum indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ernannt hatte. Laut ParlG kann die Behandlungsfrist von Volksinitiativen in diesem Fall um ein Jahr verlängert werden. Die Kommission war der Meinung, dass eine Verlängerung hier angebracht sei, da sie antizipierte, dass die Beratung der RPG-Teilrevision im Nationalrat und die anschliessende Differenzbereinigung zwischen den Räten viel Zeit in Anspruch nehmen werde. Der Nationalrat folgte dem Antrag der Kommission in der Herbstsession 2022 stillschweigend.

Das Bundesgericht fällte im August 2022 ein Urteil betreffend Härtefallklauseln beim Eigenmietwert. Der Eigenmietwert wird auf selbstbewohntem Wohneigentum erhoben und entspricht dem Betrag, den die Hauseigentümerschaft bei Fremdvermietung durch Mieteinnahmen erwirtschaften würde. Dieser Betrag wird in der Schweiz als Einkommen versteuert. Das Bundesgerichtsverfahren geht auf eine Härtefallregelung beim Eigenmietwert im Tessiner Steuergesetz zurück. Diese Regelung sah vor, dass der steuerbare Eigenmietwert bei Personen mit einem steuerbaren Vermögen von weniger als CHF 500'000 höchstens 30 Prozent der Bareinkünfte betragen darf. Damit sollten Personen entlastet werden, welche im Verhältnis zum Geldeinkommen hohe Steuern auf den Eigenmietwert zahlen müssen und dadurch in Liquiditätsschwierigkeiten kommen. Dies könnten beispielsweise Rentnerinnen und Rentner sein, die zwar ein Haus besitzen, aber kein hohes Geldeinkommen haben. Gegen diese Regelung hatten zwei Tessiner SP-Kantonsräte Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht gab ihnen nun Recht. Das Richtergremium kam in seinem Urteil zum Schluss, dass die Härtefallbestimmungen die durch den Eigenmietwert angestrebte Rechtsgleichheit zwischen Mieterinnen und Mietern und Wohneigentümerinnen und Wohneigentümer verletze. Der Eigenmietwert dürfe deshalb nur an die marktübliche Miete gekoppelt sein und die Kantone müssten mindestens 60 Prozent des marktüblichen Mietzinses als Eigenmietwert festlegen. Härtefallregelungen blieben gemäss NZZ zwar zulässig, aber nur wenn der Eigenmietwert auch mit ihnen in jedem Fall mindestens 60 Prozent der Marktmiete beträgt.
Neben dem Kanton Tessin kennen noch acht weitere Kantone ähnliche Härtefallregelungen. Gestützt auf eine Zusammenstellung des Bundes vom Herbst 2021 berichtete die NZZ, dass die Härtefallregelungen von zwei der acht Kantone (LU und SG) eine Bestimmung enthalten, wonach der Eigenmietwert auch mit Sonderabzug nicht unter 60 Prozent der Marktmiete fallen darf. Die anderen sechs Kantone (GE, GR, OW, SH, VD, ZH) müssten ihre Härtefallregelungen nun aufgrund des Bundesgerichtsurteils wohl anpassen, so die NZZ. Im Übrigen ist die Härtefalllösung auch auf Bundesebene als mögliche Variante für die Umsetzung einer parlamentarischen Initiative zu einem Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung (Pa.Iv. 17.400) im Gespräch.

Während fast einem ganzen Jahr – zwischen Oktober 2021 und August 2022 – befasste sich die WAK-NR wiederholt mit der umstrittenen Vorlage zum Systemwechsel in der Wohneigentumsbesteuerung. Die ursprünglich von der WAK-SR lancierte Vorlage zielt auf die Abschaffung des Eigenmietwerts für selbstbewohntes Wohneigentum. Als der Ständerat den Entwurf in der Herbstsession 2021 beraten hatte, waren verschiedene Mitglieder der kleinen Kammer der Ansicht, dass die Vorlage noch nicht optimal ausgearbeitet sei und dass sich die WAK-NR und der Nationalrat noch einmal genauer mit der Vorlage beschäftigen sollten. So hörte sich die WAK-NR im Herbst 2021 Vertreterinnen und Vertreter der FDK, verschiedener Interessengruppen und der Wissenschaft an. Ausserdem beauftragte sie die Verwaltung, mögliche Kompensationsmöglichkeiten für die Bergkantone zusammenzustellen, für den Fall, dass der Nationalrat beschliessen sollte, auch Zweitwohnungen in den Systemwechsel einzuschliessen. Der Ständerat hatte Zweitwohnungen noch vom Systemwechsel ausnehmen wollen, weil er deswegen grosse Steuerausfälle für Bergkantone befürchtet hatte. Auch die volkswirtschaftlichen Folgen eines Systemwechsels sollte die Verwaltung abklären. Später erteilte die Kommission der Verwaltung dann noch umfassende Zusatzaufträge. Es sollte unter anderem abgeklärt werden, wie Personen mit tiefen Einkommen und weitgehend abbezahlter Hypothek entlastet werden könnten und wie die Gleichbehandlung von Mieterinnen und Mietern sichergestellt werden könnte. Auch zur Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs beantragte die WAK zusätzliche Informationen.

Im November 2021 beschloss die Kommission dann, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommissionsmehrheit war der Meinung, dass das heute bestehende System für viele kaum nachvollziehbar und ausserdem sehr aufwändig sei. Es seien zwar noch Fragen zu klären, aber die WAK befand die ständerätliche Vorlage für grundsätzlich mehrheitsfähig. Das erste Mal im Detail beriet die Kommission die Vorlage im Mai 2022. Sie erarbeitete verschiedene Anträge für Änderungen am Entwurf des Ständerats. Erstens beantragte sie dem Nationalrat einstimmig, auch Zweitwohnungen beim Systemwechsel einzuschliessen – «einerseits aus verwaltungsökonomischen Gründen, andererseits auch, um Steuerschlupflöcher zu vermeiden», wie sie in ihrer Medienmitteilung verlauten liess. Zweitens möchte die Kommission auch auf Bundesebene weiterhin Abzüge für Energiesparen und Rückbauten zulassen, während der Ständerat diese Möglichkeit nur auf Kantonsebene beibehalten wollte. Da der Gebäudepark der Schweiz relativ veraltet sei, müssten energetische Sanierungen gefördert werden. Drittens beantragte die WAK knapp (12 zu 10 Stimmen), Abzüge für Instandstellungskosten zu erlauben. Viertens beschloss sie, ihrem Rat zu beantragen, Schuldzinsabzüge bis zu 100 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulässig zu machen. Der Ständerat hatte sich für eine Grenze von 70 Prozent ausgesprochen. Fünftens beantragte die WAK die Streichung des vom Ständerat geplanten Ersterwerberabzugs. Die Lösung beim Schuldzinsabzug sei schon grosszügig und der Ersterwerberabzug sei systemfremd. Ein Antrag auf einen Mietzinsabzug zur Entlastung von Mietenden wurde von einer Mehrheit der WAK derweil abgelehnt. Nachdem die Kommission die Kosten ihrer Variante der Vorlage noch einmal von der Verwaltung schätzen liess, bestätigte sie im August 2022 in zweiter Lesung alle ihre Anträge. Allerdings wurde die veränderte Vorlage in der Gesamtabstimmung der Kommission nur knapp mit 12 zu 10 Stimmen angenommen. Die Kommissionsminderheit beantragte ihrem Rat, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Mitte August 2022 beschloss der Bundesrat, die letzten beiden Teile des überarbeiteten Richtplans des Kantons Glarus zu genehmigen, namentlich die Teile Verkehr und Tourismus. Ende 2021 hatte die Regierung bereits den restlichen Richtplan genehmigt. Doch die Beschlüsse zu den Teilen Verkehr und Tourismus waren vom Glarner Kantonsrat erst später gefasst worden, weshalb sie nun erst mit Verspätung und in einem separaten Verfahren geprüft wurden. Obwohl der Bundesrat die ausstehenden Richtplanteile insgesamt genehmigte, äusserte er dennoch Vorbehalte betreffend den vom Kanton beabsichtigten Ausbau von Bergbahnen. Er stufte ein Projekt wegen seiner «ungenügenden räumlichen Abstimmung» zurück und riet dem Kanton bei einem weiteren Projekt, dieses nicht weiterzuverfolgen, da er daran zweifelte, ob dieses mit Bundesrecht vereinbar ist.

Nachdem der Nationalrat im Juni 2017 die Motion Page (svp, FR), die eine stärkere Nutzung des bestehenden Gebäudevolumens ausserhalb der Bauzonen forderte, knapp angenommen hatte, nahm sich im Frühjahr 2018 der Ständerat der Vorlage an. Er folgte dabei jedoch stillschweigend einem mündlichen Ordnungsantrag von Roland Eberle (svp, TG), die Motion von der Traktandenliste zu streichen. Eberle hatte seinen Antrag damit begründet, dass das Anliegen der Motion stattdessen im Rahmen der zweiten Etappe der Revision des RPG (BRG 18.077) behandelt werden sollte.

Im Frühjahr 2022 befasste sich die UREK-SR im Rahmen ihrer Detailberatung der zweiten Etappe der Revision des RPG mit dem Inhalt der Motion. Sie empfahl ihrem Rat einstimmig, die Motion abzulehnen, um die Trennung von Bau- und Nichtbauzone klar beizubehalten. Dafür wollte die Kommission im RPG in Spezialzonen nicht standortgebundene Nutzungen unter gewissen Voraussetzungen zulassen und es den Kantonen so erlauben, «ihre Besonderheiten in der Raumplanung berücksichtigen zu können». Der Ständerat folgte in seiner Sommersession dem Antrag der Kommission und lehnte die Motion stillschweigend ab.

Der Ständerat befasste sich in der Sommersession 2022 mit der Landschaftsinitiative. Die Debatte führte der Rat dabei gleichzeitig mit derjenigen über die zweite Etappe der Teilrevision des RPG. Dies, weil die ständerätliche UREK die Revisionsvorlage so ausgearbeitet hatte, dass sie auch als indirekter Gegenvorschlag für die Landschaftsinitiative fungieren soll. Im Ständerat waren dieser Ansatz und die Kernelemente der Vorlage unumstritten. Das Hauptanliegen der Initiative nahm die UREK-SR auf, indem sie ein Stabilisierungsziel für die Anzahl Gebäude ausserhalb der Bauzonen in die Vorlage schrieb und drei Instrumente definierte, mit denen dieses Ziel umgesetzt werden soll. Erstens müssten die Kantone in ihren Richtplänen festlegen, wie sie das Stabilisierungsziel erreichen wollen. Zweitens soll eine Abbruchprämie eingeführt werden, die finanzielle Anreize für das Beseitigen von Gebäuden ausserhalb der Bauzone schaffen soll. Drittens würden Kantone verpflichtet, ihre Richtpläne innerhalb von fünf Jahren anzupassen. Machen sie dies nicht oder nur ungenügend, dürften neue Gebäude ausserhalb der Bauzone nur noch gebaut werden, wenn sie direkt kompensiert werden. Bundesrätin Simonetta Sommaruga lobte die Arbeit der Kommission und attestierte der Vorlage einen «klaren Mehrwert gegenüber der Landschaftsinitiative». Denn obwohl der Bundesrat die Ziele der Initiative grundsätzlich unterstütze, habe diese Mängel. Einerseits sei sie sehr vage hinsichtlich der Umsetzung der Ziele, definiere aber andererseits teilweise sehr detaillierte Vorschriften zum Bauen ausserhalb der Bauzonen, wodurch zumindest fragwürdig sei, ob regionale Besonderheiten noch genügend berücksichtigt werden könnten. Eine Annahme der Initiative würde beim Bauen ausserhalb der Bauzone während einer längeren Übergangszeit zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führen, so die Bundesrätin weiter. Deshalb sei das Projekt des indirekten Gegenvorschlags der Initiative vorzuziehen. Auch bei einer Mehrheit der Ständerätinnen und Ständeräte kam die Initiative nicht gut an. Daniel Fässler (mitte, AI) beispielsweise bezeichnete sie als einen «Frontalangriff auf ländlich geprägte Regionen der Schweiz», welcher «dezidiert abzulehnen» sei. Doch auch solche Initiativen hätten vor dem Volk eine Chance –, er erinnerte dabei an die Annahme der Zweitwohnungsinitiative – weshalb er bereit sei, das Anliegen des Initiativkomitees in den Gegenvorschlag aufzunehmen. Auch die Ratsmitglieder von links-grünen Parteien befürworteten den indirekten Gegenvorschlag, der in der Gesamtabstimmung mit 42 zu 0 Stimmen angenommen wurde. Einige von ihnen, darunter Lisa Mazzone (gp, GE), plädierten jedoch dafür, die Initiative trotzdem zur Annahme zu empfehlen. Die RPG-Revision habe noch einen langen Weg vor sich und es sei nicht klar, ob schlussendlich wirklich ein valabler Gegenvorschlag resultiere, so Mazzone. Falls am Schluss aber ein guter Kompromiss beim Gegenvorschlag erreicht werde, der die Zersiedelung ausserhalb der Bauzonen stoppen könne, werde sie ihre Unterstützung für die Initiative zurückziehen. Nur fünf weitere Ratsmitglieder folgten Mazzone und so empfahl der Ständerat die Initiative mit 28 zu 6 Stimmen, bei 5 Enthaltungen, zur Ablehnung.

Das Initiativkomitee zeigte sich in seiner Stellungnahme nicht überrascht ob der Ablehnung in der kleinen Kammer, auch wenn diese bedauerlich sei. Man sei enttäuscht von den Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, welche der Ständerat in den Gegenvorschlag aufgenommen habe. Insbesondere störe man sich daran, dass mit der Version des Ständerats die Umnutzung von nicht mehr gebrauchten landwirtschaftlichen Gebäuden zu Wohnzwecken «praktisch unbegrenzt erlaubt» sei. Man hoffe nun, dass einige der Entscheide des Ständerats im Nationalrat noch korrigiert würden. Nur in diesem Fall komme ein Rückzug der Initiative in Frage.

In der Sommersession 2022 beugte sich der Ständerat über den Entwurf seiner UREK betreffend die zweite Etappe der Teilrevision des RPG. Da die Kommission ihren Entwurf als einen indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ausgestaltet hatte, führte der Ständerat die Eintretensdebatte über die beiden Geschäfte zusammen. Kommissionssprecher Jakob Stark (svp, TG) stellte die wichtigsten Elemente der Vorlage vor, welche die UREK nach der Vernehmlassung überarbeitet und im Mai einstimmig (bei einer Enthaltung) zuhanden ihres Rats verabschiedet hatte. Die Kernelemente der Vorlage sind ein Stabilisierungsziel der Anzahl Gebäude ausserhalb der Bauzone sowie der Ansatz, mittels welchem dieses Ziel erreicht werden soll. Dieser Ansatz umfasst zum einen ein Planungsinstrument, das die Kantone verpflichtet, in ihren Richtplänen festzuhalten, wie sie das Stabilisierungsziel erreichen wollen. Das zweite Instrument ist eine neu zu schaffende Abbruchprämie für Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebiets. Das letzte Instrument besteht in einer Sanktion: Für den Fall, dass die Kantone die Ziele nicht erreichen, müssten sie ihre Richtpläne innerhalb von fünf Jahren anpassen, ansonsten wären neue Gebäude ausserhalb der Bauzone nur noch zulässig, wenn sie kompensiert würden. Die Kommission zielte also insgesamt darauf, das erwünschte Stabilisierungsziel mit Anreizen anstatt mit Verboten zu erreichen. Der Entwurf umfasst zudem einen sogenannten «Gebietsansatz», der es Kantonen erlauben soll, ausserhalb der Bauzonen Spezialzonen zu definieren, in denen sie nicht standortgebundene Nutzungen (also Nutzungen, die auch innerhalb der Bauzone denkbar wären) erlauben könnten, sofern sie gleichzeitig Aufwertungs- und Kompensationsmassnahmen treffen, welche die «Gesamtsituation von Siedlungsstruktur, Baukultur, Landschaft, Kulturland und Biodiversität» verbessern. Damit sollen die Kantone mehr Spielraum erhalten, um in der Raumplanung ihren kantonalen oder regionalen Eigenheiten Rechnung zu tragen, während aufgrund der Kompensationsmassnahmen gleichzeitig eine «Aufwertung der räumlichen Gesamtsituation resultiert». Ausserdem soll neu der Grundsatz des Vorrangs der Landwirtschaft in Landwirtschaftszonen gegenüber nicht landwirtschaftlicher Nutzung im Gesetz festgeschrieben werden. Nicht zuletzt soll der Vollzug des Abbruchs illegaler Bauten ausserhalb der Bauzone gestärkt werden, indem die Zuständigkeiten der relevanten kantonalen Behörden ausgebaut werden, womit den Gemeinden in dieser Sache der Rücken gestärkt werden soll.

Das Eintreten auf die Vorlage war unbestritten. Unter anderem war man sich einig, dass der Zersiedlungsdruck auf die Nichtbauzonen gestiegen sei und auch noch weiter steigen werde – etwa durch den Strukturwandel in der Landwirtschaft, die Bevölkerungsentwicklung sowie das gewachsene Bedürfnis in der Bevölkerung nach Freizeitbeschäftigungen auf dem Land. Nachdem in der ersten Teilrevision des RPG die Eindämmung der Zersiedelung innerhalb der Bauzonen angegangen worden war, müsse man nun aufpassen, dass sich die Zersiedlung nicht auf die Nichtbauzonen verlagere, sagte etwa Heidi Z'graggen (mitte, UR). Einer solchen Entwicklung müsse jetzt mit der zweiten Teilrevision vorgebeugt werden. Auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga sprach sich für Eintreten aus. Sie lobte die Vorlage und die Arbeit der Kommission. Insgesamt sei die Vorlage ein guter indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative, denn sie trage zu einer Stärkung des Grundsatzes der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet bei. Eintreten wurde schliesslich ohne Gegenantrag beschlossen.

Allerdings kündigten verschiedene Redner und Rednerinnen bereits in der Eintretensdebatte an, dass bei der Detailberatung noch einige wichtige Fragen zu klären seien. So kam es denn auch zu einer langen Detailberatung der Vorlage. Die Ständerätinnen und Ständeräte folgten beispielsweise einem Minderheitsantrag von Martin Schmid (fdp, GR), der eine Ausnahme für touristische Nutzung vom Stabilisierungsziel für die Bodenversiegelung in der ganzjährig bewirtschafteten Landwirtschaftszone in den Entwurf aufnehmen wollte. Weiter stellten sie sich hinter eine Minderheit Daniel Fässler (mitte, AI) und beschlossen damit, den Gebietsansatz nicht nur auf Bergkantone zu beschränken, sondern allen Kantonen zugänglich zu machen. Eine zweite Minderheit Fässler, die vom Ständerat ebenfalls angenommen wurde, zielte darauf ab, explizit im Gesetz festzuhalten, dass nicht mehr benötigte landwirtschaftliche Bauten unter den gleichen Bedingungen wie beim Gebietsansatz generell zu Wohnzwecken umgenutzt werden können. Kommissionssprecher Jakob Stark gab zu bedenken, dass solche Umnutzungen bereits im Gebietsansatz möglich seien. Eine explizite Formulierung im Gesetz würde allerdings den Eindruck erwecken, dass die Umnutzungen eine spezielle Bedeutung hätten. Der Artikel sei auch in der Vernehmlassung gewesen und dort hätten die Landwirtschaftsverbände zurückgemeldet, dass sie davon einen verstärkten Druck auf die Landwirtschaftszonen erwarteten. Ganze 17 Kantone hätten sich explizit ablehnend geäussert und nur der Kanton Wallis habe den Artikel positiv bewertet. Roberto Zanetti (sp, SO) bezeichnete den Antrag gar als «Sargnagel» für die Vorlage als indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative. Eine Mehrheit der kleinen Kammer folgte jedoch Daniel Fässler und Beat Rieder (mitte, VS), welche in dieser Sache Klarheit schaffen wollten – vor allem, um zu verhindern, dass möglicherweise durch «bundesgerichtliche Rechtsprechung der Parlamentswille nicht vollzogen wird». Schliesslich folgte die kleine Kammer auch einem Minderheitsantrag von Lisa Mazzone (gp, GE), mit dem explizit im Entwurf festgehalten wurde, dass die Revision einen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative darstellt. Die Mehrheit der Kommission hatte den inoffiziellen Status als indirekter Gegenentwurf bevorzugt, weil die Vorlage nur in gewissen Teilen ein indirekter Gegenvorschlag zur Initiative sei, in anderen Teilen aber nicht, weshalb die Revision unabhängig von der Initiative weiterberaten und entschieden werden solle. Eine Mehrheit der kleinen Kammer empfand den offiziellen Status der Vorlage als indirekten Gegenentwurf hingegen als logisch und angezeigt. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat den Entwurf einstimmig und ohne Enthaltungen an.

Das Initiativkomitee der Landschaftsinitiative zeigte sich ob der Entscheide des Ständerates nur teilweise zufrieden. Zwar habe der Ständerat das Stabilisierungsziel mit einer griffigen Umsetzung beschlossen und damit das zentrale Anliegen der Initiative aufgenommen. Gleichzeitig habe der Rat aber auch zusätzliche Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen beschlossen, womit die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet wieder in Frage gestellt werde. Das Komitee störte sich insbesondere daran, dass die Vorlage in der Version des Ständerates die Umnutzung von nicht mehr benötigten landwirtschaftlichen Gebäuden zu Wohnzwecken «praktisch unbegrenzt [erlaube]». Die Initiantinnen und Initianten zögen weiterhin einen Rückzug der Initiative in Betracht, falls der Gegenvorschlag den Anliegen der Initiative gerecht werde. «Davon sind wir allerdings noch ein gutes Stück entfernt», sagte Elena Strozzi, die Geschäftsleiterin der Landschaftsinitiative.