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Im Jahr 2018 ging es mit der zweiten Etappe der RPG-Teilrevision trotz negativer Vorzeichen voran: Auch die Ergebnisse der ergänzenden Vernehmlassung, die das ARE im August 2018 in Form des Ergebnisberichtes publizierte, waren – wie bereits den Medienberichten des Vorjahres zu entnehmen war – kritisch bis überwiegend ablehnend ausgefallen, wobei insbesondere der Planungs- und Kompensationsansatz in der Kritik stand. Ziel dieses Instrumentes ist, dass für Mehrnutzungen ausserhalb der Bauzonen andernorts ein Ausgleich geschaffen wird, damit der Gebäudebestand ausserhalb der Bauzonen stabilisiert werden kann. Gemäss aktuellen Zahlen des Bundes befinden sich in der Schweiz 590'000 Gebäude ausserhalb der Bauzonen, wovon 190'000 als Wohnraum genutzt werden. Neben zahlreichen weiteren Akteuren hatte auch die BPUK die in der ergänzenden Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagene Ausgestaltung des Planungs- und Kompensationsansatzes als noch nicht reif erachtet und das Bundesgericht, das ebenfalls eine Vernehmlassungsantwort eingereicht hatte, wies darauf hin, dass gemäss geltendem Recht die Ausnahmen bezüglich Bauen ausserhalb der Bauzonen alle im Raumplanungsgesetz definiert seien und das Gericht so vollständig über Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen urteilen kann. Die geplanten Bestimmungen zur Planungs- und Kompensationslösung würden demgegenüber nur teilweise auf Bundesrecht beruhen und das Bundesgericht habe nicht die Befugnis, über die gesamte Bundesrechtskonformität kantonaler Regelungen zu befinden. Auch bliebe unklar, ob die Verbandsbeschwerde bei massgeblich auf kantonalem Recht beruhenden Regelungen zur Anwendung kommen könnte.

Als Reaktion auf die grossmehrheitlich negativen Stellungnahmen setzte das ARE im Frühjahr 2018 eine Arbeitsgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern diverser Kantone und der BPUK ein mit dem Ziel, den Planungs- und Kompensationsansatz zu konkretisieren und mögliche Ausgestaltungen auf ihre Machbarkeit zu überprüfen. Die Ergebnisse dieses Prozesses wurden in der Folge mit diversen weiteren Akteuren aus den Bereichen Wirtschaft, Umwelt und Landschaftsplanung sowie mit Vertreterinnen und Vertretern des Städte- und des Gemeindeverbandes sowie des Bundesgerichts diskutiert. Gemäss bundesrätlicher Botschaft, die Ende Oktober 2018 vorgelegt wurde, attestierten die Beteiligten den Ergebnissen einen «hohen Reifegrad».

Konkret enthält die Botschaft des Bundesrates betreffend Planungs- und Kompensationsansatz folgende zentrale Bestimmungen: Grundsätzlich soll den Kantonen bei der Ausgestaltung des Planungs- und Kompensationsansatzes mehr Spielraum eingeräumt werden, damit diese auf ihre spezifischen räumlichen Bedürfnisse Rücksicht nehmen können. Die daran geknüpfte Bedingung, die der Bundesrat in seiner Botschaft aufführt, ist, dass die Kompensations- und Ausgleichsmassnahmen auf eine Verbesserung der räumlichen Gesamtsituation abzielen. Planungs- und Kompensationsansätze der Kantone müssten im Richtplan festgehalten und infolgedessen vom Bund genehmigt werden. Weiter plante der Bundesrat die Einführung einer Beseitigungspflicht, gemäss welcher neue zonenkonforme (etwa: landwirtschaftlich genutzte Bauten) und standortgebundene Bauten und Anlagen (etwa: Kiesgruben, Skilifte, Wanderwege) entfernt werden müssten, sobald diese nicht mehr für den ursprünglichen Zweck genutzt werden. Betreffend die nicht zonenkonformen Vorhaben (etwa: Umnutzung ehemaliger Ställe für hobbymässige Tierhaltung) beabsichtigte der Bundesrat neuerdings von bundesrechtlichen Regelungen abzusehen und die Regelung von Ausnahmen den Kantonen zu überlassen, wobei lediglich der Rahmen der einzelnen Ausnahmen im Raumplanungsgesetz festgelegt werden soll.

Doch auch der der ergänzenden Vernehmlassung nachgelagerte konsultative Prozess konnte nicht alle Kritiker besänftigen. So etwa hinterfragten Wirtschaftsverbände nach wie vor die Notwendigkeit dieser Vorlage und Umwelt- und Naturschutzverbände erachteten die getroffenen Massnahmen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen als nicht griffig genug. Letztere waren es denn auch, welche die Lancierung einer Volksinitiative zu Beginn des Jahres 2019 ankündigten. Von einem Gesetzesreferendum hingegen wollten die Umwelt- und Naturschutzkreise absehen, da dies lediglich den ebenfalls kritisierten Status quo festigen würde. Mit der Initiative soll eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sichergestellt und die zahlen- und flächenmässige Ausdehnung von Gebäuden ausserhalb der Bauzonen verhindert werden. Gemäss AZ plante die Verbände-Allianz zeitgleich die Lancierung einer zweiten Volksinitiative mit dem Ziel, wertvolle Landschaften und Ortsbilder besser zu schützen. Letzteres Begehren versteht sich unter anderem als Reaktion auf eine parlamentarische Initiative Eder (fdp, ZG) aus dem Jahr 2012, welche die Rolle der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) als Gutachterin einschränken möchte.

2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 18.077)
Dossier: 2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit zu erfüllende Vorstösse
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Gemäss einem 2016 veröffentlichten Monitoring des ARE zum Bauen ausserhalb der Bauzonen dehnt sich das Gebäudeareal ausserhalb der Bauzonen gegenwärtig auf knapp 33'800 ha aus, was einem Anteil von 22.2 Prozent des gesamten Gebäudeareals entspricht. Davon zählt etwas mehr als die Hälfte zum landwirtschaftlichen Gebäudeareal und ein weiteres Drittel entfällt auf Wohnareal. Begründete Ausnahmen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen galten ursprünglich für Gebäude zum Beherbergen von Bauernfamilien sowie zur landwirtschaftlichen Produktion. In den letzten Jahren waren jedoch stetig neue Ausnahmen zu der Regel hinzugefügt worden, die über die landwirtschaftliche Nutzung hinaus gehen. Der Ruf nach übersichtlicheren und verständlicheren Regelungen, die auch zu einer Erleichterung im Vollzug beitragen sollen, wurde aufgrund dieser Entwicklungen immer lauter.
Der zweite Entwurf zur zweiten Etappe der RPG-Revision (RPG 2), den der Bundesrat im Juni 2016 nach Scheitern des ersten Entwurfs in die ergänzende Vernehmlassung schickte, betrifft denn auch in erster Linie die Regelung des Bauens ausserhalb der Bauzonen. Dabei soll zum einen Rücksicht auf den Strukturwandel in der Landwirtschaft genommen werden, ohne jedoch die Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet zu relativieren. Der zweite Entwurf gewährt den Kantonen nun grösseren Spielraum, um ihren regionalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Dazu möchte der Bundesrat mit Art. 23d den sogenannten Planungs- und Kompensationsansatz einführen, der den Kantonen ermöglichen würde, Gebiete mit spezifischen Bedürfnissen zu bestimmen, die nicht den bundesrechtlichen Grundsätzen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen unterliegen müssen. Dies könnte gemäss Landesregierung beispielsweise im Bereich der Landschaftsentwicklung, der Tourismusförderung oder in der Landwirtschaft der Fall sein. Um das grundlegende Prinzip der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet nicht zu unterlaufen, wären die Kantone im Gegenzug verpflichtet, die aus den Sondernutzungen resultierenden Mehrnutzungen zu kompensieren – und zwar dergestalt, dass es in Gebieten ausserhalb der Bauzonen „insgesamt nicht zu grösseren, intensiveren oder störenderen Nutzungen” komme (Art. 23d, Abs. 2). Wie diese Kompensation jedoch genau erfolgen soll, würde in den kantonalen Richtplänen definiert, die dem Bund zur Genehmigung vorgelegt werden müssen. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens sollten die Bestimmungen dann konkret umgesetzt werden, indem der Bauwillige den Nachweis erbringen müsste, dass er die Mehrnutzung mindestens in gleichem Masse kompensiert. Ferner enthält der Vernehmlassungsentwurf strengere und konkretisierende Bestimmungen zum Ausscheiden von Speziallandwirtschaftszonen und weiteren spezifischen Zonen (z.B. Erholungszonen oder Zonen für Materialabbau) sowie einen Planungsgrundsatz für das Bauen im Untergrund. Er beabsichtigt zudem, die interkantonale Zusammenarbeit in grenzüberschreitenden, funktionalen Räumen zu fördern sowie die Bedeutung der Interessenabwägung als zentrale raumplanerische Methode hervorzuheben. Die stellungnehmenden Parteien hatten bis Ende August Zeit, sich zum Vernehmlassungsentwurf zu äussern.
Bereits kurz nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist wurden Stellungnahmen diverser Akteure publik, wobei in erster Linie – aber längst nicht ausschliesslich – Artikel 23d im Fokus stand. So reagierten Umweltorganisationen und Landesplaner kritisch auf den dort festgehaltenen Planungs- und Kompensationsansatz. Der Bundesrat habe sich dem Druck der Kantone gebeugt und gewähre ihnen zu viel Spielraum, was einem griffigen und einheitlicheren Schutz des Kulturlandes zuwiderlaufe. Es bestünde gar die Möglichkeit, dass bestehende Regelungen, eingeschlossen der Trennungsgrundsatz zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet, damit ausgehebelt würden, so der Tenor unter Umweltschutzorganisationen. Von Seiten der Landesplaner äusserte man ferner Bedenken zum engen Zeitplan, da noch viele Fragen offen seien bezüglich der praktischen Umsetzung des Kompensationsansatzes. Aber auch auf Seiten der Kantone bestand alles andere als einhellige Zustimmung. Die Vergrösserung des Handlungsspielraums wurde dort zwar begrüsst, die Art und Weise der Kompensation hingegen scharf kritisiert, wobei insbesondere Bedenken zur Vollzugstauglichkeit sowie zur Ausgereiftheit der Bestimmungen geäussert wurden. Somit fällt das Votum der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) ziemlich harsch aus. Sie bestritt zwar den ausgewiesenen Revisionsbedarf nicht, erachtete den vorgelegten Entwurf – bezüglich Artikel 23d und darüber hinaus – hingegen nicht als mehrheitsfähig und „noch nicht reif für den politischen Prozess”. Die BPUK machte sich nach der Publikation des Vernehmlassungsentwurfs daran, eigene Vorschläge zur konkreten Ausgestaltung des Planungsansatzes auszuarbeiten, die kantonalen Bedürfnissen besser Rechnung tragen sollten. Man wolle nicht, dass sich – wie etwa beim Gewässerschutz – zentrale Probleme erst während der Umsetzungsphase zeigen. Angesichts der sich abzeichnenden Hürden passte der Bundesrat den ursprünglichen Fahrplan an. Statt wie eingangs vorgesehen bereits in der Wintersession 2017 einen Entwurf vorzulegen, wird der Bundesrat voraussichtlich im Jahr 2018 über die Botschaft zum RPG 2 entscheiden, vom Ergebnisbericht Kenntnis nehmen und diesen publizieren.

2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 18.077)
Dossier: 2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit zu erfüllende Vorstösse
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Die Teilnehmer der Vernehmlassung zur 2. Etappe der RPG-Revision (RPG 2) liessen im Mai 2015 kaum ein gutes Haar am vorgelegten Entwurf. Am eindrücklichsten zeigte sich dies an den eingegangenen Stellungnahmen der Kantone: Alle Kantone mit Ausnahme des Kantons Basel-Stadt lehnten das Revisionsvorhaben in dieser Form gänzlich ab. Zum einen bemängelten die Stände den strengen Marschplan, da die Umsetzung der ersten Teilrevision (RPG 1) aufwändig und noch immer in vollem Gange sei. Auch inhaltlich stiess das Revisionsvorhaben auf starke Gegenwehr: Dieses sei unausgereift; weder bestehe ein übergeordnetes Konzept noch die Notwendigkeit, alle thematisierten Anliegen durch neue, bundesrechtliche Vorgaben zu regeln. Der Bund missachte mit dieser Revision die föderale Kompetenzordnung in der Raumplanung. Als Ganzes abgelehnt wurde die Vorlage ferner etwa von der FDP, der SVP, economiesuisse, dem Schweizerischen Gewerbeverband (SGV), dem Hauseigentümerverband (HEV) und dem Schweizer Bauernverband (SBV). Von den Parteien erfuhr der Entwurf von den Grünen, der SP, der GLP, der CVP und der EVP Unterstützung. Es bedürfe jedoch noch Anpassungen in den Bereichen Kulturlandschutz und Schutz der Fruchtfolgeflächen sowie beim Bauen ausserhalb der Bauzonen, kritisierten auch sie.
Als Konsequenz der Vernehmlassung beschloss der Bundesrat, die Vorlage bis Ende Jahr zu sistieren und im Anschluss eine revidierte Version gemeinsam mit Kantonen und Gemeinden auszuarbeiten. Die neue Revisionsvorlage soll sich auf die Bereiche des Bauens ausserhalb der Bauzonen sowie auf die Raumplanung im Untergrund und in funktionalen Räumen beschränken. Der Schutz der Fruchtfolgeflächen (FFF), also des sogenannten ackerfähigen Kulturlandes, der von vielen Stellungnehmenden als prioritär eingestuft wurde, wird aus der Revision ausgeklammert und separat behandelt. In einem ersten Schritt soll dieses Anliegen mittels Überarbeitung des Sachplans Fruchtfolgeflächen angegangen werden. Ob und inwiefern weitere Änderungen auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe notwendig sind, wird erst in einer späteren Phase eruiert. Ein Blick auf die Vernehmlassungsantworten liess jedoch bereits vermuten, dass sich eine Konsensfindung in diesem Bereich nicht ganz einfach gestalten könnte. Zwar begrüssten die Links-Mitte-Parteien und eine Mehrzahl der stellungnehmenden Umweltorganisationen die in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagene Strategie bezüglich Schutz des Kulturlandes und der Fruchtfolgeflächen, die Kantone äusserten sich hingegen um einiges zurückhaltender: Eine Mehrheit der Stände vertrat – ebenso wie etwa die FDP und gewichtige Wirtschaftsverbände – die Ansicht, dass bestehende Regelungen bereits ausreichend seien. Nicht erfreut über die Ausklammerung des Kulturlandschutzes aus der RPG 2 zeigten sich die Jungen Grünen, Urheber der Zersiedelungsinitiative, in welcher der Kulturlandschutz hochgehalten wird. Einem Sachplan fehle die Verbindlichkeit eines Gesetzes, was auf kantonaler und lokaler Ebene nicht zu den beabsichtigten Auswirkungen führe. Ferner irritiere, dass auf einen verbindlichen Zeitplan zur Umsetzung des Vorhabens verzichtet wurde.

2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 18.077)
Dossier: 2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit zu erfüllende Vorstösse
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Zwei Monate vor Abstimmungstermin eröffnete Umweltministerin Leuthard (cvp) die Kampagne zur Abstimmung zum revidierten Raumplanungsgesetz (RPG). Die Teilrevision gelangte zur Abstimmung, da der Schweizerische Gewerbeverband (SGV) im Vorjahr das Referendum zu den beschlossenen Anpassungen ergriffen hatte. Von Seiten des Bundesrates hörte man zum Kampagnenauftakt ein klares Plädoyer der Umweltministerin zur Unterstützung des revidierten Raumplanungsgesetzes. Aufgrund der engen Platzverhältnisse sei es dringend nötig, haushälterischer mit der Ressource Boden umzugehen. Sollte die Teilversion des RPG abgelehnt werden, würde Pro Natura an ihrer Landschaftsinitiative festhalten. Vor den Folgen bei Annahme dieses Volksbegehrens warnte die Bundesrätin eingehend: Ein 20-jähriges Moratorium für Bauzonen würde jegliche Entwicklung behindern und darüber hinaus diejenigen Kantone bestrafen, welche bis anhin haushälterisch mit dem Boden umgegangen seien. Drei Tage später lancierten die Gegner der RPG-Teilrevision mit einem überparteilichen Komitee, das sich aus Wirtschaftsverbänden und Vertretern der CVP, FDP und SVP zusammensetzte, die Referendumskampagne. Zu den umstrittensten Änderungen des als indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative beschlossenen Raumplanungsgesetzes zählte ein Verbot der Baulandhortung, nach welchem der Umfang der Bauzonen den voraussichtlichen kantonalen Baulandbedarf der nächsten 15 Jahre nicht überschreiten darf. Die Rückzonungspflicht von überdimensionierten Bauzonen sowie die Möglichkeit zur Bauverpflichtung und die Einführung einer obligatorischen Mehrwertabgabe erachtete das Referendumskomitee als zu weit gehend. Man anerkenne einen gewissen Handlungsbedarf in der Raumplanung, akzeptiere die im Laufe der parlamentarischen Beratungen von linker Seite eingebrachten Forderungen jedoch nicht, da diese sogar über die in der Landschaftsinitiative enthaltenen Ansprüche hinaus gehen würden, liess der Schweizerische Gewerbeverband (SGV) zu Beginn der Kampagne verlauten. Die Vorlage wirke sich insbesondere auf den Kanton Wallis negativ aus, wo ein Grossteil der Bevölkerung Boden besitze, sowie auf kleinere und mittlere Unternehmen, die strategische Baulandreserven verlieren würden. Darüber hinaus würden Mieterinnen und Mieter unter den Anpassungen leiden, da die Baulandverknappung und die Mehrwertabgabe die Bodenpreise in die Höhe schnellen lassen würden. Vertreter des Mieterverbandes taten dieses Argument jedoch als irreführend ab: Man habe die Auswirkungen auf Seiten der Mieter eingehend studiert und vertrete einhellig die Meinung, dass mit den Anpassungen das verdichtete Bauen gefördert werde, was aus Mietersicht positiv sei. Unterstützt wurde dieses Argument von der UVEK-Vorsteherin, welche verkündete, dass die Preise auf dem Wohnungsmarkt aufgrund der Wohnraumverdichtung sogar sinken könnten. Darüber hinaus regte sich an der Medienkonferenz des gegnerischen Komitees Widerstand von Seiten des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE): Die Gegner der Revision würden mit Quellenverweis auf das ARE mit veralteten und zum Teil manipulierten Zahlen operieren und den Umfang der nötigen Rückzonungen weit dramatischer darstellen, als dies tatsächlich der Fall sei. Über diese unerwünschte Störung der eigenen Pressekonferenz entsetzten sich die Gegner der Abstimmungsvorlage in einem Brief an die zuständige Bundesrätin. Der Sprecher des ARE rechtfertigte die spontane Reaktion eines Mitarbeiters damit, dass man lediglich den Eindruck habe verhindern wollen, es handle sich bei den präsentierten Zahlen um offizielle Angaben des Bundesamtes. Laut Angaben des SGV hätten bei Inkrafttreten der Revision dreizehn Kantone bedeutende Rückzonungen zu befürchten. Im UVEK hingegen erwartete man solche aufgrund des anhaltenden Bevölkerungswachstums nur für vier bis sechs Kantone. Trotz dieser Unklarheiten bezüglich der Auswirkungen formierten sich in 24 Kantonen kantonale Unterstützungskomitees zum revidierten RPG, darunter auch je ein Komitee aus dem Ober- und Unterwallis sowie ein Komitee aus dem tourismusstarken Bündnerland. Angeführt wurde letzteres unter anderem von Nationalrätin Silva Semadeni (sp, GR), Mitträgerin der Landschaftsinitiative. Der Kanton Graubünden hätte mit Inkrafttreten der Revision nichts zu befürchten, da er mit den vor 10 Jahren unternommenen Änderungen des kantonalen Richtplans die bundesrechtlichen Neuerungen bereits grösstenteils umgesetzt habe, liess das kantonale Komitee verlauten. Äusserst kritisch stand der Kanton Wallis der Vorlage zur Revision des Raumplanungsgesetzes gegenüber. Mit Ausnahme der Grünen empfahlen im Tourismuskanton alle Kantonalparteien die Nein-Parole. Die Grünen begründeten ihr Ja mit dem Argument, man bleibe den Prinzipien des Natur- und Landschaftsschutzes treu, und kritisierten gleichzeitig das Nein der Walliser SP als opportunistisch: die Sozialdemokraten würden befürchten, mit einer Zustimmung zum revidierten RPG ihren Erfolg bei den anstehenden kantonalen Parlamentswahlen zu gefährden (vgl. dazu auch Teil I, 1e (Wahlen in kantonale Parlamente)). Auch der Staatsrat kritisierte die RPG-Revision an seiner Medienkonferenz aufs Schärfste. Das revidierte Gesetz sei auf den Bergkanton mit seiner speziellen Wohn- und Grundeigentumsstruktur schlichtweg nicht anwendbar. Insbesondere die Umsetzung der Rückzonungspflicht würde aufgrund unpräziser Ausgestaltung im RPG zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen. Darüber hinaus sei die Rückzonungspflicht das falsche Mittel zur Bekämpfung der Zersiedelung, liess Staatsrat Jean-Michel Cina (VS, cvp) verlauten. Er erzürnte sich ebenfalls über die Kompetenzverlagerung an den Bund, da sie zu wenig Raum für regionale Besonderheiten lasse. Trotz seiner positiven Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren äusserte auch der Waadtländer Regierungsrat im Verlaufe der Kampagne mit einem Brief an den Bundesrat Bedenken zur Ausgereiftheit der neuen Bestimmungen. Bundesrätin Leuthard (cvp) antwortete persönlich auf die Fragen und Forderungen des Waadtlandes. In ihrer schriftlichen Rückmeldung entkräftete sie die Befürchtungen, dass mit Inkrafttreten der Übergangsbestimmungen grosse urbane Projekte im Kanton blockiert würden, wie die Waadtländer Regierung in ihrem Schreiben vermutet hatte. Neben dem SGV beschlossen FDP und SVP sowie gewichtige Wirtschaftsverbände wie der Hauseigentümerverband (HEV) und Economiesuisse die Nein-Parole zur Revision. Die Ja-Parole zum revidierten Gesetz gaben neben dem Mieterverband auch der Bauernverband (SBV), der Schweizerische Ingenieur- und Architektenverein (SIA), diverse Heimatschutz- und Umweltorganisationen und der Tourismusverband (STV) heraus. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) beförderte mit Ausnahme des Kantons Wallis ein einhelliges Ja. Von den Parteien empfahlen die Grünen, SP, CVP, BDP, GLP und EVP das revidierte RPG zur Annahme. Höchst umstritten war die Parolenfassung bei der CVP Schweiz. Der Parteivorstand beantragte mit Stichentscheid des Präsidenten Christophe Darbellay seinen Delegierten, die Revision wegen ihrer Auswirkungen auf den Kanton Wallis abzulehnen. Zur Befürwortung der Revision mahnte eindringlich die eigene Bundesrätin und UVEK-Vorsteherin, deren Empfehlung die Parteimehrheit an der Delegiertenversammlung schlussendlich mit 170 zu 89 Stimmen folgte. Gegen die Revision stimmten eine geschlossene Walliser CVP-Sektion mit Unterstützung von Genfer und Tessiner Parteikollegen. Ein Antrag auf Stimmfreigabe scheiterte mit beinahe Zweidrittelmehrheit. Im Gegensatz dazu beschloss die Junge CVP an ihrer Delegiertenversammlung, die RPG-Revision nicht zu unterstützen. Wie auch bei der FDP wichen eine Vielzahl von kantonalen CVP-Sektionen vom Beschluss ihrer Mutterpartei ab. Im Gegensatz zur eigenen Partei unterstützten darüber hinaus die FDP Frauen die Teilrevision (zu den parteiinternen Diskussionen vgl. Teil IIIa). Neben dem im Dezember des Vorjahres von links-grüner Seite initiierten nationalen Pro-Komitee bildete sich im Laufe der Kampagne auf eidgenössischer Ebene noch ein weiteres, bürgerliches Komitee zur Unterstützung der Revision mit National- und Ständeräten der BDP, CVP, FDP, GLP und SVP sowie weiteren bürgerlichen Kantonalpolitikern. Das Ergreifen des Referendums durch den SGV stiess bei diesen Vertretern auf Unverständnis. Zum einen beschuldigten sie den SGV, im Hinblick auf die nur bedingt zurückgezogene Landschaftsinitiative, die ein zwanzigjähriges Bauzonenmoratorium fordert, mit dem Feuer zu spielen. Zum anderen sahen sie in der geplanten Verdichtung der Stadt- und Dorfkerne auch eindeutige Vorteile für die KMU. Die Zersiedelung begünstige den Bau von grossen Einkaufzentren am Stadtrand, wobei das Kleingewerbe als grosser Verlierer dastehen würde. Die Intensität der Kampagne äusserte sich auch in einer Vielzahl von Zeitungsinseraten. Insgesamt verzeichnete die Analyse der Année Politique Suisse während den letzten acht Wochen vor der Abstimmung 1261 Inserate in über 50 untersuchten Tages- und Wochenzeitungen. Dies entsprach über 60% aller gesammelten Inserate zu den drei im März zur Abstimmung gelangten Vorlagen. Die Gegner- und Befürworterschaft zeigten sich auf dem Inseratemarkt zur RPG-Revision ähnlich präsent.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Laut einer Schätzung des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) müsste der Kanton Wallis mit Einführung der Rückzonungsplicht bei Weitem am meisten Bauzonenfläche reduzieren. Dementsprechend laut waren nach Verabschiedung der Revision auch die Proteststimmen aus dem Bergkanton. Allen voran kritisierte die CVP Unterwallis die unterstützende Haltung der CPV Schweiz, wobei sie sogar eine Abspaltung von der Mutterpartei in Betracht zog. Ende Juni lancierte der Gewerbeverband (SGV) das Referendum zum RPG. Unterstützung erhielt er zu Beginn einzig von der CVP des Kantons Wallis. Etwas später gesellten sich ebenfalls die FDP des Kantons Wallis, die Junge CVP Schweiz und die SVP Schweiz dazu. Der Hauseigentümerverband (HEV), welcher im Vorfeld als möglicher Referendumsträger gehandelt worden war, distanzierte sich bereits kurz vor Lancierung explizit vom Referendum und gab bekannt, er wolle sich ganz und gar auf seine verbleibende und im September zur Abstimmung kommende Initiative konzentrieren. Gleichzeitig zur Lancierung des Referendums durch den SGV unternahm der Kanton Wallis Bestrebungen zur Einreichung eines Kantonsreferendums. Während letzteres aufgrund fehlender Unterstützung durch die restlichen Kantone nicht zu Stande kam, reichte das Komitee um den SGV im Oktober das Referendum mit 69'277 gültigen Unterschriften ein, wovon rund 30 000 alleine aus dem Kanton Walis stammten. Die Volksabstimmung wurde auf den 3. März 2013 angesetzt.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

In der Frühjahrssession ging die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG), welche der Volksinitiative „Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)“ als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden sollte, im Nationalrat in die zweite Runde der Differenzbereinigung. Die neu gewählte grosse Kammer zeigte sich in verschiedenster Hinsicht kompromissbereit, so auch beim Kernstück des Gegenvorschlags. Seiner Kommissionsmehrheit folgend nahm der Nationalrat den ständerätlichen Vorschlag zum Mehrwertausgleich von Planungsvorteilen an und lehnte dabei zwei Minderheitsanträge ab. Grossmehrheitlich gegen diesen Beschluss opponierten die Fraktionen der FDP und der SVP. Auf der anderen Seite unterstützte die BDP-Fraktion, die sich in der Erstberatung mit dem damaligen Vorschlag zur Mehrwertabgabe noch schwergetan hatte, nun das von Mitte-Links vorgebrachte Anliegen. Dem ständerätlichen Vorschlag angefügt wurde jedoch der Zusatz, dass ein Mehrwertausgleich nur dann zu entrichten sei, wenn das Land neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesen wird. Zusammen mit den Mehrheitsanträgen wurden zwei Einzelanträge Hausammann (svp, TG) angenommen, welche verhindern wollen, dass der Mehrwertausgleich zur „Fiskalmassnahme“ gegen den bäuerlichen Berufsstand wird: Zum einen wird mit Annahme der Anträge die Umzonung von unbebauten Industrie- und Gewerbezonen in Zonen zu Wohnzwecken ebenfalls dem Mehrwertausgleich unterstellt, um so eine Schlechterstellung der Besitzer von umzuzonenden Landwirtschaftszonen zu verhindern. Zum anderen soll die Mehrwertabschöpfung um den Betrag gekürzt werden können, der bei Erwerb oder Bau einer selbstgenutzten landwirtschaftlichen, gewerblichen oder industriellen Ersatzliegenschaft anfällt. Der Antragsteller begründete sein Anliegen mit der zunehmenden Verdrängung kleinerer gewerblicher und landwirtschaftlicher Betriebe aus wachsenden Siedlungsgebieten. Solche Betriebe würden bei Ein- oder Umzonung oftmals keine hohen Gewinne erzielen, was in krassem Gegensatz stehe zu den horrenden Summen, die sie zur Investition in Ersatzliegenschaften aufbringen müssen. Ohne Änderungen folgte der Nationalrat dem Ständerat in weiteren Differenzen: So beschloss er einer starken Kommissionsminderheit folgend und entgegen den geschlossenen Fraktionen der BDP, FDP und SVP, dass im Kampf gegen die Zersiedelung Wohn- und Arbeitsgebiete schwergewichtig an Orten geplant werden sollten, die durch den öffentlichen Verkehr bereits angemessen erschlossen sind. Nach der ursprünglichen Fassung des Nationalrates hätte der alleinige Anschluss an das öffentliche Strassennetz ausgereicht. Weiter beschloss der Nationalrat unter Opposition der SVP Zustimmung zu einer Fassung des Ständerates, welche für die Realisierung von Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt eine Verankerung im Richtplan fordert. Gespalten zeigte sich der Nationalrat in der Frage, ob überdimensionierte Bauzonen, resp. Bauzonen, die den Baubedarf für die nächsten 15 Jahre übersteigen, zwingend zu reduzieren seien. Hier setzten sich Grüne, SP und GLP mit Unterstützung einer starken CVP-Minderheit sowie einzelner BDP- und SVP-Mitglieder schliesslich durch: Mit 95 zu 83 Stimmen folgte die grosse Kammer dem Ständerat und beschloss eine Rückzonungspflicht im Falle von überdimensionierten Bauzonen. Zum Kurswechsel beigetragen haben nicht zuletzt die SVP-Bauern, welche sich mit ihrem Umschwenken für die Stärkung des bäuerlichen Kulturlandes stark machten. Unter Verblieb kleinerer Differenzen, so zum Beispiel betreffend Formulierung der Bestimmungen zur korrekten Installation von Solaranlagen, schickte der Nationalrat den stark verschärften Gesetzesentwurf in die dritte und letzte Runde der Differenzbereinigung. Dort stellte sich der Ständerat in fast allen verbleibenden Differenzen hinter den Nationalrat. Anstoss zu längerer Diskussion gab einzig die von Nationalrat Hausammann (svp, TG) erfolgreich eingebrachten Ausnahmen zum Mehrwertausgleich. Im Ständerat obsiegte schliesslich ein Kompromissantrag Eberle (svp, TG) welcher einzig landwirtschaftliche Eigentümer bei Einzonung zum Abzug berechtigen will, sofern die zu erwerbende Ersatzliegenschaft der Selbstbewirtschaftung dient. Mit diesem Zugeständnis an die Bauern schien das von Seiten der Bauernvertreter um Hausammann (svp, TG) angedrohte Referendum vom Tisch. Die daraufhin verbleibende Differenz bereinigte der Nationalrat, indem er dem vom Ständerat erfolgreich eingebrachten Antrag Eberle (svp, TG) diskussionslos zustimmte. In der Schlussabstimmung wurde die Teilrevision im Ständerat mit 30 zu 10 Stimmen und im Nationalrat mit 108 zu 77 Stimmen bei 10 Enthaltungen verabschiedet. Auf Ablehnung plädierte eine Grossmehrheit der FDP- und der SVP-Fraktion mit Unterstützung eines Drittels der CVP/EVP-Fraktion, darunter insbesondere die Walliser Vertreter der CVP. So stimmte auch der CVP-Präsident Christophe Darbellay (cvp, VS) gegen das revidierte RPG. Grüne, Grünliberale, BDP und SP standen geschlossen für die Gesetzesrevision ein.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

In der Wintersession gelangte das Geschäft zur Differenzbereinigung in den neu gewählten Ständerat. Im Gegensatz zu ihrer Schwesterkommission im Nationalrat war sich die UREK-SR im Grundsatz einig. Insbesondere konkretisierte die kleine Kammer den Ausgleich von Planungsvorteilen, basierend auf einem Kompromissvorschlag, den die Kantone an der letzten Hauptversammlung der kantonalen Bau- Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) einstimmig gefällt hatten. Der vom Ständerat übernommene Kompromissvorschlag gewährt den Kantonen grossen Handlungsspielraum im Bezug auf den Ausgleich der durch Einzonungen entstandenen Planungsvorteile. Sie können dies zum Beispiel über eine Mehrwertabgabe, die Grundstückgewinnsteuer oder über einen öffentlich-rechtlichen Vertrag tun. Bei der Installation von Solaranlagen kam die kleine Kammer dem Nationalrat entgegen, präsentierte jedoch erneut eine abgeänderte Version. Solaranlagen sollen nach Willen des Ständerats bewilligungsfrei sein, sofern sie „sorgfältig“ auf Dächern integriert würden. In allen weiteren zentralen Differenzen beschloss der Ständerat Festhalten. Die erneute Differenzbereinigung im Nationalrat fand im Berichtjahr noch nicht statt.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Im Berichtsjahr eröffnete der Nationalrat als Zweitrat die Detailberatung zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG). Die Revision, welche der Volksinitiative „Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)“ als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll, beinhaltet Massnahmen zur Lenkung der Siedlungsentwicklung, zur Eindämmung der Zersiedelung und zum verbesserten Schutz des Kulturlandes. Dem Geschäft lag ein Nichteintretensantrag einer Kommissionsminderheit angeführt durch Hans Rutschmann (svp, ZH) vor. Die Minderheit war der Ansicht, dass die Initiative mit dem 20-jährigen Bauzonenmoratorium dermassen unrealistische Forderungen stelle, dass das Anliegen an der Urne chancenlos bleiben werde und es somit nicht nötig sei, ihm einen Gegenvorschlag gegenüber zu stellen. Zu einem anderen Schluss waren im Vorfeld jedoch zwei Umfragen gelangt, die im Mai 2011 je rund 1000 Personen zur Initiative befragten. Laut M.I.S. Trend unterstützten dazumal 61 Prozent der Befragten ein Bauzonenmoratorium; in der Umfrage von gfs.bern waren es gar deren 66 Prozent. Die Kommissionsminderheit monierte des Weiteren, dass der Gegenvorschlag verschiedene Elemente des in der Vernehmlassung gescheiterten Entwurfs zur Totalrevision des Raumplanungsgesetzes wieder aufnehmen würde. Neben dem Nichteintretensantrag lag ein Rückweisungsantrag der BDP-Fraktion vor. Im Gegensatz zum SVP-Minderheitsantrag vertat die BDP die Ansicht, dass dem Volk auf alle Fälle ein indirekter Gegenvorschlag gegenüber gestellt werden soll. Jedoch erachtete sie den zum Zeitpunkt vorliegenden Entwurf als zu wenig ausgereift, um den kantonalen Gegebenheiten angemessen Rechnung zu tragen. Die obligatorische Mehrwertabgabe sei zudem verfassungswidrig. Nach längerer Diskussion beschloss die grosse Kammer unter geschlossener Opposition der SVP, auf das Geschäft einzutreten. Ebenfalls deutlich abgelehnt wurde der Rückweisungsantrag der BDP, welcher nur bei der SVP volle Unterstützung fand. Hauptdiskussionspunkt in der nationalrätlichen Debatte war besagte Mehrwertabgabe, welche im Vorjahr vom Ständerat eingefügt worden war. Nach ständerätlicher Vorstellung wären die Kantone bei Neueinzonungen zur Erhebung einer Abgabe von mindestens einem Viertel des Mehrwertes verpflichtet, die sie dann in erster Linie als Entschädigung bei Enteignungen verwenden könnten. Die FDP-Liberale Fraktion machte nun im Nationalrat geltend, dass sie diese Abgabe als derart starken Eingriff in die kantonale Hoheit ansehe, dass sie einer „Entmündigung der Kantone“ gleichkomme. Schliesslich brachten die SVP, eine beinahe geschlossene FDP und eine Mehrheit der CVP den ständerätlichen Vorschlag betreffend Mehrwertabgabe mit 89 zu 72 Stimmen zu Fall. Ebenfalls abgelehnt wurde der von der nationalrätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) erarbeitete Kompromissvorschlag, welcher den Kantonen die Wahl lassen wollte zwischen der Erhebung einer Mehrwertabgabe und der Möglichkeit, neu eingezontes Bauland durch eine entsprechende Fläche Landwirtschaftsland zu kompensieren. Der Nationalrat schuf weitere Differenzen zum Ständerat: So folgte die grosse Kammer ihrer Kommissionsmehrheit und strich den im Vorjahr vom Ständerat eingefügten Zusatz, dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren seien. Diese Streichung stiess insbesondere bei der Ratslinken auf Widerstand: Franziska Teuscher (gp, BE) bezeichnete die vom Ständerat befürwortete Regelung als „Kernstück“ des indirekten Gegenvorschlags zur Landschaftsinitiative. Darüber hinaus wurden zwei weitere Änderungen zum Entwurf des Bundesrates beschlossen, welche ebenfalls darauf abzielten, Grundeigentümer von noch unbebautem Bauland zu schützen. Desweiteren entschärfte der Nationalrat die raumplanerischen Massnahmen, indem er sich erfolgreich gegen zwei zentrale Elemente betreffend Erschliessung von Bauzonen stellte. Zum einen strich er den vom Ständerat eingeführten Zusatz, dass bei Neuerschliessung der Anschluss an den öffentlichen Verkehr gewährleistet und die Entstehung eines kompakten Siedlungsbildes als Kriterien berücksichtigt werden sollen. Zum anderen sprach er sich in den Übergangsbestimmungen dagegen aus, dass vor Genehmigung der Richtplananpassung keine Vergrösserung der Bauzonen erfolgen darf. Auch hier zeigten sich dieselben Mehrheitsverhältnisse wie bei den anderen Differenzen: Die geschlossene Ratslinke opponierte erfolglos, trotz Unterstützung einiger Mitglieder aus der CVP/EVP/glp-Fraktion. Eine weitere Differenz zum Bundesrat schuf der Nationalrat in Art. 8, Abs. 2. Besagter Absatz verlangt, dass Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen für Raum und Umwelt einer Grundlage in den kantonalen Richtplänen bedürfen. Auch gegen diesen Absatz opponierte eine breite bürgerliche Mehrheit erfolgreich. Zu guter Letzt sorgte Artikel 18a zur Installation von Solaranlagen für zusätzliche Diskussionen. Laut Roberto Schmidt (cvp, VS) zeigte sich hier die „Euphorie der Atomausstiegsdebatte“: Eine bürgerlich dominierte Kommissionsmehrheit ging in ihrem Antrag weiter als der vorliegende bundesrätliche Entwurf und verlangte eine bewilligungsfreie Installation von Solaranlagen in Bau- und Landwirtschaftszonen. Lediglich eine Meldepflicht an die zuständigen Behörden sollte bestehen bleiben. Eine Kommissionsminderheit aus Parlamentariern von Mitte-Links sprach sich zwar für ein vereinfachtes Verfahren aus, erachtete eine vollständige Abschaffung der Bewilligungspflicht aufgrund von Rechtsunsicherheit jedoch als nicht zielführend. Mit 109 zu 66 Stimmen fand die Abschaffung der Bewilligungspflicht dann aber deutliche Zustimmung. Während die CVP sich beinahe geschlossen dagegen stellte, unterstützten sowohl die Fraktionen der SVP und der FDP das Anliegen. Gespalten zeigten sich Grüne und SP. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 92 zu 62 Stimmen und 20 Enthaltungen angenommen. Eine knappe Mehrheit der Grünen stimmte gegen die Revision, ebenso eine beinahe geschlossene SVP. Die BDP enthielt sich als Fraktion der Stimme, während die übrigen Parteien die Vorlage unterstützten.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Letzteres avancierte dann auch zum Hauptstreitpunkt in der ständerätlichen Detaildebatte. Eine Kommissionsmehrheit schlug vor, die vom Bundesrat sehr allgemein gehaltenen Regelungen zu Ausgleich und Entschädigung dahingehend zu konkretisieren, dass die Kantone bei Neueinzonungen vom Eigentümer eine Abgabe von mindestens einem Viertel des Mehrwertes verlangen müssten. Dieser Ertrag würde in erster Linie dazu dienen, von Auszonungen betroffene Personen zu entschädigen. Eine Kommissionsminderheit angeführt von Hansheiri Inderkum (cvp, UR) äusserte hierzu unter anderem verfassungsmässige Bedenken, da sich der Bund im Falle einer solchen Regelung ausserhalb seiner ihm zugeschriebenen Kompetenz bewege. Diese Bedenken zerstreute ein im Vorfeld erstelltes Rechtsgutachten, welches festhielt, dass der Bund zur Regelung öffentlicher Abgaben ermächtigt ist, sofern ein Bezug zur Ordnung der Bodennutzung besteht. Der Antrag der Mehrheit wurde denn auch mit 25 zu 16 Stimmen angenommen. Dieser parteiübergreifende Entscheid der Kantonskammer, welcher ohne vorgängige Vernehmlassung zu Stande kam, sorgte insbesondere bei den Kantonen für Erstaunen. Die kantonalen Baudirektoren händigten dem Nationalrat, welcher das Geschäft als Zweitrat behandeln wird, daraufhin bereits ein Positionspapier aus. In allen weiteren Punkten folgte der Ständerat dem bundesrätlichen Entwurf. Neu fügte er im Rahmen der Baulandhortung aber explizit an, dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren seien. Obwohl sie nicht die Siedlungsentwicklung per se betrafen, wurden zwei Einzelanträge, welche die Installation von Solarzellen und die Isolation von Häusern erleichtern wollten, diskussionslos angenommen. In der Gesamtabstimmung fand der Entwurf mit 34 zu 5 Stimmen eine Mehrheit. Gleichzeitig beschloss der Rat für die Landschaftsinitiative eine Verlängerung der Behandlungsfrist um ein Jahr, was auch der Nationalrat befürwortete.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Besagte Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG), welche der Bundesrat gleichzeitig mit seiner Botschaft zur Landschaftsinitiative präsentierte, beschränkt sich auf den Bereich der Siedlungsentwicklung und setzt sich neben der Eindämmung der Zersiedelung ebenfalls einen verbesserten Schutz des Kulturlandes zum Ziel. Der Entwurf enthält klare Vorgaben an die Kantone, deren aktuelle Richtpläne Bundesrat Moritz Leuenberger vor den Medien als „zahnlose Instrumente“ bezeichnete. Neu sollen die Kantone daher verpflichtet werden, in ihren Richtplänen im Sinne einer Bestandesaufnahme Grösse und Verteilung der Siedlungsflächen festzuhalten, und aufzuzeigen, wie eine nachhaltige und hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen erreicht werden kann. Weiter müssten „Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt“ wie beispielsweise kantonale Arbeitsgebiete, neue Skigebiete oder Deponiestandorte im kantonalen Richtplan bereits vorgesehen sein, um bewilligt zu werden. In den Übergangsbestimmungen sieht die Teilrevision vor, dass die Kantone ihre Richtpläne innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten entsprechend anpassen. Vor der Genehmigung dieser Anpassung durch den Bundesrat darf keine Vergrösserung der gesamten Bauzonen stattfinden und bei Nichterfolgen der fristgerechten Richtplananpassung droht der Einzonungsstopp. Weiter werden die Kantone aufgefordert, der Baulandhortung entgegenzuwirken und die Nutzung von Brachflächen einer Neueinzonung vorzuziehen. Die Initianten der Landschaftsinitiative begrüssten die Richtung des bundesrätlichen Entwurfes, erachteten die dort festgehaltenen Bestimmungen aber ihrerseits als zu wenig griffig. Insbesondere Mechanismen zum Abtausch von bestehendem Bauland zwischen Gemeinden und Kantonen wurden in der Vorlage vermisst. Weiter wurde kritisiert, dass der Bundesrat eine Mehrwertabschöpfung bei Neueinzonungen nicht in der Revision verankern will. Auch dies wurde in der Studie von Avenir Suisse als möglicher zentraler Anreiz- und Allokationsmechanismus in der zukünftigen Raumplanung hervorgehoben.

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Im September 2009 gab der Bundesrat bekannt, vom Vernehmlassungsbericht zur Revision des Raumplanungsgesetzes Kenntnis genommen zu haben. Aufgrund der überwiegend negativen Stellungnahmen beschloss die Regierung, auf eine Totalrevision des Raumplanungsgesetzes zu verzichten. Die Stellungnahmen hätten aber gezeigt, dass Revisionsbedarf bestehe. Weitere Arbeiten sollen in Form einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes unternommen werden, die der Landschaftsinitiative als indirekten Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll.

Totalrevision des Raumplanungsgesetzes in Vernehmlassung gescheitert
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Die Vernehmlassung zum Entwurf eines neuen Bundesgesetzes über die Raumentwicklung (E-REG), der sich als Totalrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG) präsentierte, ging Mitte April zu Ende. Die Mehrheit der 275 eingegangenen Stellungnahmen befürwortete eine Revision des 30-jährigen RPG, verlangte jedoch nicht explizit eine Totalrevision oder lehnte ein solches Vorgehen sogar ausdrücklich ab. Der komplexe Erlassentwurf stiess grundsätzlich auf harsche Kritik. Die Konferenz der kantonalen Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren (BPUK) beantragte die Sistierung des Projektes. Die BPUK sowie gut die Hälfte aller Kantone bemängelten, dass die Kantone bei der Erarbeitung des Erlassentwurfes zu wenig einbezogen worden sind und dem Bund weitergehende Kompetenzen eingeräumt wurden. Kontrovers diskutiert wurde unter anderem die vorgeschlagene Vereinfachung der Zonentypen. Während im bestehenden Recht Bau-, Landwirtschafts-, Schutz- und Spezialzonen unterschieden werden, sollte neu nur noch zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen differenziert werden. Neu eingeführt würde der Begriff der Kulturlandzone, welcher als Überbegriff für alle Arten von Nichtbauland dienen sollte. Widerstand regte sich insbesondere aus dem landwirtschaftlichen Umfeld, welches eine Schwächung der Landwirtschaft befürchtete. Der Fachkreis Raumplanungsrecht sah in diesem Zusammenhang ebenfalls eine zunehmende Rechtsunsicherheit. Da die Kantone beim Bauen ausserhalb der Bauzonen die Ausnahmen neu selber bestimmen dürften, könnte das aus seiner Sicht eine weitere Aushöhlung der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet begünstigen. Weiter wurden auch die Massnahmen gegen Baulandhortung scharf kritisiert. So stiess sich unter anderem der Hauseigentümerverband an den „planerischen Zwangsmassnahmen“ wie der entschädigungslosen Rückzonung von überdimensionierten Bauzonen (Reservebauzonen) oder der Bauverpflichtung. Grundsätzlich begrüsst wurden solche Massnahmen im linken Parteienlager sowie in landwirtschaftlichen Kreisen und Umweltorganisationen; zum Teil starke Vorbehalte wurden aber auch von dieser Seite laut.

Totalrevision des Raumplanungsgesetzes in Vernehmlassung gescheitert
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Der Bundesrat gab gegen Jahresende den Vorentwurf für eine Revision des Raumplanungsgesetzes in die Vernehmlassung. Inhaltliche Hauptzielrichtung ist die Bekämpfung einer ungebremsten Zersiedelung des Landes. Als Mittel schlägt der Bundesrat klarere Vorgaben für die Kantone für ihre Richtplanung vor. Letztere sollen in Zukunft die Gemeinden stärker zu einer ortsübergreifenden Planung und zu einem sparsamen Umgang mit dem Boden verpflichten. Dies könnte zum Beispiel durch die Förderung des verdichteten Bauens oder die Umnutzung von nicht mehr gebrauchten Industriearealen geschehen. Überdimensionierte Bauzonen in ländlichen Gebieten sollen ohne Entschädigungspflicht rückgezont werden dürfen. Dieses Land würde einer Reservebauzone zugewiesen und könnte später bei Bedarf wieder zu einer Bauzone werden. Auf der anderen Seite möchte der Bundesrat dort wo es erwünscht ist, also zum Beispiel in gut erschlossenen Bauzonen, die Landbesitzer verpflichten können, innerhalb einer bestimmten Frist zu bauen. Lassen sie diese Frist ungenutzt verstreichen, hätte die Gemeinde das Recht, das Land zwecks Überbauung zu kaufen. Das Vergrössern und Umbauen von Gebäuden ausserhalb von Bauzonen (zumeist Landwirtschaftsgebäude) soll erleichtert werden. Ist damit aber eine Umnutzung verbunden indem das Haus in eine Wohnung für Nichtlandwirte umgebaut wird, wäre eine Abgabe zu bezahlen. Für das Problem der schlecht genutzten Zweitwohnungen in Tourismusgebieten machte der Bundesrat keine Vorschläge, welche über das hinausgehen, was er als flankierende Massnahme zur Aufhebung der Lex Koller vorgeschlagen hat: Die Verpflichtung der Kantone, sich der Problematik dieser „kalten Betten“ in ihren Richtplänen anzunehmen. Der Bundesrat will diese Teilrevision des RPG auch als indirekten Gegenvorschlag zu der oben erwähnten „Landschaftsinitiative“ verstanden wissen.

Totalrevision des Raumplanungsgesetzes in Vernehmlassung gescheitert
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Im Herbst widmete sich der Ständerat der Vorlage: Eintreten war unbestritten, obschon mehrere Ratsmitglieder eine Gesamtkonzeption vermissten und den Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verletzt sahen. Zudem wurde die Befürchtung laut, den Kantonen und Gemeinden werde zuviel vorgeschrieben. In der Detailberatung schloss sich der Rat weitgehend den Vorschlägen von Bundesrat und Nationalrat an. Kein Gehör hatte der Ständerat jedoch für den Vorschlag der grossen Kammer, den Bau von Kompostieranlagen auf Bauernhöfen zu erlauben; es sei nicht sinnvoll, Anlagen zu bewilligen, für deren Betrieb Material über grössere Distanzen transportiert werden muss, ohne dass diese dann ihrerseits Energie produzieren. Eine Minderheit Pfisterer (fdp, AG) wehrte sich vergeblich dagegen, auch jenen Bauern, die nicht auf ein Zusatzeinkommen angewiesen sind, den Unterhalt von landwirtschaftsnahen gewerblichen Nebenbetrieben und Agrotourismus zu gestatten. Eine solche Regelung benachteilige sowohl Gewerbetreibende und Landwirte in den Bauzonen, da sie höhere Bodenpreise bezahlen müssten, als auch Nichtlandwirte ausserhalb der Bauzone. Kommissionssprecher Schmid (cvp, AI) bezeichnete diesen Artikel als Kern der Vorlage, mögliche Missbräuche seien durch die mit der vom Nationalrat ins Gesetz eingefügten Bestimmung zur Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen zu bekämpfen. Bundesrat Leuenberger wies zudem darauf hin, dass florierenden Betrieben, die für Agrotourismus besonders attraktiv sind, entsprechende Aktivitäten untersagt würden. Eine Differenz zur grossen Kammer schuf der Ständerat im Zusammenhang mit der Anwendung des neuen Bundesgerichtsgesetzes, welches am 1. Januar 2007 in Kraft tritt. So beharrte der Rat darauf, abweichend von der allgemeinen Bundesrechtsgesetzgebung den heutigen Rechtszustand weiterzuführen, indem in der Raumplanung die Kantone und Gemeinden auf demokratischem Weg entscheiden und das Bundesgericht nicht belasten. Zudem soll für den Erlass vorläufiger Massnahmen im Raumplanungsbereich weiterhin die kantonale Kompetenzregelung gelten. Die Vorlage passierte die Gesamtabstimmung mit 32:2 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 05.084)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Die im vergangenen Herbst vom Parlament beschlossene Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG) bezüglich des Rechts auf Privaterschliessung und der Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren wurde im Berichtsjahr erst teilweise in Kraft gesetzt. Während die Bestimmungen über private Erschliessungen ab dem 1. April wirksam wurden, wird die Bestimmung über die Vereinfachung, Beschleunigung und Koordination der Verfahren erst am 1. Januar 1997 wirksam werden. Damit soll jenen Kantonen entgegengekommen werden, die ihre Baubewilligungsvorschriften noch an die neuen Bestimmungen anpassen müssen.

BRG 94.054: Teilrevision des RPG (Recht auf Privaterschliessung und Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren)

Beide Räte stimmten im Berichtsjahr einer Mini-Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) zu und damit jenen Massnahmen, die vom ursprünglich umfassenderen Revisionspaket Anschlussprogramm „Bodenrecht und Raumplanung“ nach dem Widerstand bürgerlicher Kreise noch übrig geblieben waren: das Recht auf Privaterschliessung sowie Massnahmen zur Vereinfachung und Beschleunigung des Baubewilligungsverfahrens. Das Recht auf Privaterschliessung, wenn Gemeinden Bauzonen nicht fristgerecht erschliessen, gab in beiden Räten kaum zur Diskussion Anlass. Zu gewichtigen Differenzen kam es aber bei den Massnahmen zur Beschleunigung und Koordination des kantonalen Baubewilligungsverfahrens. Der Ständerat als Erstrat wies auf die laufenden Bemühungen der meisten Kantone in diesem Bereich hin und lehnte es deshalb zumindest vorläufig ab, diese zu verpflichten, für alle Verfahren zur Errichtung oder Änderung von Bauten und Anlagen Fristen zu setzen. Ebenso sprach er sich zu diesem Zeitpunkt gegen Minimalanforderungen für die Koordination der verschiedenen Bewilligungen aus. Stattdessen überwies der Ständerat eine Motion seiner Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek) (94.3481), die vom Bundesrat verlangte, mit gutem Beispiel voranzugehen und bis Ende 1996 eine Vorlage über die Koordination der Bewilligungsverfahren für bodenbezogene Projekte vorzulegen, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen. In der Sommersession sprach sich der Nationalrat mit 93 zu 23 Stimmen aber für verbindliche Verfahrensfristen und für obligatorische Koordinationsvorschriften aus. Ein Minderheitsantrag Strahm (sp, BE), der sich der Motion des Ständerates anschloss, wurde abgelehnt. Auch ein Antrag der rot-grünen Ratsminderheit, das dünne Revisionspaket zurückzuweisen und dem Rat wieder mit dem ursprünglich enthaltenen Vorkaufsrecht sowie der Pflicht zur Preisveröffentlichung vorzulegen, scheiterte. In der Herbstsession warf dann auch die kleine Kammer ihre föderalistischen Bedenken über Bord und schwenkte auf den bundesrätlichen Entwurf ein. Neben der Verpflichtung der Kantone, für sämtliche Verfahren Fristen zu setzen und Minimalanforderungen des Bundes für die Koordination der verschiedenen Verfahren und Verfügungen zu folgen, sieht die Revision des RPG auch eine Vereinheitlichung beim Beschwerdeweg vor. So soll neu eine einzige einheitliche Rechtsmittelinstanz von Bundesrechts wegen vorgeschrieben werden.

Der Ständerat bestand in der Herbstsession auf der Überweisung des Herzstücks der Motion seiner Urek-Kommission (95.3372), die dem Bundesrat den Auftrag erteilt, bis spätestens 1996 eine Vorlage über die Koordination der Bewilligungsverfahren der in die Bundeszuständigkeit fallenden bodenbezogenen Projekte (Koordinationsgesetz) - es geht vor allem um wichtige Grossprojekte - vorzulegen. Der Bundesrat zeigte sich bereit, die Motion entgegenzunehmen, wobei er auf ein gewisses Zeitproblem aufmerksam machte. Als Zweitrat überwies auch der Nationalrat die Motion diskussionslos.

BRG 94.054: Teilrevision des RPG (Recht auf Privaterschliessung und Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren)

Die vom Bundesrat im März 1993 in die Vernehmlassung gegebenen Massnahmen zur Ablösung der 1989 vorgelegten befristeten Eingriffe im Bodenrecht waren von bürgerlichen Kreisen derart zerzaust worden, dass der Bundesrat darauf verzichtete, sie dem Parlament vorzulegen. Das Programm hatte vier Punkte - das Vorkaufsrecht für Mieter, das Vorkaufsrecht für Gemeinden, die Pflicht zur Publikation von Kaufpreisen nach Handänderungen sowie das private Erschliessungsrecht - vorgesehen. Die bürgerlichen Parteien (ohne Teile der CVP) sowie der Hauseigentümerverband und eine knappe Mehrheit der Kantone lehnten das Vorkaufsrecht als eigentumsfeindlich und marktbehindernd ab. Der Vorschlag der Publikation von Kaufpreisen nach Handänderungen wurde mit dem Argument bekämpft, er verstosse gegen den Datenschutz. Bundesrat Koller sprach von einer Patt-Situation im Bodenrecht und behielt sich vor, auf die Vorkaufsrechte zurückzukommen. Er legte im Mai lediglich eine Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) bezüglich der Vorschriften über die Erschliessung von Bauzonen vor, welche die heute bestehende Möglichkeit der Kantone, das sogenannte Recht auf Privaterschliessung zu gewähren, in eine Pflicht umwandelt. Zudem wird mit der Revision klargestellt, dass der Grundeigentümer einen Anspruch auf die zeitgerechte Erschliessung seines Baulandes hat und ihm zu dessen Durchsetzung die Rechtsmittel des RPG offenstehen. Von kantonaler Seite wurde kritisiert, dass das neue Erschliessungsrecht unnötigen Zentralismus bringe in einen Bereich, den Kantone und Gemeinden bisher autonom regeln konnten.

Erfolgreicher war im Vernehmlassungsverfahren vom Herbst 1993 der Entwurf zur Vereinfachung, Beschleunigung und Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen, den der Bundesrat in derselben Botschaft ebenfalls als Teilrevision des RPG vorlegte. Gemäss dieser sollen die Kantone verpflichtet werden, Fristen für die Verfahren zu setzen. Weiter werden gewisse Minimalanforderungen an die Koordination der Baubewilligungen gestellt, ein Anspruch auf widerspruchsfreie Verfügungen verankert sowie die Konzentration des Beschwerdeverfahrens bei einer einzigen kantonalen Behörde vorgeschrieben. Die SP sowie verschiedene Kantone, darunter Zürich, lehnten die Revision als unnötig und sinnlos ab. Umweltorganisationen befürchteten von der zeitlichen Straffung der Verfahren die Vernachlässigung von Umwelt- und Landschaftsschutzinteressen. Der Ständerat wird die Revision des RPG als Erstrat in der Januar-Sondersession 1995 behandeln.

BRG 94.054: Teilrevision des RPG (Recht auf Privaterschliessung und Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren)

Ende September gab der Bundesrat eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG) in die Vernehmlassung. Darin sieht er, durch Anpassungen und Vereinheitlichung der kantonalen Gesetzgebungen, Massnahmen im Bereich der Behandlungsfristen sowie der Koordination der Bewilligungsverfahren vor. Zum Einen wären danach die heute oft vielfältigen Bewilligungsverfahren zu koordinieren, wobei dazu von den Kantonen eine Koordinationsstelle geschaffen werden soll. Auch für Beschwerden sollen entweder einheitliche kantonale Rekursinstanzen eingerichtet werden, welche die verschiedenen Verfahren in einem einzigen Entscheid beurteilen, oder ein einheitliches Verfahren soll bei der letzten kantonalen Instanz sichergestellt werden. Zum Anderen wären verbindliche Fristen zur Behandlung der Bewilligungsverfahren, mit der Möglichkeit von Sanktionen, in die kantonalen Gesetzgebungen einzufügen.

In der Vernehmlassung wurden die bundesrätlichen Vorschläge unterschiedlich beurteilt. Unter den Bundesratsparteien erachteten die drei bürgerlichen Gruppierungen die Massnahmen als grundsätzlich richtig, wenn sie auch nur Minimalforderungen entsprächen und in der eingeschlagenen Richtung fortzuführen seien, während die SP sie generell ablehnte. Nach ihrer Meinung, die sie mit den Grünen sowie den Umweltschutzverbänden teilte, dürfe die Forderung nach Vereinfachung der Verfahren nicht auf Kosten des Umwelt- und Landschaftsschutzes gehen. Der Schweizerische Baumeisterverband dagegen forderte eine stärkere Einschränkung des Beschwerderechts. Unter den Kantonen reagierten die meisten positiv, waren sich jedoch in der Frage der Umsetzung der Massnahmen nicht einig. Völlig ablehnend äusserte sich vor allem der Zürcher Regierungsrat.

BRG 94.054: Teilrevision des RPG (Recht auf Privaterschliessung und Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren)