Die Erfahrungen der Strafverfolgungsbehörden nach der Kundgebung „Tanz dich frei“ in Bern warf die Frage auf, ob es spezifische Vorschriften für die zivilrechtliche Verantwortung von Social-Media-Plattformen braucht. Am 25. Mai kam es im Kontext der illegalen Demonstration in Bern zu Ausschreitungen und zu beachtlichem Sachschaden. Da die Kundgebung via Facebook organisiert worden war, war es der Polizeibehörde nicht möglich, den gewaltbereiten Kern der 13'000 Teilnehmer zu identifizieren. Eine Anfrage bei Facebook betreffend die Identität von Kontoinhabern blieb unbeantwortet. Im Anschluss an die Kooperationsverweigerung der Social-Media-Plattform beauftragte der Bundesrat das EJPD, die Notwendigkeit eingehender Regelungen abzuklären.

Um die Ermittlung im Strafverfahren auch bei technologischem Fortschritt in den Kommunikationstechnologien sicherzustellen, beauftragte der Bundesrat das EJPD mit der Totalrevision des Bundesgesetzes über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF). Das Gesetz regelt die Überwachung von Personen, gegen die ein dringender Verdacht auf Begehung einer schweren Straftat besteht. In diesen Fällen sollte neu unter strengen Voraussetzungen der Einsatz von sogenannten Staatstrojanern erlaubt sein. Laut Botschaft gehe es jedoch ausschliesslich um die Überwachung verschlüsselter Internetkommunikation und nicht um das Ausspionieren privater Räume via Webkameras und Mikrofone. Ausserhalb des Strafverfahrens soll nur dann eine Überwachung durchgeführt werden, wenn eine vermisste Person gesucht oder nach einer geflohenen Person gefahndet werden soll. Die Rechtskommission des Ständerates hat 2013 mit der Diskussion der Vorlage begonnen.

Um Straftaten aufzuklären, werden oft Polizeibeamte in das kriminelle Umfeld eingeschleust. Solche als verdeckte Ermittlungen bezeichnete Massnahmen waren bis zum Inkrafttreten der Strafprozessordnung 2011 im Bundesgesetz über verdeckte Ermittlungen (BVE) geregelt. In seiner ständigen Praxis hielt das Bundesgericht fest, dass nur verdeckte Ermittlungen von gewisser Intensität und Dauer unter diese Regelungen fielen, einfache Lügen oder einfache Scheinkäufe jedoch keine gerichtliche Bewilligung bräuchten. 2008 änderte das Bundesgericht seine Meinung und stellte fortan jede verdeckte Ermittlung unter die Regelung des BVE (6B 777/2007 Erw. 3.6.4). Diese Praxisänderung konnte nicht mehr in die neue Strafprozessordnung aufgenommen werden. Damit ergab sich, dass für die präventive verdeckte Ermittlung und für selbstständige, polizeiliche verdeckte Ermittlung seit dem Inkrafttreten der Strafprozessordnung keine gesetzliche Grundlage mehr im Bundesrecht bestand. Scheinkäufe der Polizei im Drogenkleinhandel waren so fortan nicht mehr möglich. Um diese Lücke zu beheben, reichte Nationalrat Jositsch (sp, ZH) 2008 eine parlamentarische Initiative ein, welche die Wiedereinführung der engen Definition von verdeckten Ermittlungen in der Strafprozessordnung fordert. Nach der Zustimmung beider Rechtskommissionen (RK-NR und RK-SR) erarbeitete die Rechtskommission des Nationalrates einen Entwurf zu einem Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung und Fahndung. Dieser Entwurf sieht vor, dass der Begriff der verdeckten Ermittlung nur noch jene Ermittlungshandlungen erfasst, bei denen Angehörige der Polizei nicht als solche erkennbar sind und im Rahmen eines auf längere Dauer angelegten Einsatzes, unter Verwendung einer durch falsche Urkunden abgesicherten Identität, in ein kriminelles Milieu einzudringen versuchen, um besonders schwere Straftaten aufzuklären. Massnahmen von minderer Art sollen neu als verdeckte Fahndungen bezeichnet und separat in der Strafprozessordnung geregelt werden. Nicht geregelt werden jedoch weiterhin die präventiven verdeckten Ermittlungen, da diese unter das Polizeirecht und somit in den Kompetenzbereich der Kantone fallen. Die vom Bundesrat beantragte Änderung, dass nicht nur aktives, sondern auch passives, täuschendes Verhalten unter die neue Regelung fallen sollte, wurde von beiden Kammern angenommen und das Gesetz in der Wintersession von beiden Räten einstimmig verabschiedet.

Für die Verfolgung schwerer Straftaten ist die Überwachung des Fernmeldeverkehrs unabkömmlich. Um die Überwachungen im Rahmen eines Strafverfahrens zu verbessern, ist eine Revision des zehnjährigen Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) notwendig. Der Bundesrat hat deshalb im Mai 2010 einen entsprechenden Entwurf in die Vernehmlassung geschickt. Die starke Ablehnung in der Vernehmlassung war Ausgangspunkt für die Einreichung dreier gleichlautender Motionen (10.3831, 10.3876 und 10.3877), die in vier Punkten erstens eine präzisere Beschreibung der Aufgaben des Dienstes Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr (ÜPF), zweitens das Weglassen der Aspekte der Strafverfolgung, drittens die Unterstellung der technischen Infrastruktur des Dienstes unter das Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes und viertens höhere Entschädigung der Fernmeldedienstanbieter forderten. Der Nationalrat nahm in der Frühjahrssession 2012 die ersten beiden Punkte der Motionen an. Im Ständerat kamen folglich nur noch diese beiden Fragen zur Sprache. Auch in der kleinen Kammer wurde ihnen Folge gegeben.

Die Motion Glanzmann zur Registrierungspflicht von Prepaid-Handys wurde im Zuge der BÜPF-Revision abgeschrieben.

Um die bessere Verfolgung von Pädophilen zu ermöglichen, sollen Internetanbieter verpflichtet werden, die Protokolle über die Zuteilung von IP-Adressen, die Kundinnen und Kunden zur Verfügung gestellt werden, mindestens ein ganzes statt wie bisher ein halbes Jahr aufzubewahren. Dies fordert eine von beiden Kammern überwiesene Motion Barthassat (cvp, GE).

Mit der Ablösung des Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung durch die neue Strafprozessordnung am 1. Januar 2011 entsteht eine Gesetzeslücke, die es der Polizei nicht mehr erlaubt, verdeckte präventive Fahndungen vorzunehmen. Weil verdeckte Ermittlungen nur noch bei konkretem Tatverdacht möglich sind, wird die Polizei eines wirksamen Instruments für die Bekämpfung von Internetkriminalität beraubt. Verschiedene Kantone reagierten mit einer Ergänzung des Polizeigesetzes. Im Dezember wurde deshalb von einigen Kantonen angeregt, die Koordinationsstelle zur Bekämpfung der Internetkriminalität, die bisher bei der Bundespolizei angesiedelt war, der Polizeiverordnung des Kantons Schwyz zu unterstellen, weil der Innerschweizer Kanton eine entsprechende Ergänzung in die gewünschte Richtung vorgenommen hatte. Da die Koordinationsstelle nun im Auftrag des Kantons Schwyz handelt, bleibt beispielsweise die verdeckte Fahndung nach Pädophilen im Internet weiterhin möglich.

Obwohl der Bundesrat auf das Vorliegen vieler ähnlicher Vorstösse hinwies, nahm die kleine Kammer in der Herbstsession eine Motion Bischofberger (cvp, AI) an, die mehr Effizienz in den Bereichen Jugendmedienschutz und Bekämpfung der Internetkriminalität verlangt.

Der Ständerat folgte dem Nationalrat und überwies die Motion Glanzmann (cvp, LU) für eine Registrierungspflicht bei Wireless-Prepaid-Karten für Mobiltelefone ebenfalls. Diese Prepaid-Karten erlauben es im Prinzip, auf verbotene Internetinhalte zuzugreifen, ohne dass der Nutzer im Netz Spuren hinterlässt, die sich zurückverfolgen lassen. Aus diesem Grund soll eine Gesetzesgrundlage für eine Registrierungspflicht für Wireless-Prepaid-Karten geschaffen werden. Bei der Prüfung dieser Motion machte die Kommission für Rechtsfragen allerdings geltend, dass sie nur einen Teil des Problems anspreche und der Anonymität von Internetcafés damit nicht begegnet werden könne. Es müsse nach technischen und rechtlichen Lösungsansätzen gesucht werden, die dieses Problem beheben könnten. Die ständerätliche Kommission arbeitete in der Folge ein Postulat aus, das vom Bundesrat die Ausarbeitung einer Strategie zur Ermittlung von Internetstraftätern fordert. Vom Bundesrat unterstützt, wurde es von der kleinen Kammer überwiesen.

Der Nationalrat überwies eine Motion Schmid-Federer (cvp, ZH), welche der Polizei verdeckte Ermittlungen nicht nur dann gestatten will, wenn der Verdacht auf eine Straftat besteht, sondern bereits dann, wenn mit der Möglichkeit einer Straftat gerechnet werden muss. Der Bundesrat hatte im Nationalrat erfolglos dagegen argumentiert, dass eine derartige Regelung nicht in die eidgenössische Strafprozessordnung gehöre, sondern als polizeirechtliche Massnahme in die Kompetenz der Kantone falle. Im Ständerat fand diese Argumentation aber Zustimmung und die Motion wurde abgelehnt.

Im Berichtsjahr standen nach wie vor die Bekämpfung bzw. Schaffung von Instrumenten zur Ermittlung von Internetkriminalität im Vordergrund. Der Ständerat nahm den Entwurf des Bundesrats zur Umsetzung des Übereinkommens des Europarates über die Cyberkriminalität einstimmig an. Das internationale Übereinkommen richtet sich gegen die Computer- und Netzwerkkriminalität. Damit erübrige sich aber laut der Kleinen Kammer die Motion Darbellay (cvp, VS; Mo. 09.4307), die eine rasche Ratifizierung des Übereinkommens verlangt hat und vom Nationalrat in der Frühjahrssession angenommen wurde.

Als Zweitrat überwies auch die grosse Kammer eine Motion (08.3100) Burkhalter (fdp, NE), welche vom Bundesrat einen Bericht über die effizientesten Möglichkeiten zur Bekämpfung der Internetkriminalität und darauf aufbauend eine nationale Strategie dazu fordert. Im Einvernehmen mit dem Bundesrat überwies der Nationalrat auch eine Motion Büchler (cvp, SG) für eine Aufstockung des in der Bundesverwaltung mit der Bekämpfung von Computerkriminalität befassten Personals.

Der Nationalrat überwies eine Motion Glanzmann (cvp, LU) für eine Registrierungspflicht bei Wireless-Prepaid-Karten für Mobiltelefone.

Der Nationalrat überwies diskussionslos eine Motion Glanzmann (cvp, LU) für eine rasche Unterzeichnung der Cybercrime-Konvention des Europarates. Diese vereinfacht die internationale Rechtshilfe bei der Ermittlung von Verbrechen, die im Internet begangen worden sind. Der Ständerat überwies eine Motion Burkhalter (fdp, NE; Mo. 08.3100) und ein Postulat Frick (cvp, SZ; Po. 08.3101), welche einen Bericht über die effizientesten Möglichkeiten zur Bekämpfung der Internetkriminalität und darauf aufbauend eine nationale Strategie dazu fordern.

Das Parlament hiess das im Vorjahr von der Landesregierung mit den USA abgeschlossene Übereinkommen über eine Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus und seiner Finanzierung gut. Im Nationalrat, der das Geschäft zuerst behandelte, hatten die Grünen einen Nichteintretensantrag gestellt. Da die USA bei der Bekämpfung des Terrorismus die Menschenrechte nicht einhalten und in Gefängnissen wie Guantanomo die Folter einsetzen würden, dürfe die Schweiz in diesem Bereich nicht mit diesem Staat zusammenarbeiten. Die Fraktionssprecherin der SP bekundete für diese Argumente der Grünen grosses Verständnis. Sie beantragte, auf das Abkommen, gegen das man materiell an sich nichts einzuwenden habe, zwar einzutreten, die Beratungen aber zu sistieren, bis die USA den Nachweis erbracht haben, dass sie ihre Politik geändert haben und alle rechtsstaatlichen und menschenrechtlichen Vorgaben erfüllen. Der grüne Nichteintretensantrag wurde mit 146 zu 26 und der sozialdemokratische Sistierungsantrag mit 111 zu 60 Stimmen abgelehnt. Der Nationalrat nahm das Übereinkommen anschliessend gegen die Stimmen der Linken an. Auch im Ständerat, der in der Schlussabstimmung das Übereinkommen mit 33 zu 3 Stimmen bei 6 Enthaltungen verabschiedete, äusserten Bonhôte (sp, NE) und Marty (fdp, TI) Kritik an den Ermittlungsmethoden der USA.

Nach den Terroranschlägen in den USA vom 11.9.2001 hatte der Bundesrat mit den USA eine Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus und seiner Finanzierung vereinbart (so genanntes Operative Working Arrangement, OWA). Am 12. Juli des Berichtsjahres schloss die Schweiz mit den USA ein Abkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit in diesem Bereich ab, und der Bundesrat beantragte dem Parlament dessen Genehmigung. Dieses ersetzt das OWA und ergänzt den Staatsvertrag über die gegenseitige Rechtshilfe aus dem Jahre 1973.

Nach der grossen Kammer hiess auch der Ständerat die Änderung des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus gut. Er tat dies einstimmig und diskussionslos.

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Genehmigung der Unterzeichnung eines Abkommens zwischen der Schweiz und dem Europäischen Polizeiamt (Europol). Dieses Abkommen war zwar bereits seit zwei Jahren unterschriftsbereit, die EU hatte die Ratifizierung aber vom Abschluss der Abkommen mit der Schweiz über die Zinsbesteuerung und die Betrugsbekämpfung im Rahmen der Bilateralen II abhängig gemacht. Europol ist eine in den 90er Jahren von der EU geschaffene Institution zur internationalen Zusammenarbeit in der Verbrechensbekämpfung. Diese hat sich bisher auf die Sammlung und den Austausch von Daten beschränkt und verfügt über keine eigene Ermittlungskompetenz. Mit dem Abkommen zwischen der Schweiz und Europol wird der gegenseitige Datenaustausch über organisiertes Verbrechen und Terrorismus möglich. Dieser geschieht allerdings nicht über den Direktzugriff auf die Datenbanken, sondern über so genannte Verbindungsbeamte, welche vor Ort stationiert sind. Das Abkommen geht damit materiell wesentlich weniger weit als die zwischen der Schweiz und einzelnen EU-Staaten abgeschlossenen bilateralen Zusammenarbeitsabkommen; es deckt aber räumlich den ganzen EU-Raum ab. Der Ständerat hiess die Vorlage einstimmig gut, im Nationalrat gab es in der Schlussabstimmung eine Gegenstimme (Schwander, svp, SZ).

Der Bundesrat beantragte dem Parlament im Weiteren, die nach den Terroranschlägen in den USA im September 2001 vorgenommenen Veränderungen im Europäischen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus zu genehmigen. Die in einem Protokoll festgehaltenen Revisionen gegenüber der Version von 1977 betreffen vor allem eine Ausweitung der Definition der als Terrorismus bezeichneten strafbaren Handlungen. Darunter sollen grundsätzlich auch solche fallen, die von ihren Autoren politisch begründet werden. Der ursprünglich von der Schweiz gemachte Vorbehalt, Auslieferungen unter Umständen abzulehnen, wenn die terroristische Straftat politisch motiviert war, widerspricht dieser neuen Definition und soll deshalb fallen gelassen werden. Als Grund für die neue Begriffsbestimmung gab der Bundesrat die besondere Verwerflichkeit terroristischer Akte an, welche sich meist absichtlich gegen unbeteiligte Zivilisten richten. Eine Auslieferung in ein Land, in dem das Risiko von Folter oder Todesstrafe besteht, ist aber auch im neuen Übereinkommen nicht vorgeschrieben, da dies dem rechtlich höher stehenden Menschenrecht widerspricht. In diesem Fall müsste aber die Schweiz selbst eine Strafverfolgung durchführen. Die neuen Regelungen verlangen keine Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung. Der Nationalrat stimmte dem Übereinkommen als Erstrat gegen den Widerstand der Grünen zu. Diese protestierten mit ihrem Nichteintretensantrag dagegen, dass gemäss der neuen Definition terroristische Akte grundsätzlich nicht als politische – und damit unter Umständen legitime – Kampfmittel anerkannt werden. In der Detailberatung wurde ein auch von der Mehrheit der SP unterstützter Antrag abgelehnt, den bisherigen schweizerischen Vorbehalt bezüglich Nichtauslieferung politisch motivierter Terroristen explizit beizubehalten. In der Gesamtabstimmung, die mit 116 zu 17 Stimmen deutlich ausfiel, lehnten die geschlossenen Grünen und die extreme Linke das Übereinkommen ab, während sich eine starke Minderheit der SP der Stimme enthielt.

Wie der Nationalrat im Vorjahr, genehmigte nun auch der Ständerat das Zweite Zusatzprotokoll zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe im Strafrecht diskussionslos.

Der Ständerat überwies eine Motion Marty (fdp, TI) in Postulatsform, welche einen besseren arbeitsrechtlichen Schutz für Personen forderte, welche zur Aufdeckung von Korruptionsfällen beitragen (sogenannte whistleblowers). Der Bundesrat hatte sich gegen die Motion ausgesprochen, da das Obligationenrecht mit dem Verbot der missbräuchlichen Kündigung bereits entsprechende Schutzmassnahmen enthalte. Der Bundesrat gab einen Vorentwurf für eine Verschärfung des Kampfs gegen die Korruption in die Vernehmlassung. Um die Ratifizierung eines entsprechenden Europarats-Übereinkommens zu erlauben, soll in Zukunft nicht nur die aktive, sondern auch die passive Bestechung von Privaten (also die Annahme von Bestechungszahlungen durch einen Angestellten eines Unternehmens) strafbar werden.

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Ratifizierung des Zweiten Zusatzprotokolls zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe im Strafrecht. Dieses 2001 beschlossene Protokoll beabsichtigt primär eine Anpassung des Übereinkommens an die Entwicklung der Kriminalitätsformen aber auch der Ermittlungsmethoden (z.B. Einvernahme mittels Videokonferenzen). Eine wesentliche Neuerung ist die Ausweitung der Rechtshilfe auf Delikte, welche durch Verwaltungsbehörden geahndet werden können. Das Zusatzprotokoll, das sich weitgehend auf entsprechende Entwicklungen der Rechtshilfe innerhalb der EU stützt, bringt für die Schweiz in der Praxis wenig Veränderungen, da diese Regelungen bereits in die bilateralen Rechtshilfeabkommen mit den Nachbarstaaten aufgenommen worden sind. Der Nationalrat hiess in der Wintersession das Zusatzprotokoll diskussionslos gut.

Die Differenzbereinigung beim neuen Gesetz über die verdeckte Ermittlung konnte im Berichtsjahr abgeschlossen werden. Dabei beharrte der Nationalrat erfolgreich darauf, dass eine Führungsperson eines verdeckten Ermittlers in einem Strafprozess nicht ebenfalls legendiert, das heisst mit einer falschen Identität ausgestattet auftreten darf, und dass diese Ermittlungsmethode auf die im Gesetz in einem Katalog aufgeführten Straftaten beschränkt bleibt. In der Schlussabstimmung im Nationalrat lehnten die Grünen die neuen Fahndungsmethoden ab, bei der SP enthielt sich rund die Hälfte der Fraktionsmitglieder der Stimme.

Als Zweitrat befasste sich der Ständerat mit dem neuen Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten oder vermissten Personen. Als Verschärfung gegenüber der nationalrätlichen Fassung fügte der Ständerat die Bestimmung ein, dass zur Aufklärung von Verbrechen auch Massenuntersuchungen durchgeführt werden können. Dabei werden DNA-Proben nicht nur von konkret Tatverdächtigen genommen, sondern von einem weiteren Personenkreis, auf den bestimmte in Bezug auf die Tatbegehung festgestellte Merkmale zutreffen (z.B. junge Männer eines Dorfes). Ferner strich die kleine Kammer die vom Nationalrat aufgenommene Bestimmung, dass eine Person von den Behörden die Durchführung einer DNA-Analyse verlangen kann, um sich von einem bestehenden Tatverdacht zu befreien. Sie argumentierte dabei, dass bei einem Straf- resp. Ermittlungsverfahren diese Möglichkeit im Rahmen der Verteidigungsrechte ohnehin gegeben sei. Gegen den Widerstand der Linken, welche von den Massenuntersuchungen vor allem eine Stigmatisierung von Minderheitsgruppen anderer Hautfarbe oder Sprache befürchtete, schloss sich der Nationalrat in der Differenzbereinigung dem Ständerat an. In der Schlussabstimmung wurde das Gesetz im Nationalrat mit 124:18 Stimmen und im Ständerat einstimmig verabschiedet.

Als sich die kleine Kammer in der Wintersession ein zweites Mal mit der Vorlage befasste, war sie sich rasch einig: sie verzichtete auf die spezielle Strafrechtsnorm, da die bestehenden Strafrechtstatbestände (Mord, Freiheitsberaubung, Sprengstoffattentate etc.) für eine Terrorismusbekämpfung ausreichend seien. Die bundesrätlichen Vorschläge zur Bekämpfung der Terrorfinanzierung fanden hingegen Zustimmung. Die Bestimmungen über die Strafbarkeit von Geldspenden wurden allerdings gelockert: wer bei der Unterstützung beispielsweise einer wohltätigen Organisation bloss in Kauf nimmt, dass deren Mittel auch Terroristen zu Gute kommen könnten, soll nicht bestraft werden. Zulässig sollen auch Spenden für Organisationen sein, welche in totalitären Staaten „für die Herstellung oder Wiederherstellung demokratischer und rechtsstaatlicher Verhältnisse oder die Ausübung oder Wahrung von Menschenrechten“ kämpfen. Als zusätzliches Mittel im Kampf gegen Terrorismus (und auch andere Verbrechen) stimmte der Ständerat zudem mit knappem Mehr dem Antrag Marty (fdp, TI) zu, dass die Mobilfunkbetreiber die Identität ihrer Kunden auch dann abklären müssen, wenn diese die bisher anonymen so genannten Prepaid-Karten benutzen. Als Erstrat genehmigte der Ständerat auch die Ratifizierung der beiden Übereinkommen.