2000 hatte der Bundesrat von einer umfangreichen Evaluation des seit 1993 in Kraft stehenden Opferhilfegesetzes Kenntnis genommen. Dabei hatte sich gezeigt, dass sich die Praxis immer stärker von den Absichten des Gesetzgebers entfernt, da in den letzten Jahren die normalerweise vorgesehenen Entschädigungen (beispielsweise für Arzt- und Spitalkosten oder für Lohnausfall) zunehmend von den eigentlich nur für besondere Fälle konzipierten Genugtuungen für einen erlittenen moralischen Schaden verdrängt wurden. Diese Entwicklung bewog mehrere Kantone, welche primär für die finanziellen Leistungen an die Opfer einstehen müssen, entweder die Abschaffung der Genugtuungen oder zumindest eine Einschränkung der Anspruchsbedingungen zu verlangen.