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Im Frühling 2019 verlängerte der Nationalrat die Frist für die Ausarbeitung einer Vorlage zu den beiden Tessiner Standesinitiativen (Kt.Iv. 15.320 und Kt.Iv. 15.321) bezüglich der systematischen Vorlage des Strafregisterauszugs bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger um zwei Jahre. Er folgte damit stillschweigend dem Antrag seiner SPK, die zunächst den Bericht zu ihrem Postulat abwarten wollte, um über das weitere Vorgehen zu entscheiden.

Kt.Iv. TI: Systematische Vorlage des Strafregisterauszugs bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger
Strafregisterauszug für Aufenthaltsbewilligung bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern / Beitritt zu ECRIS

Um sicherzustellen, dass strafrechtliche Landesverweisungen konsequent vollzogen und damit dem Willen des Gesetzgebers, die Härtefallklausel nur in Ausnahmefällen anzuwenden, Rechnung getragen wird, beantragte die Mehrheit der SPK-NR ihrem Rat, eine entsprechende Motion Müller (fdp, AG) anzunehmen und damit verfahrensökonomische Anreize zum Verzicht auf eine Landesverweisung zu beseitigen. Angesichts der noch dürftigen Datenlage zur Anwendung der bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eingeführten Härtefallklausel erachtete die Kommissionsminderheit eine Anpassung zu diesem Zeitpunkt jedoch als voreilig. Der Nationalrat folgte in der Frühjahrssession 2019 als Zweitrat grossmehrheitlich seiner Kommissionsmehrheit und nahm die Motion, die auch der Bundesrat zur Annahme beantragt hatte, mit 126 zu 54 Stimmen bei 4 Enthaltungen an.

Mo. Müller: Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen

Indem eine Landesverweisung in jedem Fall von einem Strafgericht ausgesprochen werden müsse, bei der Anwendung der Härtefallklausel jedoch teilweise das Strafbefehlsverfahren angewandt werde, böten die Bestimmungen über die strafrechtliche Landesverweisung einen verfahrensökonomischen Anreiz, die Härtefallklausel anzuwenden und auf einen Landesverweis zu verzichten. So begründete Ständerat Philipp Müller (fdp, AG) seine Motion, mit der er den Bundesrat beauftragen wollte, die entsprechenden Bestimmungen anzupassen, um den konsequenten Vollzug von Landesverweisungen sicherzustellen. Der Bundesrat begrüsste die offene Formulierung des Vorstosses und erklärte sich bereit, künftig als sich notwendig erweisende Anpassungen vorzunehmen, sollte sich abzeichnen, dass der Wille des Gesetzgebers in der Praxis nicht umgesetzt werde. Der Ständerat lehnte in der Herbstsession 2018 zuerst einen Ordnungsantrag Jositsch (sp, ZH) ab, der die Motion der Kommission zur Vorberatung zuweisen wollte, damit diese die Forderung im Zusammenhang mit der Revision der Strafprozessordnung beraten könnte. Die Ratsmehrheit sah eine solche Vorgehensweise nicht als zweckmässig an und wollte sich direkt zum Anliegen der Motion äussern, die schliesslich oppositionslos angenommen wurde.

Mo. Müller: Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen

En septembre 2018, le Conseil des Etats a rejeté une motion Föhn visant à faire figurer les cas de rigueur dans les statistiques relatives au renvoi des criminels étrangers. Un cas de rigueur signifie que pour des raisons exceptionnelles (p. ex intérêt supérieur de l'enfant, principe de non refoulement, etc.) une personne devant être privée de statut de séjour ne l'est pas.
Le Conseil fédéral, par la voix du président de la Confédération Alain Berset, a proposé de rejeter la motion, arguant qu'une motion similaire (motion Müri 13.3455) était en passe d'être mise en œuvre. Le Conseil a suivi cette recommandation, par 23 voix contre 11 et une abstention.

Renvoi des criminels étrangers. Faire figurer les cas de rigueur dans les statistiques

Mit der Annahme des Postulates seiner SPK im Sommer 2017 beauftragte der Nationalrat den Bundesrat zu prüfen, ob die Forderung der Tessiner Standesinitiativen nach systematischer Einholung von Strafregisterauszügen, wenn EU-Bürgerinnen und -Bürger eine Aufenthaltsbewilligung für die Schweiz beantragen, durch einen Beitritt zum europäischen Strafregisterinformationssystem ECRIS mindestens teilweise erfüllt werden kann. Der Bundesrat hatte sich bereit erklärt, das Postulat entgegenzunehmen. Darüber hinaus wolle er eine umfassende Prüfung der Vor- und Nachteile einer Schweizer ECRIS-Beteiligung im Allgemeinen vornehmen und dabei sowohl die Kosten als auch den Nutzen für die Straf- und Verwaltungsbehörden berücksichtigen.

Po. SPK-NR: Internationaler Austausch von Strafnachrichten. Prüfung eines Beitritts der Schweiz zu Ecris
Strafregisterauszug für Aufenthaltsbewilligung bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern / Beitritt zu ECRIS

Als sich die SPK-NR im Frühling 2017 mit der Frage beschäftigte, wie die beiden Tessiner Standesinitiativen zur systematischen Einholung eines Strafregisterauszuges bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger umgesetzt werden könnten, kam sie zum Schluss, dass für eine direkte Umsetzung das Ausländergesetz entsprechend geändert werden müsste. Diese Änderung stünde jedoch in klarem Widerspruch zum FZA und brächte Rechtsunsicherheit mit sich, da das Bundesgericht in einem Beschwerdefall wohl den Vorrang des FZA feststellen müsste. Ausserdem würden dadurch die Beziehungen zur EU belastet. Aus diesen Gründen zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, das Anliegen der Standesinitiativen durch den Beitritt der Schweiz zum Informationsaustauschsystem über Strafverfolgungen der EU (ECRIS) zu erfüllen. Zu diesem Zweck wolle sie den Bundesrat mittels Postulat beauftragen, die Aufnahme von entsprechenden Verhandlungen zu prüfen, gab die Kommission in einer Medienmitteilung bekannt. Bis zum Abschluss dieser Prüfung wurde die Umsetzung der Standesinitiativen sistiert.

Kt.Iv. TI: Systematische Vorlage des Strafregisterauszugs bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger
Strafregisterauszug für Aufenthaltsbewilligung bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern / Beitritt zu ECRIS

Mit ihrer breit diskutierten Aussage kurz vor der Abstimmung zur Unternehmenssteuerreform III (USR III), entfachte die ehemalige Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf eine interessante Diskussion darüber, ob sich Alt-Bundesrätinnen und -Bundesräte in die aktuelle politische Debatte einmischen dürfen oder nicht. In der Tat bestehen keine Regeln zum Verhalten ehemaliger Regierungsmitglieder. Im Aide-Mémoire ist einzig festgehalten, dass auf eine Ämterübernahme verzichtet werden soll, wenn die neue Tätigkeit zu Interessenkonflikten mit der früheren Regierungstätigkeit führen könnte. Einen Maulkorb müssen sich ehemalige Magistratinnen und Magistraten aber zumindest aus juristischer Perspektive keinen umlegen. Die Aussage der ehemaligen BDP-Bundesrätin wurde denn auch insbesondere von den bürgerlichen Befürwortern der USR III eher aus moralischer Perspektive kritisiert – so bezeichnete etwa Karin Keller-Sutter (fdp, SG) in einem Interview mit der LZ das Vorgehen Widmer-Schlumpfs als „Schuss in den Rücken“ von Ueli Maurer, dem Nachfolger im EFD und Verantwortlichen für die USR-Vorlage.
Freilich mischten und mischen sich ehemalige Landesmütter und -väter immer wieder in politische Auseinandersetzungen ein. In den Medien wurde etwa Otto Stich erwähnt, der immer wieder für Kommentare zu haben gewesen sei. Nicht weniger als elf ehemalige Regierungsmitglieder hatten sich gegen die Durchsetzungsinitiative ausgesprochen. Alt-Bundesrat Christoph Blocher lässt die Schweiz allwöchentlich auf seinem privaten TV-Sender wissen, was seine Meinung zu verschiedensten Bereichen ist. Je nach Thema meldeten sich auch schon Ruth Dreifuss oder Micheline Calmy-Rey zu Wort. Pascal Couchepin nimmt insbesondere bezüglich der Politik im Kanton Wallis in der Regel auch kein Blatt vor den Mund. Und auch Arnold Koller (Aus der Werkstatt eines Bundesrates) oder Kaspar Villiger (Die Durcheinanderwelt) machten mit Buchbeiträgen auf ihre Lösungsvorschläge aufmerksam.

Einmischen ehemaliger Bundesräte

Mitte Januar 2017 war auch die SPK-NR mit 13 zu 11 Stimmen mehrheitlich der Ansicht, die Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen ohne vorgängige Überprüfung des Strafregisters der antragsstellenden Person stelle eine potenzielle Gefahr für die öffentliche Sicherheit in der Schweiz dar. Sie gab damit den beiden Tessiner Standesinitiativen Folge, die es ermöglichen wollen, systematisch Strafregisterauszüge von allen zuziehenden EU-Bürgerinnen und -Bürgern einzuholen. Während die Minderheit zu bedenken gab, eine solche systematische Überprüfung werde vom FZA ausgeschlossen und belastete dadurch die Beziehungen zu Italien und zur EU, argumentierte die Mehrheit, das FZA könne und dürfe die Schweiz nicht an der Wahrung ihrer öffentlichen Sicherheit hindern.

Kt.Iv. TI: Systematische Vorlage des Strafregisterauszugs bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger
Strafregisterauszug für Aufenthaltsbewilligung bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern / Beitritt zu ECRIS

Der Kanton Tessin forderte mit einer im September 2015 eingereichten Standesinitiative (Kt.Iv. 15.320), dass von EU-Bürgerinnen und -Bürgern, die eine Aufenthaltsbewilligung für die Schweiz beantragen, ein Strafregisterauszug eingefordert werden kann. Die Schweiz soll in solchen Fällen wieder systematisch und von Amtes wegen sowie ohne nähere Begründung Informationen über allfällige Vorstrafen beim Herkunftsland oder bei Drittstaaten einholen dürfen. Mit einer zweiten, gleichzeitig eingereichten Standesinitiative (Kt.Iv. 15.321) wollte der Grosse Rat des Kantons Tessin darüber hinaus sicherstellen, dass in diesem Rahmen auch über entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer diskutiert wird. Anhand schwerer Straftaten, argumentierte der Tessiner Grosse Rat, zeige sich die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, die von der Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen ohne Überprüfung der antragstellenden Person – und damit letztlich von den bilateralen Personenfreizügigkeitsabkommen – ausgehe. Im Gegensatz zu Grenzgängerinnen und Grenzgängern, die immerhin bei der Behörde um eine Bewilligung ersuchen müssten, kämen entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zudem völlig unkontrolliert nach einer einfachen Online-Anmeldung in die Schweiz.
Mit Stichentscheid des Präsidenten gab die SPK-SR im November 2016 beiden Initiativen Folge. Obgleich sie sich bewusst sei, dass die Forderungen des Kantons Tessin im Lichte des Freizügigkeitsabkommens mit der EU (FZA) problematisch sein könnten, solle geprüft werden, ob mit der EU bezüglich des systematischen Einholens von Strafregisterauszügen verhandelt werden könne oder ob die Schweiz bzw. einzelne Kantone diesbezüglich autonom vorgehen könnten. Die Minderheit lehnte die Initiativen ab, weil sie das FZA sowie die Beziehungen zur EU und zu Italien verletzten, ohne den erwünschten Erfolg zu bringen.

Kt.Iv. TI: Systematische Vorlage des Strafregisterauszugs bei der Beantragung von Aufenthaltsbewilligungen durch EU-Bürgerinnen und -Bürger
Strafregisterauszug für Aufenthaltsbewilligung bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern / Beitritt zu ECRIS

Le peuple s'est prononcé le 28 février 2016 sur l'initiative de mise en oeuvre. Le renvoi des étrangers criminels avait été accepté en votation populaire en 2010. En raison de contradictions avec les textes de loi internationaux, notamment les bilatérales et la convention européenne des droits de l'Homme, le parlement avait proposé une mise en oeuvre qui différait quelque peu du texte proposé par le parti agrarien. Celui-ci, fâché par le non-respect littéral du texte, a lancé l'initiative dite "de mise en oeuvre", qui proposait, en addition à la version de 2010, un catalogue d'effractions menant à l'automaticité du renvoi. Cette liste, qui va du meurtre au viol, en passant par le cambriolage ou la fraude aux assurances sociales, est en outre complétée par un certain nombre de délits mineurs (infractions au code de la route, lésions corporelles légères, par exemple) pouvant également conduire à l'expulsion en cas de récidive.
La campagne a été marquée par une mobilisation hors du commun, notamment du côté de la société civile. En décembre 2015, trois comités distincts se déclaraient pour le non: les partis bourgeois, secondés par les milieux économiques, une alliance des partis de gauche, du parti écologistes ainsi que des syndicats, ainsi qu'un groupe d'ONG. Les premiers sondages annonçaient un taux de 66% de oui. En décembre, 40 des 46 conseillers aux Etats ont lancé un appel contre l'initiative, les six non-signataires étant 5 conseillers UDC et l'indépendant Thomas Minder. Les milieux économiques, à l'exception de l'USAM se sont engagés pour le non, economiesuisse annonçant toutefois ne pas vouloir engager de moyens financiers dans la campagne. Au fur et à mesure que le jour de la votation approchait, de plus en plus de milieux ont pris position publiquement contre l'initiative: certains milieux religieux, un groupement de 180 professeur.e.s de droit, ainsi qu'un groupe de personnalités appelé "appel urgent contre l'initiative inhumaine de l'UDC". Les gouvernements cantonaux de Zurich, Soleure, Argovie, Bâle-ville et Berne ont également pris position contre l'initiative.
Les affiches de l'UDC reprenaient leur fameux mouton noir, chassé à coup de pied par un mouton blanc, sis sur une surface rouge à croix blanche. Il a d'ailleurs été reproché aux trois comités initiaux de s'être approprié les codes graphiques de l'union démocratique du centre, sur leurs affiches représentant une botte militaire écrasant le palais fédéral ou encore une boule de démolition tombant sur l'allégorie Helvetia. Ces affiches ont plus tard dans la campagne laissé la place à celle de l'appel urgent, mettant en scène un "non" géant en lettres noires, dans les trois langues.
Si l'UDC s'est retrouvée dans cette campagne seule contre tous, elle a dû également faire face à des dissidences au sein de ses propres rangs. En effet, le conseiller national zurichois Hans-Ueli Vogt a déclaré que l'initiative devait protéger les étranger.e.s issus de la deuxième génération de l'automaticité des renvois. Il a été soutenu par les sénateurs Roland Eberle, Alex Kuprecht et Hannes Germann, mais fortement critiqué par la direction du parti, notamment Christoph Blocher. Il faut d'ailleurs signaler qu'une augmentation importante des demandes de naturalisation a été observée durant la campagne.
La nature du débat sur la mise en oeuvre a quelque peu différé de celle de l'initiative de 2010, en centrant le débat sur les droits de l'Homme ainsi que le respect des valeurs suisses et de l'Etat de droit. La mobilisation de la société civile plus importante qu'en 2010 peut expliquer cet état de fait. L'UDC s'est quant à elle cantonnée à ses arguments phares, à savoir la sécurité nationale et la primauté du droit suisse sur le droit étranger. Le catalogue des délits proposé par l'union du centre a d'ailleurs été largement utilisé par les opposants à l'initiative, afin de démontrer le caractère de bagatelle de certains délits menant à une expulsion.
A l'issue de la campagne, le non l'a emporté dans les urnes à 58.9% contre 41.1% de oui. Seuls trois cantons et trois demi-cantons se sont prononcés en faveur de l'initiative, à savoir Uri, Schwyz, le Tessin, ainsi qu'Obwald, Nidwald et Appenzell Rhodes Intérieures.
L'analyse VOX de la votation met en lumière la plus importante participation depuis la question de l'entrée dans l'espace économique européen en 1992. Une forte mobilisation des milieux de gauche ainsi que des jeunes expliquent cette différence de participation par rapport aux autres votations.
Les choix de votes sont fortement influencés par les appartenances politiques, la grande majorité des votants ayant un parti préféré en ont suivi les mots d'ordre. Si le PLR et le PDC avaient en 2010 fortement plébiscité l'initiative de base, ils en ont très fortement rejeté la proposition de mise en oeuvre six ans après. Un net conflit entre ouverture et traditions marque les choix de vote, les partisans d'une Suisse ouverte sur le reste du monde ayant massivement rejeté l'initiative. De plus, le non augmente avec le niveau de formation des votants, mais pas en fonction de l'âge. Les arguments qui ont influencé le choix des votants sont, parmi les partisans du non, les mêmes que ceux présentés par les comités d'opposition: l'initiative a été jugée trop extrême et disproportionnée, les aspects juridiques de non-respect des Droits de l'Homme ainsi que le court-circuitage du système judiciaire classique ont fortement pesé dans la balance, de même que la menace que l'initiative faisait planer sur les étrangers bien intégrés et les secondos. Chez les personnes favorables à la mise en oeuvre selon la proposition de l'UDC, les arguments principaux étaient le renvoi conséquent des étrangers criminels ainsi que l'importance de l'ordre et de la sécurité.
L'analyse APS des encarts publicitaires publiés dans les journaux témoigne également de l'importance de la mobilisation pour deux des objets proposés en votation populaire le 28 février. En effet, plus de 400 encarts ont été publiés pour l'initiative de mise en oeuvre, 592 pour le tunnel du Gothard, contre 114 pour la spéculation sur les matières premières et seulement 24 pour l'initiative "contre la pénalisation du mariage". Concernant l'initiative de mise en oeuvre, 47% des encarts provenaient des partisans de l'initiative, et 51% de ses opposants, et 2% étaient de nature neutre, quand elles annonçaient un débat public, par exemple. Le contenu des encarts reprend les principaux arguments de la campagne, à savoir l'importance du renvoi effectif des étrangers, statistiques à l'appui, ainsi que l'ordre et la sécurité pour les partisans et le caractère de violation des droits de l'Homme pour les opposants. De plus, de nombreuses personnalités se sont prononcées en leur nom propre contre l'initiative.


Votation populaire du 28 février 2016

Participation: 63.1%
Oui: 1 375 057 (41.1%) / cantons 3 3/2
Non: 1 966 989 (58.9%) / cantons 17 3/2

Mots d'ordre
- oui: UDC
- non: PS, Les Verts, PLR, PDC, succèssuisse, économiesuisse, Industrie- und Handelskammer Zentralschweiz, Operation Libero, gouvernements des cantons de Zurich, Soleure, Bâle-Ville, Argovie et Berne

mise en œuvre
Durchsetzungsinitiative

Bei der Differenzbereinigung zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative war zu Beginn der Frühjahrssession 2015 der Nationalrat an der Reihe. Im Vorjahr hatte die grosse Kammer zuerst auf eine harte Linie gesetzt, um so allenfalls die Abstimmung über die Durchsetzungsinitiative zu verhindern. Der Ständerat hatte jedoch nichts von dieser Strategie gehalten und einen Mittelweg zwischen dem Entwurf des Bundesrates und jenem des Nationalrates eingeschlagen. Für die erneute Beratung im Nationalrat lagen nun prinzipiell zwei Konzepte auf dem Tisch: Die Mehrheit der SPK-NR schlug vor, der Version des Ständerates zu folgen; demgegenüber wollte eine Kommissionsminderheit aus Mitgliedern der SVP-Fraktion am letzten Beschluss des Nationalrates festhalten. Die Umsetzung nach Vorschlag des Ständerates verwässere die Absicht der Initiative – nämlich eine deutliche Änderung der Praxis – bis zur Unkenntlichkeit und sei darum im Sinne des Volkswillens klar abzulehnen, so die Begründung der Minderheit. Ein zweiter Antrag derselben Minderheit wollte nicht das gesamte Konzept stürzen, aber wenigstens die vom Ständerat eingeführte sogenannte Härtefallklausel streichen. Die umstrittene Klausel bildet das eigentliche Herzstück des ständerätlichen Entwurfes und sieht vor, dass das Gericht ausnahmsweise von einer Landesverweisung absehen kann, "wenn diese für den Ausländer einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde und die öffentlichen Interessen an der Landesverweisung gegenüber den privaten Interessen des Ausländers am Verbleib in der Schweiz nicht überwiegen." Vertreter der SVP argrumentierten, eine solche Härtefallklausel sei nicht mit dem Volkswillen vereinbar, da das Volk selbst eine solche mit dem direkten Gegenvorschlag zur Ausschaffungsinitiative abgelehnt habe. Die Befürworter der Klausel betonten indessen, die Klausel im vorliegenden Entwurf sei strikter formuliert und gestehe dem Gericht viel weniger Handlungsspielraum zu als die Regelung, welche im direkten Gegenvorschlag vorgesehen gewesen wäre. Die Fassung des Ständerates stelle somit trotz allem eine Verschärfung gegenüber der heutigen Praxis und auch gegenüber dem abgelehnten Gegenvorschlag dar, da der Ausschaffungsautomatismus wie im Initiativtext vorgesehen darin enthalten sei. Die Härtefallklausel diene allein dazu, gröbste Verletzungen rechtsstaatlicher Prinzipien sowie des Völkerrechts zu vermeiden. Die beiden Minderheitsanträge wurden neben der geschlossenen SVP-Fraktion auch von einzelnen Vertretern der FDP und der CVP unterstützt, unterlagen jedoch mit je einer Zweidrittelmehrheit dem Mehrheitsantrag. Mit diesen Entscheiden machte der Nationalrat eine Kehrtwende und folgte dem vom Ständerat eingeschlagenen Weg. Damit wurde die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative endgültig von der bevorstehenden Abstimmung über die Durchsetzungsinitiative entkoppelt. Die restlichen Änderungsanträge waren weit weniger umkämpft, weil mehrheitlich redaktioneller Natur oder aber kohärent aus dem grundsätzlichen Bekenntnis zum Entwurf des Ständerates folgend. Damit erhielt die kleine Kammer ihre Vorlage fast unverändert zurück und stimmte ihr stillschweigend zu. In der Schlussabstimmung wurde die so erarbeitete Lösung in beiden Räten deutlich angenommen. Der Ständerat votierte mit 36 zu 3 Stimmen bei 5 Enthaltungen dafür, während der Nationalrat mit 109 zu 68 Stimmen bei 18 Enthaltungen zustimmte. Dagegen sprachen sich in der grossen Kammer die geschlossene Fraktion der SVP, die Mehrheit der Grünen sowie einzelne Vertreter der FDP aus.
SVP-Parteipräsident Toni Brunner (svp, SG) zeigte sich enttäuscht über dieses Resultat, aber gleichzeitig durchaus siegessicher in Bezug auf die bevorstehende Abstimmung über die Durchsetzungsinitiative. Das Referendum gegen das beschlossene Gesetz werde die SVP trotz Unzufriedenheit nicht ergreifen, weil diese Arbeit ohnehin obsolet sei, wenn die Durchsetzungsinitiative angenommen werde. Die Durchsetzungsinitiative wird erst nach Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes zur Ausschaffungsinitiative zur Abstimmung gelangen.

Umsetzung der Ausschaffungsinitiative
Ausschaffungsinitiative – Abstimmung und Umsetzung

Aus den gleichen Gründen wie der Ständerat 2014 gab auch der Nationalrat in der Frühjahrssession 2015 der Standesinitiative des Kantons Tessin zur Wiedereinführung des Landesverweises keine Folge. Der Rat folgte dabei dem Antrag seiner Kommissionsmehrheit mit 118 Stimmen. Nur die fast geschlossen stimmende SVP-Fraktion sowie einzelne Vertreter aus FDP und CVP wollten der Initiative Folge geben.

Wiedereinführung der Landesverweisung

Die durch die Annahme der Ausschaffungsinitiative angestossene Gesetzgebung machte eine Standesinitiative des Kantons Tessin sowie eine Motion Gmür (cvp, SZ) gegenstandslos. So waren sowohl die durch die Initiative geforderte Wiedereinführung der Landesverweisung als auch der Straftatbestand der Zwangsverheiratung als Ausschaffungsgrund bereits aufgenommen worden. Aus diesem Grund gab der Ständerat dem 2011 sistierten Begehren des Kantons Tessin keine Folge und lehnte die im Frühjahr vom Nationalrat noch angenommene Motion ab.

Wiedereinführung der Landesverweisung

Zur Stärkung der inneren Sicherheit wollte der Bundesrat den Strafbefolgungsbehörden den Zugriff auf die Eurodac-Datenbank, die Fingerabdrücke von Personen speichert, welche in einem Dublin-Staat ein Asylgesuch einreichen oder bei der illegalen Einreise aufgegriffen werden, ermöglichen. Zu diesem Zweck verabschiedete der Bundesrat im November ein Verhandlungsmandat. Die revidierte EU-Verordnung zur Eurodac-Datenbank, die neu den nationalen Strafverfolgungsbehörden den Zugriff auf die Daten erlaubt, gilt für die an Dublin assoziierten Staaten wie die Schweiz nämlich nicht automatisch.

Eurodac-Datenbank

Der Nationalrat beriet als Erstrat die Botschaft zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, die der Bundesrat im Juni 2013 zuhanden des Parlaments verabschiedet hatte. Der ursprüngliche Lösungsvorschlag des Bundesrates hatte versucht, zwischen dem anvisierten Ausweisungsautomatismus, dem Verhältnismässigkeitsprinzip sowie den Menschenrechtsgarantien zu vermitteln. So sollte unter anderem nur ab einer Mindeststrafe von sechs Monaten Freiheitsentzug eine Landesverweisung ausgesprochen werden können. Auf Antrag des FDP-Präsidenten Müller arbeitete jedoch der Bundesrat eine zweite Variante aus, die sich stärker am Text der Durchsetzungsinitiative orientierte. Bei den Beratungen im Nationalrat war das Damoklesschwert der Durchsetzungsinitiative allgegenwärtig spürbar. So entschied sich die Mehrheit der grossen Kammer mit 106 gegen 65 Stimmen von Seiten der SP, Grünen und einer Grossmehrheit der GLP bei 11 Enthaltungen schliesslich dafür, der SVP gewisse Konzessionen zu machen. Damit sollte eine Annahme der Durchsetzungsinitiative und damit die Verankerung eines Deliktkatalogs in der Bundesverfassung verhindert werden. Der Ausschaffungs-Automatismus sollte bei gewissen, aufgelisteten Delikten Eingang in die Gesetzgebung finden. Ein Mindeststrafmass sollte keine Voraussetzung für eine Ausschaffung sein und der Behörde sollte auch kein Ermessensspielraum eingeräumt werden. Mit dieser harten Linie wollten die Mitteparteien zum einen den Volkswillen umsetzen; die Stimmbürger hätten die Initiative im Wissen um die rechtsstaatlich heiklen Bestimmungen angenommen. Zum anderen gelte es, einen erneuten Urnengang über kriminelle Ausländer vor den eidgenössischen Wahlen zu vermeiden, da dieser nur der SVP nützen würde. Falls der Ständerat den Beschlüssen bezüglich der Ausschaffungsinitiative des Nationalrats folge, wäre der Rückzug der Durchsetzungsinitiative möglich, stellte SVP-Präsident Brunner in Aussicht. Dies schien jedoch nicht der Fall zu sein. Bereits im Sommer 2014 kündigte die ständerätliche Kommission an, bei der Umsetzung einen eigenen Weg einschlagen zu wollen. Gesucht wurde ein Mittelweg zwischen dem bundesrätlichen und dem nationalrätlichen Vorschlag. Da diese Suche jedoch länger dauerte als angenommen, konnte die Vorlage erst in der Wintersession weiterbehandelt werden. Die ständerätliche Kommission präsentierte ihrem Rat einen Entwurf, der, sich am Initiativtext orientierend, unabhängig von der tatsächlich ausgesprochenen Strafe für bestimmte schwere Straftaten einen 5 bis 15-jährigen Landesverweis vorsah. Bei anderen Delikten sollte jedoch eine differenziertere Regelung ermöglicht werden. Unter sehr eingeschränkten Bedingungen sollte das Gericht bei schweren persönlichen Härtefällen von einer Ausschaffung absehen können. Die Härtefallklausel, welche den Kern der ständerätlichen Vorlage darstellte, war im Wesentlichen mit Blick auf die Secondos formuliert worden. Ein Minderheitsantrag der Linken, der ein grundsätzliches Ausschaffungsverbot für Secondos forderte, wurde abgelehnt. Um die Gesetzesvorlage noch vor der Durchsetzungsinitiative verabschieden zu können, sollte das Gesetz als indirekter Gegenvorschlag deklariert werden, wodurch sich die Behandlungsfrist für die Durchsetzungsinitiative verlängern würde. Der Ständerat wollte sich nicht von der „Angstmacherei“ leiten lassen und folgte dem Antrag seiner Kommission mit 28 zu 3 Stimmen. Die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative war zudem einer der Anstösse für die Lancierung einer SVP-Volksinitiative „Schweizer Recht geht fremdem Recht vor“.

Umsetzung der Ausschaffungsinitiative
Ausschaffungsinitiative – Abstimmung und Umsetzung

Im Anschluss an die Debatte über die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative hatte der Nationalrat auch die Botschaft zur 2012 eingereichten Durchsetzungsinitiative zur Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative zu behandeln. Dabei folgte er mit 131 zu 51 SVP-Stimmen dem Antrag des Bundesrates und empfahl die Volksinitiative, die einen direkt anwendbaren Deliktkatalog von Ausschaffungsgründen in der Bundesverfassung verankern will, zur Ablehnung und erklärte den Teil betreffend die enge Definition von zwingendem Völkerrecht für ungültig. Zum einen widerspreche die Durchsetzungsinitiative dem Prinzip der Verhältnismässigkeit und zum anderen sei sie unnötig, weil zurzeit der Vorschlag des Bundesrates zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative vorliege. Falls der Ständerat den Beschlüssen bezüglich der Ausschaffungsinitiative des Nationalrats folge, wäre der Rückzug der Durchsetzungsinitiative möglich, stellte SVP-Präsident Brunner in Aussicht. Um den Initianten den Rückzug der Initiative zu ermöglichen, beschloss der Ständerat einstimmig, die Schlussabstimmung über die Durchsetzungsinitiative bis zu einem allfälligen Referendum gegen das Gesetz zur Ausschaffung krimineller Ausländer aufzuschieben. Zuvor schloss sich die kleine Kammer jedoch dem Nationalrat an und erklärte jenen Teil der Initiative für ungültig, der den Umfang des zwingenden Völkerrechts festlegen wollte. Ein Minderheitsantrag für die Ungültigkeitserklärung der ganzen Initiative aufgrund der Durchbrechung der Gewaltentrennungsabläufe und ihres Charakters als „Gesetzesinitiative“ fand mit 27 zu 16 Stimmen keine Mehrheit. Die Ungültigkeitsgründe seien in der Verfassung klar festgeschrieben, deren Änderung würde also zuerst eine Verfassungsänderung bedingen, lautete das Argument.

Durchsetzungsinitiative
Durchsetzungsinitiative

Im Gegensatz zum Nationalrat sprach sich der Ständerat gegen DNA-Tests bei kriminellen Asylbewerbern aus. Er lehnte eine dahingehende Motion Darbellay (cvp, VS) mit den Argumenten ab, dass solche Tests nur bei konkretem Tatverdacht vorgenommen werden dürften und die Rechtsgleichheit der Asylbewerber gewahrt werden müsse. Die Motion war im Kontext der erhöhten Anzahl Kriminalfälle von Asylsuchenden aus den vom arabischen Frühling betroffenen Maghrebstaaaten eingereicht worden.

DNA-Tests bei kriminellen Asylbewerbern

Nach dem Nationalrat nahm auch der Ständerat eine Motion Müri (svp, LU) an. Damit überwies er an den Bundesrat den Auftrag, die Kantone zu verpflichten, jährlich eine Vollzugsstatistik über die Ausschaffung von kriminellen Ausländern zu führen. Dadurch soll im Hinblick auf die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative Klarheit über die bestehende Ausschaffungspraxis gewonnen werden.

Vollzugsstatistik über die Ausschaffung von kriminellen Ausländern

Im November 2011 hatte der Bundesrat dem Parlament einen Entwurf für einen bilateralen Vertrag zwischen der Schweiz und dem Kosovo, der die Überstellung verurteilter Personen regelte, präsentiert. Strafgefangene müssen künftig ihre Haft in ihrem Heimatstaat verbüssen können. Für die Überstellung wird die Zustimmung beider Staaten notwendig. Es besteht also kein Recht, die Strafe in der Heimat absitzen zu können. Die Vorlage, mit welcher der Bundesrat Kriminaltouristen abschrecken möchte, wurde im Nationalrat mit 141 zu 0 Stimmen diskussionslos gutgeheissen, wobei sich ein Teil der Grünen und die Mehrheit der SP der Stimme enthielten. Auch der Ständerat hatte der Vorlage nichts hinzuzufügen, sodass das Geschäft noch im Jahr 2013 erledigt werden konnte.

Accord de coopération policière avec le Kosovo

Die Bestimmungen betreffend die ausländerrechtliche Administrativhaft im Ausländergesetz werden nicht vereinfacht. Die Mehrheit im Nationalrat sah keinen Harmonisierungsbedarf und gab einer entsprechenden parlamentarischen Initiative Amarelle (sp, VD) keine Folge. Der Vorstoss forderte, dass in Anlehnung an die EU-Rückführungslinien nur noch bei bestehender Fluchtgefahr oder wenn die betreffende Person das Abschiebungsverfahren behindert eine kurzfristige Festhaltung angeordnet wird.

ausländerrechtliche Administrativhaft

Um das Verursacherprinzip im Strafvollzug durchzusetzen, forderte eine parlamentarische Initiative Amaudruz (svp, GE), dass ausländische Delinquenten, die in der Schweiz keine Steuern zahlen, selbst für die Verfahrenskosten aufkommen und sich an den Haftkosten beteiligen müssen. Sollten sie den Betrag nicht selber aufbringen können, würde der Wert durch gemeinnützige Arbeit abgegolten werden müssen. Die Mehrheit des Nationalrates sah hingegen keinen Handlungsbedarf und lehnte die Initiative, die zudem in den Kompetenzbereich der Kantone eingreifen würde, mit 127 zu 60 Stimmen ab.

Pa.Iv. Amaudruz: Übernahme der Verfahrenskosten und Beteiligung an den Haftkosten durch Personen, die in der Schweiz keine Steuern zahlen
Anpassung der Strafprozessordnung (2011– )

Die Anfang Februar mit über 150 000 Unterschriften zustande gekommene Durchsetzungsinitiative wurde Ende November vom Bundesrat für teilungültig erklärt. Die Regierung erklärte, dass die im Begehren festgeschriebene Definition von zwingendem Völkerrecht selber gegen zwingendes Völkerrecht verstosse und deshalb nicht als gültig akzeptiert werden könne. Die SVP wollte als zwingendes Völkerrecht „ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen“ definieren. In dieser Definition fehlte dem Bundesrat das Non-Refoulment-Prinzip: ein Verbot der Rückschaffung, wenn im Zielstaat grausame und unmenschliche Behandlung oder Bestrafung drohen. Das Prinzip gilt gemeinhin als zwingendes Völkerrecht. Die SVP ärgerte sich über verschiedene Medienkanäle lauthals über die Erklärung des Bundesrates.

Durchsetzungsinitiative

Einen überraschenden Erfolg konnte die Junge SVP im Kanton Bern feiern. Am 24. November wurde eine Initiative der JSVP angenommen, die eine Einbürgerung von Ausländern, die wegen einer Straftat verurteilt wurden, lebenslang verbietet. Nationalrat Ulrich Giezendanner (AG) rief alle kantonalen Sektionen dazu auf, es den Bernern gleich zu tun und kantonale Initiativen zu lancieren. Diese hätten bessere Chancen an der Urne als ein nationales Begehren, das von den linken Städten verhindert würde.

Einbürgerungsverbot von verurteilten Ausländern im Kanton Bern

Der Bundesrat verabschiedete im November die Botschaft zur Ende 2012 eingereichten Volksinitiative „Zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer (Durchsetzungsinitiative)“, welche den Artikel 121 der Bundesverfassung konkretisieren und damit die Ausschaffungsinitiative direkt anwendbar machen will. Die Regierung empfahl die Initiative aus mehreren Gründen zur Ablehnung. Zum einen widerspräche die Initiative dem verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit, weil im Einzelfall nicht geprüft werden könne, ob ein Landesverweis eine geeignete, notwendige sowie zumutbare Massnahme darstelle. Zum anderen verunmögliche die Annahme der Initiative die völkerrechtskonforme Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, da sie den Bestimmungen über den Landesverweis ausdrücklich Vorrang gegenüber dem Völkerrecht einräumt. Schliesslich stünde es der Schweiz nicht zu, zu definieren, was unter zwingendem Völkerrecht zu verstehen sei. Die von den Initianten vorgeschlagene Definition wäre enger als der völkerrechtliche Ius-Cogens-Begriff. Damit verstiesse sie gegen das zwingende Völkerrecht, was wiederum ein Ungültigkeitsgrund für Volksinitiativen nach Art. 139.3 BV darstellte. Aus diesem Grund beantragte der Bundesrat denn auch, die Initiative als teilungültig zu erklären. Überhaupt sah der Bundesrat keine Notwendigkeit für die Durchsetzungsinitiative. Er hatte im Sommer des Berichtjahres einen Entwurf für die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative an das Parlament überwiesen. Damit läge er gut im Zeitrahmen von fünf Jahren, welchen die 2010 angenommene Initiative vorgäbe.

Durchsetzungsinitiative
Durchsetzungsinitiative

Um die Umsetzung ihrer 2010 in der Volksabstimmung angenommen Ausschaffungsinitiative sicherzustellen, lancierte die SVP 2012 die Folgeinitiative „Zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer (Durchsetzungsinitiative)“. Diese enthält eine detaillierte Liste mit Delikten, für welche ein Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden muss sowie eine zweite Aufzählung von Straftaten, welche zu einer Ausschaffung führen, wenn der Delinquent innerhalb der letzten zehn Jahre bereits zu einer Geld- oder Freiheitsstrafe verurteilt worden ist. Der Initiativtext hält auch fest, dass die Bestimmungen nur dem zwingenden Völkerrecht, d.h. dem Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie dem Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen, nachgeordnet sei. Die Initianten konnten die Initiative nur fünf Monate nach Sammelbeginn bei der Bundeskanzlei einreichen.

Durchsetzungsinitiative
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