Lors de sa session de printemps, le Conseil national a refusé une initiative parlementaire Reimann (udc, SG) qui, prenant exemple sur le Canada, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, demandait que l’immigration soit réglée par un système de points. Les immigrants seraient ainsi jugés en fonction des besoins économiques de la Suisse, ainsi qu’en fonction de leurs connaissances linguistiques, qualifications, état de santé, âge, état financier, respect de la loi, pays d’origine et volonté ou aptitude à l’intégration. Le conseiller national n’a su convaincre que son groupe en ne récoltant que 49 voix contre 130 voix opposées à l’initiative.

Une étude de l’OCDE parue en février a analysé l’intégration des immigrés sur le marché du travail suisse. L’OCDE a salué la bonne intégration des migrants en Suisse. Selon l’étude, cette réussite est due à la fois à la bonne situation du marché du travail en Suisse, et aussi à l’origine des migrants qui sont principalement des personnes à hauts revenus et originaires des pays de l’OCDE. Dans les manquements, l’analyse a relevé une mauvaise intégration des femmes avec de jeunes enfants et des migrants humanitaires. De plus, les enfants d’immigrés font souvent face d’abord à des difficultés scolaires dues à une scolarisation relativement tardive, puis ensuite à d’importantes discriminations à l’embauche. L’étude de l’OCDE confirme ainsi la volonté du gouvernement, exprimée en 2011, de renforcer les dispositions pour l’intégration.

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) eröffnete gegen Jahresende das Vernehmlassungsverfahren für die Teilrevision des Ausländergesetzes (AuG). Laut EJPD seien die Bestimmungen dieses Gesetzes an den Integrationsplan des Bundes anzupassen, welcher eine verbindlichere Integration nach dem Grundsatz „Fördern und Fordern“ festschreiben möchte.

Die Ende des Vorjahres eingereichte Motion Tschümperlin (sp, SZ) mit der Forderung nach Berücksichtigung der Integration von Kindern bei Härtefallprüfungen kam im Juni in der grossen Kammer zur Erstbehandlung. Der Motionär begründete sein Anliegen damit, dass die Situation von Kindern bei Härtefällen nicht beachtet würde und der Entscheid von den Behörden oftmals ausschliesslich aufgrund der Integration der Eltern gefällt werde. Störend und nach Ansicht des Motionärs gegen das durch die UNO-Kinderrechtskonvention geschützte Kinderwohl verstossend sei dies besonders in Fällen, wo Kinder und Jugendliche seit Jahren in der Schweiz sind, hier die Schulen absolviert haben und über einen hohen Integrationsgrad verfügen. Im Nationalrat stimmte die SVP geschlossen gegen das Anliegen. Zusammen mit marginaler Unterstützung von FDP- und CVP-Parlamentariern kam die Opposition aber nur auf 63 Stimmen und die Motion wurde mit 113 Stimmen an den Ständerat überwiesen, wo sie im Herbst zur Diskussion stand. Die vorberatende Staatspolitische Kommission empfahl den Ständevertretern mit 8 zu 1 Stimme, die Motion anzunehmen. Kommissionssprecher Schwaller (cvp, FR) unterstrich die Notwendigkeit des Begehrens damit, dass – obwohl das Bundesamt für Migration den Kantonen bereits empfehle, die Kindesintegration bei Härtefällen ebenfalls zu berücksichtigen – dies noch nicht schweizweite Praxis sei. Der Ständerat folgte seiner Kommission und überwies die Motion an den Bundesrat.

In der Frühjahrssession wurde die Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates für die Ausarbeitung eines Integrationsrahmengesetzes vom Ständerat beraten. Da die Integration von Ausländern eine Querschnittsaufgabe darstellt, legte der Bundesrat in seinem Bericht dar, dass nicht nur das Ausländergesetz, sondern 16 weitere, sehr diverse Gesetzestexte – vom Jugend- und Kulturförderungsgesetz bis hin zum Raumplanungsgesetz – einer Ergänzung bedürften. Trotz Widerstand seitens der SVP wurde der Vorstoss Ende des Vorjahres vom Nationalrat gutgeheissen. Bei den Beratungen im Ständerat gab es zwei Anträge. Die ständerätliche Sicherheitspolitische Kommission (SPK-SR) forderte eine Anpassung des Motionstextes, so dass die Integration auch im Ausländergesetz festgeschrieben werden könnte. Wie Kommissionssprecher Büttiker (fdp, SO) betonte, berücksichtige dieser Vorschlag die Bedenken der Kantone, die eine Beschränkung ihrer Kompetenzen im Integrationsbereich befürchteten. Der zweite Antrag im Ständerat stammte von der Minderheit Reimann (svp, AG) und forderte die Ablehnung der Motion. Nach Ansicht dieser Minderheit habe das Volk seinen Willen klar kundgetan, indem es den Gegenentwurf zur Ausschaffungsinitiative verworfen hatte, der verschiedene Integrationsmassnahmen vorgesehen hätte. Bei der eingehenden Diskussion in der kleinen Kammer erhielt der Entwurf der SPK-SR sowohl von Bundesrätin Sommaruga als auch von links-liberalen Rednern Zustimmung. Ständeräte, welche den Minderheitsantrag begrüssten, taten dies im Namen der Kantone, welche sich, wie durch die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) kommuniziert, gegen neue Bundeskompetenzen im Integrationsbereich wehrten. Deren ablehnende Haltung gegenüber dem Gesetzesvorschlag sei zu respektieren und zudem seien sie bereits heute im Bereich der Integration sehr aktiv. Dennoch wurde der abgeänderte Motionstext mit 22 zu 12 Stimmen angenommen. Ende des Berichtsjahres fand im Nationalrat die Differenzenbereinigung statt. Die Mehrheit forderte die Zustimmung zum abgeänderten Entwurf des Ständerates, während die Minderheit Fehr (svp, ZH) die Ablehnung befürwortete, da die Bemühungen der Schweiz im Bereich der Integrationsförderung bereits ausreichend seien und die Hauptverantwortung zur Integration bei den Ausländern selbst liege. Dieser Minderheitsantrag erhielt jedoch nur 42 Stimmen, praktisch ausschliesslich aus der SVP-Fraktion, und wurde zugunsten des Antrags der Mehrheit, welcher 108 Stimmen erhielt, verworfen. Damit wurde die abgeänderte Motion an den Bundesrat überwiesen. Gleichzeitig wurde im Nationalrat eine parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion mit ähnlichem Wortlaut zurückgezogen.

Die Luzerner Kantonalsektion der CVP gründete im Februar die Vereinigung Christlich-Demokratischer Kosovaren (CDK). Ziel sei die Unterstützung der politischen Integration der zweiten Ausländergeneration. Zuvor war das Vorhaben bei einer parteiinternen Umfrage mehrheitlich begrüsst worden. Trotzdem wurden nach der Vereinsgründung parteiintern auch kritische Stimmen laut. Der Luzerner CVP-Präsident Martin Schwegler beschwichtigte, dass die Gründung der Vereinigung keinen Wandel in der Ausländerpolitik bedeute, die nach wie vor relativ strikt sei und auf die Sprache als wichtigsten Integrationsfaktor abstelle. Die Vereinigung hatte in der Folge regen Zulauf und ihre Exponenten kündigten an, in Zukunft auf Gemeindeebene politische Verantwortung übernehmen zu wollen.

Im Rahmen der ausserordentlichen Session zu Migration überwies der Nationalrat ein Postulat der CVP/EVP/glp-Fraktion betreffend der Erneuerung von Aufenthaltsbewilligungen von EU/EFTA-Bürgern im Falle von Arbeitslosigkeit. In einem Bericht soll die Landesregierung darlegen, wie die nach Ansicht der Verfasser der Motion zu liberale Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen eingeschränkt werden könnte. Die Verfasser des Postulats störten sich insbesondere daran, dass auch Ausländer, welchen die Arbeitslosigkeit droht, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung relativ einfach erhalten.

Der Dialog, den das Bundesamt für Migration nach der Annahme der Minarettinitiative mit muslimischen Vertretern lanciert hatte, wurde von beiden Seiten als konstruktiv bezeichnet. Im Mai verabschiedeten die Gesprächsparteien einen im Konsensverfahren erstellten Bericht. Darin wurden Verfassungsgrundsätze wie die Demokratie, die Rechtsgleichheit und die Rechtsstaatlichkeit als allgemeinverbindliche politische Werte festgehalten und das integrationspolitische Instrumentarium ausgelegt, das die Chancengleichheit von Personen muslimischen Glaubens im öffentlichen Raum verankern soll. Der Bundesrat nahm den Bericht im Dezember zur Kenntnis. Das Bestreben des Bundes, ein ständiges Muslimforum zu gründen, war aufgrund des breiten innerislamischen Meinungsspektrums in den Gesprächen nicht mehrheitsfähig gewesen, obschon die beiden grössten islamischen Dachorganisationen KIOS (Koordination Islamischer Organisationen Schweiz) und FIDS (Föderation Islamischer Dachorganisationen Schweiz) sich öffentlich für die religionspolitische Gleichstellung der Schweizer Muslime mit den staatlich anerkannten Religionsgemeinschaften (Landeskirchen) aussprachen.

In der Wintersession hiess der Nationalrat ohne eigentliche Debatte eine Motion der Staatspolitischen Kommission für ein Integrationsrahmengesetz mit 111 zu 59 Stimmen gegen den Widerstand der SVP gut. Der Bundesrat wird damit beauftragt, auf der Grundlage des Berichts zur Weiterentwicklung der Integrationspolitik ein Integrationsrahmengesetz und die damit einhergehenden rechtlichen Anpassungen auszuarbeiten. Im Bericht hatte der Bundesrat festgehalten, dass er Integration als Querschnittsaufgabe versteht und dementsprechend vorgeschlagen, nicht nur das Ausländerrecht anzupassen, sondern den Einschluss von Migranten und die Chancengleichheit in etwa 15 Erlassen ausdrücklich zu verankern. Als relevante Bereiche erwähnte er beispielsweise die Jugend- und die Sportförderung, die Krankheitsprävention, Sozialversicherungen und auch die Raumplanung. Die Motion geht nun an die Kleine Kammer. Der Bundesrat muss diesen Entscheid aber nicht abwarten und er kündigte dementsprechend auch an, dass er Mitte 2011 einen Vorentwurf in die Vernehmlassung schicken möchte.

Im Dezember verabschiedete der Bundesrat eine Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit. Mit der Teilrevision werden zwei Kategorien von Kontingenten für Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligungen geschaffen: Ein Kontingent für Kurzaufenthalter und Aufenthalter für Nicht-EU/EFTA-Staatsangehörige sowie ein Kontingent für Kurzaufenthalter und Aufenthalter aus EU-EFTA-Staaten, die in der Schweiz länger als 120 Tage eine grenzüberschreitende Dienstleistung erbringen.

Ebenfalls als Folge der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes wurde in der Schweiz die Visumspflicht für Staatsangehörige aus Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie für Inhaber eines taiwanesischen Passes und für Bürger der nördlichen Marianen aufgehoben. Die Befreiung von der Visumspflicht gilt für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten ohne Erwerbstätigkeit im Schengen-Raum.

Die Gewährung einer Aufenthaltsbewilligung für Hochschulabsolventinnen und -absolventen, die sechs Monate über den Studienabschluss hinausreicht, wurde auch mit einer Motion der FDP-Liberale-Fraktion gefordert. Der Nationalrat hatte sie in der Frühjahrssession mit 128 zu 56 Stimmen gutgeheissen. Der Ständerat lehnte sie in der Herbstsession ab, weil das Anliegen mit der parlamentarischen Initiative Neirynck (cvp, VD) bereits umgesetzt worden sei.

In der Frühjahrssession hatte sich der Nationalrat im Rahmen einer Sondersession zur Zuwanderung mit einer Reihe von Vorstössen zu befassen, die auch Einbürgerungsfragen betrafen (vgl. auch Kapitel 7d). Vier Motionen und ein Postulat wurden überwiesen. Die sprachliche Integration war Thema der Motionen Schmidt (cvp, VS; Mo. 08.3499) und Tschümperlin (sp, SZ; Mo. 09.4230). Erstere verlangt, dass im Bürgerrechtsgesetz die Kenntnis einer Landessprache als Voraussetzung für die Erlangung des Bürgerrechtes festgeschrieben wird. Letztere verlangt die finanzielle Unterstützung von Projekten, die als Integrationsmassnahme das Erlernen einer Landessprache fördern. Während die vom Bundesrat zur Annahme empfohlene Motion Schmidt nicht auf nennenswerten Widerstand stiess, fiel der Entscheid zugunsten der Motion Tschümperlin erst mit dem Stichentscheid der Ratspräsidentin. Der Ständerat nahm beide Motionen ebenfalls an.

Personen ausländischer Herkunft, die an einer Schweizer Universität einen Abschluss erlangt haben, erhalten künftig eine Arbeitsbewilligung für Jobs von hohem wirtschaftlichem oder wissenschaftlichem Wert. Zudem wird ihnen für die Dauer von sechs Monaten nach dem Abschluss ihrer Ausbildung eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung erteilt, damit sie eine entsprechende Stelle suchen können. Diese Änderungen gehen auf eine parlamentarische Initiative Neirynck (cvp, VD) zurück und sie wurden in der Vernehmlassung mehrheitlich begrüsst. Auch der Bundesrat erachtete sie grösstenteils als gerechtfertigt, allerdings sprach er sich gegen die nachträglich zum Vernehmlassungsverfahren vorgeschlagene vorläufige Aufenthaltsbewilligung aus. Der Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats wurde von beiden Kammern diskussionslos verabschiedet. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Nationalrat mit 145 zu 39 Stimmen und im Ständerat einstimmig gutgeheissen.

National- und Ständerat stimmten im Berichtsjahr einer Vorlage zur Einführung biometrischer Ausländerausweise zu. Beide Kammern hiessen dabei den Entwurf des Bundesrates unverändert gut. Mit der Revision des Ausländergesetzes und des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich wird eine Verordnung der EU umgesetzt, welche die Schweiz aufgrund des Schengen-Abkommens übernehmen muss. Die Ausländerausweise enthalten künftig einen Datenchip mit einem Gesichtsbild und zwei Fingerabdrücken. Die biometrischen Daten werden während fünf Jahren im zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) gespeichert. Im Dezember verabschiedete der Bundesrat auch die erforderlichen Anpassungen auf Verordnungsstufe.

Seit Mitte Dezember brauchen Bürger von Mazedonien, Montenegro und Serbien bei der Einreise in den Schengen-Raum kein Visum mehr. Als Schengen-Vertragspartner ist auch die Schweiz zur Übernahme dieser Änderung verpflichtet. Die Befreiung von der Visumspflicht gilt jedoch nur für Personen, die höchstens drei Monate in der Schweiz bleiben und dabei keiner Erwerbsarbeit nachgehen. Ausserdem müssen die Betroffenen einen biometrischen Pass besitzen.

Im Anschluss an die Annahme der Volksinitiative „Gegen den Bau von Minaretten“ rückte die Integration noch stärker in den Fokus der grossen Parteien. Der CVP-Präsident Darbellay sorgte mit seiner Forderung nach einem Verbot von Separatfriedhöfen für Juden und Moslems für Aufsehen und die SVP nutzte das Abstimmungsresultat, um ihre Rhetorik gegenüber allen Einwanderern zu verschärfen. Die FDP diskutierte infolge des Abstimmungsergebnisses über ein politisches Massnahmenpaket. Im Vordergrund stand dabei die alte freisinnige Forderung nach einem nationalen Integrationsgesetz. Zudem möchte die Partei bei ihrem Integrationsmotto „fördern und fordern“ den Akzent stärker auf die Pflichten verlagern. Die SP konkretisierte vor allem ihre Positionen gegenüber dem Islam. Sie entwarf ein Positionspapier, in welchem schulische Ausnahmeregelungen für moslemische Kinder abgelehnt werden.

Im November verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Einführung von biometrischen Ausländerausweisen. Mit den geplanten Änderungen des Ausländergesetzes und des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich wird eine Verordnung der EU umgesetzt, welche die Schweiz aufgrund des Schengen-Abkommens übernehmen muss. Gemäss dem Entwurf sollen bei den neuen Ausweisen auf einem Datenchip ein Foto und zwei Fingerabdrücke gespeichert werden. Die erhobenen biometrischen Daten würden in das zentrale Migrationsinformationssystem aufgenommen.

Auch das Parlament befasste sich im Berichtsjahr mit der Integrationspolitik und behandelte mehrere Vorstösse zum Thema. Eine Motion der SVP zur Ausschaffung von Ausländern, die keine Integrationsbereitschaft zeigen, wurde von beiden Kammern gutgeheissen. Ebenfalls überwiesen wurde eine Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats. Der Bundesrat muss demnach das Bürgerrechtsgesetz dahingehend ergänzen, dass das Schweizer Bürgerrecht nur noch bei guten Kenntnissen einer Landessprache und erfolgreicher Integration erteilt werden darf.

Dagegen verwarf der Nationalrat in der Sommersession eine parlamentarische Initiative der SVP, die Einbürgerungen nur noch bei guten mündlichen und schriftlichen Sprachkenntnissen zulassen wollte. Im Ständerat scheiterte in der Wintersession eine Standesinitiative des Kantons Sankt Gallen, welche darauf abzielte, die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung an eine erfolgreiche Integration zu knüpfen. Darüber hinaus sollte ein schlechtes oder fehlendes Integrationsverhalten künftig einen Widerrufsgrund für eine bereits erteilte Niederlassungsbewilligung bilden.

Im Juni wurde ein Bericht der Tripartiten Agglomerationskonferenz zur Weiterentwicklung der schweizerischen Integrationspolitik veröffentlicht. Die Projektgruppe, in der die Konferenz der Kantonsregierungen, das Bundesamt für Migration und die Städteinitiative Sozialpolitik vertreten waren, formulierte in ihrem Papier neun Handlungsempfehlungen, welche dazu beitragen sollen, bestehende Integrationsinstrumente in den Gemeinden und Kantonen auszubauen. Unter anderem schlug sie vor, ein verbindliches System der Erstbegrüssung und Erstinformation für Neuzugewanderte zu schaffen, die interkulturelle Vermittlung auszubauen und mehr Sprachkurse anzubieten. Von einem nationalen Integrationsgesetz – wie es die FDP schon lange fordert – riet sie dagegen ab. Die von der Projektgruppe vorgeschlagenen Massnahmen würden jährlich rund 130 Mio Fr. kosten, was einen Anstieg der staatlichen Ausgaben für die Integration von bisher 45 auf 175 Mio Fr. zur Folge hätte. 

Die Staatspolitischen Kommissionen des Parlaments nahmen einen neuen Anlauf, die 2004 in der Volksabstimmung knapp gescheiterte erleichterte Einbürgerung von Ausländern der dritten Generation zu ermöglichen. Beide unterstützten eine parlamentarische Initiative Marra (sp, VD), welche zwar keinen Automatismus, aber eine Einbürgerung auf eigenes Verlangen oder Antrag der Eltern einführen will. Die SPK des Nationalrats arbeitete einen Entwurf für eine entsprechende Gesetzesrevision aus und gab diesen im November in die Vernehmlassung. Der Bundesrat befasste sich auch mit dem Thema und gab gegen Jahresende eine umfassendere Reform der Einbürgerungsbestimmungen in die Vernehmlassung. Er schlug darin insbesondere vor, die für die ordentliche Einbürgerung geforderte minimale Dauer des Aufenthalts in der Schweiz von zwölf auf acht Jahre zu verkürzen; als Ergänzung dazu sollen auch die von den Kantonen und Gemeinden verlangten Fristen für die Ortsansässigkeit aneinander angeglichen und verkürzt werden. Im Gegensatz zu heute sollen aber nur noch Personen mit einer Niederlassungsbewilligung eingebürgert werden dürfen.

Eine parlamentarische Initiative Heer (svp, ZH), die im Fall des Familiennachzugs aus „problematischen“ Ländern zusätzlich zu Zivilstandsakten zwingend DNA-Profile zur Feststellung von Abstammung und Identität verlangen wollte, wurde vom Nationalrat mit 117 zu 51 Stimmen abgelehnt. Die Kommissionsmehrheit machte geltend, derartige Tests seien im Zweifelsfall bereits mit dem neuen Ausländergesetz möglich; obligatorische Untersuchungen ohne hinreichenden Verdacht auf Vorliegen irgendeines Straftatbestandes verstiessen gegen das verfassungsmässige Grundrecht auf den Schutz der Privatsphäre und würden wohl auch die Europäische Menschenrechtskonvention verletzen. Die Beschränkung des obligatorischen Tests auf die so genannten Problemländer würde überdies eine rechtsungleiche Behandlung bewirken.

Im Vorjahr hatte der Nationalrat eine Motion Haller (svp, BE) angenommen, welche den Bundesrat beauftragt, dafür zu sorgen, dass im Rahmen der Visumserteilung, des Familiennachzugs und des Ehevorbereitungsverfahrens allen ausländischen Personen, die ihren ehelichen Wohnsitz in der Schweiz haben werden, schriftliche Informationen über zentrale schweizerische Rechtsvorschriften in einer für die Betroffenen verständlichen Sprache zur Verfügung gestellt werden. Der Ständerat überwies diese Motion diskussionslos.

Seinerseits hatte der Nationalrat, gegen den Willen des Bundesrates, der auf Schwierigkeiten bei der Umsetzung verwies, eine Motion der SP-Fraktion gutgeheissen, welche den Bundesrat beauftragt, in Zusammenarbeit mit den Kantonen einen nationalen Aktionsplan Integration zu erarbeiten. Insbesondere soll diese Integrationsoffensive die schulischen und sprachlichen Defizite der Kinder mit Migrationshintergrund beheben helfen. Für Eltern (insbesondere die Mütter) sollen zudem bedarfsgerechte Sprachlernangebote konzipiert werden. Obgleich der Bundesrat auch zwischenzeitlich nicht von seiner Position abgerückt war, wurde die Motion vom Ständerat mit 26 zu 5 Stimmen angenommen.