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Jahresrückblick 2023: Aussenpolitik

Die schweizerische Aussenpolitik war im Jahr 2023 stark von der Reaktion auf internationale Konflikte und Krisen geprägt, wobei der mediale und politische Fokus auf dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine lag. Auch im Jahr 2023 übernahm der Bundesrat Sanktionen der EU gegen Russland, insbesondere Dienstleistungsverbote gegen Unternehmen oder die russische Regierung, Kontrollen und Beschränkungen für die Ausfuhr von Dual-Use-Gütern sowie Finanzsanktionen und Reisebeschränkungen gegen einzelne Personen. Die Medien berichteten zwar auch 2023 häufig über die Sanktionen, jedoch nicht mehr im selben Ausmass wie 2022 (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse). Die Abbildung zeigt auch, dass sich die Medien intensiv mit der Neutralität der Schweiz auseinandersetzten. Diese wurde insbesondere in Zusammenhang mit der Wiederausfuhr von Kriegsmaterial diskutiert, aber auch bezüglich finanzieller und humanitärer Hilfen, beispielsweise in Form von Ambulanzfahrzeugen. Im Juni fand in London die zweite «Ukraine Recovery Conference» statt. Bei dieser Gelegenheit betonte Aussenminister Ignazio Cassis, dass die Schweiz beim Wiederaufbau der Ukraine insbesondere auf die Bereiche Diplomatie, Wirtschaft und Good Governance fokussiere. Mit dem Wiederaufbau beschäftigte sich auch der Nationalrat; dieser bekräftigte durch Annahme fünf gleichlautender Motionen seinen Willen, dass durch Sanktionen eingefrorene staatliche und staatsnahe Vermögenswerte Russlands zum Wiederaufbau in der Ukraine verwendet werden sollen. Ob der Ständerat dieser Forderung ebenfalls zustimmt, blieb im Berichtsjahr noch offen.

Ab Herbst 2023 prägte ein weiterer Konflikt die schweizerische Aussenpolitik. Anfang Oktober eskalierte der seit Jahrzehnten schwelende Nahostkonflikt mit einem Überfall der Hamas auf israelisches Gebiet. Der Bundesrat reagierte auf den Angriff, indem er zur sofortigen Freilassung der Geiseln aufrief und die Einstufung der Hamas als terroristische Organisation befürwortete. Er berief eine Taskforce ein, um rechtliche Optionen für ein Verbot der Organisation zu prüfen. Bis Ende Februar 2024 will er einen entsprechenden Entwurf erarbeiten. National- und Ständerat stützten diesen Entscheid in der Wintersession, in dem sie Motionen ihrer Sicherheitspolitischen Kommissionen mit der Forderung nach einem Verbot der Hamas annahmen.

Eine grosse humanitäre Krise wurde im Februar auch durch ein starkes Erdbeben in der Grenzregion Türkei/Syrien hervorgerufen. Die Folgen des Erdbebens lösten in der Schweiz eine grosse Welle der Solidarität aus; in privaten Aktionen wurden Sachspenden für die Betroffenen gesammelt. Auch die offizielle Schweiz engagierte sich, indem die Abteilung für Humanitäre Hilfe der DEZA die Schweizer Rettungskette mit 80 Expertinnen und Experten sowie acht Suchhunden in das Gebiet schickte. Die Medien berichteten ausführlich über diese Katastrophe und ihre Auswirkungen, was sich in einem Peak bei der Berichterstattung zur humanitären Hilfe zeigt (vgl. Abbildung 1).

Die Beziehungen der Schweiz zur EU bildeten auch im Jahr 2023 einen Schwerpunkt der Schweizer Aussenpolitik, wobei das Dossier wieder etwas an Fahrt aufnahm. Anfang Juni publizierte der Bundesrat die lange erwartete Lagebeurteilung zu den Beziehungen mit der EU, welche vier mögliche zukünftige Handlungsoptionen umfasste, von denen der Bundesrat die Fortsetzung des bilateralen Weges präferierte. Ende Juni verabschiedete er sodann die Eckwerte für ein neues Verhandlungsmandat mit der EU. Nach Abschluss der Sondierungsgespräche mit Brüssel und der Gespräche mit Kantonen, Sozialpartnern und Wirtschaftskreisen legte der Bundesrat Ende Jahr seinen Entwurf für ein neues Mandat mit den Leitlinien für die Verhandlungen vor. Dieser beinhaltete den Abschluss neuer Abkommen in den Bereichen Strom, Lebensmittelsicherheit und Zusammenarbeit im Gesundheitswesen sowie die Teilnahme der Schweiz an Horizon Europe und weiteren EU-Programmen. Es umfasste auch die Aufnahme institutioneller Lösungen für die bestehenden Marktzugangsabkommen, etwa zur Streitbeilegung mittels paritätischem Schiedsgericht, sowie von Regeln für staatliche Beihilfen und der regelmässigen Zahlung der Schweiz an ausgewählte EU-Mitgliedsstaaten. Zum Chefunterhändler wurde der Leiter der Abteilung Europa des EDA, Patric Franzen, ernannt, zuvor hatte Alexandre Fasel die abtretende Livia Leu als Staatssekretär des EDA ersetzt. Auf der parlamentarischen Ebene entschied sich der Nationalrat im September für die Einsetzung einer ständigen Subkommission der APK-NR für Europafragen. Schliesslich wurde im Oktober 2023 mit der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative «Für den wirksamen Schutz der verfassungsmässigen Rechte» begonnen, die verlangt, dass die Schweiz zukünftig keine internationalen Abkommen mehr abschliesst, die in die Grundrechte der Schweizerinnen und Schweizer eingreifen oder die Schweizer Behörden verpflichten, sich an die Rechtssprechung inter- oder supranationaler Organisationen zu halten – mit Ausnahme des Internationalen Gerichtshofs und des Internationalen Strafgerichtshofs.

Die Schweiz nahm in den Jahren 2023 und 2024 auch das erste Mal Einsitz als nicht-ständiges Mitglied im UNO-Sicherheitsrat, wobei sie im Mai gar den Vorsitz des Sicherheitsrates übernahm. Aussenminister Ignazio Cassis und Bundespräsident Alain Berset präsidierten je eine Sitzung zu den Themen nachhaltiger Frieden respektive Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten.

Jahresrückblick 2023: Aussenpolitik
Dossier: Jahresrückblick 2023

Der Nationalrat widmete sich in der Wintersession 2023 dem Umgang der Schweiz mit der Hamas. Er diskutierte dabei zuerst die Motion 23.4312 betreffend das Verbot der Hamas. Die Rednerinnen und Redner verurteilten allesamt den Terror der Hamas gegenüber Israel. Der Rat und Bundesrätin Baume-Schneider waren sich einig, dass die Hamas verboten und die Motion angenommen werden soll. Es gab einzig noch einige Rückfragen zum Verfahren respektive, ob eine Vernehmlassung zu diesem Verbots-Gesetz nötig sei oder nicht. Die Justizministerin betonte, dass dem Bundesrat eine tiefgreifende Debatte und eine breite Unterstützung für das Gesetz wichtig sei, weshalb er am ordentlichen Vernehmlassungsverfahren festhalten wolle. Anschliessend wurde die Motion stillschweigend angenommen.
Einige Tage bevor die grosse Kammer diesen Vorstoss behandelte, hatte der Ständerat bereits eine identische Motion seiner Kommission angenommen, daher wurde die Motion zum Verbot der Hamas durch diesen nationalrätlichen Entscheid definitiv überwiesen.

Als nächstes Geschäft behandelte der Nationalrat das Postulat 23.4313 der SiK-NR zu Sanktionen gegenüber der Hamas. Wie Kommissionssprecher Thomas Rechsteiner (mitte, AI) erläuterte, soll der Bundesrat mit der Überweisung des Postulats angehalten werden, einige Fragen zum geplanten Verbot der Hamas sowie zu Sanktionen gegenüber dieser Organisation detailliert abzuklären. Elisabeth Baume-Schneider erläuterte seitens des Bundesrates, dass dieser das Postulat als erfüllt betrachte, da sich die beiden Räte sowie der Bundesrat nun selber bereits für ein solches Verbot ausgesprochen hatten und die Regierung damit begonnen habe, ein entsprechendes Gesetz auszuarbeiten. Die im Postulat aufgeworfenen Fragen würden im Rahmen der Botschaft zu diesem Gesetz behandelt. Der Nationalrat hielt aber an der Haltung der SiK-NR fest und nahm das Postulat einstimmig an.

Die Terrororganisation «Hamas» verbieten (Mo. 23.4312) oder mit Sanktionen belegen (Po. 23.4313)
Dossier: Hamas

Einige Tage nachdem die sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates eine Motion für ein Verbot der Hamas eingereicht hatte, forderte dies auch die SiK-SR mit einer identischen Motion.
Der Ständerat behandelte den Vorstoss in der Wintersession 2023. Kommissionssprecher Werner Salzmann (svp, BE) sowie Daniel Jositsch (sp, ZH), Mathias Zopfi (gp, GL) und Benedikt Würth (mitte, SG) verurteilten die Taten der Hamas einhellig und sprachen sich dafür aus, die Organisation zu verbieten. Carlo Sommaruga (sp, GE) prangerte die von der Hamas begangenen «actes barbares» ebenfalls an, wies in seinem Votum aber auch auf einige Punkte hin, die es seiner Ansicht nach bei einem Verbot zu beachten gebe. Er erinnerte an die Vermittlerrolle der Schweiz in zahlreichen Konflikten und befürchtete, dass die Schweiz diese Rolle im Nahost-Konflikt im Falle eines Hamas-Verbots nicht mehr wahrnehmen könne. Zudem bewirke ein Verbot in der Schweiz nicht viel, da die Finanzierung der Hamas vom Iran und Katar aus geschehe und nicht via die Schweiz. Der Genfer Ständerat thematisierte auch das Leiden der palästinensischen Zivilbevölkerung und schloss sein Votum mit der Hoffnung, dass sich der Bundesrat weiterhin für eine Zweistaatenlösung einsetzen werde.
Anschliessend wurde die Motion stillschweigend angenommen. Da der Nationalrat die gleichlautende Motion der SiK-NR einige Tage später ebenfalls annahm, ist diese Motion nun überwiesen.

Die Terrororganisation «Hamas » verbieten (Mo. 23.4329)
Dossier: Hamas

Der Bundesrat hielt wenige Tage nach dem Angriff der Hamas auf Israel Anfang Oktober 2023 in einer Medienmitteilung fest, dass er diese Terroranschläge der Hamas aufs Schärfste verurteile, forderte die sofortige Freilassung der festgehaltenen Geiseln und vertrat die Ansicht, dass die Hamas als terroristische Organisation eingestuft werden solle. Er schuf sodann eine bundesrätliche Taskforce, welche den Auftrag erhielt, «die rechtlichen Optionen für ein Verbot der Hamas zu prüfen». Der Bundesrat liess ausserdem verlauten, dass er keine Kenntnis davon habe, dass offizielle Schweizer Gelder der Hamas zu Gute gekommen wären. Das EDA werde jedoch präventiv eine detaillierte Analyse der entsprechenden Finanzflüsse vornehmen. Weiter wies die Regierung darauf hin, dass die Schweiz stets zur Verfügung stehe, um eine Deeskalation in der Region voranzubringen.

Reaktion des Bundesrates auf die Terroranschläge der Hamas gegen Israel
Dossier: Hamas

Die sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates reichte in Reaktion auf den im Oktober 2023 neu ausgebrochenen Konflikt im nahen Osten zwei Vorstösse ein. Mit einer Motion (23.4312) wollte sie die «Terrororganisation Hamas» verbieten lassen. In einem Postulat (23.4313) verlangte sie die Prüfung, ob die Schweiz eigenständige Sanktionen gegen die Hamas ergreifen könne. Auch solle sichergestellt werden, dass die Hamas keine finanzielle Unterstützung aus der Schweiz erhält. Im Postulatsbericht solle darüber hinaus erörtert werden, inwiefern die Schweiz im UNO-Sicherheitsrat darauf hinarbeiten könne, dass die Hamas auch von der UNO «als verbotene Gruppierung qualifiziert wird».
Die SiK-NR begründete die beiden Vorstösse damit, dass die Ideologie der Hamas demokratie- und menschenfeindlich sowie antisemitisch sei. Zwar habe die offizielle Schweiz bislang die Haltung vertreten, dass der Dialog mit der Hamas aufrechterhalten werden müsse. Mit ihrer Attacke auf Israel habe sich diese nun aber «als Gesprächspartnerin für einen Frieden [...] vollends diskreditiert».

Die Terrororganisation «Hamas» verbieten (Mo. 23.4312) oder mit Sanktionen belegen (Po. 23.4313)
Dossier: Hamas

In der Herbstsession 2023 stimmten beide Räte einer weiteren Fristverlängerung der überwiesenen Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» zu. Aussenminister Ignazio Cassis nutzte die Gelegenheit, um im Ständerat über die in den letzten Monaten unternommenen Aktivitäten zur Umsetzung der Motion zu informieren. Im November 2022 habe auf Initiative von Cassis eine Gruppe gleichgesinnter Staaten dem UNO-Sicherheitsrat konkrete Vorschläge unterbreitet, wie rechtsstaatliche Prinzipien bei einem Antrag auf Streichung von Personen von einer Sanktionsliste besser eingehalten werden können. Der Sicherheitsrat habe daraufhin beschlossen, diese Anträge zu prüfen. Im Juni 2023 habe dieselbe Gruppe bereits weitere Verbesserungen bei der Streichung von Sanktionslisten verlangt. Sie habe dabei auf ein Urteil des EuGH verwiesen, wonach dieser bestätigt habe, für die Überprüfung einer allfälligen Willkür von UNO-Sanktionen zuständig zu sein.

Non-application des sanctions de l'ONU dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (Mo. 09.3719)

Rückblick auf die 51. Legislatur: Rechtsordnung

Autorinnen: Karin Frick und Anja Heidelberger

Stand: 17.08.2023

Zu Beginn der Legislatur stand insbesondere die Stärkung der Terrorismusbekämpfung in der Schweiz im Zentrum des Themenbereichs «Rechtsordnung». Dabei setzte der Bundesrat die Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung mittels drei Projekten um: Das Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe soll den bisher im Vergleich zur EU einfacheren Kauf von chemischen Substanzen, die zur Herstellung von Sprengstoff verwendet werden können, erschweren. Durch die Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität in Umsetzung des Europarat-Übereinkommens zur Verhütung des Terrorismus sollen bereits Handlungen im Vorfeld eines geplanten terroristischen Aktes strafbar gemacht werden. Und das an der Urne angenommene Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (PMT) soll der Polizei zusätzliche Instrumente gegen terroristische Gefährderinnen und Gefährder liefern, unter anderem indem verdächtige Personen in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt werden.

Während sicherheitspolitische Argumente gemäss Nachabstimmungsbefragung zum Terrorismusgesetz an der Volksabstimmung von zentraler Bedeutung waren, spielten sie bei der Annahme der Initiative «Ja zum Verhüllungsverbot» im März 2021 eine eher untergeordnete Rolle. Als Hauptargument zur Annahme der Initiative, die ein Verbot der Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum und an öffentlich zugänglichen Orten beinhaltete, wurde der Schutz der Schweizer Werte und Kultur genannt. Der bundesrätliche Gesetzesvorschlag zur Umsetzung der Initiative befand sich Ende der Legislatur noch in parlamentarischer Beratung.

Auch zu Beginn der Legislatur abgeschlossen werden konnte die Totalrevision des Datenschutzgesetzes, wobei vor allem die Voraussetzungen, unter denen das sogenannte Profiling, d.h. die Verknüpfung von Daten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen, zulässig ist, umstritten waren. Im Juni 2021 lehnten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zudem die Einführung einer E-ID ab, wobei nicht in erster Linie die E-ID an sich, sondern deren Herausgabe durch private Anbieter anstelle des Staates kritisiert wurde.

Das grösste Gesetzgebungsprojekt im Themenbereich «Rechtsordnung» war die Strafrahmenharmonisierung und Anpassung des Nebenstrafrechts an das neue Sanktionenrecht – tatsächlich widmete das Parlament in dieser Legislatur keiner anderen Vorlage mehr Diskussionszeit (gemessen an der Anzahl Wörter). Damit sollten die aus den 1940er-Jahren stammenden Strafen mit den heutigen Werthaltungen in Einklang gebracht und deren Verhältnis zueinander neu ausgelotet werden. Diskutiert wurde dabei insbesondere über eine Verschärfung der Strafen für Gewalt gegen Behörden und Beamte sowie über die Revision des Sexualstrafrechts, welche aber aufgrund des grossen Besprechungsbedarfs in einen eigenen Entwurf ausgelagert wurde. Dabei entschied sich das Parlament nach langen Diskussionen, die auch in der Gesellschaft und den Medien widerhallten, gegen eine neue «Nur-Ja-heisst-Ja»-Regelung, die Vergewaltigung zukünftig als sexuelle Handlungen ohne Einwilligung des Opfers definiert hätte. Stattdessen ergänzte es die sogenannte «Nein-heisst-Nein»-Regelung dahingehend, dass auch ein allfälliger Schockzustand des Opfers erfasst wird. Nach der neuen Definition wird bei einer Vergewaltigung nicht mehr vorausgesetzt, dass das Opfer zur sexuellen Handlung genötigt wurde. Zudem können künftig nicht mehr nur Frauen als Opfer einer Vergewaltigung anerkannt werden.

Ausführlich debattiert wurde auch die Revision der Strafprozessordnung (StPO). Nachdem das Parlament – nach einem Urteil des EGMR – kurzfristig bereits eine Gesetzeslücke bei der Sicherheitshaft geschlossen hatte, befasste es sich mit problematischen Aspekten der Strafprozessordnung, um die Praxistauglichkeit bestimmter Bestimmungen zu verbessern. Im Hauptstreitpunkt, wonach Beschuldigte zukünftig nicht mehr bei allen Einvernahmen anderer Personen anwesend sein sollten, damit es nicht zu Absprachen kommt, lehnte das Parlament nach langen Diskussionen eine Änderung des Status quo ab.

Schliesslich stand neben dem Strafrecht auch das Zivilrecht im Mittelpunkt des Interesses, als in der Zivilprozessordnung der Zugang zum Gericht erleichtert und die Rechtssicherheit verbessert werden sollte. Die Aufmerksamkeit galt aber vielmehr einer vom Parlament verschärften Regelung, welche eine Verhinderung des Erscheinens von Medienartikeln durch eine superprovisorische Verfügung einfacher möglich machte (siehe auch Legislaturrückblick «Médias»).

Für mediale Aufmerksamkeit sorgten während der 51. Legislatur auch immer wieder Demonstrationen gegen im Zuge der Covid-19-Pandemie beschlossene Massnahmen. Diese verstärkten sich im Laufe des Jahres 2021 und erreichten nach Einführung der Zertifikatspflicht gegen Ende des Jahres 2021 ihren Höhepunkt. Die aufgeladene Stimmung gipfelte darin, dass das Bundeshaus aufgrund befürchteter Ausschreitungen am Abstimmungssonntag zur zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes von der Polizei grossräumig abgeriegelt wurde – eine weitere Eskalation blieb jedoch aus.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Rückblick auf die 51. Legislatur: Rechtsordnung
Dossier: Rückblick auf die 51. Legislatur

Die RK-SR gab Ende Juni 2023 bekannt, dass sie sich vorerst nicht mit der Motion Pult (sp, GR) befassen werde, die forderte, den Kunsthandel und das Auktionswesen der Schweiz unter die Regelungen gegen Geldwäscherei und Terrorismusbekämpfung zu stellen. Dies, da der Bundesrat bekannt gegeben habe, nach der Sommerpause eine Vernehmlassung für eine Revision des Geldwäschereigesetzes zu eröffnen. Ebenfalls aus diesem Grund vorerst nicht behandelt werden drei weitere Motionen (Mo. 22.3637, Mo. 22.3456; Mo. 21.4396).

Keine Umgehung der Sanktionen. Unterstellung des Kunsthandels unter das Geldwäschereigesetz (Mo. 22.3104)

Mit der Veröffentlichung des Berichts «Die Hisbollah und die Schweiz» erachtete der Bundesrat das Postulat Binder-Keller (mitte, AG) zu den Aktivitäten der schiitisch-islamistischen Hisbollah in der Schweiz als erfüllt und empfahl dessen Abschreibung. Der Nationalrat stimmte diesem Antrag in der Sommersession 2023 stillschweigend zu.

Bericht über die Aktivitäten der schiitisch-islamistischen Hisbollah in der Schweiz (Po. 20.3650)

Mit der Veröffentlichung des Berichts «Die Hisbollah und die Schweiz» erachtete der Bundesrat ein Postulat Pfister (mitte, ZG; Po. 20.3824) zur Prüfung eines Betätigungsverbots für die Hisbollah in der Schweiz als erfüllt und empfahl dessen Abschreibung. Der Nationalrat stimmte diesem Antrag in der Sommersession 2023 stillschweigend zu.

Betätigungsverbot der Hisbollah in der Schweiz (Po. 20.3824)

Mit einer Motion verlangte Jon Pult (sp, GR), dass der Kunsthandel und das Auktionswesen der Schweiz unter die Regelungen gegen Geldwäscherei und Terrorismusbekämpfung gestellt werden. Kriminelle sowie Terroristinnen und Terroristen würden den Schweizer Kunstmarkt missbrauchen, um «blutiges Geld» zu waschen. Zudem habe der Krieg gegen die Ukraine gezeigt, dass über den Kunstmarkt Sanktionen umgangen werden können, was es zu unterbinden gelte, wie Pult in der Sondersession 2023 sein Anliegen gegenüber dem Nationalrat erklärte. Das Problem sei enorm – so schätze die UNO das Kunsthandelsvolumen auf ganze USD 67.4 Mrd., wovon über USD 6 Mrd. im Zusammenhang mit kriminellen Machenschaften stünden. Zwar würde das Kulturgütertransfergesetz bereits gute Kontrollmöglichkeiten darüber liefern, woher die in der Schweiz gehandelte Kunst oder die Kulturgüter kommen. Unklar bleibe aber, woher das Geld für diese Kunst komme. Die EU sei in diesem Bereich regulatorisch um einiges weiter als die Schweiz und auch in den USA gäbe es ähnliche Bemühungen, wie Pult erklärte. Der Bundesrat beantragte derweil die Ablehnung der Motion, zumal er keinen Handlungsbedarf ausmachte, da Beträge von über CHF 100'000 bereits dem Geldwäschereigesetz unterliegen würden, wie Karin Keller-Sutter unter anderem erläuterte. In der Folge nahm der Nationalrat die Motion mit 111 zu 80 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) an. Die Stimmen für die Vorlage stammten aus den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP, der Grünen, der Mitte sowie der Grünliberalen.

Keine Umgehung der Sanktionen. Unterstellung des Kunsthandels unter das Geldwäschereigesetz (Mo. 22.3104)

Eine Motion Hurni (sp, NE) forderte die Einführung eines öffentlich zugänglichen Registers über die wirtschaftlich Berechtigten an juristischen Personen und Trusts. Das Register solle gemäss der Einschätzung der FATF als wirksames Instrument der Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung dienen und so dem Schweizer Finanzplatz und Wirtschaftsstandort die nötige Transparenz geben. Staaten wie das Vereinigte Königreich, Dänemark und Norwegen hätten ein solches Register bereits eingeführt und auch das Europäische Parlament habe diesbezüglich Beratungen aufgenommen. Das undurchsichtige Finanzsystem und die grosse Komplexität von juristischen Personen hätten in der Vergangenheit bereits zu verschiedenen Verwicklungen der Schweiz in Skandale und zu generellen Schwierigkeiten geführt. Die Problematik zeige sich etwa bei den von der Schweiz übernommenen Sanktionen gegen Russland, wo es schwierig sei festzustellen, ob eine juristische Person unter die internationalen Sanktionen falle oder nicht. Finanzministerin Karin Keller-Sutter vertrat im Rat die ablehnende Position des Bundesrats und wies darauf hin, dass der Bundesrat das EFD mit der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs für ein zentrales Bundesregister über wirtschaftlich Berechtigte von Schweizer Unternehmen sowie über Kategorien von ausländischen Unternehmen beauftragt habe. Dieses Register könne ab Sommer 2023 bestimmte Schwachstellen bei der Überwachung und Anwendung von Sanktionen ausmerzen, soll aber anders als vom Motionär gefordert nicht der Öffentlichkeit zugänglich sein. Während die Fraktionen der SP, der Grünliberalen und der Grünen geschlossen hinter der Motion standen, stellten sich ihr die SVP- und die FDP-Fraktion entgegen. Die Mitte-Fraktion zeigte sich gespalten. Der Nationalrat nahm die Motion in der Sondersession 2023 schliesslich mit 95 zu 92 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung muss ein Register über die wirtschaftlich Berechtigten an juristischen Personen und Trusts eingeführt werden (Mo. 21.4396)
Dossier: Transparenz ausländischer Beteiligungen in Schweizer Handelsgesellschaften

Auf Antrag seiner Kommission für Rechtsfragen lehnte der Ständerat in der Frühjahrssession 2023 die Motion de Quattro (fdp, VD) stillschweigend ab, die verlangte, dass die terroristische Bedrohung, die von einer Person ausgeht, vor deren Freilassung besser beurteilt wird. Es bestehe kein Handlungsbedarf, da das geltende Recht bereits sicherstelle, dass die Gefährlichkeit einer Person vor deren Freilassung sorgfältig geprüft werde, argumentierte die Kommission. Ausserdem stünden mit den polizeilichen Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung nun Instrumente zur Verfügung, um potenziell gefährliche Personen besser zu überwachen.

Die terroristische Bedrohung, die von einer Person ausgeht, vor deren Freilassung besser beurteilen (Mo. 20.4358)

Nach dem Sturm auf das Capitol in den Vereinigten Staaten im Januar 2021 provozierte auch der Angriff auf das Regierungsgebäude in Brasilia im Frühjahr 2023 mediale Überlegungen zu den Sicherheitsmassnahmen für das Bundeshaus. Diese seien «ständiges Traktandum» der Verwaltungsdelegation, gab Eric Nussbaumer (sp, BL), Mitglied dieser Kommission, der NZZ zu Protokoll. Man wolle – trotz zunehmender Drohungen – ein «offene[s] Haus bleiben und keine Festung werden». Allerdings würden laufend neue Sicherheitsvorkehrungen getroffen. So seien etwa kürzlich die Scheiben im Eingangsbereich und die vom Bundesplatz aus sichtbaren hohen Fenster des Ständeratssaals gehärtet worden. Bewährt hätten sich im September 2021 bei Demonstrationen von Covid-Gegnerinnen und Gegnern die Einrichtungen für einen mobilen Sicherheitszaun. Zudem sei angedacht, dass Sicherheitsbeamte auch ausserhalb der Sessionszeiten Tag und Nacht «das politische Zentrum des Landes» mit ihrer Präsenz beschützten, so die NZZ.

Am 14. Februar 2023 kam es dann in der Tat zu einem Ernstfall. Ein sich auffällig verhaltener Mann mit Schutzweste und leerem Waffenholster liess sich zwar gegen 14 Uhr widerstandslos festnehmen, wies aber Spuren von Sprengstoff. Zudem wurde bekannt, dass er auf dem Bundesplatz ein Auto abgestellt hatte. Sofort wurden das Parlamentsgebäude, Teile des Bundeshauses und angrenzende Gebäude evakuiert und der Platz grossräumig abgesperrt. Gegen 19 Uhr konnte jedoch Entwarnung gegeben werden. Der geistig verwirrte Mann wurde in eine Klinik eingewiesen.

In der Folge wurde jedoch in den Medien einige Kritik an der Reaktion der Sicherheitskräfte laut. Die zahlreichen in Kommissionssitzungen anwesenden Parlamentarierinnen und Parlamentarier, aber auch Viola Amherd und Guy Parmelin, waren über den Südausgang evakuiert worden, weil die Ausgänge Richtung Bundesplatz aufgrund der Vermutung, dass sich im dort abgestellten Fahrzeug eine Bombe befinden könnte, als nicht sicher erachtet worden waren. Die Evakuation dauerte aufgrund der dort eingerichteten Drehtüren allerdings sehr lange, weil jede Person einzeln durch die Türen geschleust werden musste. Zudem mussten die Evakuierten in der Folge lange Zeit auf der Bundesterrasse hinter dem Bundeshaus verharren, was «sicherheitstechnisch nicht optimal gewesen» sei, wie der Tages-Anzeiger einige Parlamentsmitglieder zitierte. «Jede Landdisco muss sich von Gesetzes wegen schneller evakuieren lassen», enervierte sich etwa Andrea Caroni (fdp, AR) in der NZZ. Kritisiert wurde in den Medien auch, dass zwar im Bundeshaus Ost und West, nicht aber im Parlamentsgebäude ein Alarm zu hören gewesen war und dass das Fahrzeug anscheinend schon lange Zeit vor dem Polizeieingriff auf dem Bundesplatz parkiert gewesen sei, ohne dass jemand eingegriffen habe. Die «Sicherheitslücken im Bundeshaus», wie die NZZ titelte, zeigten sich auch im Umstand, dass die Ständeratspräsidentin «schlicht vergessen ging»: Brigitte Häberli-Koller (mitte, TG) hatte noch lange nach der Evakuation ahnungslos in ihrem Präsidialbüro weitergearbeitet.

Tags darauf nahm der Sicherheitsbeauftragte der Parlamentsdienste, Andreas Wortmann, Stellung zur Evakuation. Es sei nach eingehender Analyse klar gewesen, dass den Evakuierten auf der Südseite keine Gefahr drohe. Die Evakuation sei zwar nicht sehr geordnet, aber sicher gewesen. Da die Polizei das Gebiet grossräumig abgesperrt habe, hätten auch keine Sicherheitslücken bestanden. Verbessert werden müsse aber die Information der Beteiligten. Dennoch kritisierte der Tages-Anzeiger den Vorfall als «Behördenversagen», da es etwa im Ausland niemals möglich wäre, dass ein verwirrter Mann unbehelligt in ein politisches Zentrum vordringen könne. Die Schweiz verliere ihre «Glaubwürdigkeit» und müsse dafür sorgen, dass «der Anschein von Dilettantismus» vermieden werde.

Die Verwaltungsdelegation gab in der Folge bekannt, neue Notfallpläne mit verschiedenen Szenarien ausarbeiten zu lassen. Insbesondere müssten die Schnittstellenprobleme angegangen werden, die sich ergäben, weil bei einer Evakuierung «sehr viele [Akteurinnen und Akteure] beteiligt und verantwortlich» seien. Als Sofortmassnahme würden alle Alarmhörner auch im Parlamentsgebäude eingeschaltet – darauf war bisher verzichtet worden, um bei einem grossen Andrang von Besuchenden Panik zu vermeiden – und ein SMS-Notfalldienst für Parlamentsmitglieder eingerichtet.

Ende April 2023 begrüsste der Bundesrat in einer Medienmitteilung die Planung von Sicherheitsszenarien und kam der an ihn gerichteten Aufforderung der Verwaltungsdelegation nach, auch die bundesrätlichen Sicherheitsmassnahmen zu koordinieren und sich mit dem Fedpol an den neuen Sicherheitskonzepten zu beteiligen.

Sicherheit im Bundeshaus

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung

Im Jahr 2022 standen im Themenbereich Rechtsordnung mehrere grosse zivil- und strafrechtliche Gesetzesrevisionen auf der Agenda, so etwa die beiden langjährigen Grossprojekte zur Verbesserung der Praxistauglichkeit der Straf- und der Zivilprozessordnung. Beide Gesetze waren in den 2000er-Jahren geschaffen worden, um die bis dahin verschiedenen kantonalen Verfahrensregeln schweizweit zu vereinheitlichen. Knapp zehn Jahre nach Inkrafttreten wurden die beiden Prozessordnungen – nicht zuletzt in Reaktion auf zahlreiche parlamentarische Vorstösse – einer Gesamtschau unterzogen und wo nötig überarbeitet.

Bei der Revision der Strafprozessordnung, die im Sommer 2022 abgeschlossen wurde, blieb der ganz grosse Wurf nach umfangreichen Debatten letztlich aus. Mit seinem Hauptanliegen, der Einschränkung der Teilnahmerechte, konnte der Bundesrat nicht beide Parlamentskammern überzeugen, weshalb die heutige Regelung bis auf Weiteres unverändert bestehen bleibt. Die Regierung hatte mit der Möglichkeit, Beschuldigte unter gewissen Umständen von den Einvernahmen mitbeschuldigter Personen auszuschliessen, verhindern wollen, dass mehrere Beschuldigte ihre Aussagen einander anpassen können. Das in der juristischen Praxis festgestellte Problem, das gemäss Bundesrätin Karin Keller-Sutter einer der Hauptauslöser für die Vorlage gewesen war, blieb damit ungelöst. Dennoch wurden an der Strafprozessordnung viele punktuelle Neuerungen vorgenommen, etwa bei den Grundlagen zur Erstellung von DNA-Profilen oder bei den Verfahrensrechten. Das vom links-grünen Lager aufs Tapet gebrachte Konzept der restaurativen Gerechtigkeit wurde zwar im Zuge dieser Revision noch abgelehnt, ist aber damit nicht vom Tisch: Mit der Annahme einer entsprechenden Motion der RK-SR beauftragten die eidgenössischen Räte den Bundesrat, eine Gesetzesgrundlage zur Verankerung der «justice restaurative» in der Strafprozessordnung auszuarbeiten.

Bei der Revision der Zivilprozessordnung schlug das Parlament die wichtigsten Pflöcke ein, wenngleich Ende 2022 noch einige Differenzen bestanden. So wurden verschiedene Massnahmen getroffen, um die Prozesskosten zu senken und so den Zugang zum Gericht zu erleichtern. Zudem sollten Erleichterungen in der Verfahrenskoordination sowie die Stärkung des Schlichtungsverfahrens die Effizienz der Prozesse steigern. Im Parlament waren vor allem die Frage der zulässigen Verfahrenssprachen an kantonalen Gerichten sowie eine Lockerung der Voraussetzungen für vorsorgliche Massnahmen gegen Medien hoch umstritten. Gegen den Willen des Bundesrats setzten die eidgenössischen Räte durch, dass es einfacher sein soll, die Veröffentlichung von rufschädigenden Medienberichten mittels superprovisorischer Verfügung vorläufig zu verhindern. Erfolgreich war der Bundesrat hingegen mit seinem Ansinnen, die Einrichtung internationaler Handelsgerichte in den Kantonen zu fördern: Den Kantonen ist es künftig freigestellt, in internationalen Handelsstreitigkeiten an ihren Gerichten auch Englisch und alle Schweizer Landessprachen als Verfahrenssprachen zuzulassen.

Begleitet von einer regen gesellschaftlichen Debatte begannen die eidgenössischen Räte die Beratung der Revision des Sexualstrafrechts. Der aus der Harmonisierung der Strafrahmen herausgetrennte Entwurf war in der Vernehmlassung grundsätzlich positiv aufgenommen worden und der Reformbedarf war auch in der Gesellschaft nahezu unbestritten. In einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage hielten nur 13 Prozent der Befragten die geltenden Normen für ausreichend. Mit dem neuen Sexualstrafrecht soll etwa der Straftatbestand der Vergewaltigung neu definiert werden, so dass nicht mehr nur Frauen davon betroffen sein können und dass keine Nötigung mehr vorausgesetzt wird. Hauptstreitpunkt war sowohl im Parlament als auch ausserhalb, ob anstelle von abgenötigten sexuellen Handlungen neu Handlungen «gegen den Willen» des Opfers oder «ohne Einwilligung» des Opfers unter Strafe stehen sollen. Während sich der Bundesrat und der Ständerat als Erstrat für die sogenannte Widerspruchslösung («Nein heisst Nein») aussprachen, schwenkte der Nationalrat als Zweitrat auf die Zustimmungslösung – die in der gesellschaftlichen Debatte lautstark geforderte «Nur-Ja-heisst-Ja»-Variante – um. Der Ball liegt 2023 wieder beim Ständerat. Wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt, war die Reform des Sexualstrafrechts ein Treiber der medialen Debatte im Bereich Rechtsordnung: Über den Jahresverlauf waren im April, im Juni sowie gegen Ende Jahr drei kleine Spitzen in der Medienaufmerksamkeit zu verzeichnen, als jeweils die Stellungnahme des Bundesrats und die Behandlung in den beiden Parlamentskammern aktuell waren.

Im Bereich Innere Sicherheit trat Anfang Juni 2022 das Bundesgesetz über präventiv-polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) in Kraft. Obwohl sich Bundesrat und Parlament bei der Ausarbeitung des PMT-Gesetzes aus Menschenrechtsbedenken gegen die Präventivhaft als zusätzliche Massnahme entschieden hatten, beschäftigte diese die eidgenössischen Räte auch nach Inkrafttreten des Gesetzes weiter. Eine 2020 eingereichte parlamentarische Initiative, die eine gesicherte Unterbringung für staatsgefährdende Personen forderte, wurde erst in der Wintersession 2022 erledigt. Derselbe Casus Belli – die fragliche Vereinbarkeit mit den Menschenrechten – lag auch der umstrittenen Abschreibung einer Motion zur Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in Folterstaaten zugrunde. Ein rechtsbürgerlicher Teil des Parlaments wollte sich nicht damit abfinden, dass der Bundesrat die Motion nicht umgesetzt hatte. Die Regierung hatte argumentiert, dass eine Umsetzung nicht opportun sei, da die Motion den Bruch von zwingendem Völkerrecht gefordert habe. Beide Räte stimmten letztlich aber der Abschreibung zu.

Mit Ausnahme des Sexualstrafrechts bewegte sich die Medienberichterstattung über den Bereich Rechtsordnung recht gleichförmig auf eher tiefem Niveau übers Jahr 2022 (vgl. Abbildung 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat). Insgesamt erhielt der Bereich Rechtsordnung im Jahr 2022 deutlich weniger mediale Aufmerksamkeit als in den Vorjahren (vgl. Abbildung 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr). Zum einen stand 2022 keine Volksabstimmung im Bereich Rechtsordnung an und die in den vergangenen Jahren virulente Diskussion über die Corona-Massnahmen war 2022 deutlich weniger relevant. Zum anderen vereinnahmten der Ukraine-Krieg und die damit verbundenen Debatten über die Aufnahme von Flüchtenden, über Sanktionen und Neutralität sowie über eine drohende Energiekrise einen Grossteil der Medienaufmerksamkeit. Der Bereich Rechtsordnung war davon nur marginal tangiert.

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2022

In der Wintersession 2022 erledigte der Ständerat die Motion Regazzi (mitte, TI), die forderte, dass Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer ausgewiesen werden, unabhängig davon, ob diese als sicher gelten oder nicht. Die SPK-SR hatte ihrem Rat einstimmig beantragt, es dem Nationalrat gleichzutun und den Vorstoss abzuschreiben, was dieser stillschweigend tat. Im Ratsplenum dankte Kommissionssprecher Hans Stöckli (sp, BE) dem Bundesrat für die «sehr gute Botschaft», in der die Regierung dargelegt hatte, weshalb die Motion rechtlich nicht umsetzbar sei. Die Kommission teile die Meinung des Bundesrates vollumfänglich – sie hatte schon 2019 vergeblich für deren Ablehnung plädiert. Das Non-Refoulement-Gebot sei Teil des zwingenden Völkerrechts, von dessen Verpflichtungen sich die Schweiz nicht etwa durch Kündigung von Verträgen befreien könne. Damit sei der Widerspruch zum Anliegen der Motion «unüberbrückbar», erläuterte Stöckli.

Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht (Mo. 16.3982)

Mit 13 zu 10 Stimmen bei einer Enthaltung beantragte die SiK-NR im Oktober 2022 ihrem Rat, der parlamentarischen Initiative Tuena (svp, ZH) für eine gesicherte Unterbringung von staatsgefährdenden Personen Folge zu geben. Sie hielt damit an ihrem Entscheid aus dem Vorjahr fest. Zur Begründung führte die bürgerliche Kommissionsmehrheit an, dass mit einer Präventivhaft etwa der terroristische Angriff von Morges (VD) – gemäss «Blick» das «erste dschihadistische Attentat in der Schweiz» – hätte verhindert werden können. Die Kantone hätten die Möglichkeit zur Präventivhaft bereits beim PMT-Gesetz gefordert, das hier jetzt eine Lücke habe. Die Minderheit beantragte die Ablehnung der Initiative und argumentierte, ihrer Meinung nach verstiesse eine solche Zwangsmassnahme gegen die EMRK. Die Mehrheit anerkannte diese Bedenken, war aber der Meinung, dass die Möglichkeit einer menschenrechtskonformen Ausgestaltung mindestens geprüft werden müsse. Im Ratsplenum erinnerte Minderheitsvertreter François Pointet (glp, VD) daran, dass die Präventivhaft bewusst aus der PMT-Abstimmungsvorlage gestrichen worden sei; die Annahme dieser parlamentarischen Initiative wäre jetzt «ein zweifelhafter Trick, um das Volk dazu zu bringen, [diesen] Punkt zu schlucken». In der Wintersession 2022 sprach sich der Nationalrat mit 105 zu 84 Stimmen bei 4 Enthaltungen gegen die Initiative aus. Zusammen mit dem geschlossen stimmenden Block aus SP, Grünen und GLP lehnten auch der Grossteil der FDP-Fraktion und einzelne Mitglieder der Mitte-Fraktion das Anliegen ab. Damit ist das Geschäft erledigt.

Gesicherte Unterbringung von staatsgefährdenden Personen (Pa.Iv. 20.465)

In Erfüllung zweier Postulate Binder Keller (mitte, AG; Po. 20.3650) und Pfister (mitte, ZG; Po. 20.3824) legte der Bundesrat im November 2022 den Bericht «Die Hisbollah und die Schweiz» vor. Der Bundesrat sprach sich im Rahmen des Berichts gegen ein Betätigungsverbot für die Hisbollah in der Schweiz aus. Laut dem Bericht würde die Hisbollah im Falle eines Verbots vermehrt im Untergrund agieren, was Überwachung und Prävention erschweren würde.

Betätigungsverbot der Hisbollah in der Schweiz (Po. 20.3824)

In Erfüllung zweier Postulate Binder-Keller (mitte, AG; Po. 20.3650) und Pfister (mitte, ZG; Po. 20.3824) legte der Bundesrat im November 2022 den Bericht «Die Hisbollah und die Schweiz» vor. Im Zentrum des Berichts standen, wie in den beiden Vorstössen gefordert, die Aktivitäten der schiitisch-islamistischen Hisbollah in der Schweiz sowie die Prüfung eines Betätigungsverbots der Hisbollah in der Schweiz.
Der Bericht zeichnete die Entstehung und die aktuelle Aufstellung der Hisbollah nach und wies eine insgesamt sehr geringe Aktivität in der Schweiz aus. Die Anzahl der Anhängerinnen und Anhänger wurde auf einige Dutzend geschätzt, wobei diese Personen der Hisbollah nicht zwingend ideologisch verbunden seien. Die verschiedenen Institutionen der Hisbollah in der Schweiz nähmen vor allem religiöse Aufgaben wahr, seien aber nicht enger mit anderen islamischen Zentren verbunden. Vereinzelt beteiligten sie sich auch an politischen, teilweise antiisraelischen Aktivitäten. Über die Mittelbeschaffung und -verschiebung der Hisbollah in der Schweiz konnten laut dem Bericht indes keine Kenntnisse gewonnen werden.
Die terroristische Bedrohung durch die Hisbollah schätzte der Bericht für die Schweiz als gering ein. Von der Bundesanwaltschaft sei bisher kein Strafverfahren gegen die Hisbollah oder mit ihr in Verbindung stehende Personen eröffnet worden. Gleichzeitig unterstrich der Bundesrat jedoch, dass die bestehenden Strukturen zur Terrorbekämpfung ausreichend seien, um mögliche terroristische Aktivitäten der Hisbollah in der Schweiz zu erkennen und zu bekämpfen.
Basierend auf diesen Erkenntnissen empfahl die Regierung, von einem Betätigungsverbot für die Hisbollah abzusehen. Ein solches würde sich einerseits negativ auf die diplomatischen und humanitären Bestrebungen der Schweiz im Nahen und Mittleren Osten auswirken. Andererseits würde die Aktivität der Hisbollah durch ein Verbot in den Untergrund verschoben, was Prävention und Eingreifen bei potentiellen terroristischen Aktivitäten erschweren würde. Die Position der Schweiz als neutrale Vermittlerin, beispielsweise zwischen dem Libanon und Ägypten oder zwischen den USA und dem Iran, könnte durch ein Betätigungsverbot für die Hisbollah massgeblich geschädigt werden, mahnte der Bundesrat im Bericht. Mit Blick auf die humanitäre Unterstützung, insbesondere im Libanon, riet die Regierung ebenfalls davon ab, die Trennung zwischen dem politischen und dem militärischen Arm der Hisbollah aufzuheben. Der politische Arm der Hisbollah sei als Regierungsmitglied und Bereitstellerin von Infrastruktur im Libanon eine wichtige Kooperationspartnerin. Der Bundesrat folgerte aus dem Bericht, dass die aktuellen Rechtsinstrumente ausreichten und keine weiteren Massnahmen zu ergreifen seien.

Bericht über die Aktivitäten der schiitisch-islamistischen Hisbollah in der Schweiz (Po. 20.3650)

In der Herbstsession 2022 mussten die beiden Räte erneut über die Fristverlängerung der Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» entscheiden. Marty hatte 2009 vom Bundesrat gefordert, der UNO mitzuteilen, dass die Schweiz UNO-Resolutionen im Namen der Terrorismusbekämpfung nicht mehr umsetzen werde, sofern diese nicht gewisse rechtsstaatliche Kriterien erfüllten. Die APK-NR hatte ihrem Rat im Juni 2022 mit 18 zu 3 Stimmen (bei 1 Enthaltung) die Fristverlängerung beantragt, die APK-SR hatte es ihr im August 2022 mit 7 zu 0 Stimmen (bei 1 Enthaltung) gleichgetan.

Im Ständerat verlangte eine Minderheit Minder (parteilos, SH) die Abschreibung der Motion, da keine Hoffnung mehr bestehe, dass der Bundesrat die Motion wunschgemäss umsetzen könne. Die Schuld dafür sah Minder jedoch nicht beim Bundesrat, sondern verortete diese vielmehr bei der UNO, die ihre «eigenen Regeln» habe. Die Schweiz könne sich bei künftigen Resolutionen in Sachen Terrorismus im UNO-Sicherheitsrat direkt im Sinne der Motion einbringen oder das Motionsanliegen gegenüber der EU im Kontext der Sanktionen gegen Russland ansprechen. Auch Aussenminister Cassis forderte die kleine Kammer dazu auf, die Motion abzuschreiben, da sich die Schweiz so oder so für die Stärkung der Ombudsperson und der Rechtsstaatlichkeit bei der UNO einsetzen werde. Der Ständerat beschloss jedoch mit 21 zu 16 Stimmen die erneute Fristverlängerung der Motion.
Wenige Tage später tat es ihr der Nationalrat mit 126 zu 64 Stimmen (bei 1 Enthaltung) gleich. Auch hier hatte sich eine Minderheit Pfister (mitte, ZG) für die Abschreibung der Motion eingesetzt, da das Motionsanliegen bei der UNO formell umgesetzt worden sei. Pfister empfand zudem den Titel als unpassend, nun da die Schweiz kurz davor stehe, Einsitz in den UNO-Sicherheitsrat zu nehmen. Eine Mehrheit der APK-NR vertrat jedoch die Auffassung, dass trotz der erfolgreichen Arbeit des Ombundsmannes weiterhin Mängel in Bezug auf die Achtung der Menschenrechte und Verfahrensgarantien bei der UNO bestünden, wie ihre Sprecherin Sibel Arslan (basta, BS) erklärte.

Non-application des sanctions de l'ONU dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (Mo. 09.3719)

Für Personen, die eine terroristische Straftat begangen haben, sollen ähnliche Auflagen für eine Haftentlassung gelten wie für extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter, forderte FDP-Nationalrätin Jacqueline de Quattro (VD) mit einer im November 2020 eingereichten Motion. Vor Entlassung einer Person aus der Untersuchungshaft oder dem Strafvollzug sowie für den Urlaub bei therapeutischen Massnahmen werde deren Gefährlichkeit nämlich nicht unabhängig und nicht in jedem Fall geprüft. Im Gegensatz dazu seien für die Entlassung aus der lebenslänglichen Verwahrung Gutachten von mindestens zwei unabhängigen Sachverständigen erforderlich. Für Personen, die mutmasslich eine terroristische Bedrohung darstellen, forderte sie deshalb die Erstellung zweier unabhängiger psychiatrischer Gutachten sowie von Berichten durch die Sicherheitsbehörden (Polizei, Staatsanwaltschaft, Nachrichtendienst), um die terroristische Bedrohung besser beurteilen zu können. In der Begründung ihres Vorstosses verwies die Motionärin unter anderem auf den Messerangriff von Morges, wo der mutmassliche Täter wenige Monate zuvor aufgrund eines positiven psychiatrischen Gutachtens aus dem Gefängnis entlassen worden sei.
Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Die geltenden Bestimmungen für die Untersuchungs- und Sicherheitshaft verlangten die Abklärung, ob eine Person eine ernsthafte Gefahr für die Sicherheit anderer darstelle, und bei schweren Gewalttaten müsse die Rückfallgefahr zwingend nach wissenschaftlichen Kriterien beurteilt werden. Ein allfälliger terroristischer Beweggrund werde davon bereits erfasst, argumentierte die Regierung in ihrer Stellungnahme. Für Fälle, in denen die Täterinnen und Täter die Gefährlichkeitsvoraussetzungen für eine Verwahrung nicht erfüllten, habe er im Zuge der Umsetzung einer Motion der RK-NR (Mo. 16.3002) Verbesserungspotenzial festgestellt und entsprechende Vorschläge in die Vernehmlassung gegeben, so der Bundesrat weiter. So schlage er unter anderem Überwachungs- und Betreuungsmassnahmen nach Beendigung des Strafvollzugs vor. Zudem ermöglichten es die neuen Präventivmassnahmen für terroristische Gefährderinnen und Gefährder den Behörden, potenziell gefährliche Personen gezielt zu überwachen. Angesichts all dieser bereits bestehenden Instrumente gewährleisteten die geforderten zusätzlichen Gutachten nicht mehr Sicherheit und schüfen eine kaum erklärbare Unterscheidung zwischen Personen mit und ohne terroristischem Hintergrund, schloss die Regierung.
In der Herbstsession 2022 nahm der Nationalrat den Vorstoss mit 100 zu 78 Stimmen bei 3 Enthaltungen dennoch an. Dabei setzte sich die bürgerliche Mehrheit gegen den Widerstand von SP, GP und GLP durch.

Die terroristische Bedrohung, die von einer Person ausgeht, vor deren Freilassung besser beurteilen (Mo. 20.4358)

In der Herbstsession 2022 folgte der Nationalrat mit 103 zu 69 Stimmen bei 4 Enthaltungen dem Antrag des Bundesrates und stimmte der Abschreibung der Motion Regazzi (mitte, TI) für eine «Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht», zu. Die vorberatende SPK-NR hatte ihrem Rat mit 14 zu 9 Stimmen empfohlen, dem Antrag des Bundesrates stattzugeben. Neben der im bundesrätlichen Bericht ausführlich dargelegten rechtlichen Unmöglichkeit, die Motion umzusetzen, betonte die Kommissionsmehrheit, beim Grundrechtsschutz dürfe nicht mit zweierlei Mass gemessen werden: «Ein wahrer Rechtsstaat muss auch seine Feindinnen und Feinde rechtskonform und gemäss seinen Werten behandeln», schrieb sie in der Medienmitteilung. Im Ratsplenum erklärte Kommissionssprecher Kurt Fluri (fdp, SO), der Bundesrat habe sich darüber hinaus bereit erklärt, im Umgang mit verurteilten Terroristinnen und Terroristen, die aufgrund des Non-Refoulement-Gebots nicht ausgeschafft werden können, alle rechtlich zulässigen Mittel zur Wahrung der Sicherheit der Schweiz auszuschöpfen. Justizministerin Karin Keller-Sutter ergänzte, man prüfe im Einzelfall, ob vom Herkunftsstaat die diplomatische Zusicherung erlangt werden kann, dass die betroffene Person weder gefoltert noch unmenschlich behandelt wird, sodass eine völkerrechtskonforme Ausschaffung dennoch möglich ist. Zudem werde auch jeweils geprüft, ob die Person in einen anderen Staat als ihren Herkunftsstaat weggewiesen werden kann. Gleichzeitig betonte sie, die Schweiz habe in letzter Zeit mit dem Nachrichtendienstgesetz, den Strafbestimmungen gegen Terrorismus und den präventiv-polizeilichen Massnahmen ein besseres Instrumentarium erhalten, um «mit den Personen, die wir in der Schweiz behalten müssen, umgehen zu können». Momentan handle es sich um fünf Personen, die die Schweiz aufgrund des Non-Refoulement-Gebots nicht ausschaffen könne, so die Bundesrätin.
Eine Minderheit um SVP-Nationalrat Gregor Rutz (ZH) wollte die Motion trotzdem nicht abschreiben. Es könne nicht sein, dass verurteilte Terroristinnen und Terroristen in der Schweiz blieben, und er sei nicht zufrieden damit, «dass der Bundesrat uns sagt, das ginge nicht», so Rutz. Es sei «eine Frage des gesunden Menschenverstandes», dass «wir [...] doch nicht mit unserer Rechtsordnung Leute schützen [können], die diese Rechtsordnung missbrauchen, um sie zu zerstören». Der Bundesrat müsse «noch einmal über die Bücher», denn es gebe «Möglichkeiten, wie man dieses Anliegen umsetzen kann». Einen Vorschlag, wie eine solche Umsetzung aussehen könnte, lieferte der Minderheitsvertreter dem Ratsplenum jedoch nicht. Seine Ansicht teilten die geschlossen stimmende SVP-Fraktion, die grosse Mehrheit der Mitte-Fraktion sowie FDP-Vertreterin Jacqueline de Quattro (VD), was in der grossen Kammer aber nicht zu einer Mehrheit reichte.

Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht (Mo. 16.3982)

Mit einem im Dezember 2021 eingereichten Postulat forderte Min Li Marti (sp, ZH) vom Bundesrat die Ausarbeitung einer Auslegeordnung zur Terrorismus- und Extremismusbekämpfung. Die Postulantin begründete ihren Vorstoss damit, dass die Zuständigkeiten innerhalb der verschiedenen Massnahmen zur Terrorismus- und Extremismusbekämpfung nicht immer klar abgrenzbar seien. Die geforderte Auslegeordnung soll die Zuständigkeiten und rechtlichen Grundlagen für das Fedpol, den NDB und die kantonalen Polizeibehörden klar aufzeigen und so problematische Doppelspurigkeiten, Unklarheiten und Abspracheprobleme verhindern. Der Bundesrat zeigte Verständnis für das Anliegen und beantragte die Annahme des Postulats. Bekämpft wurde das Postulat indes von Andreas Glarner (svp, AG). Zwar stimmte er der Postulantin insofern zu, als allfälligen Lücken und Doppelspurigkeiten in der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung entgegengewirkt werden müsse, er erachtete einen Bericht jedoch nicht als passende Massnahme. Der Nationalrat nahm das Postulat in der Sommersession 2022 mit 134 zu 54 Stimmen ohne Enthaltung an.

Auslegeordnung zur Terrorismus- und Extremismusbekämpfung (Po. 21.4598)

Anfang Mai 2022 verabschiedete der Bundesrat die Verordnung über die polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, die die Umsetzung des PMT-Gesetzes in der Praxis konkretisiert. In der Vernehmlassung sei die Verordnung von einer klaren Mehrheit der Teilnehmenden befürwortet worden, schrieb die Regierung in der entsprechenden Medienmitteilung. Gleichzeitig gab sie bekannt, dass das PMT-Gesetz am 1. Juni 2022 in Kraft treten werde.

Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT; 19.032)
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung
Dossier: PMT und damit umgesetzte Vorstösse
Dossier: Vorstösse und Massnahmen zur Bekämpfung islamistischer Radikalisierungstendenzen

In seinem Bericht zur Abschreibung der Motion Regazzi (mitte, TI) «Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht» (Mo. 16.3982) vom Mai 2022 kam der Bundesrat zum Schluss, es sei rechtlich unmöglich, die Motion umzusetzen. Er beantragte daher, den im Frühjahr 2019 vom Parlament überwiesenen Vorstoss ohne weitere Massnahmen abzuschreiben. Die Forderung der Motion war, dass verurteilte ausländische Terroristinnen und Terroristen in jedem Fall in ihren Herkunftsstaat zurückgeschickt werden, selbst wenn ihnen dort Folter oder andere grausame und unmenschliche Behandlung oder Bestrafung droht. Der Bundesrat legte in seinem Bericht dar, dass eine solche Praxis nicht mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar sei. Das menschenrechtliche Non-Refoulement-Prinzip, d.h. das Verbot der Ausschaffung in einen Staat, in dem der betroffenen Person Folter oder andere grausame und unmenschliche Behandlung oder Bestrafung droht, sei nicht nur in der Bundesverfassung und im Völkervertragsrecht verankert, sondern Teil des gewohnheitsrechtlichen ius cogens: Als Völkergewohnheitsrecht mit zwingendem Charakter gelte es absolut; die Schweiz könne sich von der Verpflichtung zur Einhaltung des Non-Refoulement-Prinzips ergo nicht durch Vertragskündigungen oder die Änderung der Bundesverfassung befreien. Bei einer Umsetzung der Motion wäre die Schweiz der einzige Staat Europas, der die absolute Geltung des Non-Refoulement-Gebots nicht mehr anerkenne. Dies käme nicht nur einem «vollständigen Bruch mit der humanitären Tradition der Schweiz», sondern auch einer «Abkehr vom Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit im herkömmlichen Sinn» gleich, schlussfolgerte die Regierung.

Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht (Mo. 16.3982)