Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung

Im Jahr 2022 standen im Themenbereich Rechtsordnung mehrere grosse zivil- und strafrechtliche Gesetzesrevisionen auf der Agenda, so etwa die beiden langjährigen Grossprojekte zur Verbesserung der Praxistauglichkeit der Straf- und der Zivilprozessordnung. Beide Gesetze waren in den 2000er-Jahren geschaffen worden, um die bis dahin verschiedenen kantonalen Verfahrensregeln schweizweit zu vereinheitlichen. Knapp zehn Jahre nach Inkrafttreten wurden die beiden Prozessordnungen – nicht zuletzt in Reaktion auf zahlreiche parlamentarische Vorstösse – einer Gesamtschau unterzogen und wo nötig überarbeitet.

Bei der Revision der Strafprozessordnung, die im Sommer 2022 abgeschlossen wurde, blieb der ganz grosse Wurf nach umfangreichen Debatten letztlich aus. Mit seinem Hauptanliegen, der Einschränkung der Teilnahmerechte, konnte der Bundesrat nicht beide Parlamentskammern überzeugen, weshalb die heutige Regelung bis auf Weiteres unverändert bestehen bleibt. Die Regierung hatte mit der Möglichkeit, Beschuldigte unter gewissen Umständen von den Einvernahmen mitbeschuldigter Personen auszuschliessen, verhindern wollen, dass mehrere Beschuldigte ihre Aussagen einander anpassen können. Das in der juristischen Praxis festgestellte Problem, das gemäss Bundesrätin Karin Keller-Sutter einer der Hauptauslöser für die Vorlage gewesen war, blieb damit ungelöst. Dennoch wurden an der Strafprozessordnung viele punktuelle Neuerungen vorgenommen, etwa bei den Grundlagen zur Erstellung von DNA-Profilen oder bei den Verfahrensrechten. Das vom links-grünen Lager aufs Tapet gebrachte Konzept der restaurativen Gerechtigkeit wurde zwar im Zuge dieser Revision noch abgelehnt, ist aber damit nicht vom Tisch: Mit der Annahme einer entsprechenden Motion der RK-SR beauftragten die eidgenössischen Räte den Bundesrat, eine Gesetzesgrundlage zur Verankerung der «justice restaurative» in der Strafprozessordnung auszuarbeiten.

Bei der Revision der Zivilprozessordnung schlug das Parlament die wichtigsten Pflöcke ein, wenngleich Ende 2022 noch einige Differenzen bestanden. So wurden verschiedene Massnahmen getroffen, um die Prozesskosten zu senken und so den Zugang zum Gericht zu erleichtern. Zudem sollten Erleichterungen in der Verfahrenskoordination sowie die Stärkung des Schlichtungsverfahrens die Effizienz der Prozesse steigern. Im Parlament waren vor allem die Frage der zulässigen Verfahrenssprachen an kantonalen Gerichten sowie eine Lockerung der Voraussetzungen für vorsorgliche Massnahmen gegen Medien hoch umstritten. Gegen den Willen des Bundesrats setzten die eidgenössischen Räte durch, dass es einfacher sein soll, die Veröffentlichung von rufschädigenden Medienberichten mittels superprovisorischer Verfügung vorläufig zu verhindern. Erfolgreich war der Bundesrat hingegen mit seinem Ansinnen, die Einrichtung internationaler Handelsgerichte in den Kantonen zu fördern: Den Kantonen ist es künftig freigestellt, in internationalen Handelsstreitigkeiten an ihren Gerichten auch Englisch und alle Schweizer Landessprachen als Verfahrenssprachen zuzulassen.

Begleitet von einer regen gesellschaftlichen Debatte begannen die eidgenössischen Räte die Beratung der Revision des Sexualstrafrechts. Der aus der Harmonisierung der Strafrahmen herausgetrennte Entwurf war in der Vernehmlassung grundsätzlich positiv aufgenommen worden und der Reformbedarf war auch in der Gesellschaft nahezu unbestritten. In einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage hielten nur 13 Prozent der Befragten die geltenden Normen für ausreichend. Mit dem neuen Sexualstrafrecht soll etwa der Straftatbestand der Vergewaltigung neu definiert werden, so dass nicht mehr nur Frauen davon betroffen sein können und dass keine Nötigung mehr vorausgesetzt wird. Hauptstreitpunkt war sowohl im Parlament als auch ausserhalb, ob anstelle von abgenötigten sexuellen Handlungen neu Handlungen «gegen den Willen» des Opfers oder «ohne Einwilligung» des Opfers unter Strafe stehen sollen. Während sich der Bundesrat und der Ständerat als Erstrat für die sogenannte Widerspruchslösung («Nein heisst Nein») aussprachen, schwenkte der Nationalrat als Zweitrat auf die Zustimmungslösung – die in der gesellschaftlichen Debatte lautstark geforderte «Nur-Ja-heisst-Ja»-Variante – um. Der Ball liegt 2023 wieder beim Ständerat. Wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt, war die Reform des Sexualstrafrechts ein Treiber der medialen Debatte im Bereich Rechtsordnung: Über den Jahresverlauf waren im April, im Juni sowie gegen Ende Jahr drei kleine Spitzen in der Medienaufmerksamkeit zu verzeichnen, als jeweils die Stellungnahme des Bundesrats und die Behandlung in den beiden Parlamentskammern aktuell waren.

Im Bereich Innere Sicherheit trat Anfang Juni 2022 das Bundesgesetz über präventiv-polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) in Kraft. Obwohl sich Bundesrat und Parlament bei der Ausarbeitung des PMT-Gesetzes aus Menschenrechtsbedenken gegen die Präventivhaft als zusätzliche Massnahme entschieden hatten, beschäftigte diese die eidgenössischen Räte auch nach Inkrafttreten des Gesetzes weiter. Eine 2020 eingereichte parlamentarische Initiative, die eine gesicherte Unterbringung für staatsgefährdende Personen forderte, wurde erst in der Wintersession 2022 erledigt. Derselbe Casus Belli – die fragliche Vereinbarkeit mit den Menschenrechten – lag auch der umstrittenen Abschreibung einer Motion zur Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in Folterstaaten zugrunde. Ein rechtsbürgerlicher Teil des Parlaments wollte sich nicht damit abfinden, dass der Bundesrat die Motion nicht umgesetzt hatte. Die Regierung hatte argumentiert, dass eine Umsetzung nicht opportun sei, da die Motion den Bruch von zwingendem Völkerrecht gefordert habe. Beide Räte stimmten letztlich aber der Abschreibung zu.

Mit Ausnahme des Sexualstrafrechts bewegte sich die Medienberichterstattung über den Bereich Rechtsordnung recht gleichförmig auf eher tiefem Niveau übers Jahr 2022 (vgl. Abbildung 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat). Insgesamt erhielt der Bereich Rechtsordnung im Jahr 2022 deutlich weniger mediale Aufmerksamkeit als in den Vorjahren (vgl. Abbildung 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr). Zum einen stand 2022 keine Volksabstimmung im Bereich Rechtsordnung an und die in den vergangenen Jahren virulente Diskussion über die Corona-Massnahmen war 2022 deutlich weniger relevant. Zum anderen vereinnahmten der Ukraine-Krieg und die damit verbundenen Debatten über die Aufnahme von Flüchtenden, über Sanktionen und Neutralität sowie über eine drohende Energiekrise einen Grossteil der Medienaufmerksamkeit. Der Bereich Rechtsordnung war davon nur marginal tangiert.

Ende Mai 2022 traf sich eine Delegation des Bundesrates zum bereits zweiten Mal nach dem Treffen im März mit allen im Parlament vertretenen Parteien im Hotel Bellevue in Bern zu einem Gespräch über den Krieg in der Ukraine und dessen Folgen für die Schweiz. Der Bundesrat erläuterte den Parlamentarierinnen und Parlamentariern, dass sich die Schweizer Antwort auf den russischen Angriffskrieg auf vier Pfeiler stütze, namentlich Recht, Solidarität, Sicherheit und Gute Dienste. Diskutiert wurde nicht nur die anstehende Ukraine Recovery Conference in Lugano, sondern auch die Schweizer Auslegung der Neutralität und der Neutralitätsbericht, den der Bundesrat angekündigt hatte. Die bundesrätliche Delegation legte die sicherheitspolitischen Folgen des Krieges dar, wobei auch der Zusatzbericht des VBS zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 angesprochen wurde. Dieser befasse sich mit der Möglichkeit einer verstärkten internationalen Kooperation in der Sicherheitspolitik, verriet der Bundesrat. Auch zur Beschaffung der F-35A-Jets, zur Migrationspolitik angesichts der ukrainischen Schutzsuchenden und der Energie- und Wirtschaftspolitik stand die Regierung den Parteien Rede und Antwort.

Anfang Juni beurteilte der Bundesrat mehrere umstrittene Kriegsmaterial-Geschäfte. Unter anderem lagen der Schweiz Anfragen von Deutschland (Munition und Radschützenpanzer) und Dänemark (Radschützenpanzer) zur Weitergabe von Kriegsmaterial an die Ukraine vor. Die Regierung lehnte beide Gesuche aufgrund der geltenden Ausfuhrkriterien gemäss Kriegsmaterialgesetz und des neutralitätsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots ab. Der Bundesrat stellte jedoch klar, dass Kriegsmaterial-Zulieferungen an europäische Rüstungsunternehmen weiterhin möglich seien, auch wenn die Gefahr bestehe, dass einige der gelieferten Komponenten in Kriegsmaterial verbaut in die Ukraine gelangen könnten. Das Kriegsmaterialgesetz sehe vor, dass sich Schweizer Unternehmen an den internationalen Wertschöpfungsketten beteiligen können, jedoch dürfe gemäss bundesrätlicher Praxis der Anteil der Schweizer Einzelteile am Endprodukt eine gewisse Warenwertschwelle nicht überschreiten. Da zwei weitere Gesuche aus Deutschland (Panzerfaustkomponenten) und Italien (Flugabwehrkomponenten) diese Vorgaben einhielten, wurden sie vom Bundesrat bewilligt.

Eine Woche später beschloss die Landesregierung die Übernahme eines weiteren EU-Sanktionspakets gegen Russland (sechstes Sanktionspaket), das ein Embargo auf Rohöl und gewisse Erdölerzeugnisse aus Russland umfasste. Nebst dem Kauf wurden auch die Einfuhr, Durchfuhr und der Transport in und durch die Schweiz untersagt. Auch die Erbringung entsprechender Dienstleistungen, darunter Versicherungs- und Rückversicherungsdienstleistungen für den Erdöltransport, waren damit nicht mehr erlaubt. Im Finanzbereich wurden diverse Dienstleistungen für die russische Regierung oder für in Russland niedergelassene juristische Personen und Organisationen verboten. Auch ein Werbeverbot, das Medien wie Russie Today oder Sputnik betraf, war im Sanktionsbündel enthalten. Das WBF habe die notwendigen Massnahmen getroffen, um die EU-Sanktionen in Schweizer Recht zu überführen, so die Regierung in ihrer Medienmitteilung. Das WBF habe zudem weitere russische und belarussische Personen und Organisationen auf die Sanktionsliste gesetzt und den Ausschluss von vier russischen und belarussischen Banken aus dem Nachrichtensystem SWIFT bewilligt. Auch die Liste der mit einem Ausfuhrverbot belegten Militär- und Technologiegüter wurde ergänzt.

Über einen Monat später, Anfang August, sah sich die Landesregierung angesichts der «anhaltenden russischen Militäraggression» gezwungen, weitere EU-Sanktionen gegen Russland («Paket zur Aufrechterhaltung und Anpassung») zu verabschieden, deren Umsetzung sie zeitlich oder materiell für dringlich befunden hatte. Es handelte sich hierbei primär um das Verbot, Gold und Golderzeugnisse aus Russland zu kaufen, einzuführen oder zu transportieren, wobei auch Dienstleistungen im Kontext dieser Güter verboten wurden. Um zur Bekämpfung der weltweiten Ernährungs- und Energiekrisen beizutragen, führte der Bundesrat einige Ausnahmebestimmungen ein, unter anderem richteten sich die Verbote nicht gegen Transaktionen im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und der Lieferung von Öl in Drittländer. Ende August übernahm die Schweiz dann auch die technischen Massnahmen des gleichen Sanktionspakets, unter anderem das Verbot, Einlagen entgegenzunehmen, oder Verbote im Zusammenhang mit Ratingdiensten. Auch die Vergabe von öffentlichen Aufträgen an russische Staatsangehörige und in Russland niedergelassene Organisationen wurden übernommen, nachdem der Bundesrat zuvor behördliche Abklärungen zu dieser Frage in Auftrag gegeben hatte.

Da die EU ihr Visumserleichterungsabkommen mit Russland Anfang September vollständig suspendierte, tat ihr dies die Schweiz wenige Wochen später gleich. Damit setzte sie das seit 2009 bestehende Abkommen vorübergehend ausser Kraft, russische Staatsangehörige konnten jedoch weiterhin über das ordentliche Visaverfahren ein Visum beantragen. Bereits im Frühling 2022 hatte die Schweiz Visaerleichterungen für gewisse Personengruppen, unter anderem russische Diplomatinnen und Diplomaten, aufgehoben.

Ende September verkündete der russische Präsident Wladimir Putin die Annexion der von Russland teilweise besetzten Gebiete der Ukraine. Der Bundesrat verurteilte diesen Schritt als «schwerwiegende Verletzung des Völkerrechts» und anerkannte diese Aneignung nicht. Er rief Russland dazu auf, das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte einzuhalten und einen raschen und ungehinderten Zugang für humanitäre Hilfe auf dem gesamten ukrainischen und dem von Russland besetzten Territorium zu gewährleisten, da der bevorstehende Winter humanitäre Hilfe für die Bevölkerung notwendig mache. In Zusammenhang mit der russischen Annexion hiess das WBF Mitte Oktober die Sanktionierung von 30 weiteren russischen Personen und Organisationen gut. Betroffen waren vor allem Personen, die in die von Russland organisierten Referenden in ukrainischen Regionen involviert waren. Damit stimmte die Schweizer Sanktionsliste zu diesem Zeitpunkt mit derjenigen der EU überein.

Obwohl die EU ihr achtes Sanktionspaket bereits Anfang Oktober 2022 verabschiedet hatte, zog die Schweiz erst Ende November des gleichen Jahres vollständig nach. Mit diesem Paket schuf die Schweiz eine Rechtsgrundlage für die Einführung von Preisobergrenzen für russisches Rohöl und Erdölprodukte sowie für Einschränkungen für weitere Eisen- und Stahlprodukte, Luft- und Raumfahrtgüter und weitere wirtschaftlich bedeutende Güter. Zudem wurde die Erbringung von Dienstleistungen in den Bereichen IT, Architektur, Rechtsberatung, Ingenieurwesen an die russische Regierung oder an russische Unternehmen verboten. Nebst den Massnahmen des achten Sanktionspakets erliess der Bundesrat ein Rüstungsgüterembargo gegen Russland, welches aufgrund der Schweizer Neutralität in Teilen auch auf die Ukraine anwendbar war.

Kurz vor Jahresende kündigte der Bundesrat Mitte Dezember erneut die Übernahme eines Sanktionspakets der EU an, wobei dieses vor allem Anpassungen in Bezug auf die Preisobergrenze für Rohöl und Erdölerzeugnisse mit sich brachte – die entsprechenden Bestimmungen stimmten nun mit derjenigen der EU überein. Eine Woche zuvor hatte das WBF bereits die rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung ins Schweizer Recht geschaffen und weitere Personen den Schweizer Finanzsanktionen unterstellt.

Polizeigewalt zu verhindern, sei ein berechtigtes Anliegen, man sei damit aber über das Ziel hinausgeschossen, konstatierte Nationalrätin Céline Amaudruz (svp, GE) in der Begründung ihrer Ende 2021 eingereichten parlamentarischen Initiative. «Wir haben ein System geschaffen, das die Polizeiangehörigen völlig demotiviert», so die Initiantin: Aufgrund der drohenden disziplinarischen und rechtlichen Probleme bei einem gewaltsamen Eingreifen sei es für Polizistinnen und Polizisten die einfachste Lösung, einfach nichts zu tun. Mit der parlamentarischen Initiative forderte sie daher, die Vermutung der Notwehr und des Notstands bei der Dienstausübung von Polizeiangehörigen rechtlich zu verankern. Amaudruz äusserte die Hoffnung, dass Angreiferinnen und Angreifer unter diesen neuen Voraussetzungen zurückhaltender agierten. Im Herbst 2022 prüfte die RK-NR die Initiative vor und kam mehrheitlich zum Schluss, dass diese weder die Zahl noch die Dauer der Strafverfahren gegen Polizeiangehörige vermindern würde. Ausserdem existiere das Konzept der Vermutung in der schweizerischen Strafprozessordnung nicht, weshalb die Initiative abzulehnen sei. Eine Minderheit Addor (svp, VS) unterstützte die Initiative, unterlag damit aber im Rat. Mit 118 zu 68 Stimmen bei 4 Enthaltungen gab der Nationalrat der Initiative in der Wintersession 2022 keine Folge. Das Anliegen war damit erledigt.

Die RK-NR hielt im Herbst 2022 mehrheitlich an ihrer Unterstützung der parlamentarischen Initiative Regazzi (mitte, TI) mit dem Ziel, Pädokriminalität im Internet wirksam zu bekämpfen, fest. Sie argumentierte, die Annahme der Initiative würde den Weg für weitergehende Abklärungen zum Thema ebnen, etwa bezüglich allfälliger Unvereinbarkeiten mit der Bundesverfassung oder der Notwendigkeit, weitere Rechtsbestimmungen neben der StPO zu ändern. Die starke Minderheit – der Entscheid fiel mit 11 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen – wollte dagegen nicht in die Zuständigkeit der Kantone eingreifen, die sich in diesem Bereich zwischenzeitlich Know-how und ein wertvolles Netzwerk angeeignet hätten. Mit 102 zu 90 Stimmen bei einer Enthaltung schloss sich der Nationalrat in der Wintersession 2022 der Kommissionsmehrheit an und gab der Initiative Folge. Während das Anliegen in den Fraktionen der Mitte, der GLP und der SVP auf Anklang stiess, stimmten die Fraktionen der Grünen und der SP (mit zwei Ausnahmen), die grosse Mehrheit der FDP-Fraktion sowie zwei SVP-Vertreter gegen die Initiative.

Ende Oktober 2022 – also etwas mehr als einen Monat nachdem der Bundesrat Cassis' Neutralitätsbericht verworfen hatte – veröffentlichte die Regierung den Bericht in Erfüllung des Postulats APK-SR (Po. 22.3385) zur Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik. In diesem nahm der Bundesrat zuerst eine allgemeine Auslegeordnung des Neutralitätsbegriffs vor und definierte diesen sowohl rechtlich wie auch politisch. Ein Unterkapitel widmete er der wichtigen und oft missverstandenen Unterscheidung zwischen «Neutralitätsrecht» und «Neutralitätspolitik». Demnach besteht das enger gefasste Neutralitätsrecht aus den in völkerrechtlichen Verträgen und im Völkergewohnheitsrecht verankerten Rechten und Pflichten der Schweiz, während die Neutralitätspolitik «alle Massnahmen, die der Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der Neutralität dienen», beinhaltet.
Ausserdem identifizierte er die Schweizer Charakteristika der Neutralität, namentlich dass diese «dauernd», «selbstgewählt» und «bewaffnet» sei. Darüber hinaus habe die Schweiz seit Mitte des 16. Jahrhunderts «keine Politik der Expansion» betrieben. Im Bericht wurde auch klargestellt, dass die Schweizer Neutralität «keine Gesinnungsneutralität» sei, also nicht werteneutral, weshalb sich Staat und Bevölkerung frei zu internationalen Ereignissen äussern und Positionen beziehen dürften. Der Bundesrat erklärte, dass die Schweiz ihre Neutralität nicht passiv ausgestalte, sondern ein aktives Mitglied der Staatengemeinschaft sei und sich durch ihre humanitäre Tradition und die Guten Dienste engagiere. Zwar sei die Neutralität keine unverzichtbare Voraussetzung für die Erbringung von Guten Diensten und humanitärer Hilfe, jedoch trage sie zur Glaubwürdigkeit des Landes in diesen Handlungsbereichen bei. Im Rahmen eines historischen Abrisses der Schweizer Neutralität nahm der Bundesrat auch Bezug auf den Neutralitätsbericht von 1993 und die seither betriebene aussenpolitische Praxis. Der Ukraine-Krieg und die Übernahme der EU-Sanktionen wurden in einem separaten Kapitel behandelt. Darin begründete der Bundesrat seine Positionen und Entscheide hinsichtlich der Transitgesuche, der Kriegsmaterialexporte und -weitergaben, der Lieferung von Schutzausrüstung, der Positionierung in multilateralen Gremien, der Ausweisung von Diplomaten sowie der Aufnahme von Verwundeten. In seinem Fazit kam der Bundesrat zum Schluss, dass die 1993 festgehaltene Definition der Schweizer Neutralität genug Handlungsspielraum biete, um auf aktuelle Ereignisse angemessen reagieren zu können. Der Bundesrat halte daher weiter an der bestehenden Neutralitätspraxis fest. Er merkte jedoch an, dass man den Nutzen der Neutralität und ihren Beitrag zur internationalen Ordnung anderen Ländern klar aufzeigen müsse.

Anfang Oktober 2022 reiste Bundespräsident Cassis an das erste Treffen der «Europäischen Politischen Gemeinschaft» in Prag. Diese neuartige Konferenz wurde gemäss EDA dazu geschaffen, Verbindungen zwischen Staaten innerhalb und ausserhalb Europas zu schaffen und den politischen Dialog sowie die Zusammenarbeit in Europa zu fördern. Bundespräsident Cassis sah in diesem Format eine «willkommene Möglichkeit für einen direkten und informellen Austausch mit anderen europäischen Ländern». Initiiert wurde der Anlass bereits im Frühjahr 2022 vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron, in der Folge nahmen der Europäische Rat und die tschechische EU-Ratspräsidentschaft die Idee auf und organisierten das Treffen in Prag. Hauptthemen des informellen Austauschs waren die Sicherheit und Stabilität, Energie, Klima sowie die wirtschaftliche Situation in Europa. Insgesamt nahmen 44 Staatsoberhäupter am Treffen teil, nebst den EU-Mitgliedsländern waren 17 weitere Länder vertreten. Ausser Russland und Belarus waren fast alle Länder eingeladen, die zum weit gefassten europäischen Raum zählen, darunter auch Aserbaidschan und Armenien. Die Aargauer Zeitung bezeichnete den Anlass daher etwas pauschal als «Anti-Putin-Gipfel», der zeige, wie isoliert der russische Präsident in Europa sei. In Zukunft sollen laut EDA ein bis zwei solcher Treffen pro Jahr stattfinden, alternierend in EU- und Nicht-EU-Staaten. Ignazio Cassis nutzte die Gelegenheit, um sich am Rande der Veranstaltung bilateral mit den Regierungschefs von Frankreich, Belgien, Spanien, Italien und Portugal zu treffen. Gemeinsam mit dem griechischen Premierminister Kyriakos Mitsotakis leitete Cassis zudem einen runden Tisch zum Thema «Energie, Klima und Wirtschaft».
Im Vorfeld des Treffens hatten sich verschiedene Parlamentarierinnen und Parlamentarier zur Schweizer Teilnahme geäussert. Damian Müller (fdp, LU) bezeichnete das Treffen gegenüber Le Temps als Chance für die Schweiz, um sich mit europäischen Partnern zu vernetzen und Verständnis für die Position der Schweiz im Hinblick auf die anstehenden Verhandlungen mit der EU zu schaffen. Auch Mitte-Parteipräsident Gerhard Pfister (mitte, ZG) begrüsste den Austausch zur Stärkung der innereuropäischen Sicherheitskoordinierung. Carlo Sommaruga (sp, GE) warnte hingegen davor, die europäische Zukunft der Schweiz in der politischen Gemeinschaft zu sehen. Wichtig für die Schweiz sei eine starke Partnerschaft mit der EU selber, da diese die Wirtschaft und Bevölkerung des Landes stark beeinflusse, mahnte der SP-Ständerat.
Wenige Tage nach dem Treffen besuchte Bundespräsident Cassis den Europarat in Strassburg, wo er der parlamentarischen Versammlung des Europarates die Ziele und Visionen der Schweiz für die Zukunft der Organisation vorstellte. Der Besuch von Cassis war der erste eines Bundespräsidenten respektive einer Bundespräsidentin nach Flavio Cotti 1991. Im Rahmen verschiedener bilateraler Treffen mit Vertreterinnen und Vertretern des Europarats betonte der Bundespräsident die Bedeutung der Arbeit der parlamentarischen Versammlung des Europarats.

Nachdem die eidgenössischen Räte im Rahmen der ZPO-Revision die Regel für die Fristenberechnung im Zivilprozess geändert hatten – bei am Samstag zugestellten A-Post-Briefen beginnt die Frist neu erst am darauffolgenden Montag zu laufen –, zog der Bundesrat seinen Ablehnungsantrag zur Motion der RK-NR für eine Harmonisierung der Fristenberechnung zurück. Der Nationalrat hatte der Motion bereits im Sommer 2022 zugestimmt. In der Herbstsession tat es ihm der Ständerat stillschweigend gleich. Es mache keinen Sinn, dass im Zivilprozess eine andere Regel gelte als im übrigen Recht, waren sich der Bundesrat, die RK-SR und das Ständeratsplenum einig. Der Bundesrat wurde damit angehalten, die neue Regel auch in die anderen betreffenden Gesetze zu übernehmen.

Ende August 2022 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Totalrevision des Zollgesetzes. Mit der Totalrevision sollen die rechtlichen Grundlagen für die Arbeiten des Bundesamtes für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) – bis zum 1. Januar 2022 hiess das Bundesamt noch EZV – harmonisiert und gleichzeitig die Digitalisierung im Sinne des bestehenden Transformationsprogramms DaZiT vorangetrieben werden. Das BAZG soll dadurch eine aufgabenorientierte Organisation erhalten und Prozesse sollen vereinfacht, harmonisiert und digitalisiert werden. Die Anpassung erfolgt in Umsetzung verschiedenster parlamentarischer Vorstösse für einfachere Verfahren im Zollwesen (Mo. 15.3551, Mo. 15.4153, Mo. 17.3376, Po. 17.3377, Mo. 18.3315).

Wie der Bundesrat erklärte, soll das bestehende Zollgesetz aus dem Jahr 2005 in zwei Teile aufgeteilt werden. Einerseits soll im neuen BAZG-Vollzugsaufgabengesetz (BAZG-VG) die Harmonisierung des Aufgabenbereichs des BAZG infolge der Zusammenlegung von Zoll und Grenzwachtkorps geregelt werden. Andererseits soll das bestehende Zollgesetz (ZG) zu einem reinen Abgabeerlass (Zollabgabengesetz; ZoG) – ohne Anpassung der abgabenrechtlichen Bestimmungen – umgeschrieben werden. Diese Transformation sei nötig, da sich das wirtschaftliche Umfeld in den vergangenen Jahren drastisch verändert habe: Sowohl der Personen- als auch der Warenverkehr – Letzterer aufgrund des Onlinehandels – seien stark angestiegen und sowohl die Bevölkerung als auch die Wirtschaft verlangten effiziente Grenzprozesse und effektive Grenzkontrollen. Dank der Digitalisierung sollen diese Prozesse effizienter gestaltet werden, was die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Schweiz stärke und sowohl die Wirtschaft als auch das BAZG entlaste. Nebst der klassischen Zollaufgabe der Abgabenerhebung soll das BAZG-VG die verschiedensten Arten von Warenkontrollen, die dabei verwendeten Hilfsmittel, die Datenerhebung sowie die Strafverfolgung regeln und harmonisieren.

Die Vernehmlassung dazu hatte zwischen September und Dezember 2020 stattgefunden. Von 118 eingegangenen Stellungnahmen hatten 43 den Vorentwurf befürwortet, 22 hatten ihn kritisch beurteilt und der Rest hatte sich gespalten gezeigt oder nur zu einzelnen Anpassungen Bemerkungen abgegeben. Gegen die Gesetzesrevision als Ganzes sprachen sich etwa die SP und die Grünen aus. Sie standen der Digitalisierung und Automatisierung gewisser Zollprozesse skeptisch gegenüber, da Erfahrungen aus anderen Ländern gravierende Mängel gezeigt hätten. Grundsätzlich für die Revision sprachen sich die SVP, die FDP und die CVP aus, wenn auch mit Einschränkungen. Die SVP forderte etwa eine Wirksamkeitsprüfung der Digitalisierungsmassnahmen, die FDP unter anderem eine genauere Auslegung der Datenschutzmassnahmen und die CVP hielt fest, dass in der Umsetzung und Definition der Kompetenzen insbesondere die Kantone stark miteinbezogen werden müssten, damit das Vorhaben erfolgreich werden könne.

Nachdem das Anliegen im Rahmen der Revision der Strafprozessordnung diskutiert und verworfen worden war, zog die RK-NR ihre parlamentarische Initiative zur Verrechnung von Genugtuungsansprüchen mit den Gerichtskosten im Juni 2022 zurück.

In der Sommersession 2022 brachten die eidgenössischen Räte die Revision der Strafprozessordnung zum Abschluss. In der Differenzbereinigung verhärteten sich die Fronten in den zentralen Diskussionspunkten zunächst, sodass Bundesrätin Karin Keller-Sutter bereits mit einer Einigungskonferenz rechnete. Der Ständerat kam dem Nationalrat zuerst nur bei Fristen für die Beschwerdeinstanz und das Berufungsgericht entgegen, die der Nationalrat zwecks Beschleunigung der Verfahren neu in die StPO aufgenommen hatte. Gemäss Berichterstatter Daniel Jositsch (sp, ZH) hielt die RK-SR diese zwar für wenig zweckmässig, aber tolerierbar, weil die Fristen mangels rechtlicher Konsequenzen bei Nichteinhaltung «lediglich als Richtgrösse im Sinne einer Konkretisierung des Beschleunigungsgebots» zu verstehen seien. Der Nationalrat beugte sich seinerseits in einigen Punkten der Argumentation des Schwesterrats und verzichtete auf zwei von ihm eingefügte, aber vom Ständerat abgelehnte Bestimmungen: Erstens strich er die Regelung zur präventiven verdeckten Ermittlung bei Sexualdelikten wieder aus dem Gesetz, weil dies Sache des kantonalen Polizeirechts sei. Zweitens soll eine Genugtuung nun doch nicht mit Geldforderungen des Staates aus dem Verfahren verrechnet werden können; werde der Betrag nicht ausbezahlt, verpuffe der Ausgleichseffekt für die unrechtmässig erlittene Rechtsverletzung. Weiter räumte die grosse Kammer die beiden Differenzen zu den DNA-Profilen aus, sodass dafür nun die vom Bundesrat vorgesehenen Regeln umgesetzt werden: Von einer beschuldigten Person darf während des Strafverfahrens ein DNA-Profil erstellt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte bestehen, dass sie weitere Delikte begangen haben könnte. Die SVP-Minderheit, die dafür nur eine «gewisse Wahrscheinlichkeit» voraussetzen wollte, blieb letztlich chancenlos. Zudem darf von einer verurteilten Person am Ende des Strafverfahrens ein DNA-Profil erstellt werden, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass sie weitere Delikte begehen könnte. Hier unterlag die links-grüne Minderheit mit ihrem Streichungsantrag ebenso deutlich.
Bei der Einschränkung der Teilnahmerechte verharrten indessen beide Räte auf ihrer Position. Während sich der Ständerat mit 32 zu 11 Stimmen dafür aussprach, dass eine beschuldigte Person von der ersten Einvernahme einer mitbeschuldigten Person ausgeschlossen werden kann, solange sie selber noch nicht einvernommen worden ist, lehnte der Nationalrat diese Einschränkung mit 137 zu 50 Stimmen (1 Enthaltung) ebenso klar ab. Als Berichterstatter der RK-NR fasste Beat Flach (glp, AG) zusammen: «Für die eine Seite ist es der Hauptinhalt und das wichtigste Element dieser Revision, und für die andere Seite [...] ist das, was vorgeschlagen wird, ein No-Go.» Die ablehnende Seite argumentierte, dieser Eingriff in die Rechte der Beschuldigten bringe das sorgfältig austarierte Kräfteverhältnis zwischen Staatsanwaltschaft und Verteidigung aus dem Lot und sei darum inakzeptabel. Die Befürworterinnen und Befürworter der Änderung betonten hingegen, dass es sich um einen «moderaten Eingriff» (Karin Keller-Sutter) handle und dass dies der Hauptauslöser für die ganze Revision gewesen sei, weil hier von den Staatsanwaltschaften konkrete Probleme in der Praxis festgestellt worden seien.
Ebenso unversöhnlich standen sich die beiden Kammern beim Beschwerderecht der Staatsanwaltschaft gegen Haftentscheide gegenüber. Der Ständerat entschied mit 25 zu 19 Stimmen, an der bundesrätlichen Version festzuhalten, die ein solches Beschwerderecht explizit vorsieht. Damit werde nichts Neues eingeführt, sondern die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts kodifiziert; es sei allemal besser, wenn der Gesetzgeber die Grundsätze des Verfahrens in der StPO festschreibe, als dass das Bundesgericht sich wie bisher das Recht nehme, selber zu entscheiden, erklärte der erfolgreiche Antragsteller Daniel Fässler (mitte, AI). Der Nationalrat beschloss demgegenüber mit 109 zu 79 Stimmen, eine solche Beschwerdemöglichkeit für die Staatsanwaltschaft ausdrücklich auszuschliessen, weil die EMRK-Konformität einer solchen Regel mindestens zweifelhaft sei. Es sei problematisch, wenn eine nach Gerichtsentscheid freizulassende Person noch länger in Haft behalten werde, bis die Beschwerde erledigt sei, so die Bedenken. Selbst der Bundesrat war sich in dieser Sache nicht sicher, sagte Justizministerin Keller-Sutter doch, der Bundesrat habe versucht, «das Risiko einer EMRK-Widrigkeit zu reduzieren, indem er für das Verfahren möglichst kurze Fristen festgelegt» habe.
Resigniert stellte der ständerätliche Kommissionssprecher Jositsch am Ende der zweiten Runde der Differenzbereinigung fest, dass man in diesen beiden letzten Fragen keine Lösung gefunden habe. Bei der Beschwerdelegitimation der Staatsanwaltschaft gebe es mit der EMRK-Konformität «tatsächlich einen Punkt, der für die Fassung des Nationalrates spricht», weshalb die Kommission die Zustimmung zum Beschluss der Schwesterkammer beantragte. Dasselbe beantragte die RK-SR auch bei den Teilnahmerechten. Die Fassung des Ständerates sei im Nationalrat nicht mehrheitsfähig und eine zweckmässige Kompromisslösung nicht in Sicht, weshalb man im Zweifelsfall eben beim geltenden Recht bleiben wolle, so Jositsch. «Das heisst, dass wir mit dieser Revision das ursprüngliche Hauptproblem vielleicht nicht haben lösen können, aber wir haben doch einiges gemacht, um diese Strafprozessordnung besser zu machen», resümierte er. Obwohl die Kommission damit in beiden Punkten die bundesrätliche Lösung fallen liess, beantragte Karin Keller-Sutter keine Abstimmung. So räumte die Ständekammer die beiden letzten Differenzen stillschweigend aus. In den Schlussabstimmungen nahm der Ständerat die Vorlage mit 38 zu 6 Stimmen bei einer Enthaltung an. Der Nationalrat stimmte ihr mit 147 zu 48 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu. Unzufrieden zeigten sich in beiden Räten grosse Teile der SVP-Fraktion, die die fehlende Einschränkung der Teilnahmerechte bedauerten. Dadurch werde «die Erforschung der materiellen Wahrheit eminent erschwert», was zu einer «massiven Bevorteilung der Täter» führe und damit indirekt die Stellung des Opfers erheblich schwäche, hatte Nationalrätin Andrea Geissbühler (svp, BE) während der Debatte im Namen ihrer Fraktion erklärt.

Ständerat Josef Dittli (fdp, UR) forderte den Bundesrat im Juni 2022 in einem Postulat dazu auf, die Auswirkungen eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz zu prüfen. Er interessierte sich insbesondere dafür, wie sich der Konflikt in der Ukraine auf die Ausgangslage eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag ausgewirkt hatte. Darüber hinaus solle aufgeführt werden, welche Konsequenzen der Beitritt für die Sicherheitsarchitektur Europas und der Schweiz sowie für die Beziehungen der Schweiz zur NATO haben könnte. Basierend darauf solle der Bundesrat eine Auslegeordnung des weiteren Vorgehens präsentieren, forderte der Postulant. Der Bundesrat habe eine solche für die Zeit nach der Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrags von Kernwaffen im August 2022 in New York versprochen. Der Krieg in der Ukraine habe aber neue Voraussetzungen geschaffen, die eine «ganzheitliche und zukunftsorientierte Betrachtung» einer möglichen Vertragsratifizierung nötig machten. Dittli wünschte sich in diesem Rahmen auch eine Stellungnahme des Bundesrats zur Motion Sommaruga (sp, GE; Mo. 17.4241), mit der dieser die Ratifizierung des Atomwaffenverbotsvertrags gefordert hatte und die von beiden Räten 2018 angenommen worden war. Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats.

In der Ständeratsdebatte während der Herbstsession 2022 setzte sich Carlo Sommaruga für die Ablehnung des Postulats ein. Er bezeichnete Dittlis Vorstoss als «parfaitement inutile», da der Bundesrat mehrfach bestätigt habe – zuletzt bei der Beratung des Postulats der SiK-NR (Po. 21.3960) im Herbst 2021 –, dass ein Evaluierungsbericht zum Vertrag vorgelegt werde. Er kritisierte zudem den Bundesrat dafür, dass sich dieser trotz der Annahme seiner Motion von 2017 noch immer vor der Unterzeichnung und Ratifikation des Vertrags ziere. Schliesslich habe die Unterzeichnung des Kernwaffenverbotsvertrags bei anderen neutralen europäischen Staaten wie Österreich und Irland keine negativen Auswirkungen auf die Zusammenarbeit mit der NATO gehabt. Für eine objektive Analyse des Vertrags und von dessen effektiven Konsequenzen im Fall der Schweiz sei aber die Einsetzung einer Expertengruppe nötig. Auch Charles Juillard (mitte, JU) empfand die lange Verzögerung vonseiten des Bundesrats als befremdlich, schliesslich sei der Vertrag 2017 unter anderem auf Anregung der Schweiz ausgearbeitet worden. Ein zusätzlicher Bericht habe daher keinen Mehrwert für die Entscheidungsfindung. Trotz ihrer Kritik verzichteten Sommaruga und Juillard aber darauf, das Postulat zu bekämpfen.
Bundesrat Cassis erklärte dem versammelten Ständerat, dass der Vertrag nicht nur von Kernwaffenbesitzenden, sondern auch von ihren Verbündeten abgelehnt werde. Die Schweiz werde aufgrund der besagten Motion Sommaruga die Frage eines Beitritts zum Vertrag erneut prüfen, zuvor habe man jedoch die Überprüfungskonferenz des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags abwarten wollen. Er beantragte die Annahme des Postulats, dessen Anliegen durch eine bereits eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe aufgenommen werden könnte. Der Ständerat nahm das Postulat in der Folge stillschweigend an.

In der Sommersession 2022 nahm der Ständerat das Postulat der APK-SR zu Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik einstimmig an. Kommissionssprecher Würth (mitte, SG) legte dem Rat die Gründe für das Postulat dar. Die APK-SR verlange vom Bundesrat, national wie auch international besser zu kommunizieren, worin die Schweizer Neutralität bestehe. Zudem sei ein Abgleich der aktuellen Situation mit dem Neutralitätsbericht von 1993 angebracht, denn dieser sei in der Annahme entstanden, dass die Teilung Europas überwunden sei. Eine allfällige Aktualisierung des Berichts müsse des Weiteren klarer zwischen dem völkerrechtlich verbindlichen Neutralitätsrecht und der Neutralitätspolitik unterscheiden und diese Begriffe definieren. Ein neuer Neutralitätsbericht sei auch nötig, weil dieser den Rahmen für die gegenwärtige Neutralitätspolitik schaffen solle und aufzeigen könne, wie diese im innerstaatlichen Recht konzipiert sei. Schliesslich würden sich unabhängig vom Ukraine-Krieg neue sicherheitspolitische Herausforderungen stellen, die aus neutralitätspolitischer Sicht betrachtet werden müssen – beispielsweise Konflikte im digitalen Raum oder mit nichtstaatlichen Akteuren. Die Kommission erwarte auch, dass der von Ignazio Cassis angekündigte Neutralitätsbericht durch den Gesamtbundesrat verabschiedet werde, da mehrere Departemente tangiert seien, schloss Würth seine Ausführungen. Aussenminister Cassis beantragte das Postulat zur Annahme, da er selber bereits im März 2022 die Erarbeitung eines neuen Neutralitätsberichts in Auftrag gegeben habe. Dieser werde die Entscheide des Bundesrats hinsichtlich des Ukraine-Kriegs einordnen und Optionen aufzeigen, wie sich die Neutralitätspolitik weiterentwickeln liesse. Es sei selbstverständlich, dass der Gesamtbundesrat gemeinsam über eine solche Frage entscheide, bekräftigte Cassis die Forderung der Kommission. Das VBS werde im Rahmen eines Zusatzberichts zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 ebenfalls eine Auswertung des Kriegs in der Ukraine und von dessen Auswirkungen auf die Sicherheitslage in Europa vornehmen und diesen bis Ende 2022 vorlegen.

Mittels eines Postulats verlangte Nationalrätin Corina Gredig (glp, ZH) im März 2022, dass der Bundesrat im Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 in einer breiten Auslegeordnung prüft, an welchen zusätzlichen europäischen und internationalen Programmen und Kooperationsprojekten die Schweiz teilnehmen könnte. Dabei solle sich der Bundesrat am Verhalten anderer neutraler Staaten in Europa orientieren und aufzeigen, welche Wirkung eine erweiterte Kooperation auf die Sicherheit der Schweiz hätte. Postulantin Gredig argumentierte, dass die Schweiz Trittbrettfahrerin der Sicherheitsbemühungen der EU und der NATO sei. Um ihre eigene sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit zu bewahren, müsse sie ihre multilaterale Zusammenarbeit in sicherheitspolitisch relevanten Organisationen ausbauen.
Der Bundesrat beantragte die Ablehnung des Postulats, da er das Anliegen bereits als erfüllt erachtete. Die internationale Kooperation sei schon seit langem Bestandteil der Schweizer Sicherheitspolitik und sei somit als eines von neun Zielen im Sicherheitspolitischen Bericht 2021 aufgeführt worden. Im Zusatzbericht werde das VBS – in Zusammenarbeit mit dem EDA und dem EJPD – eine Analyse der sicherheitspolitischen Folgen des Kriegs in der Ukraine vornehmen. Dazu gehöre auch eine Einschätzung der Auswirkungen des Kriegs auf die Sicherheitslage in Europa und der Möglichkeit, sicherheitspolitische Kooperationen einzugehen. Zudem habe das EDA angekündigt, im Sommer 2022 einen Bericht zur Neutralität der Schweiz zu veröffentlichen. Diese beiden Berichte würden die im Postulat aufgeführte Forderung abdecken, schloss der Bundesrat.
In der Nationalratsdebatte während der Sommersession 2022 kritisierte Gredig die veraltete Vorstellung «einer sich einsam verteidigenden Igel-Schweiz». Im Angriffsfall müsse man sich mit anderen Staaten verbünden, unter Umständen auch mit der NATO. Derartige Kooperationen solle man jedoch frühzeitig einleiten, die Covid-Pandemie habe gezeigt, dass es beim Eintreten des Ernstfalls zu spät sei. Der Nationalrat nahm das Postulat in der Folge mit 116 zu 45 Stimmen (bei 13 Enthaltungen) an. Nur die SVP-Fraktion stimmte gegen Annahme, während sich einige Mitglieder der Grünen ihrer Stimme enthielten.

Im Rahmen der Revision der Zivilprozessordnung beschäftigte sich die RK-NR unter anderem mit verschiedenen Lösungsansätzen zur Problematik, wie die Fristen bei Eingaben an die Gerichte berechnet werden können. Diese Diskussion habe die Frage aufgeworfen, ob es nicht möglich und sinnvoll wäre, die Fristenberechnung über die verschiedenen Gesetze und Rechtsbereiche hinweg zu vereinheitlichen – davon betroffen wären neben der Zivilprozessordnung etwa die Strafprozessordnung, das Bundesgerichtsgesetz, das Verwaltungsverfahrensgesetz, das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts und das Obligationenrecht. So schilderte Kommissionssprecher Beat Flach (glp, AG) den Ursprung der Kommissionsmotion für eine Harmonisierung der Fristenberechnung, die der Nationalrat in der Sommersession 2022 behandelte. Obwohl der Bundesrat das Vorgehen aus verschiedenen Gründen als wenig sinnvoll erachtete – unter anderem zweifelte er daran, dass eine allgemeingültige Lösung für alle Rechtsgebiete sachgerecht wäre – und die Ablehnung der Motion beantragte, nahm die grosse Kammer den Vorstoss einstimmig bei einer Enthaltung an. Bundesrätin Karin Keller-Sutter hatte für diesen Fall angekündigt, im Zweitrat die Umwandlung in ein Postulat zu beantragen.

Mit einem im Dezember 2021 eingereichten Postulat forderte Min Li Marti (sp, ZH) vom Bundesrat die Ausarbeitung einer Auslegeordnung zur Terrorismus- und Extremismusbekämpfung. Die Postulantin begründete ihren Vorstoss damit, dass die Zuständigkeiten innerhalb der verschiedenen Massnahmen zur Terrorismus- und Extremismusbekämpfung nicht immer klar abgrenzbar seien. Die geforderte Auslegeordnung soll die Zuständigkeiten und rechtlichen Grundlagen für das Fedpol, den NDB und die kantonalen Polizeibehörden klar aufzeigen und so problematische Doppelspurigkeiten, Unklarheiten und Abspracheprobleme verhindern. Der Bundesrat zeigte Verständnis für das Anliegen und beantragte die Annahme des Postulats. Bekämpft wurde das Postulat indes von Andreas Glarner (svp, AG). Zwar stimmte er der Postulantin insofern zu, als allfälligen Lücken und Doppelspurigkeiten in der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung entgegengewirkt werden müsse, er erachtete einen Bericht jedoch nicht als passende Massnahme. Der Nationalrat nahm das Postulat in der Sommersession 2022 mit 134 zu 54 Stimmen ohne Enthaltung an.

Nachdem der Bundesrat im Januar 2021 einen Bericht zu griffigen Instrumentarien gegen Gewaltextremismus vorgelegt hatte, beantragte er die Abschreibung eines Postulats Glanzmann-Hunkeler (mitte, LU). Der Nationalrat kam diesem Antrag in der Sommersession 2022 nach und schrieb das Postulat stillschweigend ab.

Anfang Mai 2022 verabschiedete der Bundesrat die Verordnung über die polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, die die Umsetzung des PMT-Gesetzes in der Praxis konkretisiert. In der Vernehmlassung sei die Verordnung von einer klaren Mehrheit der Teilnehmenden befürwortet worden, schrieb die Regierung in der entsprechenden Medienmitteilung. Gleichzeitig gab sie bekannt, dass das PMT-Gesetz am 1. Juni 2022 in Kraft treten werde.

Angesichts der dramatischen Entwicklungen im russischen Aggressionskrieg gegen die Ukraine zu Beginn des Jahres 2022, in dessen Verlauf die Schweiz in bis anhin ungekanntem Ausmass Sanktionen der EU übernommen hatte, entbrannte eine öffentliche Debatte über die Ausgestaltung der Schweizer Neutralitätspolitik. In diesem Kontext reichte die APK-SR im April 2022 ein Postulat ein, das vom Bundesrat Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik in Form eines aktuellen und departementsübergreifenden Neutralitätsberichts forderte. Die Kommission begründete ihr Anliegen damit, dass der letzte Neutralitätsbericht des Bundesrats aus dem Jahr 1993 stamme. Der damalige Bericht sei nach dem Ende des Kalten Kriegs davon ausgegangen, dass die «Teilung Europas in zwei antagonistische Blöcke auf politischem und militärischem Gebiet überwunden» sei. Diese Annahme entspreche nach dem Angriff Russlands jedoch nicht mehr der Realität. Die APK-SR forderte, dass sich die Neutralitätspolitik den gegenwärtigen Entwicklungen anpasse und dabei den Freiraum ausnutze, den das Neutralitätsrecht der Schweiz einräume. Da der Bundesrat den Kerninhalt der Neutralität weder in der Bundesverfassung, noch in nationalen Gesetzen weitergehend verankern wolle, müsse die Neutralitätspolitik nun in einem Bericht aktualisiert werden. Dieser solle sich insbesondere mit der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit, der Praxis der Bewilligung von Überflugrechten, dem Umgang mit neuen Konfliktbildern, Konflikten im digitalen Raum, der Lieferung von Waffen, militärischem Schutzmaterial und Dual-Use-Gütern, der Zusammenarbeit mit Organisationen der kollektiven Verteidigung, z.B. mit der NATO und der Handhabung von Sanktionen befassen.
Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulates und gab bekannt, dass das EDA bereits mit der Arbeit an einem aktualisierten Neutralitätsbericht begonnen habe. Darin werde die Entwicklung der letzten dreissig Jahre sowie die neuesten Entscheide im Kontext des Ukraine-Kriegs aufgearbeitet. Das VBS werde auf Basis des Sicherheitspolitischen Berichts 2021 zudem eine Auswertung des Konflikts vornehmen und bis Ende Jahr einen Zusatzbericht erarbeiten, der die Konsequenzen des Kriegs auf die Sicherheitslage in Europa und die Möglichkeiten der sicherheitspolitischen Kooperation aufzeigen werde.

Die SiK-SR gab im Februar 2022 bekannt, die Motion Gapany (fdp, FR) zur Ausdehnung des Schutzes vor Cyberangriffen auf KMUs sowie auf die kantonalen und kommunalen Verwaltungen bis zum folgenden Quartal zu sistieren. Die Kommission wollte das Anliegen zusammen mit zwei parlamentarischen Initiativen (21.507 und 21.495) behandeln, welche ebenfalls das Thema Cybersicherheit betrafen. Zudem bat die Kommission die Verwaltung darum, einen Bericht über die Handlungsspielräume des Bundes in Sachen Erhöhung der Cybersicherheit für die Kantone, Gemeinden sowie KMUs zu erarbeiten. Im Mai 2022 zog die Freiburger Ständerätin ihr Anliegen schliesslich zurück.

Im März 2022 verabschiedete der Bundesrat in Erfüllung eines Postulats der SiK-NR den Bericht zur «Sicherheit der Schweiz angesichts der Drohnentechnologie». Der Bericht stellte die derzeit vorhandenen Drohnenmodelle, ihre Anwendungsmöglichkeiten sowie die neusten Entwicklungstendenzen vor und kam dabei zum Schluss, dass die Drohnen sowohl im zivilen als auch im militärischen Umfeld weiter an Relevanz gewinnen werden. Drohnen würden in Konflikten immer wichtiger, hätten aber laut Einschätzung von Expertinnen und Experten keinen Paradigmenwechsel bezüglich der Bedrohungs- und Gefahrenlage zur Folge. Die Schweizer Armee sei in der Lage, grössere Drohnen mit Kampfflugzeugen und bodengestützter Luftverteidigung abzuwehren, gegen kleinere Drohnen gebe es derzeit aber weltweit noch kein marktreifes Abwehrsystem.

In der Frühjahrssession 2022 befasste sich der Ständerat im Rahmen eines Postulats der RK-SR mit aussergewöhnlichen Todesfällen. Die RK-SR wollte den Bundesrat damit beauftragen, einen Bericht zur Dunkelziffer bei nicht natürlichen Todesfällen zu erstellen sowie den Artikel 253 StPO auf Schwachstellen und allfälligen Handlungsbedarf zu prüfen. Laut Kommissionssprecher Daniel Jositsch (sp, ZH) befürchtete die RK-SR, dass hinsichtlich der Bestimmung nicht natürlicher Todesfälle ein grosses Fehlerpotenzial bestehe und nicht natürliche Todesfälle teilweise unentdeckt blieben. Gegen das Postulat sprach sich Jakob Stark (svp, TG) mit einem Einzelantrag aus. Stark bemängelte, dass die «Postulatsbegründung [...] äusserst dünn» sei, dass die Untersuchung nicht natürlicher Todesfälle bereits weitgehend durchgeführt werde und dass solche Untersuchungen für die Angehörigen eine grosse Belastung bedeuten könnten. Als Antwort auf Starks Votum unterstrichen Beat Rieder (mitte, VS) und Bundesrätin Karin Keller-Sutter, dass die Anliegen und ungeklärten Fragen Starks durchaus in dem offen gestalteten Postulat aufgenommen werden könnten und plädierten für Annahme des Postulats. Der Ständerat nahm das Postulat schliesslich mit 35 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

«Ce qui devait être un exercice tranquille est devenu brûlant d'actualité avec l'invasion de l'Ukraine par l'armée russe» s'est exprimé Fabien Fivaz (verts, NE), dans le cadre des discussions sur le rapport sur la politique de sécurité 2021. L'objet a été traité le 9 mars 2022 par le Conseil national et a suscité de nombreuses réactions. Après quelques interventions en début de session, où le contenu du rapport a été mis en évidence, soit pour le féliciter, soit pour le critiquer, diverses prises de parole ont donné suite à des échanges entre les députés et la conseillère fédérale Viola Amherd. On notera que les avis fondamentaux sur la politique de sécurité suisse varient énormément entre la droite et la gauche.
En effet, à droite, David Zuberbühler (udc, AR) a critiqué le manque d'ambition du Conseil fédéral. Pour lui, les capacités militaires suisses seraient trop faibles pour réussir à atteindre les objectifs fixés par la Confédération. Lors de son intervention, il a aussi évoqué la «mauvaise option» de vendre l'entreprise fournisseuse de munitions Ruag Ammotec. Pour le vert'libéral François Pointet (pvl, VD), la position soutenue par ses collègues de l'UDC ne constitue pas la solution. C'est pourquoi, au lieu d'une augmentation des effectifs de l'armée, il a mis l'accent sur d'autres éléments: les vert'libéraux prônent une «armée moderne, agile, composée de militaires bien entraînés et complètement équipés de matériel de pointe» ainsi qu'une collaboration forte avec les États voisins. Le parti a été très surpris d'apprendre que le Conseil fédéral n'est pas favorable à la création d'un état-major permanent. Cet organe militaire visant à la sécurité de la population demanderait (notamment) des connaissances techniques trop importantes. Un avis que les vert'libéraux – tout comme la PLR Jacqueline de Quattro (plr, VD) – ne partagent pas. Selon eux, cet outil pourrait être une solution adaptée pour lutter contre les états de crise futures.
La gauche, quant à elle, reconnaît la possible menace d'une attaque, mais d'après Priska Seiler Graf (ps, ZH), on ne s'attend pas à ce que des chars russes arrivent à la frontière du Rhin. Le socialiste Pierre-Alain Fridez (ps, JU) a évoqué, en raison de sa position géographique, une situation favorable pour la sécurité de la Suisse: «Paradoxalement, notre sécurité est sans doute renforcée aujourd'hui grâce au réveil de l'OTAN». De manière générale, la gauche a critiqué les dépenses demandées par la droite pour des armes qui ne déjoueraient pas les menaces cyber ou les attaques de missiles auxquelles la Suisse pourrait être sujette. Léonore Porchet (verts, VD) évoque par exemple les dépenses importantes liées aux nouveaux avions de chasse, qu'elle qualifie comme étant un «outil militaire disproportionné et inutile». Pour elle, la plus grande menace pour la Suisse reste le changement climatique et ce nouvel investissement ne permettra pas d'y faire face.
Finalement, tous les partis ont pris note du rapport. Avant les débats en plénum, la commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-CN) s'était pour sa part prononcée en faveur d'une augmentation du budget de l'armée. Une minorité proposait cependant d'attendre le complément au rapport pour débattre d'une éventuelle augmentation. Ce dernier a été agendé pour fin 2022 par le Conseil fédéral.

In der Frühjahrssession 2022 begann der Nationalrat mit der Differenzbereinigung bei der Revision der Strafprozessordnung. Auf die Linie des Ständerats schwenkte er bei den Voraussetzungen für die Untersuchungs- und Sicherheitshaft ein, wo mehrere Minderheiten Addor (svp, VS) für weniger strenge Voraussetzungen als vom Ständerat beschlossen mangels Unterstützung von ausserhalb der SVP-Fraktion chancenlos blieben. Zudem folgte der Nationalrat mit 104 zu 86 Stimmen einer Minderheit Marti (sp, ZH) und hiess den Vorschlag von Ständerat und Bundesrat gut, dass bei einem Strafbefehl, der eine zu verbüssende Freiheitsstrafe nach sich zieht, zwingend eine Einvernahme erfolgen muss. In dieser Frage setzte sich die links-grüne Ratsseite mit grossmehrheitlicher Unterstützung aus der Mitte-Fraktion durch. Ebenfalls seiner Schwesterkammer folgend verzichtete der Nationalrat nunmehr auf das Konzept der restaurativen Gerechtigkeit, das er als Erstrat in den Entwurf eingefügt hatte und das vom Ständerat abgelehnt worden war. Kommissionssprecher Beat Flach (glp, AG) erklärte, nach der Lancierung der Motion 21.4336 habe die Kommission davon abgesehen, «die Justice restaurative bereits in dieser Phase in die Strafprozessordnung aufzunehmen». Eine Minderheit Walder (gp, GE) wollte dagegen an den Bestimmungen festhalten. Die grosse Kammer folgte ihrer Kommissionsmehrheit mit 110 zu 79 Stimmen, wobei sich das links-grüne Lager ebenso geschlossen für Festhalten wie das bürgerliche Lager für Streichen aussprach.
In den anderen grossen Diskussionspunkten hielt die Volkskammer indessen an ihren vorherigen Beschlüssen fest. Die vom Bundesrat beabsichtigte Einschränkung der Teilnahmerechte von beschuldigten Personen fiel im Nationalrat abermals durch. Bundesrätin Karin Keller-Sutter hatte vergeblich darauf hingewiesen, dass «gerade diese Frage auch Auslöser für die Teilrevision der Strafprozessordnung» gewesen sei, weil sich in der juristischen Praxis gewisse «Nebenwirkungen» der geltenden Regelung – etwa dass mehrere Beschuldigte ihre Aussagen einander anpassen können – gezeigt hätten. «Nichtstun» sei hier «keine Option», so ihr Appell. Kommissionssprecher Flach ergänzte, der Ständerat habe mit seiner Neuformulierung «einen Schritt auf die nationalrätliche Version» zu gemacht. Dennoch habe die Kommission «mit einer sehr deutlichen Mehrheit» befunden, dass eine Einschränkung der Teilnahmerechte das derzeit «ausgewogen[e] System» aus dem Lot bringe, das sicherstelle, dass «zwischen Staatsanwaltschaft, Beschuldigten, ihren Verteidigern und letztlich dem Gericht, das urteilen soll, mit gleich langen Spiessen gekämpft wird». Die Minderheit Geissbühler (svp, BE), die dem Ständerat folgen wollte, konnte nur einen Grossteil der SVP- und FDP-Fraktionen sowie einzelne Mitte-Stimmen überzeugen und unterlag mit 70 zu 116 Stimmen bei 2 Enthaltungen dem Antrag der Kommissionsmehrheit, die Teilnahmerechte unverändert zu lassen.
Auch bei der im Ständerat gutgeheissenen Beschwerdemöglichkeit für die Staatsanwaltschaft gegen Entscheide des Zwangsmassnahmengerichts hielt der Nationalrat an seinem Entscheid fest, diese zu streichen. Mit 100 zu 86 Stimmen bei einer Enthaltung setzte sich das links-grüne Lager mit mehrheitlicher Unterstützung aus der Mitte-Fraktion durch und gab dem Antrag der Kommissionsmehrheit statt. Eine Minderheit Lüscher (fdp, GE) hatte sich dem Ständerat anschliessen und die Beschwerdemöglichkeit wie vom Bundesrat vorgesehen in die StPO aufnehmen wollen. Kommissionsberichterstatter Flach begründete die Position der Kommissionsmehrheit auch hier mit «massiv ungleich lange[n] Spiesse[n]», die eine solche Beschwerdemöglichkeit zugunsten der Staatsanwaltschaft bedeuten würde. Justizministerin Keller-Sutter hatte dem Rat empfohlen, der Minderheit zu folgen, sich aber schwergetan mit dieser Empfehlung, da mit der Beschwerdemöglichkeit einerseits die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts niedergeschrieben würde, andererseits aber «gewisse Zweifel» bestünden, ob so ein Beschwerdeverfahren EMRK-konform wäre.
Bezüglich der DNA-Profile wiederholte die grosse Kammer mit knappen Mehrheiten ihre beiden Entscheide, die sie schon als Erstrat gefällt hatte: Von beschuldigten Personen soll ein DNA-Profil erstellt werden dürfen, wenn «eine gewisse Wahrscheinlichkeit» besteht, dass die beschuldigte Person weitere Verbrechen oder Vergehen begangen haben könnte. Bundesrat, Ständerat und eine Minderheit Marti wollten dafür «konkrete Anhaltspunkte» verlangen. Der Antrag der Kommissionsmehrheit für die weniger hohe Hürde wurde vom rechtsbürgerlichen Block aus SVP-, FDP- und dem Grossteil der Mitte-Fraktion unterstützt und mit 99 zu 83 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen. Bei bereits verurteilten Personen hatte der Bundesrat im Entwurf die Möglichkeit zur Erstellung eines DNA-Profils vorgesehen, «wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen ist, die verurteilte Person könnte weitere Verbrechen oder Vergehen begehen». Eine Minderheit Geissbühler beantragte, dem Ständerat zu folgen und diesen Artikel so in die StPO aufzunehmen, während die Kommissionsmehrheit für Streichen plädierte. Äusserst knapp mit 89 zu 88 Stimmen bei 11 Enthaltungen setzte sich der Streichungsantrag durch. Das Zünglein an der Waage spielte die FDP-Fraktion, die sich zu rund je einem Drittel enthalten, dafür und dagegen ausgesprochen hatte.
Die Volkskammer zeigte sich auch bei weiteren, kleineren Differenzen nicht in Kompromisslaune und erhielt viele davon aufrecht. So blieb sie dabei, dass Opfern, die nicht am Strafverfahren teilnehmen, der Entscheid automatisch zugestellt werden soll, ausser sie verzichten ausdrücklich darauf. Ebenfalls behielt der Nationalrat die von ihm eingeführten und vom Ständerat gestrichenen, verschiedenen Behandlungsfristen im Gesetz. Er hielt auch daran fest, dass die Strafbehörde ihre Forderungen aus Verfahrenskosten nicht nur mit Entschädigungen, sondern auch mit Genugtuungen, die an die zahlungspflichtige Partei zu entrichten sind, direkt verrechnen darf.

Nachdem sich der Nationalrat schon bei der Revision der Strafprozessordnung vergeblich dafür eingesetzt hatte, die Justice restaurative in den schweizerischen Strafprozess zu integrieren, hiess er die Motion der RK-SR, die ebendies forderte, wenig überraschend gut. Als Zweitrat überwies er den Vorstoss in der Frühjahrssession 2022 mit 120 zu 52 Stimmen an den Bundesrat. Im Gegensatz zur StPO-Debatte, wo sie sich mehrheitlich skeptisch gezeigt hatte, stimmte hier auch die Mitte-Fraktion geschlossen zu. Dagegen votierten die geschlossene SVP-Fraktion und die Waadtländer FDP-Vertreterin Jacqueline de Quattro (fdp, VD).

Jahresrückblick 2021: Rechtsordnung

Das erste Halbjahr 2021 stand im Zeichen von drei Volksabstimmungen, die die öffentliche Debatte im Bereich der Rechtsordnung prägten. Am 7. März 2021 kamen die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und das E-ID-Gesetz zur Abstimmung. Am 13. Juni 2021 folgte das Referendum zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT). Die damit einhergehenden Abstimmungskampagnen waren in der Medienkonjunktur deutlich zu erkennen, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Das Thema Bürgerrechte, worunter das Verhüllungsverbot fällt, verzeichnete über das ganze Jahr gesehen den höchsten Anteil an Zeitungsartikeln zur Rechtsordnung (vgl. Abbildung 2 im Anhang) und dominierte die Medienberichterstattung im Bereich Rechtsordnung von Januar bis März (vgl. Abbildung 1). An zweiter Stelle lag im ersten Quartal das Thema Öffentlicher Dienst, dem die E-ID zuzuordnen ist. Von April bis Juni galt die meiste Beachtung dem Thema Innere Sicherheit, wo das PMT-Referendum angesiedelt ist.

Nach einem intensiven und vielschichtigen Abstimmungskampf, in dem viele Argumente gleichzeitig von der Pro- und der Contra-Seite verwendet wurden, nahm die Schweizer Stimmbevölkerung die vom Egerkinger Komitee lancierte Initiative «Ja zum Verhüllungsverbot» am 7. März 2021 mit 51.2 Prozent Ja-Stimmen an. Während das befürwortende Lager den Volksentscheid als klares Zeichen gegen den Islamismus in der Schweiz wertete, beklagte das unterlegene Lager einen unnötigen Eingriff in die Grundrechte von Musliminnen. Die für das Geschäft zuständige Bundesrätin Karin Keller-Sutter, die den Erfolg der Initiative trotz indirekten Gegenvorschlags nicht hatte abwenden können, legte viel Wert darauf zu betonen, das Resultat sei nicht als Votum gegen die Musliminnen und Muslime in der Schweiz zu verstehen. Die Vox-Analyse bestätigte denn auch, dass das Ja nicht nur von kulturellen, sondern ebenso von sicherheitspolitischen und feministischen Argumenten getragen wurde.

Am selben Tag erlitt Justizministerin Karin Keller-Sutter mit dem Nein zur E-ID auch beim zweiten Geschäft aus ihrem Zuständigkeitsbereich eine Niederlage. Die Schweizer Stimmbevölkerung versenkte das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste in der Referendumsabstimmung mit 64.4 Prozent Nein-Stimmen deutlich. Gemäss der Vox-Nachbefragung war es den Behörden nicht gelungen, das Misstrauen gegenüber den privaten Anbieterinnen und Anbietern der E-ID abzubauen, das die Abstimmungskampagne dominiert hatte. Die E-ID ist damit nicht grundsätzlich gescheitert, allerdings würde von der Stimmbevölkerung eine staatliche Lösung gewünscht.

In der dritten Volksabstimmung des Jahres im Bereich Rechtsordnung konnte die Justizministerin schliesslich einen Erfolg verbuchen. Eine klare Mehrheit von 56.6 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hiess am 13. Juni 2021 das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) an der Urne gut. Angesichts der wahrgenommenen Terrorgefahr überwog das Vertrauen in den Bundesrat und die Polizei letztlich die Bedenken bezüglich polizeilicher Willkür und Verlust der Rechtsstaatlichkeit, wovor das Referendumskomitee gewarnt hatte, so die Schlussfolgerung der Vox-Analyse. Der Staat erhält damit verschiedene präventiv-polizeiliche Mittel – von der Meldepflicht bis zum Hausarrest –, um terroristische Gefährderinnen und Gefährder zu kontrollieren.

In der zweiten Jahreshälfte zog das Thema Innere Konflikte und Krisen zunehmende Aufmerksamkeit auf sich, sodass es im September und Oktober im Bereich der Rechtsordnung das von den Medien meistbeachtete Thema war (vgl. Abbildung 1). Dafür verantwortlich waren hauptsächlich die Demonstrationen gegen die Corona-Massnahmen. Insbesondere im Herbst, als der Bundesrat die Zertifikatspflicht beschloss, intensivierten sich die Proteste. So fanden in der Bundesstadt wöchentliche Kundgebungen der Massnahmenkritikerszene statt. Nachdem es mehrmals zu Ausschreitungen gekommen war und die Stadt Bern die Kundgebungen nicht mehr bewilligte – was die Massnahmengegnerinnen und -gegner aber nicht davon abhielt, weiter zu demonstrieren –, wurde auch die Radikalisierung der Szene in den Medien debattiert. Im Vorfeld der Referendumsabstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes Ende November erhitzten sich die Gemüter weiter. Die aufgeladene Stimmung gipfelte darin, dass aufgrund befürchteter Ausschreitungen am Abstimmungssonntag das Bundeshaus von der Polizei grossräumig abgeriegelt wurde. Eine weitere Eskalation blieb dann aber glücklicherweise aus.

Etwas abseits der Medienaufmerksamkeit widmete sich das Parlament 2021 mehreren umfangreichen Gesetzesrevisionen im Strafrecht. In der Frühjahrssession nahm der Nationalrat die Revision der Strafprozessordnung in Angriff, die der Ständerat in der Wintersession fortsetzte. Das Revisionsprojekt geht auf eine 2015 überwiesene Motion der RK-SR zurück, die den Bundesrat beauftragt hatte, die Strafprozessordnung auf ihre Praxistauglichkeit zu prüfen und allfällige Anpassungen vorzuschlagen. Nachdem die Räte die Bestimmungen zur Sicherheitshaft aufgrund ihrer Dringlichkeit ausgekoppelt und 2020 bereits verabschiedet hatten, begannen 2021 die Beratungen zum Hauptentwurf. Das zweite zentrale Gesetzgebungsprojekt im Strafrecht, die Harmonisierung der Strafrahmen, durchlief 2021 die Differenzbereinigung. Einer der Hauptstreitpunkte dieser Vorlage war, inwieweit die Strafen für Gewalt gegen Behörden und Beamte verschärft werden sollen. Zusammen mit der Revision des Sexualstrafrechts bildet die Strafrahmenharmonisierung die zweite Etappe einer umfassenden StGB-Revision, in der nach dem Allgemeinen Teil (abgeschlossen 2016) nun auch der Besondere Teil erneuert wird. Aufgrund des festgestellten Diskussionsbedarfs hatte das Parlament die Revision des Sexualstrafrechts in einen eigenen Entwurf ausgelagert, der Anfang 2021 in die Vernehmlassung gegeben wurde. Des Weiteren brachten die eidgenössischen Räte in der Wintersession 2021 die Änderung des DNA-Profil-Gesetzes zum Abschluss. Nach Inkrafttreten dürfen die Ermittlungsbehörden neu mittels sogenannter Phänotypisierung äusserliche Merkmale wie Haar-, Haut- und Augenfarbe oder das Alter der gesuchten Person aus DNA-Spuren bestimmen.