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Im Oktober 2023 reichte die RK-SR ein Postulat zur Prüfung einer Kronzeugenregelung ein. In einem Bericht solle der Bundesrat darlegen, welche Vor- und Nachteile die Einführung einer Kronzeugenregelung im Schweizer Straf- und Strafprozessrecht mit sich brächte. Insbesondere solle er dabei die internationale Erfahrung mit solchen Rechtssystemen berücksichtigen. Wie Kommissionssprecher Jositsch (sp, ZH) erläuterte, resultiere dieses Postulat aus einer Anhörung der Bundesanwaltschaft, welche dargelegt habe, dass sie ohne eine Kronzeugenregelung ausserordentliche Schwierigkeiten habe, Ermittlungen gegen die organisierte Kriminalität und Terrorismus durchzuführen. Über die definitive Einführung einer Kronzeugenregelung könne zu einem späteren Zeitpunkt befunden werden, führte Jositsch weiter aus und betonte, dass er persönlich einer solchen bislang immer äusserst kritisch gegenübergestanden habe. Der Bundesrat verwies in seiner Stellungnahme auf die 2017 abgelehnte Motion Janiak (sp, BL; Mo. 16.3735) und argumentierte analog zu damals, dass die Kronzeugenregelung dem schweizerischen Rechtsstaatsprinzip widerspreche und auch ein Bericht keine weitere Klärung diesbezüglich brächte. Er beantragte daher die Ablehnung der Motion. Mit den gleichen Bedenken äusserten sich im Plenum Beat Rieder (mitte, VS) und Céline Vara (gp, NE) – beide ebenfalls Mitglieder der Rechtskommission –, welche zusätzlich die Übernahme von Rechtspraktiken aus dem angelsächsischen Raum als kritisch betrachteten und unterdessen zum Schluss gelangt waren, das Postulat seie aus diesen Gründen abzulehnen. Der Ständerat folgte jedoch dem Antrag seiner Kommission und überwies das Postulat in der Wintersession 2023 mit 22 zu 16 Stimmen.

Prüfung einer Kronzeugenregelung (Po. 23.4317)

Le Conseil national a, à son tour, discuté de la motion de la CPS-CE sur l'exportation de matériel de guerre. La CPS-CN avait soutenu le projet par 14 voix contre 9 et 1 abstention. En chambre, les débats ont abordé plusieurs aspects de l'objet. Pour les partisans de la motion, il a été question de soutenir l'industrie militaire suisse afin de garantir l'approvisionnement de l'armée. «L'enjeu est évidemment le maintien, en Suisse, d'une capacité industrielle adaptée aux besoins de notre défense, donc de celle de notre pays. Car nous savons que sans exportation de matériel et d'autres systèmes de défense ou plus généralement de sécurité, notre armée offre un marché trop petit pour garantir la survie d'une industrie de la défense et de la sécurité.», s'est exprimé Jean-Luc Addor (udc, VS) au nom de la majorité de la CPS-CN. De plus, il a été affirmé que cette modification de la loi permettrait au Conseil fédéral de réagir plus rapidement si un nouveau conflit provoquait une situation particulière, relativement à l'exportation d'armes.
Du côté des oppositions, Fabien Fivaz (verts, NE) et Marionna Schlatter (verts, ZH) ont rappelé que l'Ukraine ne serait en rien aidée par l'acceptation cette motion, qui n'a pas d'effet rétroactif. Aussi, des craintes ont été évoquées concernant le respect de la neutralité. De plus, des exemples passés d'exportation qui auraient pu mener à des guerres civiles ont été évoqués – à l'image du cas de la livraison souhaitée de blindés Mowag au Brésil. «C'est à mon avis le pire exemple d'imaginer que nous puissions livrer des armes à un pays qui l'utilise contre sa population civile», a souligné Fabien Fivaz. Les politicien.ne.s se sont aussi montré.e.s outré.e.s que le retrait de l'initiative populaire (initiative correctrice) et l'acceptation du contre-projet sur l'exportation du matériel de guerre soient rediscutés après deux ans. Marionna Schlatter a demandé que les décisions prises en 2021 soient respectées et que les politicien.ne.s tiennent leur promesse en laissant de côté la flexibilité de décision prévue par la motion.
Guy Parmelin a rappelé la position favorable du Conseil fédéral et l'a justifiée en déclarant qu'«aux yeux du Conseil fédéral, il est primordial que la Suisse dispose d'un outil lui permettant de réagir rapidement, de façon exceptionnelle, à ces nouvelles réalités géopolitiques et sécuritaires.» De plus, le conseiller fédéral a souligné que les dérogations respecteraient le droit international, la politique étrangère de la Suisse ainsi que ses obligations internationales et le droit de neutralité.
Le Conseil national a adopté la motion par 117 voix contre 74 (0 abstention). Alors que la majorité des politicien.ne.s affilié.e.s au Centre avaient soutenu l'initiative correctrice, cette fois-ci, seuls trois d'entre eux se sont alignés avec le camps rose-vert et se sont opposés à la motion.

Modification de la loi sur le matériel de guerre (Mo. 23.3585)
Dossier: Vorstösse zur Änderung des Kriegsmaterialgesetzes (Wiederausfuhr von Kriegsmaterial)

Le Conseil national a accepté la motion Salzmann (udc, BE) qui s'oppose à la modification de l'ordonnance du DDPS sur le tir menant à une hausse du prix de certaines munitions. En résumé, la révision prévoit une baisse des subventions attitrées aux munitions militaires GP 11. Le Conseil fédéral avait acté cette décision car les GP 11 ne sont plus utilisées par l'armée aujourd'hui, dû à l'adoption d'un nouveau fusil d'assaut, le Fass 90. L'ordonnance ne prévoit ainsi pas d'augmentation des prix des cartouches GP 90 nécessaires pour le nouveau fusil d'assaut. La Confédération ferait ainsi CHF 3 millions d'économies. Cependant, en subventionnant trois programmes des sociétés de tirs (tirs en campagne, cours pour jeunes tireurs et tirs obligatoires) de CHF 1.5 million, les économies réelles s'élèveraient à CHF 1.5 million.
La minorité de la CPS-CN (10 voix contre 11), menée par Jean-Luc Addor (udc, VS), estime que les tireuses et tireurs ne devraient pas être délaissés au profit des sociétés de tirs. Le Conseil national s'est finalement opposé à sa commission et au Conseil fédéral en acceptant la motion par 112 voix contre 77 et 1 abstention. La minorité était composée d'une majorité du groupe rose-vert.

Non à l'augmentation du prix des munitions, pour ne pas nuire à la volonté de servir des tireurs (Mo. 23.3594)

Im Gegensatz zu ihrer Schwesterkommission sprach sich die SiK-SR im November 2023 gegen die Schaffung eines zentralen Waffenregisters aus. Sie gab der entsprechenden parlamentarischen Initiative Schlatter (gp, ZH) mit 9 zu 3 Stimmen keine Folge. Die Kommissionsmehrheit sah in der seit 2016 bestehenden Vernetzung der kantonalen Waffenregister, in deren Online-Abfragemöglichkeit und in der ARMADA-Datenbank des Bundes bereits wirksame Instrumente, weshalb eine nationales Register ihrer Ansicht nach lediglich den administrativen Aufwand, nicht aber die öffentliche Sicherheit erhöhen würde.

Zunahme der Gewaltbereitschaft und privater Waffenbesitz. Es braucht ein zentrales Waffenregister! (Pa.Iv. 22.440)

Mit einer parlamentarischen Initiative wollte SVP-Nationalrätin Barbara Steinemann (svp, ZH) die Polizei vor Racheanzeigen und rechtlichen Schikanen schützen. Sie wollte den Kantonen in der Strafprozessordnung die Möglichkeit geben, die Strafverfolgung von Polizistinnen und Polizisten von der Ermächtigung einer unabhängigen, nicht-richterlichen Behörde abhängig zu machen. Ein solches Ermächtigungserfordernis gebe es bereits für die Strafverfolgung von Bundesbeamten und von kantonalen Exekutiv- und Judikativmitgliedern. Es gingen immer mehr Anzeigen gegen Polizistinnen und Polizisten wegen Amtsmissbrauch ein, argumentierte die Initiantin. Eine unabhängige Instanz könnte «offensichtlich schikanöse Strafanzeigen» abweisen und damit sicherstellen, «dass Behörden nicht durch mutwillige Strafanzeigen lahmgelegt werden», so die Begründung. Die RK-NR gab der Initiative im Oktober 2023 mit 13 zu 12 Stimmen knapp Folge.

Die Polizei vor Racheanzeigen und rechtlichen Schikanen schützen (Pa.Iv. 22.478)

Mitte Oktober 2023 legte der Bundesrat den Bericht zur Erfüllung des Postulats von Daniel Jositsch (sp, ZH) vor, mit dem dieser eine Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwaltschaft gefordert hatte.
Laut Bericht hatte der Bundesrat eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die auf der Basis einer Auslegeordnung prüfte, ob es Anpassungsbedarf in der Organisation der Überwachung der Bundesanwaltschaft gibt. Ausgangslage dieser Gesamtschau bildete die sogenannte «Effizienz-Vorlage», die auf Verbesserungen der Effizienz in der Strafverfolgung abzielte. Seit ihrer Einführung 2002 seien einige Verbesserungen vorgenommen worden, darunter die Bestellung eines Bundesstrafgerichtes, die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, die Schaffung einer Berufungskammer gegen Entscheide des Bundesstrafgerichtes und die Revision der Strafprozessordnung, die voraussichtlich 2024 in Kraft treten wird. Zudem hätten gemäss Bundesrat auch einige parlamentarische Vorstösse die Frage der Kontrolle der Bundesanwaltschaft gestreift (Mo. 14.3441; Mo 18.3700; Mo 21.3972 und 21.3970; Mo 21.3988; Po 21.4598; Po. 22.4412).
Auf der Basis ebendieser Auslegeordnung kam die Arbeitsgruppe zum Schluss, «dass sich das heutige System in seinen Grundzügen bewährt hat und sich allfällige Reformen auf punktuelle Änderungen beschränken können» – ein Urteil, das laut Bericht auch der Bundesrat teilte. Der Bericht listete in der Folge die Diskussion der Arbeitsgruppe und die jeweilige Haltung des Bundesrats zu solchen punktuellen Änderungsmöglichkeiten auf: Während die Arbeitsgruppe keinen Handlungsbedarf in Bezug auf die Zuteilung der Zuständigkeiten bei Straftaten sah und die Notwendigkeit einer Übertragung weiterer Kompetenzen an den Bund als nicht zielführend erachtete, mahnte sie Reformbedarf bei mehrfacher Zuständigkeit an. Es müsse klarer geregelt werden, wer zuständig sei, wenn eine Straftat in mehreren Kantonen oder im Ausland begangen werde. Weil im Falle von Zuständigkeitskonflikten zwischen der Bundesanwaltschaft und den Kantonen genaue Verfahrensvorschriften fehlten, regte die Arbeitsgruppe zudem deren Kodifizierung an. Bei den Kriterien für die Fallzuweisung empfahl sie eine Prüfung möglicher Anpassungen hinsichtlich Terrorismus, krimineller Organisationen und Geldwäscherei. Der Bericht räumte auch der Cyberkriminalität Platz ein: Es gebe hier zwar verschiedene Instrumente für eine Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen kantonalen und nationalen Strafbehörden, diese hätten aber lediglich eine «koordinative Funktion». Die Anregung der Arbeitsgruppe, eine Instanz zu schaffen, welche die Zuständigkeit im Konfliktfall verbindlich regeln könnte, stiess beim Bundesrat allerdings auf Widerstand. Allgemein versprach die Regierung jedoch, die Punkte, in denen Handlungsbedarf bestehe, «einer vertieften Prüfung» zu unterziehen.

Bundesanwaltschaft - Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung (Po. 19.3570)
Dossier: Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA)

Au 1er janvier 2024, une modification de l'ordonnance du DDPS sur le tir (RS 512.311) doit entrer en vigueur. Celle-ci prévoit que les munitions GP 90, utilisées pour l'arme militaire actuelle, le fusil d'assaut 90 (Fass 90), restent subventionnées à la même hauteur qu'actuellement, tandis que d'autres, les munitions GP11, le seront moins.
Avec sa motion, Werner Salzmann (udc, BE) souhaite rappeler que bien que les Fass 90 soient les fusils d'assaut officiels de l'armée suisse, le favoritisme dont ils sont l'objet est problématique pour une partie des tireurs et tireuses. En effet, suite à une décision prise par l'unité Tir et activités hors du service, rattachée au commandement de l'Instruction qui a approuvé l'utilisation de GP 11 pour différentes autres armes comme le fusil d'assaut 57 ou le fusil d'infanterie, de nombreux tireurs se sont procuré un Fass 57, qui leur permet de tirer plus précisément. La modification de l'ordonnance pourrait exercer une grande influence sur ces tireurs qui verraient le prix de leurs munitions augmenter, passant de CHF 0.30 à CHF 0.60, ainsi que sur les sociétés de tir qui pourraient voir leur fréquentation diminuer. Le politicien bernois a souligné qu' «il n'est certainement pas dans l'intérêt de l'armée et de notre pays de prendre de telles mesures qui affaiblissent la volonté de servir, alors que nous avons plus que jamais besoin de chaque tireur et de chaque soldat disponible en Suisse.»
Pour le Conseil fédéral, il fait sens, en accord avec le contrôle fédéral des finances, de réduire l'attractivité du fusil d'assaut 57, et donc des munitions GP11, pour augmenter l'attractivité du Fass 90. Ceci est, selon les Sept sages, la manière adéquate d'encourager la pratique du tir hors du service. Malgré cet argumentaire, le Conseil des Etats a accepté la motion par 28 voix contre 10 (4 abstentions), s'opposant au Conseil fédéral. La minorité était composée du camp rose-vert. La décision finale reviendra donc au Conseil national.

Non à l'augmentation du prix des munitions, pour ne pas nuire à la volonté de servir des tireurs (Mo. 23.3594)

Auch im Jahr 2023 führte der Bundesrat seine Sanktionspolitik gegen Russland aufgrund des anhaltenden Aggressionskriegs gegen die Ukraine fort. Im Januar gab der Bundesrat bekannt, neue Reisedokumente aus den von Russland besetzten Gebieten der Ukraine und den abtrünnigen Regionen Georgiens fortan nicht mehr zur Visumserteilung und zum Überschreiten der Schengen-Aussengrenzen zu akzeptieren. Damit übernahm die Schweiz eine für sie verpflichtende Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes, da die EU die Einbürgerungspraxis Russlands in diesen Regionen für völkerrechtswidrig hielt.

Ende Januar folgte die Übernahme des neunten EU-Sanktionspakets, welches verschiedene Dienstleistungsverbote gegenüber russischen Unternehmen und der russischen Regierung sowie Kontrollen und Beschränkungen für die Ausfuhr einer Reihe von Dual-Use-Gütern, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können, beinhaltete. Gewisse bestehende Sanktionen wurden angepasst, unter anderem schuf man beim Rüstungsembargo eine Ausnahmeklausel für den Export von Minenräumungsgeräten an die Ukraine.

Am 22. Februar, ein Jahr nach Ausbruch des Kriegs in der Ukraine, hielt der Bundesrat sein bisheriges Engagement in einer Art Jahresrückblick fest. Nebst den umfangreichen humanitären Hilfeleistungen fasste die Landesregierung auch den Stand der übernommenen Sanktionspakete zusammen. Gemäss Medienmitteilung hatte die Schweiz seit Kriegsbeginn gezielte Massnahmen gegen mehr als 1'300 Personen und 170 Einrichtungen ergriffen, darunter Sperrungen von Vermögenswerten, diverse Finanzmassnahmen, Handelsverbote für bestimmte Güter, Einreiseverbote und das Verbot, gewisse Dienstleistungen für die russische Regierung oder russische Unternehmen zu erbringen. Der Bundesrat verwies auch auf die Wiederaufbaubemühungen, an denen sich die Schweiz beispielsweise durch die Ukraine Recovery Conference im Juli 2022 in Lugano beteiligte.

Anfang März teilte der Bundesrat mit, dass er weiterhin an seiner Position in Bezug auf die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial durch Drittstaaten festhalte. Somit beharrte er weiterhin auf die Ablehnung derartiger Gesuche aus dem Ausland, wie zuletzt aus Deutschland, Dänemark und Spanien. Er begründete seine Ablehnung nicht nur mit dem Kriegsmaterialgesetz, sondern auch mit der Neutralität, der Tradition der humanitären Hilfe, den Verpflichtungen gegenüber dem Völkerrecht sowie den Genfer Konventionen und der Rolle der Schweiz als Friedensvermittlerin. Die Regierung ergänzte jedoch, dass sie die Diskussionen im Parlament verfolgen werde und sich im Rahmen von Stellungnahmen zu den hängigen parlamentarischen Initiativen erneut äussern werde.

Wenige Wochen später folgte das zehnte EU-Sanktionspaket, das Ende März auch in der Schweiz in Kraft trat. Auch in diesem Massnahmenpaket fanden sich Dienstleistungsverbote, neue Meldepflichten im Finanzbereich und weitere Verschärfungen im Güterbereich für Dual-Use-Produkte. Der Bundesrat beschloss aber auch Ausnahmen im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen an russische Organisationen im Rahmen der humanitären Hilfe. Zudem führte er die Möglichkeit ein, sanktionierten natürlichen Personen, Unternehmen oder Organisationen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen bereitzustellen, wenn es die Wahrung der schweizerischen Interessen erforderte.

Zur Jahresmitte im Juni 2023 nahm die EU die Schweiz in die Liste der Partnerländer im Zusammenhang mit den Sanktionen gegenüber Russland auf. Um als Partnerland zu gelten, muss ein Staat eine Reihe von Ausfuhrkontrollmassnahmen anwenden, die gleichwertig zu jenen der EU sind. Der Entscheid hatte keine juristische Wirkung, hob jedoch die enge Zusammenarbeit mit der EU hervor. Konkrete Auswirkungen hatten hingegen die gezielten Sanktionen des Bundesrats gegen Russland vom 28. Juni nach mehrfachen «Destabilisierungsversuchen in Moldau», wie es der Bundesrat ausdrückte. Die Schweiz schloss sich erst auf Bitten von Moldau den diesbezüglichen EU-Massnahmen an, die unter anderem Finanzsanktionen und Reisebeschränkungen gegen fünf Personen beinhalteten. Damit solle auf die zunehmende Untergrabung der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Stabilität und Sicherheit in Moldau reagiert und die amtierende Regierung gestärkt werden, gab der Bundesrat bekannt. Gleichentags weitete das WBF die Finanz- und Reisesanktionen der Schweiz auf weitere Personen und Organisationen aus, die unter anderem die illegale Deportation von ukrainischen Kindern nach Russland unterstützt hätten, aber auch auf russische Streitkräfte, Medienvertretende und Mitglieder der Söldnergruppe «Wagner». Damit glich die Schweiz ihre Sanktionsliste wieder an diejenige der EU an. Ebenfalls am 28. Juni lehnte die Schweizer Regierung ein Gesuch der Ruag AG für den Handel mit 96 Leopard-Kampfpanzern ab, die in der Ukraine zum Einsatz kommen sollten. Die Panzer, welche in Italien gelagert wurden, sollten in Deutschland repariert und anschliessend in die Ukraine exportiert werden. Der Bundesrat argumentierte, dass dies aufgrund der geltenden Rechtslage nicht möglich sei, da dadurch nicht nur das Kriegsmaterialgesetz verletzt würde, sondern auch die Neutralitätspolitik der Schweiz angepasst werden müsste.

Mitte August 2023 beschloss der Bundesrat zur Übernahme des elften EU-Sanktionspakets weitere Sanktionsmassnahmen gegen Russland. Auch dieser Beschluss betraf ein Exportverbot von Dual-Use-Gütern und Gütern zur militärischen und technologischen Stärkung Russlands für 87 zusätzliche Unternehmen. Auch der Verkauf von Rechten des geistigen Eigentums oder von Geschäftsgeheimnissen nach Russland wurde verboten, um zu verhindern, dass Russland nicht-lieferbare Güter selbst produzieren kann. Im Finanzbereich wurden bestehende Verbote erweitert, ausserdem übernahm die Schweiz die von der EU geschaffenen Möglichkeiten, Ausnahmen im humanitären Bereich und zum Zweck des Abzugs von schweizerischen Investitionen aus Russland zu gewähren. Der Bundesrat kündigte zudem an, eine neue Rechtsgrundlage für ein Instrument zur Verhinderung von Sanktionsumgehungen zu prüfen, welche die EU bereits geschaffen habe. Damit könnten auch Exporte von Dual-Use-Gütern und Gütern zur militärischen und technologischen Stärkung in Drittländer verboten werden. Die im Januar 2023 eingeführten Einschränkungen für russische Reisedokumente wurden zudem präzisiert. So definierte der Bundesrat verschiedene Ausstellungsdaten, ab denen die Schweiz die Pässe, Aufenthaltsgenehmigungen, Rückkehrbescheinigungen und Ausweise für Seeleute aus den unterschiedlichen besetzten ukrainischen Gebieten nicht mehr akzeptierte.

Ende August richteten sich die von der EU übernommenen Sanktionen für einmal nicht gegen Russland, sondern gegen Belarus. Nachdem bereits am 15. August mehr als 40 belarussische Personen und Organisationen auf die Sanktionsliste aufgenommen worden waren, wurden am 30. August 38 weitere Personen und 3 Organisationen ergänzt. Ausserdem führte das WBF ein Exportverbot für Güter und Technologien zur Verwendung in der Luft- oder Raumfahrtindustrie ein. Die bereits existierenden Ausfuhrverbote für Güter zur militärischen oder technologischen Stärkung sowie von Dual-Use-Gütern wurden zudem erweitert.

Die Schweiz übernimmt die EU-Sanktionen gegen Russland
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Rückblick auf die 51. Legislatur: Wirtschaftspolitik

Autorinnen und Autoren: Marco Ackermann, Guillaume Zumofen und Anja Heidelberger

Stand: 17.08.2023

Die Schweizer Wirtschaft wurde in der 51. Legislatur von verschiedenen Krisen durchgeschüttelt. Während man sich zu Beginn der Legislatur noch vor der schwächelnden Weltwirtschaft fürchtete, stand kurz darauf die Covid-19-Pandemie und die daraus folgenden Probleme für die Wirtschaft, insbesondere für Veranstaltungsbetriebe, das Gastgewerbe und den Tourismus, im Zentrum. Mit einer Ausweitung der Kurzarbeitsentschädigungen für Angestellte und neu auch für Selbständigerwerbende, mit Überbrückungskrediten in der Höhe von CHF 40 Mrd., bei denen der Bund die Solidarhaftung übernahm, mit Massnahmen zur Vermeidung oder Aussetzung von Betreibungen und Konkursen, mit Härtefallhilfen sowie mit einmaligen Hilfezahlungen für bestimmte, besonders betroffene Sektoren versuchte der Bund die Auswirkungen der Pandemie auf die Schweizer Wirtschaft möglichst gering zu halten. Dennoch litt die Wirtschaft stark unter der Pandemie, im Jahr 2020 sank das BIP um 2.4 Prozent – zwischenzeitlich war es gar um 8.2 Prozent geradezu abgestürzt. Zwar erholte sich die Wirtschaft insgesamt in der Folge relativ rasch – 2021 lag das BIP-Wachstum bereits wieder bei 4.2 Prozent –, einzelne Bereiche blieben aber weiterhin stark von der Pandemie betroffen und mussten vom Bund weiterhin mit Härtefallhilfen unterstützt werden. Die letzten Einschränkungen für die Unternehmen fielen erst Anfang April 2022, als der Bundesrat zur normalen Lage gemäss Epidemiengesetz zurückkehrte (siehe auch Legislaturrückblick zur Gesundheitspolitik).

Die Covid-19-Krise wurde aus wirtschaftlicher Sicht aber sogleich von einer «Krise der Lebenskosten» abgelöst: Nach Ausbruch des Ukraine-Kriegs stiegen die Energiepreise und in der Folge auch die übrigen Preise vergleichsweise stark an, im August 2022 lag die Inflation gegenüber dem Vorjahresmonat bei 3.5 Prozent, dem höchsten Wert seit 1993 – aber noch immer deutlich niedriger als in den meisten anderen Ländern Europas. Sowohl die Covid-19-Pandemie als auch der Ukraine-Krieg zeigten verschiedene wirtschaftliche Versorgungsprobleme auf und verdeutlichten die wirtschaftliche Abhängigkeit der Schweiz vom Ausland, was folglich immer häufiger Thema im Parlament wurde.

Über die Krisen hinaus stand insbesondere die Revision des OR bezüglich des Aktienrechts im Zentrum der parlamentarischen Diskussionen – über kein Geschäft wurde in diesem Themenbereich ausgiebiger gesprochen. Dieses bestand aus vier Teilen: aus Regelungen zur Stärkung der Aktionärsrechte in Umsetzung der Abzockerinitiative, aus einer wenig verbindlichen Frauenquote in den Unternehmensführungen, aus Vereinfachungen und Erleichterungen für Aktiengesellschaften sowie aus einer Stärkung der Transparenz im Rohstoffsektor. Letzteres wurde in einem eigenen Entwurf als indirekter Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungsinitiative behandelt. Wie die Initiative beinhaltete auch der Gegenvorschlag neue Pflichten zur Berichterstattung und Sorgfaltsprüfung, beim Gegenvorschlag sollten diese jedoch international abgestimmt werden und keine Haftungsregeln z.B. für Tochtergesellschaften beinhalten. Nachdem die Konzernverantwortungsinitiative im November 2020 am Ständemehr gescheitert war, trat der Gegenvorschlag im Januar 2022 in Kraft.

Am selben Tag wurde auch die Initiative «Für ein Verbot der Finanzierung von Kriegsmaterialproduzenten» abgelehnt. In ihrer Initiative hatten die Urheberinnen und Urheber ein Finanzierungsverbot für sämtliche Waffen vorgesehen, bislang besteht lediglich ein solches für Atomwaffen. Banken, Pensionskassen oder auch die AHV hätten demnach nicht mehr in Fonds von Unternehmen investieren dürfen, die mehr als 5 Prozent ihres Jahresumsatzes mit Waffen erzielen.

Ausgiebig diskutiert wurde im Parlament schliesslich auch ein weiterer Gegenvorschlag, nämlich derjenige zur Fair-Preis-Initiative. Durch kartellrechtliche Vorschriften, etwa durch Einschränkungen für relativ marktmächtige Unternehmen oder durch ein Diskriminierungsverbot im Online-Handel, sollte die Beschaffungsfreiheit von Schweizer Unternehmen im In- und Ausland gestärkt werden. In seinem Gegenvorschlag schlug der Bundesrat eine Stärkung der Parallelimporte vor. Nachdem das Parlament den bundesrätlichen Vorschlag im Sinne des Initiativkomitees noch verschärft und so verändert angenommen hatte, zogen die Initiantinnen und Initianten ihr Anliegen zurück.

Bei Abschluss der 51. Legislatur erst am Anfang seiner Behandlung, aber bereits äusserst umstritten, war die Totalrevision des Zollgesetzes, mit der die Eidgenössische Zollverwaltung weiterentwickelt und digitaler werden soll. Gegen den Willen seiner Kommission trat der Nationalrat auf die 57 Gesetze umfassende Revision ein.

Zudem startete das Parlament in Umsetzung zweier Motionen in die Beratung eines neuen Unternehmensentlastungsgesetzes, mit dem vermeidbare Bürokratie abgebaut werden soll, etwa durch die Prüfung des Entlastungspotenzials neuer Regulierungen oder durch die Stärkung der elektronischen Plattform «EasyGov». Darüber hinaus wurde in einem eigenen Entwurf eine sogenannte Regulierungsbremse vorgeschlagen, die ein qualifiziertes Mehr für Erlasse mit starker Belastung für die Unternehmen vorsah. Während der Ständerat im Juni 2023 die Unternehmensentlastung guthiess, trat er nicht auf die Regulierungsbremse ein.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Rückblick auf die 51. Legislatur: Wirtschaftspolitik
Dossier: Rückblick auf die 51. Legislatur

Rückblick auf die 51. Legislatur: Aussenpolitik

Autorinnen und Autoren: Amando Ammann und Marlène Gerber

Stand: 17.08.2023

Zwei Ereignisse prägten die Debatten in der Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur in besonderem Masse. Das erste war der Abbruch der Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen, den der Bundespräsident nach einem Treffen mit der EU-Kommissionspräsidentin im April 2021 bekannt gab. Für zentrale substantielle Differenzen in den Bereichen Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen hatten die beiden Parteien keine Einigung erzielen können. Der Verhandlungsabbruch führte unter anderem zu einer Blockierung der Teilnahme am EU-Forschungsprogramm «Horizon Europe» (siehe auch den Legislaturrückblick zur Bildung). Die daraufhin erfolgte Freigabe der zweiten Kohäsionsmilliarde durch die Schweiz trug nicht wesentlich zur Entspannung der Beziehungen bei. Nach mehreren Sondierungsgesprächen signalisierte der EU-Kommissar bei einem Besuch in der Schweiz in gewissen Punkten Entgegenkommen von Seiten der EU. Im Juni desselben Jahres verabschiedete der Bundesrat die Eckwerte für ein neues Verhandlungsmandat mit der EU.

Wie ein Damoklesschwert über den bereits belasteten Beziehungen mit der EU hing zuvor auch das Referendum gegen die Beteiligung der Schweiz am Ausbau von Frontex, da ein Nein an der Urne den Ausschluss aus Schengen hätte nach sich ziehen können. Im Mai 2022 sprachen sich indes sieben von zehn Abstimmenden für den Frontex-Ausbau aus. Auch im Jahr 2020 hatte das Parlament bereits intensiv über mögliche Folgen der Ablehnung einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands diskutiert: Zu Beginn hatte sich der Nationalrat geweigert, auf den Ausbau des Schengener Informationssystems (SIS) einzutreten, änderte seine Meinung nach den vom Ständerat eingefügten Änderungen jedoch, woraufhin die Weiterentwicklung genehmigt wurde.

Mit sofortiger Wirkung stellte der Ausbruch des Kriegs in der Ukraine in der zweiten Hälfte der Legislatur andere aussenpolitischen Themen in den Schatten und prägte die Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur fortan in aussergewöhnlichem Masse. In noch nie dagewesenem Ausmass übernahm die Schweiz Sanktionen der EU gegen Russland. Der Erlass und die Übernahme von Sanktionen führten auch im Parlament zu mehreren intensiven Debatten, insbesondere im Rahmen der Revision des Embargogesetzes, dessen Anpassung ursprünglich angegangen worden war, als der Bundesrat während der Krim-Krise 2014 beschlossen hatte, die EU-Sanktionen gegen Russland nicht zu übernehmen. In Zusammenhang mit den aktuellen Aggressionen wurden indes Kommissionsinitiativen lanciert, mit denen das für andere Staaten geltende Wiederausfuhrverbot von in der Schweiz erworbenen Rüstungsgütern gelockert werden soll. Direkt verknüpft wurden die Debatten um die Sanktionen und die Wiederausfuhr mit denjenigen zur Schweizer Neutralitätspolitik.

Ebenfalls Anlass für Diskussionen rund um das Neutralitätsverständnis bot der Umstand, dass die Schweiz im Juni 2022 und somit elf Jahre nach Ankündigung ihrer Kandidatur als nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats gewählt wurde.

Eine weitere aussenpolitische Premiere ereignete sich mit der Volksabstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, denn zum ersten Mal in der Schweizer Geschichte war ein fakultatives Referendum zu einem Freihandelsabkommen zustande gekommen. Im März 2021 befürworteten knapp 52 Prozent der an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten das Freihandelsabkommen, das zwar erstmals Nachhaltigkeitskriterien einschloss, aber auch Zollerleichterungen für Palmöl beinhaltete.

Eine bedeutende Neuerung stellte nicht zuletzt auch die Aussenpolitische Strategie 2020-2023 dar, die zur Verbesserung der Kohärenz zwischen Innen- und Aussenpolitik erstmals in einem interdepartementalen Prozess erarbeitet worden war. Ebenfalls durften sich die Räte erstmals zur Aussenpolitischen Strategie äussern. Als weitere Folge der Praxisänderung erarbeitete der Bundesrat in der Folge Substrategien für verschiedene geographische Regionen, wobei die China-Strategie am meisten zu reden gab.

Im Bereich der Entwicklungspolitik führte die während Beginn der Corona-Pandemie im Rahmen der Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 diskutierte Frage zum prozentualen Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttonationaleinkommen für intensive Debatten im Parlament. Die finanzielle Belastung der Schweiz durch die Corona-Pandemie wurde auch als Argument vorgebracht, um die Beteiligung der Schweiz an den Kapitalerhöhungen der Weltbankgruppe und der Afrikanischen Entwicklungsbank zu verhindern. Die beiden Kammern nahmen die Krediterhöhungen jedoch an.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Rückblick auf die 51. Legislatur: Aussenpolitik
Dossier: Rückblick auf die 51. Legislatur

Im Juni 2023 sprach sich die SiK-NR für die Einführung eines zentralen Waffenregisters aus. Sie gab mit 13 zu 11 Stimmen einer entsprechenden parlamentarischen Initiative Schlatter (gp, ZH) Folge. Die Initiantin nahm in ihrer Begründung auf eine Warnung von Fedpol-Direktorin Nicoletta della Valle Bezug, wonach die Gewaltbereitschaft in der Gesellschaft seit der Corona-Pandemie zunehme und sich unter den gewaltbereiten Personen auch Bewaffnete befänden – wie viele, lasse sich aufgrund eines fehlenden zentralen Registers jedoch nicht beziffern, folgerte Schlatter. Die Kommissionsmehrheit hoffte, dass mit der Registrierung und statistischen Erhebung aller Feuerwaffen ein präventiver Beitrag zur Sicherheit in der Schweiz geleistet werden könne, wie sie per Medienmitteilung bekannt gab. Die bessere Informationsgrundlage soll sowohl die kantonsübergreifende Kriminalitätsbekämpfung erleichtern als auch die Sicherheit von Polizistinnen und Polizisten stärken, die ihrerseits schon länger ein solches Register forderten. Die Minderheit sah indes keinen Bedarf für eine zentrale Waffendatenbank, da sich das bisherige System mit kantonalen Registern bewährt habe und die Polizeihoheit den Kantonen obliege. Als Nächstes wird sich die ständerätliche Kommission zum Anliegen äussern.

Zunahme der Gewaltbereitschaft und privater Waffenbesitz. Es braucht ein zentrales Waffenregister! (Pa.Iv. 22.440)

Die parlamentarische Initiative der Grünen-Fraktion für ein Verbot der indirekten Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial wurde im Nationalrat in der Sommersession 2023 mit 92 zu 81 Stimmen abgelehnt. Die grosse Kammer folgte damit dem Antrag ihrer Kommissionsmehrheit, das Anliegen nicht weiterzuverfolgen, da die Initiative «aufgrund ihrer rechtlichen Komplexität zu viele Definitions- und Abgrenzungsprobleme mit sich bringt», wie Kommissionssprecherin Ida Glanzmann-Hunkeler (mitte, LU) im Rat erklärte. Ein Verbot sei nicht zuletzt deshalb unverhältnismässig, da keine Investitionen in Unternehmen mehr getätigt werden dürften, die Güter herstellen, welche sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können – sogenannte Dual-Use-Güter. Die linke Minderheit war hingegen davon überzeugt, dass nur durch eine Desinvestition eine weltweite Abrüstung von Nuklearwaffen und anderen verbotenen Waffen erreicht werden könne und das bestehende Kriegsmaterialgesetz, das nur die direkte Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial verbiete, nicht funktioniere, erklärte Fabien Fivaz (gp, NE) im Rat. Wie die Grüne Fraktion unterstütze auch die SP-Fraktion das Anliegen, um das bestehende «Schlupfloch» zu stopfen, gab Priska Seiler Graf (sp, ZH) im Rat mit einem Verweis auf eine eigene ältere Initiative (Pa.Iv. 20.497) bekannt. Während die Fraktionen der SP, der GLP, der Grünen sowie eine kleine Minderheit der Mitte-Fraktion für das Anliegen stimmten, sprachen sich die Mehrheit der Mitte-Fraktion und die geschlossen stimmenden FDP- und SVP-Fraktionen dagegen aus. Mit der Ablehnung im Nationalrat war die Initiative erledigt.

Verbot der indirekten Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial (Pa. Iv. 22.416)

Mit einer parlamentarischen Initiative forderte die Grüne Fraktion im März 2023 ein Verbot der indirekten Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial, um die Abrüstung von solchen Waffen voranzutreiben. Die aktuelle Kriegsmaterialgesetzgebung verbiete nur die direkte Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial – darunter fallen Atomwaffen, biologische und chemische Waffen, Antipersonenminen und Streumunition. Die indirekte Finanzierung verbiete das aktuelle Gesetz nur dann, wenn diese zur Umgehung der direkten Finanzierung verwendet werde. Die Fraktion argumentierte, dass sich aber gemäss der NGO ICAN auch Schweizer Finanzinstitute indirekt an der Entwicklung und Produktion solcher Waffen beteiligen würden – die NGO nannte hier einen Betrag zwischen CHF 6 bis 8 Mrd. in den vergangenen Jahren – weshalb es ein komplettes Verbot brauche. Die SiK-NR beschäftigte sich im selben Monat mit der Initiative und beantragte mit 15 zu 9 Stimmen, ihr keine Folge zu geben. Die Kommissionsmehrheit war der Ansicht, ein solches Verbot sei unverhältnismässig und würde je nach Definition eine grosse Anzahl an Unternehmen betreffen. Des Weiteren gab die Kommission zu bedenken, dass es für Investorinnen und Investoren schwierig sei, betroffene Unternehmen auszumachen und von anderen korrekt abzugrenzen, die «nur am Rande verbotenes Kriegsmaterial herstellen» würden. Für eine Kommissionsminderheit sei es hingegen «inakzeptabel», dass sich Schweizer Finanzinstitute indirekt an verbotener Kriegsmaterialproduktion beteiligen würden. Ferner sei eine Desinvestition in die Produktion notwendig für eine weltweite nukleare Abrüstung, so die Kommissionsminderheit.

Verbot der indirekten Finanzierung von verbotenem Kriegsmaterial (Pa. Iv. 22.416)

Pour défendre sa motion qui demande la reconstitution d'une industrie de la défense complète, Jean-Luc Addor (udc, VS) a appelé les député.e.s « à dépasser l'émotion provoquée par le conflit en Ukraine ainsi que les passions entourant le débat autour de l'exportation d'armes ». La motion du valaisan vise une meilleure maîtrise des technologies ainsi que la promotion de l'innovation. Le parlementaire estime que la BTIS n'atteint pas cet objectif, ou du moins pas entièrement, et souhaite y remédier en définissant une politique précise qui encourage l'innovation dans le secteur de l'industrie militaire.
Le Conseil fédéral a confirmé être conscient de l'importance de la BTIS. C'est pourquoi plusieurs mesures et instruments, comme les affaires compensatoires, permettent déjà de la fortifier. Le Conseil fédéral soutient que les mesures entreprises suffisent. Il s'est notamment basé sur une étude évaluant l'efficacité des affaires compensatoires qui sont entreprises par armasuisse lors d’acquisitions d’armements à l’étranger. Ces mesures forcent les fournisseurs d'armements étrangers à entretenir une collaboration industrielle avec la BTIS, ce qui permet de soutenir le développement des technologies helvétiques. De plus, Viola Amherd a affirmé que soutenir les entreprises individuellement ne serait pas envisagé. La Confédération suit actuellement la loi du marché et le gouvernement est satisfait des résultats obtenus. La motion irait à l'encontre de ce principe. La conseillère fédérale a aussi argumenté que la Suisse est bien présente sur le marché international. Ces dernières années, le taux d'exportation de matériel issu de l'industrie suisse montre que la technologie et l'innovation helvétiques sont appréciées outre-frontières. Pour toutes ces raisons, un renforcement de la BTIS, tel que celui que la motion propose, ne semble pas nécessaire.
Le Conseil national a refusé la motion par 122 voix contre 61 et 4 abstentions. La minorité s'est constituée de l'UDC ainsi que de quelques membres du PLR et du Centre.

Pour notre sécurité, reconstituer une industrie de la défense complète (Mo. 22.3461)

Thierry Burkart (plr, AG) a déposé une motion au Conseil des Etats qui demande de réviser la loi sur les exportations de matériel de guerre (LFMG). Les défenseur.se.s de la motion affirment que les modifications ne remettraient pas en question la neutralité suisse. En effet, des changements seraient uniquement entrepris avec des pays qui partagent les mêmes valeurs que la Suisse et qui ont un système de contrôle comparable à l'ordonnance suisse sur le matériel de guerre (OMG). Actuellement, l'annexe 2 de l'OMG permet de contrôler l'exportation de matériel de guerre. Avec des conditions strictes, la Suisse fait en sorte que le matériel qu'elle vend ne puisse pas se retrouver dans un pays avec des valeurs différentes des siennes. Ceci a notamment pour conséquence que les pays avec qui la Confédération fait affaire ne peuvent pas revendre leurs acquisitions à un pays à qui la Suisse n'aurait pas vendu ce matériel de guerre. Si l'annexe 2 était modifiée, comme le propose la motion, les pays ayant acheté du matériel de guerre suisse pourraient le réexporter sans demander son accord à la Suisse. De ce fait, cette modification pourrait avoir de lourdes conséquences sur l'accessibilité du matériel suisse.
Lors des débats, la guerre en Ukraine a sans surprise été évoquée. Il a été affirmé que, dans cette guerre, l'attaque menée contre les valeurs démocratiques et les droits humains est centrale. Dans ce contexte, garder une position neutre ne serait pas possible. Alors que les parlementaires favorables à la motion invoquent la nécessité d'apporter de l'aide à l'Ukraine, d'autres, comme Carlo Sommaruga (ps, GE), soutiennent que pour respecter le droit de la neutralité, dont la Suisse profite, il ne faut en aucun cas accepter cette motion. Selon le sénateur genevois, il faudrait plutôt renforcer l'aide humanitaire que la Suisse offre dans les régions ravagées par des conflits, comme en Palestine ou entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan.
Guy Parmelin, au nom du Conseil fédéral, a abordé plusieurs aspects de la situation lors des débats parlementaires. Tout d'abord, il a donné un bref aperçu de la pression que l'industrie du matériel de guerre subit actuellement en Suisse. En effet, comme le matériel ne peut pas être réexporté une fois acheté, de grosses questions se posent au sein de l'OTAN qui, en cas de conflit, ne peut pas faire de transferts de matériel suisse entre les pays alliés. Puis, le point central de plusieurs débats actuels a été remis sur le tapis: le droit de la neutralité. En raison des conditions qui sont imposées par ce droit, le Conseil fédéral propose de rejeter la motion. Guy Parmelin a toutefois réaffirmé que le Conseil fédéral n'est pas inactif. Il agit, notamment avec les missions humanitaires, tout en restant dans le cadre de ce que l'on pourrait définir comme son ADN, la neutralité militaire.
Au final, cette motion a suscité une répartition politique peu fréquente. En effet, l'UDC et la gauche étaient dans le même camp, avançant que la neutralité suisse serait en danger et qu'il fallait la protéger en rejetant cette motion. De plus, certains arguments se sont appuyés sur les déclaration du Conseil fédéral en évoquant la valeur non rétroactive de la motion. Cette dernière n'aurait ainsi aucune valeur dans le conflit Ukraine-Russie. Lors du vote, la motion a été rejetée par 23 voix contre 18 et 2 abstentions. Il est à noter que, de manière générale, les socialistes, les vert-e-s et l'UDC étaient opposés à la motion et que les libéraux-radicaux étaient au contraire en faveur de l'objet. Le Centre fut partagé.

Neutralité: munitions et espace aérien (Mo. 22.3557)
Dossier: Die Schweizer Neutralität
Dossier: Der Krieg in der Ukraine und die Schweizer Armee: Sicherheitsfragen

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung

Im Jahr 2022 standen im Themenbereich Rechtsordnung mehrere grosse zivil- und strafrechtliche Gesetzesrevisionen auf der Agenda, so etwa die beiden langjährigen Grossprojekte zur Verbesserung der Praxistauglichkeit der Straf- und der Zivilprozessordnung. Beide Gesetze waren in den 2000er-Jahren geschaffen worden, um die bis dahin verschiedenen kantonalen Verfahrensregeln schweizweit zu vereinheitlichen. Knapp zehn Jahre nach Inkrafttreten wurden die beiden Prozessordnungen – nicht zuletzt in Reaktion auf zahlreiche parlamentarische Vorstösse – einer Gesamtschau unterzogen und wo nötig überarbeitet.

Bei der Revision der Strafprozessordnung, die im Sommer 2022 abgeschlossen wurde, blieb der ganz grosse Wurf nach umfangreichen Debatten letztlich aus. Mit seinem Hauptanliegen, der Einschränkung der Teilnahmerechte, konnte der Bundesrat nicht beide Parlamentskammern überzeugen, weshalb die heutige Regelung bis auf Weiteres unverändert bestehen bleibt. Die Regierung hatte mit der Möglichkeit, Beschuldigte unter gewissen Umständen von den Einvernahmen mitbeschuldigter Personen auszuschliessen, verhindern wollen, dass mehrere Beschuldigte ihre Aussagen einander anpassen können. Das in der juristischen Praxis festgestellte Problem, das gemäss Bundesrätin Karin Keller-Sutter einer der Hauptauslöser für die Vorlage gewesen war, blieb damit ungelöst. Dennoch wurden an der Strafprozessordnung viele punktuelle Neuerungen vorgenommen, etwa bei den Grundlagen zur Erstellung von DNA-Profilen oder bei den Verfahrensrechten. Das vom links-grünen Lager aufs Tapet gebrachte Konzept der restaurativen Gerechtigkeit wurde zwar im Zuge dieser Revision noch abgelehnt, ist aber damit nicht vom Tisch: Mit der Annahme einer entsprechenden Motion der RK-SR beauftragten die eidgenössischen Räte den Bundesrat, eine Gesetzesgrundlage zur Verankerung der «justice restaurative» in der Strafprozessordnung auszuarbeiten.

Bei der Revision der Zivilprozessordnung schlug das Parlament die wichtigsten Pflöcke ein, wenngleich Ende 2022 noch einige Differenzen bestanden. So wurden verschiedene Massnahmen getroffen, um die Prozesskosten zu senken und so den Zugang zum Gericht zu erleichtern. Zudem sollten Erleichterungen in der Verfahrenskoordination sowie die Stärkung des Schlichtungsverfahrens die Effizienz der Prozesse steigern. Im Parlament waren vor allem die Frage der zulässigen Verfahrenssprachen an kantonalen Gerichten sowie eine Lockerung der Voraussetzungen für vorsorgliche Massnahmen gegen Medien hoch umstritten. Gegen den Willen des Bundesrats setzten die eidgenössischen Räte durch, dass es einfacher sein soll, die Veröffentlichung von rufschädigenden Medienberichten mittels superprovisorischer Verfügung vorläufig zu verhindern. Erfolgreich war der Bundesrat hingegen mit seinem Ansinnen, die Einrichtung internationaler Handelsgerichte in den Kantonen zu fördern: Den Kantonen ist es künftig freigestellt, in internationalen Handelsstreitigkeiten an ihren Gerichten auch Englisch und alle Schweizer Landessprachen als Verfahrenssprachen zuzulassen.

Begleitet von einer regen gesellschaftlichen Debatte begannen die eidgenössischen Räte die Beratung der Revision des Sexualstrafrechts. Der aus der Harmonisierung der Strafrahmen herausgetrennte Entwurf war in der Vernehmlassung grundsätzlich positiv aufgenommen worden und der Reformbedarf war auch in der Gesellschaft nahezu unbestritten. In einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage hielten nur 13 Prozent der Befragten die geltenden Normen für ausreichend. Mit dem neuen Sexualstrafrecht soll etwa der Straftatbestand der Vergewaltigung neu definiert werden, so dass nicht mehr nur Frauen davon betroffen sein können und dass keine Nötigung mehr vorausgesetzt wird. Hauptstreitpunkt war sowohl im Parlament als auch ausserhalb, ob anstelle von abgenötigten sexuellen Handlungen neu Handlungen «gegen den Willen» des Opfers oder «ohne Einwilligung» des Opfers unter Strafe stehen sollen. Während sich der Bundesrat und der Ständerat als Erstrat für die sogenannte Widerspruchslösung («Nein heisst Nein») aussprachen, schwenkte der Nationalrat als Zweitrat auf die Zustimmungslösung – die in der gesellschaftlichen Debatte lautstark geforderte «Nur-Ja-heisst-Ja»-Variante – um. Der Ball liegt 2023 wieder beim Ständerat. Wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt, war die Reform des Sexualstrafrechts ein Treiber der medialen Debatte im Bereich Rechtsordnung: Über den Jahresverlauf waren im April, im Juni sowie gegen Ende Jahr drei kleine Spitzen in der Medienaufmerksamkeit zu verzeichnen, als jeweils die Stellungnahme des Bundesrats und die Behandlung in den beiden Parlamentskammern aktuell waren.

Im Bereich Innere Sicherheit trat Anfang Juni 2022 das Bundesgesetz über präventiv-polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) in Kraft. Obwohl sich Bundesrat und Parlament bei der Ausarbeitung des PMT-Gesetzes aus Menschenrechtsbedenken gegen die Präventivhaft als zusätzliche Massnahme entschieden hatten, beschäftigte diese die eidgenössischen Räte auch nach Inkrafttreten des Gesetzes weiter. Eine 2020 eingereichte parlamentarische Initiative, die eine gesicherte Unterbringung für staatsgefährdende Personen forderte, wurde erst in der Wintersession 2022 erledigt. Derselbe Casus Belli – die fragliche Vereinbarkeit mit den Menschenrechten – lag auch der umstrittenen Abschreibung einer Motion zur Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in Folterstaaten zugrunde. Ein rechtsbürgerlicher Teil des Parlaments wollte sich nicht damit abfinden, dass der Bundesrat die Motion nicht umgesetzt hatte. Die Regierung hatte argumentiert, dass eine Umsetzung nicht opportun sei, da die Motion den Bruch von zwingendem Völkerrecht gefordert habe. Beide Räte stimmten letztlich aber der Abschreibung zu.

Mit Ausnahme des Sexualstrafrechts bewegte sich die Medienberichterstattung über den Bereich Rechtsordnung recht gleichförmig auf eher tiefem Niveau übers Jahr 2022 (vgl. Abbildung 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat). Insgesamt erhielt der Bereich Rechtsordnung im Jahr 2022 deutlich weniger mediale Aufmerksamkeit als in den Vorjahren (vgl. Abbildung 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr). Zum einen stand 2022 keine Volksabstimmung im Bereich Rechtsordnung an und die in den vergangenen Jahren virulente Diskussion über die Corona-Massnahmen war 2022 deutlich weniger relevant. Zum anderen vereinnahmten der Ukraine-Krieg und die damit verbundenen Debatten über die Aufnahme von Flüchtenden, über Sanktionen und Neutralität sowie über eine drohende Energiekrise einen Grossteil der Medienaufmerksamkeit. Der Bereich Rechtsordnung war davon nur marginal tangiert.

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2022

Polizeigewalt zu verhindern, sei ein berechtigtes Anliegen, man sei damit aber über das Ziel hinausgeschossen, konstatierte Nationalrätin Céline Amaudruz (svp, GE) in der Begründung ihrer Ende 2021 eingereichten parlamentarischen Initiative. «Wir haben ein System geschaffen, das die Polizeiangehörigen völlig demotiviert», so die Initiantin: Aufgrund der drohenden disziplinarischen und rechtlichen Probleme bei einem gewaltsamen Eingreifen sei es für Polizistinnen und Polizisten die einfachste Lösung, einfach nichts zu tun. Mit der parlamentarischen Initiative forderte sie daher, die Vermutung der Notwehr und des Notstands bei der Dienstausübung von Polizeiangehörigen rechtlich zu verankern. Amaudruz äusserte die Hoffnung, dass Angreiferinnen und Angreifer unter diesen neuen Voraussetzungen zurückhaltender agierten. Im Herbst 2022 prüfte die RK-NR die Initiative vor und kam mehrheitlich zum Schluss, dass diese weder die Zahl noch die Dauer der Strafverfahren gegen Polizeiangehörige vermindern würde. Ausserdem existiere das Konzept der Vermutung in der schweizerischen Strafprozessordnung nicht, weshalb die Initiative abzulehnen sei. Eine Minderheit Addor (svp, VS) unterstützte die Initiative, unterlag damit aber im Rat. Mit 118 zu 68 Stimmen bei 4 Enthaltungen gab der Nationalrat der Initiative in der Wintersession 2022 keine Folge. Das Anliegen war damit erledigt.

Die Vermutung der Notwehr und des Notstands bei der Dienstausübung von Polizeiangehörigen rechtlich verankern (Pa.Iv. 21.521)

Die RK-NR hielt im Herbst 2022 mehrheitlich an ihrer Unterstützung der parlamentarischen Initiative Regazzi (mitte, TI) mit dem Ziel, Pädokriminalität im Internet wirksam zu bekämpfen, fest. Sie argumentierte, die Annahme der Initiative würde den Weg für weitergehende Abklärungen zum Thema ebnen, etwa bezüglich allfälliger Unvereinbarkeiten mit der Bundesverfassung oder der Notwendigkeit, weitere Rechtsbestimmungen neben der StPO zu ändern. Die starke Minderheit – der Entscheid fiel mit 11 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen – wollte dagegen nicht in die Zuständigkeit der Kantone eingreifen, die sich in diesem Bereich zwischenzeitlich Know-how und ein wertvolles Netzwerk angeeignet hätten. Mit 102 zu 90 Stimmen bei einer Enthaltung schloss sich der Nationalrat in der Wintersession 2022 der Kommissionsmehrheit an und gab der Initiative Folge. Während das Anliegen in den Fraktionen der Mitte, der GLP und der SVP auf Anklang stiess, stimmten die Fraktionen der Grünen und der SP (mit zwei Ausnahmen), die grosse Mehrheit der FDP-Fraktion sowie zwei SVP-Vertreter gegen die Initiative.

Pädokriminalität im Internet endlich wirksam bekämpfen (Pa.Iv. 19.486)

Nachdem die eidgenössischen Räte im Rahmen der ZPO-Revision die Regel für die Fristenberechnung im Zivilprozess geändert hatten – bei am Samstag zugestellten A-Post-Briefen beginnt die Frist neu erst am darauffolgenden Montag zu laufen –, zog der Bundesrat seinen Ablehnungsantrag zur Motion der RK-NR für eine Harmonisierung der Fristenberechnung zurück. Der Nationalrat hatte der Motion bereits im Sommer 2022 zugestimmt. In der Herbstsession tat es ihm der Ständerat stillschweigend gleich. Es mache keinen Sinn, dass im Zivilprozess eine andere Regel gelte als im übrigen Recht, waren sich der Bundesrat, die RK-SR und das Ständeratsplenum einig. Der Bundesrat wurde damit angehalten, die neue Regel auch in die anderen betreffenden Gesetze zu übernehmen.

Harmonisierung der Fristenberechnung (Mo. 22.3381)

Nachdem das Anliegen im Rahmen der Revision der Strafprozessordnung diskutiert und verworfen worden war, zog die RK-NR ihre parlamentarische Initiative zur Verrechnung von Genugtuungsansprüchen mit den Gerichtskosten im Juni 2022 zurück.

Verrechnung der Gerichtskosten mit den Genugtuungsansprüchen aufgrund rechtswidriger Zwangsmassnahmen (Pa.Iv. 13.466)
Dossier: Revision der Strafprozessordnung (Umsetzung der Mo. 14.3383)

In der Sommersession 2022 brachten die eidgenössischen Räte die Revision der Strafprozessordnung zum Abschluss. In der Differenzbereinigung verhärteten sich die Fronten in den zentralen Diskussionspunkten zunächst, sodass Bundesrätin Karin Keller-Sutter bereits mit einer Einigungskonferenz rechnete. Der Ständerat kam dem Nationalrat zuerst nur bei Fristen für die Beschwerdeinstanz und das Berufungsgericht entgegen, die der Nationalrat zwecks Beschleunigung der Verfahren neu in die StPO aufgenommen hatte. Gemäss Berichterstatter Daniel Jositsch (sp, ZH) hielt die RK-SR diese zwar für wenig zweckmässig, aber tolerierbar, weil die Fristen mangels rechtlicher Konsequenzen bei Nichteinhaltung «lediglich als Richtgrösse im Sinne einer Konkretisierung des Beschleunigungsgebots» zu verstehen seien. Der Nationalrat beugte sich seinerseits in einigen Punkten der Argumentation des Schwesterrats und verzichtete auf zwei von ihm eingefügte, aber vom Ständerat abgelehnte Bestimmungen: Erstens strich er die Regelung zur präventiven verdeckten Ermittlung bei Sexualdelikten wieder aus dem Gesetz, weil dies Sache des kantonalen Polizeirechts sei. Zweitens soll eine Genugtuung nun doch nicht mit Geldforderungen des Staates aus dem Verfahren verrechnet werden können; werde der Betrag nicht ausbezahlt, verpuffe der Ausgleichseffekt für die unrechtmässig erlittene Rechtsverletzung. Weiter räumte die grosse Kammer die beiden Differenzen zu den DNA-Profilen aus, sodass dafür nun die vom Bundesrat vorgesehenen Regeln umgesetzt werden: Von einer beschuldigten Person darf während des Strafverfahrens ein DNA-Profil erstellt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte bestehen, dass sie weitere Delikte begangen haben könnte. Die SVP-Minderheit, die dafür nur eine «gewisse Wahrscheinlichkeit» voraussetzen wollte, blieb letztlich chancenlos. Zudem darf von einer verurteilten Person am Ende des Strafverfahrens ein DNA-Profil erstellt werden, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass sie weitere Delikte begehen könnte. Hier unterlag die links-grüne Minderheit mit ihrem Streichungsantrag ebenso deutlich.
Bei der Einschränkung der Teilnahmerechte verharrten indessen beide Räte auf ihrer Position. Während sich der Ständerat mit 32 zu 11 Stimmen dafür aussprach, dass eine beschuldigte Person von der ersten Einvernahme einer mitbeschuldigten Person ausgeschlossen werden kann, solange sie selber noch nicht einvernommen worden ist, lehnte der Nationalrat diese Einschränkung mit 137 zu 50 Stimmen (1 Enthaltung) ebenso klar ab. Als Berichterstatter der RK-NR fasste Beat Flach (glp, AG) zusammen: «Für die eine Seite ist es der Hauptinhalt und das wichtigste Element dieser Revision, und für die andere Seite [...] ist das, was vorgeschlagen wird, ein No-Go.» Die ablehnende Seite argumentierte, dieser Eingriff in die Rechte der Beschuldigten bringe das sorgfältig austarierte Kräfteverhältnis zwischen Staatsanwaltschaft und Verteidigung aus dem Lot und sei darum inakzeptabel. Die Befürworterinnen und Befürworter der Änderung betonten hingegen, dass es sich um einen «moderaten Eingriff» (Karin Keller-Sutter) handle und dass dies der Hauptauslöser für die ganze Revision gewesen sei, weil hier von den Staatsanwaltschaften konkrete Probleme in der Praxis festgestellt worden seien.
Ebenso unversöhnlich standen sich die beiden Kammern beim Beschwerderecht der Staatsanwaltschaft gegen Haftentscheide gegenüber. Der Ständerat entschied mit 25 zu 19 Stimmen, an der bundesrätlichen Version festzuhalten, die ein solches Beschwerderecht explizit vorsieht. Damit werde nichts Neues eingeführt, sondern die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts kodifiziert; es sei allemal besser, wenn der Gesetzgeber die Grundsätze des Verfahrens in der StPO festschreibe, als dass das Bundesgericht sich wie bisher das Recht nehme, selber zu entscheiden, erklärte der erfolgreiche Antragsteller Daniel Fässler (mitte, AI). Der Nationalrat beschloss demgegenüber mit 109 zu 79 Stimmen, eine solche Beschwerdemöglichkeit für die Staatsanwaltschaft ausdrücklich auszuschliessen, weil die EMRK-Konformität einer solchen Regel mindestens zweifelhaft sei. Es sei problematisch, wenn eine nach Gerichtsentscheid freizulassende Person noch länger in Haft behalten werde, bis die Beschwerde erledigt sei, so die Bedenken. Selbst der Bundesrat war sich in dieser Sache nicht sicher, sagte Justizministerin Keller-Sutter doch, der Bundesrat habe versucht, «das Risiko einer EMRK-Widrigkeit zu reduzieren, indem er für das Verfahren möglichst kurze Fristen festgelegt» habe.
Resigniert stellte der ständerätliche Kommissionssprecher Jositsch am Ende der zweiten Runde der Differenzbereinigung fest, dass man in diesen beiden letzten Fragen keine Lösung gefunden habe. Bei der Beschwerdelegitimation der Staatsanwaltschaft gebe es mit der EMRK-Konformität «tatsächlich einen Punkt, der für die Fassung des Nationalrates spricht», weshalb die Kommission die Zustimmung zum Beschluss der Schwesterkammer beantragte. Dasselbe beantragte die RK-SR auch bei den Teilnahmerechten. Die Fassung des Ständerates sei im Nationalrat nicht mehrheitsfähig und eine zweckmässige Kompromisslösung nicht in Sicht, weshalb man im Zweifelsfall eben beim geltenden Recht bleiben wolle, so Jositsch. «Das heisst, dass wir mit dieser Revision das ursprüngliche Hauptproblem vielleicht nicht haben lösen können, aber wir haben doch einiges gemacht, um diese Strafprozessordnung besser zu machen», resümierte er. Obwohl die Kommission damit in beiden Punkten die bundesrätliche Lösung fallen liess, beantragte Karin Keller-Sutter keine Abstimmung. So räumte die Ständekammer die beiden letzten Differenzen stillschweigend aus. In den Schlussabstimmungen nahm der Ständerat die Vorlage mit 38 zu 6 Stimmen bei einer Enthaltung an. Der Nationalrat stimmte ihr mit 147 zu 48 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu. Unzufrieden zeigten sich in beiden Räten grosse Teile der SVP-Fraktion, die die fehlende Einschränkung der Teilnahmerechte bedauerten. Dadurch werde «die Erforschung der materiellen Wahrheit eminent erschwert», was zu einer «massiven Bevorteilung der Täter» führe und damit indirekt die Stellung des Opfers erheblich schwäche, hatte Nationalrätin Andrea Geissbühler (svp, BE) während der Debatte im Namen ihrer Fraktion erklärt.

Änderung der Strafprozessordnung (BRG 19.048)
Dossier: Revision der Strafprozessordnung (Umsetzung der Mo. 14.3383)

Ständerat Josef Dittli (fdp, UR) forderte den Bundesrat im Juni 2022 in einem Postulat dazu auf, die Auswirkungen eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz zu prüfen. Er interessierte sich insbesondere dafür, wie sich der Konflikt in der Ukraine auf die Ausgangslage eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag ausgewirkt hatte. Darüber hinaus solle aufgeführt werden, welche Konsequenzen der Beitritt für die Sicherheitsarchitektur Europas und der Schweiz sowie für die Beziehungen der Schweiz zur NATO haben könnte. Basierend darauf solle der Bundesrat eine Auslegeordnung des weiteren Vorgehens präsentieren, forderte der Postulant. Der Bundesrat habe eine solche für die Zeit nach der Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrags von Kernwaffen im August 2022 in New York versprochen. Der Krieg in der Ukraine habe aber neue Voraussetzungen geschaffen, die eine «ganzheitliche und zukunftsorientierte Betrachtung» einer möglichen Vertragsratifizierung nötig machten. Dittli wünschte sich in diesem Rahmen auch eine Stellungnahme des Bundesrats zur Motion Sommaruga (sp, GE; Mo. 17.4241), mit der dieser die Ratifizierung des Atomwaffenverbotsvertrags gefordert hatte und die von beiden Räten 2018 angenommen worden war. Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats.

In der Ständeratsdebatte während der Herbstsession 2022 setzte sich Carlo Sommaruga für die Ablehnung des Postulats ein. Er bezeichnete Dittlis Vorstoss als «parfaitement inutile», da der Bundesrat mehrfach bestätigt habe – zuletzt bei der Beratung des Postulats der SiK-NR (Po. 21.3960) im Herbst 2021 –, dass ein Evaluierungsbericht zum Vertrag vorgelegt werde. Er kritisierte zudem den Bundesrat dafür, dass sich dieser trotz der Annahme seiner Motion von 2017 noch immer vor der Unterzeichnung und Ratifikation des Vertrags ziere. Schliesslich habe die Unterzeichnung des Kernwaffenverbotsvertrags bei anderen neutralen europäischen Staaten wie Österreich und Irland keine negativen Auswirkungen auf die Zusammenarbeit mit der NATO gehabt. Für eine objektive Analyse des Vertrags und von dessen effektiven Konsequenzen im Fall der Schweiz sei aber die Einsetzung einer Expertengruppe nötig. Auch Charles Juillard (mitte, JU) empfand die lange Verzögerung vonseiten des Bundesrats als befremdlich, schliesslich sei der Vertrag 2017 unter anderem auf Anregung der Schweiz ausgearbeitet worden. Ein zusätzlicher Bericht habe daher keinen Mehrwert für die Entscheidungsfindung. Trotz ihrer Kritik verzichteten Sommaruga und Juillard aber darauf, das Postulat zu bekämpfen.
Bundesrat Cassis erklärte dem versammelten Ständerat, dass der Vertrag nicht nur von Kernwaffenbesitzenden, sondern auch von ihren Verbündeten abgelehnt werde. Die Schweiz werde aufgrund der besagten Motion Sommaruga die Frage eines Beitritts zum Vertrag erneut prüfen, zuvor habe man jedoch die Überprüfungskonferenz des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags abwarten wollen. Er beantragte die Annahme des Postulats, dessen Anliegen durch eine bereits eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe aufgenommen werden könnte. Der Ständerat nahm das Postulat in der Folge stillschweigend an.

Auswirkungen eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrags auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz

Im Rahmen der Revision der Zivilprozessordnung beschäftigte sich die RK-NR unter anderem mit verschiedenen Lösungsansätzen zur Problematik, wie die Fristen bei Eingaben an die Gerichte berechnet werden können. Diese Diskussion habe die Frage aufgeworfen, ob es nicht möglich und sinnvoll wäre, die Fristenberechnung über die verschiedenen Gesetze und Rechtsbereiche hinweg zu vereinheitlichen – davon betroffen wären neben der Zivilprozessordnung etwa die Strafprozessordnung, das Bundesgerichtsgesetz, das Verwaltungsverfahrensgesetz, das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts und das Obligationenrecht. So schilderte Kommissionssprecher Beat Flach (glp, AG) den Ursprung der Kommissionsmotion für eine Harmonisierung der Fristenberechnung, die der Nationalrat in der Sommersession 2022 behandelte. Obwohl der Bundesrat das Vorgehen aus verschiedenen Gründen als wenig sinnvoll erachtete – unter anderem zweifelte er daran, dass eine allgemeingültige Lösung für alle Rechtsgebiete sachgerecht wäre – und die Ablehnung der Motion beantragte, nahm die grosse Kammer den Vorstoss einstimmig bei einer Enthaltung an. Bundesrätin Karin Keller-Sutter hatte für diesen Fall angekündigt, im Zweitrat die Umwandlung in ein Postulat zu beantragen.

Harmonisierung der Fristenberechnung (Mo. 22.3381)

Nachdem der Bundesrat seinen Bericht zu Ursachen von Tötungsdelikten im häuslichen Umfeld vorgelegt hatte, schrieb der Nationalrat ein Postulat Graf (gp, BL), das die Erstellung eines solchen Berichts gefordert hatte, in der Sommersession 2022 im Rahmen seiner Beratung des Berichts über Motionen und Postulate der gesetzgebenden Räte im Jahr 2021 als erfüllt ab.

Postulat fordert Bericht zu Ursachen von Tötungsdelikten im häuslichen Umfeld (Po. 19.3618)
Dossier: Gewalt gegen Frauen* / häusliche Gewalt (ab Ratifikation Istanbul-Konvention)

In der Frühjahrssession 2022 befasste sich der Ständerat im Rahmen eines Postulats der RK-SR mit aussergewöhnlichen Todesfällen. Die RK-SR wollte den Bundesrat damit beauftragen, einen Bericht zur Dunkelziffer bei nicht natürlichen Todesfällen zu erstellen sowie den Artikel 253 StPO auf Schwachstellen und allfälligen Handlungsbedarf zu prüfen. Laut Kommissionssprecher Daniel Jositsch (sp, ZH) befürchtete die RK-SR, dass hinsichtlich der Bestimmung nicht natürlicher Todesfälle ein grosses Fehlerpotenzial bestehe und nicht natürliche Todesfälle teilweise unentdeckt blieben. Gegen das Postulat sprach sich Jakob Stark (svp, TG) mit einem Einzelantrag aus. Stark bemängelte, dass die «Postulatsbegründung [...] äusserst dünn» sei, dass die Untersuchung nicht natürlicher Todesfälle bereits weitgehend durchgeführt werde und dass solche Untersuchungen für die Angehörigen eine grosse Belastung bedeuten könnten. Als Antwort auf Starks Votum unterstrichen Beat Rieder (mitte, VS) und Bundesrätin Karin Keller-Sutter, dass die Anliegen und ungeklärten Fragen Starks durchaus in dem offen gestalteten Postulat aufgenommen werden könnten und plädierten für Annahme des Postulats. Der Ständerat nahm das Postulat schliesslich mit 35 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Aussergewöhnliche Todesfälle (Po. 21.4343)