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Inhalte

  • Vernehmlassungen

Akteure

  • Flach, Beat (glp/pvl, AG) NR/CN
  • Allemann, Evi (sp/ps, BE) NR/CN
  • Graf-Litscher, Edith (sp/ps, TG) NR/CN

Prozesse

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Bevor der Nationalrat in der Sommersession über die Umsetzung der parlamentarischen Initiative Aeschi (svp, ZG) zur Einführung eines Verordnungsvetos debattierte, hatte sich der Bundesrat in die Diskussion eingebracht. In ihrer Stellungnahme beantragte die Regierung, nicht auf das Geschäft einzutreten. Sie machte dabei geltend, dass dem Parlament bereits wirksame Instrumente (Motion, parlamentarische Initiative, Konsultationsrechte) zur Verfügung stünden, um Einfluss auf die Verordungsgebung des Bundesrats zu nehmen. Ein Veto würde hingegen nicht nur zu Verzögerungen führen, sondern sei – weil es die Gewaltenteilung verletze – auch verfassungswidrig. Im Falle eines Eintretens verlangte der Bundesrat Ausnahmen etwa im Falle völkerrechtlicher Verpflichtungen, für Verordnungen rein technischen Inhalts oder für Verordnungen zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit. Zudem seien Verordnungen auszunehmen, die bei dringlichen Bundesgesetzen erlassen werden müssen. In seiner Stellungnahme äusserte sich der Bundesrat zudem zu den verschiedenen Anträgen der von der SPK-NR ausgearbeiteten Vorlage.

Der Entwurf der SPK-NR sieht vor, dass ein Drittel der Mitglieder eines Rates innerhalb von 15 Tagen nach deren Veröffentlichung gegen Verordnungen des Bundesrats ein Veto einlegen kann. Nach höchsten 60 Tagen muss die verantwortliche Kommission über den Antrag befinden. Lehnt sie diesen ab, ist er erledigt; stimmt sie ihm zu, wird er von den Räten in der nachfolgenden ordentlichen Session behandelt. Diese entscheiden dann, ob eine Verordnung der Ansicht des Gesetzgebers widerspricht und folglich neu verfasst werden muss oder nicht. Ziel sei es, dem Eindruck zu begegnen, dass die Umsetzung von vom Parlament beschlossenen Gesetzen durch die bundesrätlichen Verordnungen nicht immer dem Willen des Gesetzgebers entsprächen. Das Veto hätte so also auch präventive Wirkung, warb Kommissionssprecher Matthias Jauslin (fdp, AG) in der Eintretensdebatte für die Vorlage.
Diese Eintretensdebatte wurde ziemlich ausführlich geführt und machte die Kontrahentinnen und Kontrahenten sichtbar, die sich insbesondere am zentralen Element der Gewaltenteilung rieben. Die vom Bundesrat unterstützte, gegen Eintreten optierende Minderheit, bestehend aus den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP und der GP sowie aus Minderheiten der CVP- und der FDP-Fraktion, erachtete das Veto gegen Verordnungen als Instrument, mit dem die Teilung der Gewalten je nach Lesart «geritzt» oder gar «verletzt» werde. Die gesetzgebende Gewalt dürfe sich nicht in die technische Arbeit der vollziehenden Gewalt einmischen, wurde argumentiert. Angelo Barrile (sp, ZH) warnte mit Blick auf die Vernehmlassungsantworten, in denen sich die «Lobbys» für ein Verordnungsveto ausgesprochen hätten, dass der Einfluss von Interessenorganisationen mit dem neuen Instrument auch auf die Umsetzung von Gesetzen ausgedehnt würde. Die Minderheit verwies zudem auf das «Verzögerungs- und Blockadepotenzial» des Verordnungsvetos, so etwa Nadine Masshardt (sp, BE). Das Veto lade zudem dazu ein, politisch zu taktieren, und erteile keinen Auftrag, weil man mit ihm Verordnungen nur ablehnen oder gutheissen könne, monierte Marianne Streiff-Feller (evp, BE) für die Minderheit der CVP-Fraktion. Und Balthasar Glättli (gp, ZH) wies darauf hin, dass das Parlament mit der parlamentarischen Initiative ja ein viel stärkeres Instrument habe, selber Gesetze zu verfassen. Die Mehrheit beharrte hingegen darauf, dass der Bundesrat sich mit Verordnungen immer wieder dem Willen des Souveräns widersetze. Wirklich stossende Abweichungen der Gesetzgebung durch Verordnungen müssten darum sozusagen mittels «Notbremse» verhindert werden können, so Beat Flach (glp, AG) für die GLP-Fraktion. Es handle sich um ein staatsrechtliches Experiment, auf das man sich einlassen und das man diskutieren solle. Es gehe nicht um die Frage, ob dieser Vorstoss verfassungskonform sei oder nicht – nahm Gregor Rutz (svp, ZH) für die SVP-Fraktion Stellung –, sondern um den Schutz der Verfassung selber. Man habe zwar kein Verfassungsgericht, aber die Kontrolle gegen ein Gesetz könne mittels Referendum wahrgenommen werden. Dies sei nun aber bei Verordnungen eben nicht möglich. Heute stamme ein Drittel aller Regelungen aus Verordnungen und lediglich 12 Prozent aus Gesetzen. Deshalb sei ein Korrekturinstrument dringend. Für die FDP-Fraktion ergriff schliesslich Kurt Fluri (fdp, SO) das Wort: Es sei wichtig, zu sehen, dass das Veto kassatorisch sei. Es gehe eben gerade nicht darum, neue Regelungen zu diskutieren oder anzustossen – was mit den parlamentarischen Anstossinstrumenten mitunter Jahre dauere –, sondern einzig darum, den Bundesrat aufzufordern, Gesetze im Sinne des Parlaments und nicht «seinen eigenen Willen» umzusetzen. Fluri ging zudem auf die Erfahrungen in seinem Kanton Solothurn ein, der ein Verordnungsveto kennt. In den 30 Jahren zwischen 1988 und 2018 sei lediglich gegen 77 von 1115 Verordnungen ein Veto eingelegt worden, acht dieser beanstandeten Verordnungen seien von der Regierung zurückgezogen und etwa jede fünfte korrigiert worden. Es könne – zumindest im Kanton Solothurn – nicht von systematischer Blockade gesprochen werden. Bundeskanzler Walter Thurnherr äusserte sich am Schluss der Eintretensdebatte im Namen des Bundesrats und warnte vor der Vermischung der Gewalten und einem unverhältnismässigen Aufwand. Zudem fehle aus Sicht der Regierung die verfassungsmässige Grundlage für das neue Instrument. Mit 115 zu 64 Stimmen wurde dann – aufgrund der Positionen der einzelnen Fraktionen eher wenig überraschend – Eintreten beschlossen.
Bei der Detailberatung wurden alle Vorschläge des Bundesrates für zusätzliche Ausnahmen abgelehnt.Auch ein Minderheitsantrag der SVP, wonach nicht die Kommissionsmehrheit das letzte Wort haben soll, sondern ein Minderheitsantrag auch im Rat diskutiert werden sollte, fand keine Mehrheit. Es soll also die Kommission beziehungsweise deren Mehrheit sein, die entscheidet, ob über einen Antrag auf ein Veto abgestimmt wird oder nicht. Das gleiche Schicksal der Ablehnung ereilte ein Minderheitsantrag der SP, mit dem die Erläuterungen zu den Verordnungen im Bundesblatt hätten veröffentlicht werden sollen. Alle weiteren Minderheitsanträge, mit denen Ausnahmen geschaffen werden sollten, lehnte die Ratsmehrheit ab. Mit ein Grund dafür war wohl das von Kommissionssprecher Jauslin vorgebrachte Argument, dass hier ein neues Instrument geschaffen werde und man zuerst Erfahrungen sammeln müsse, um dann vielleicht später in einzelnen Bereichen Ausnahmen zu schaffen. In der Gesamtabstimmung erhielt die unveränderte Vorlage der SPK-NR 113 Stimmen. Die 67 Gegenstimmen stammten von allen anwesenden GP- (11) und SP-Mitgliedern (40) sowie von 10 Mitgliedern der FDP- und 6 der CVP-Fraktion. Sechs der acht Grünliberalen enthielten sich der Stimme. Damit ging die Vorlage an den Ständerat.

Veto gegen bundesrätliche Verordnungen (Pa. Iv. 14.422)
Dossier: Vorstösse für ein Veto des Parlamentes gegen Verordnungen des Bundesrates

Wie Bundesrat Guy Parmelin bereits im Anschluss an die Volksabstimmung vom 25. September 2016 angekündigt hatte, schickte der Bundesrat Anfang 2017 die Verordnungen zum neuen Nachrichtendienstgesetz in die Vernehmlassung. Es handelte sich dabei einerseits um die Verordnung über den Nachrichtendienst (NDV), die dort greift, wo das NDG der Präzisierung bedarf. So werden darin etwa die Zusammenarbeit des NDB mit in- und ausländischen Stellen, die Informationsbeschaffung, der Datenschutz und die Archivierung, die Kontrolle, der interne Schutz, die Sicherheitsmassnahmen sowie die Bewaffnung des NDB konkretisiert. Andererseits handelte es sich um die Verordnung über die Informations- und Speichersysteme des NDB, die technische Regelungen zum Betrieb, zum Inhalt und zur Nutzung dieser Systeme enthält. In einer separaten Vernehmlassung, die im März eröffnet wurde, holte der Bundesrat zudem Stellungnahmen zur Verordnung über die Aufsicht über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten (VAND) ein. Diese dritte Umsetzungsverordnung regelt administrative Fragen bezüglich der Aufsichtsbehörde (AB-ND), die Kontrolle der Funk- und Kabelaufklärung durch die Unabhängige Kontrollinstanz (UKI) sowie die Zusammenarbeit zwischen dem Bund und der Dienstaufsicht in den Kantonen. Für Kritik sorgte, dass die AB-ND administrativ dem Generalsekretariat des VBS zugeordnet werden sollte. Das entspreche nicht dem Willen des Parlaments, das während der Beratung des NDG den Bundesrat per Motion (15.3498) dazu aufgefordert hatte, Möglichkeiten für eine Aufsicht ausserhalb der Bundesverwaltung aufzuzeigen, monierte Nationalrätin Edith Graf-Litscher (sp, TG) gegenüber der Presse; nicht zuletzt habe das Versprechen einer starken und unabhängigen Aufsicht Viele dazu bewogen, dem Gesetz in der Volksabstimmung zuzustimmen. Weniger problematisch sahen dies Ständerat Alex Kuprecht (svp, SZ), Präsident der GPDel und damit der parlamentarischen Oberaufsicht über den NDB, sowie EDÖB Adrian Lobsiger, die beide die operative Selbstbestimmung der Aufsicht durch deren rein administrative Ansiedlung beim VBS – überdies mit eigenem Budget – nicht gefährdet sahen, wie sie in den Medien erklärten.
Daneben traf der Bundesrat weitere Vorbereitungen für die geplante Inkraftsetzung des neuen NDG am 1. September 2017. So hob er in der bestehenden Verordnung über den Nachrichtendienst des Bundes (V-NDB) die Vorschrift auf, dass der NDB Informationen über das Inland und solche über das Ausland in intern getrennten Organisationseinheiten beschaffen muss. Damit werde «ein letztes Überbleibsel» der einst getrennten Inlands- und Auslandsnachrichtendienste abgeschafft, wie es in der entsprechenden Medienmitteilung hiess. Die V-NDB wird mit Inkrafttreten des neuen NDG ihre Geltung zwar verlieren, doch dass die Fusion im Hinblick auf das neue NDG schon vorzeitig vollzogen werde, sei organisatorisch «sicher sinnvoll», zitierte die NZZ GPDel-Präsident Kuprecht. Gemäss Bundesrat könne der NDB nun seine Organisationsstruktur optimieren und Synergien nutzen. Zudem wählte der Bundesrat im Mai – und damit fast ein halbes Jahr später als von Verteidigungsminister Parmelin ursprünglich angekündigt – den Juristen Thomas Fritschi zum Leiter der AB-ND. Er werde die Aufsichtsbehörde ab August organisatorisch und personell aufbauen, gab die Regierung per Medienmitteilung bekannt.
In der Vernehmlassung wurden erhebliche Einwände hauptsächlich von Mitgliedern des ehemaligen Referendumskomitees vorgebracht, darunter die Forderung, die AB-ND ausserhalb der Bundesverwaltung anzusiedeln. Im Ergebnisbericht erläuterte das VBS, dass dafür eine Änderung des formellen Gesetzes vonnöten wäre, weshalb dieser und weitere Vorschläge nicht in den Entwurf übernommen wurden. Die Kantone als Hauptadressaten des Verordnungsrechts sowie die KKJPD und die KKPKS unterstützten die in den Vorentwürfen eingeschlagene Stossrichtung dagegen einhellig. Von ihnen geäusserte Anpassungswünsche, wie auch die Empfehlungen des Bundesverwaltungsgerichts und der GPDel habe der Bundesrat weitestgehend in die Entwürfe übernommen, erläuterte er per Medienmitteilung. Die Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Räte nahmen darauf zur Kenntnis, dass die Regierung die wichtigsten in der Vernehmlassung ausgesprochenen Empfehlungen berücksichtigt habe und verzichteten auf weitere Änderungsvorschläge an den Bundesrat. Sie sprachen sich für eine schnellstmögliche Inkraftsetzung des NDG und der dazugehörigen Verordnungen aus, damit der NDB seinem Auftrag zum Schutz des Landes nachkommen könne.
Der Bundesrat verabschiedete die drei Verordnungen Mitte August und setzte sie zusammen mit dem NDG auf den 1. September 2017 in Kraft. Ab dann kann der NDB seine neuen Kompetenzen wahrnehmen und die neuen Überwachungsmittel einsetzen.
Einen Tag vor dem Inkrafttreten kündigte eine Handvoll Personen aus dem Umfeld der Digitalen Gesellschaft an, beim NDB ein Gesuch um Unterlassung der neuen Kabelaufklärung, d.h. der Durchsuchung des grenzüberschreitenden Internetverkehrs nach Stichworten, einzureichen. Wie die Aargauer Zeitung berichtete, konnten sie unter anderem den Schweizer Anwalt Edward Snowdens, Marcel Bosonnet, für ihre Sache gewinnen. Dennoch rechneten sie nicht damit, dass der NDB ihrem Begehren stattgeben werde, planten aber, anschliessend den Rechtsweg zu beschreiten, «notfalls bis zum EGMR in Strassburg», wie die Zeitung den federführenden Anwalt und Präsidenten von Grundrechte.ch Viktor Györffy zitierte. Spätestens dort würden sie recht erhalten, zeigte sich Györffy überzeugt, denn die «anlasslose Massenüberwachung», die der NDB von jetzt an praktiziere, verletze das Grundrecht auf Privatsphäre, die Unschuldsvermutung und das Verhältnismässigkeitsprinzip.

Neues Nachrichtendienstgesetz (BRG 14.022)
Dossier: Staatliche Überwachung
Dossier: Vorstösse und Massnahmen zur Bekämpfung islamistischer Radikalisierungstendenzen