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Jahresrückblick 2021: Föderativer Aufbau

Wie schon im Vorjahr befeuerte der anhaltende Kampf von Bund und Kantonen gegen die Covid-19-Krise auch 2021 die öffentliche Debatte um Vor- und Nachteile sowie allfälligen Reformbedarf des Föderalismus in der Schweiz. Die Stärken des Systems zeigten sich etwa darin, dass einzelne Kantone mit Innovationen vorangingen, die andere Kantone oder der Bund im Erfolgsfall übernehmen konnten – ein Beispiel dafür waren 2021 die vom Kanton Graubünden eingeführten Massentests, die zum Vorbild für die nationale Teststrategie wurden. Ein anderer Vorteil bestand darin, dass den regional teilweise unterschiedlichen epidemiologischen und gesellschaftlichen Ausgangslagen durch spezifische Regimes Rechnung getragen werden konnte. Kantonal unterschiedliche Regelungen wurden jedoch in der Presse bisweilen auch als «Flickenteppich» problematisiert, zumal die Unterschiede nicht immer sachlich begründbar erschienen. Wenn es aufgrund der epidemiologischen Entwicklung unpopuläre Massnahmen zu beschliessen galt, war teilweise auch ein Schwarzpeterspiel zu beobachten, das die Entscheidfindung verzögerte, indem Kantone und Bund einander gegenseitig die Verantwortung zuschoben – so etwa beim Entscheid über Massnahmen zur Eindämmung der fünften Welle Anfang Dezember. Die Grenzen des Föderalismus traten auch in der Auseinandersetzung um die Öffnung der Restaurantterrassen in Skigebieten zutage, als mehrere Kantone sich vorübergehend weigerten, die verbindliche Vorgabe des Bundes zur Schliessung der Terrassen umzusetzen. Im Weiteren stellten die Planung und Durchführung von Tests, Impfungen und Contact-Tracing die Kantone vor grosse Herausforderungen, welche von manchen Beobachterinnen und Beobachtern auch der Kleinheit der kantonalen Verwaltungen zugeschrieben wurden.

Nicht nur, aber auch vor dem Hintergrund der Covid-19-Krise wurden Reformvorschläge für das föderalistische System der Schweiz diskutiert. Dazu gehörte die auch von der KdK propagierte Idee, ein paritätisch zusammengesetztes gemeinsames Führungsgremium von Bund und Kantonen zu schaffen, das bei künftigen Krisen die Koordination und Vorbereitung von Entscheidungen des Bundesrats und der Kantonsregierungen übernehmen würde. Der Stadtpräsident von Biel schlug derweil vor, mit einem Städtereferendum, bei dem analog zum bestehenden Kantonsreferendum acht grössere Städte eine nationale Referendumsabstimmung bewirken könnten, die Rolle der Städte in der Bundespolitik zu stärken; der Vorschlag erinnerte an Forderungen nach einem Gemeindereferendum oder nach einer Vertretung der Städte im Ständerat, die in den letzten Jahren erfolglos geblieben waren. Ob eine nennenswerte Föderalismusreform diesmal mehrheitsfähig werden könnte, war Ende 2021 noch nicht absehbar.

Für intensive Debatten sorgte das Verhältnis zwischen städtischen und ländlichen Gebieten in der Schweiz. Sie flammten zunächst nach dem Abstimmungswochenende vom 13. Juni auf, an dem gleich bei drei Vorlagen – dem CO2-Gesetz, der Trinkwasser- und der Pestizidinitiative – über unterschiedliche Betroffenheiten und Interessen von Stadt- und Landbevölkerung diskutiert wurde und sich in den meisten städtischen Gemeinden Ja-Mehrheiten, in den ländlichen Gebieten hingegen überwiegend Nein-Mehrheiten ergaben. Richtig Fahrt nahm die Debatte aber auf, als sich die SVP bei 1.-August-Reden und in den darauf folgenden Wochen über «Schmarotzertum» und Arroganz von «Luxus-Sozialisten und Bevormunder-Grünen» in den Städten beklagte und sich als Verteidigerin der Interessen der Landbevölkerung darstellte. Die Partei lancierte dabei etwa Forderungen nach einer Revision des Finanzausgleichssystems oder nach der Einführung eines Bezirks- oder Gemeindemehrs bei kantonalen Abstimmungen analog zum Ständemehr auf Bundesebene. Gegenstimmen warfen der SVP vor, mit ihrer Rhetorik die Bevölkerung zu spalten und den Stadt-Land-Graben selbst mutwillig zu vertiefen; im Übrigen fliesse aus den meisten Städten mehr Geld aufs Land als umgekehrt.

Bei einer Stimmbeteiligung von über 88 Prozent entschieden sich die Stimmberechtigten von Moutier am 28. März mit 54.9 Prozent Stimmenanteil für einen Kantonswechsel ihrer Gemeinde von Bern zu Jura. Nachdem eine erste Abstimmung zum selben Thema 2017 wegen Unregelmässigkeiten annulliert worden war, handelte es sich beim diesjährigen Urnengang in den Worten von Le Temps um «la votation la plus contrôlée de l'histoire suisse». Zwar gab es auch im Zusammenhang mit der diesjährigen Abstimmung wieder Gerüchte um Abstimmungstourismus und um mögliche Ungereimtheiten im Wählendenregister der Gemeinde, doch Abstimmungsbeschwerden blieben diesmal aus; dazu dürfte auch das relativ deutliche Ergebnis beigetragen haben. Die Kantone Jura und Bern unterzeichneten in der Folge eine Roadmap für die Verhandlungen über die Modalitäten des Kantonswechsels; demnach soll Moutier spätestens ab dem 1. Januar 2026 offiziell Teil des Kantons Jura sein.

Auch 2021 kam es in verschiedenen Kantonen zu Gemeindefusionen, beispielsweise in Tresa TI, Assens VD oder Seedorf UR. Zwei besonders prominente Fusionsprojekte standen indessen im Gegenwind: Das seit 2017 laufende Vorhaben einer Fusion der Stadt Freiburg mit den umliegenden Gemeinden wurde beerdigt, nachdem eine Konsultativabstimmung im September in sechs von neun potenziellen Fusionsgemeinden negativ ausgefallen war. Und von den Gemeinden um die Stadt Bern beschlossen 2021 auch Kehrsatz und Frauenkappelen den Ausstieg aus den Fusionsabklärungen, nachdem Bolligen und Bremgarten dies bereits früher getan hatten und Köniz gar nie eingestiegen war. Im Projekt verbleiben somit noch die Stadt Bern und Ostermundigen.

Die Presse berichtete 2021 deutlich häufiger als in den drei Vorjahren über Fragen des Föderalismus, wie die APS-Zeitungsanalyse (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang) zeigt. Dies ist zum einen auf das Thema der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen bei der Pandemiebekämpfung zurückzuführen, vor allem aber auch auf die Abstimmung in Moutier. Diese wurde insbesondere in jurassischen und bernischen Zeitungen sehr ausgiebig behandelt und ist für den klaren Spitzenwert an Zeitungsartikeln im März 2021 verantwortlich (vgl. Abbildung 1). Seit 2016 war der Föderalismus in der Presse denn auch nur einmal noch häufiger Thema als 2021 – nämlich im Jahr 2017, als in Moutier der erste Anlauf für eine Abstimmung über die Kantonszugehörigkeit stattfand.

Jahresrückblick 2021: Föderativer Aufbau
Dossier: Jahresrückblick 2021

Nachdem die Kritik an der direkten Demokratie 2020 wohl auch pandemiebedingt etwas weniger virulent gewesen war, zeigt ein Überblick über die Medienlandschaft zum Thema im Jahr 2021 zwei gegensätzliche Standpunkte. Wurde auf der einen Seite ein Zuviel an direktdemokratischer Mitsprache beklagt, gab es auf der anderen Seite Forderungen für einen Ausbau der partizipatorischen Instrumente.

Mehr Mitsprache forderte die Weltwoche: Der Preis für die Bekämpfung der Folgen der Covid-19-Krise sei zu hoch, kritisierte die Zeitung die «undiszipliniert gewachsen[en]» Staatsausgaben. Der Stimmbevölkerung sei es jedoch verwehrt, mitzuentscheiden, ob und welche Massnahmen überhaupt finanziert werden sollen. Der Bund habe «im Alleingang» mehrere Milliarden von Franken ausgegeben, ohne dafür direktdemokratische Legitimation einholen zu müssen. Man müsse sich deshalb überlegen, ob ein Finanzreferendum auf Bundesstufe eingeführt werden sollte. Dies war freilich eine nicht ganz neue Forderung, die zudem erst 2018 von den Räten einmal mehr verworfen worden war.

Auch die «Freunde der Verfassung», die innert kurzer Zeit zwei Referenden gegen das Covid-Gesetz bzw. dessen zweite Revision zustande gebracht hatten, diskutierten einen Ausbau der Volksrechte. Dem «Volk» sollten «mehr institutionelle Kompetenzen» gegeben werden, begründete der Sprecher der Organisation, Michael Bubendorf in der NZZ die Forderung nach der Einführung einer Gesetzesinitiative auf nationaler Ebene. Unter Umgehung des Parlaments könnten die Stimmberechtigten damit ihre Anliegen direkt in einem Gesetz verwirklichen. Auch dieses Projekt hatte in den vergangenen Jahren bereits einige Anläufe genommen – so war 1961 gar eine Volksinitiative abgelehnt worden, die die Einführung einer nationalen Gesetzesinitiative gefordert hatte. Die «Freunde der Verfassung» dachten zwar laut über die Lancierung eines neuerlichen Volksbegehrens nach, verzichteten allerdings schliesslich darauf.

Einiges zu schreiben gab die «Stopp-F-35-Initiative», mit der linke und armeekritische Kreise die Beschaffung der neuen Kampfflugzeuge verhindern wollten. Die Demokratie werde hier zum «Störfaktor», befand die Weltwoche, weil «Linke und grüne Parlamentarier [...] fortwährend [versuchten], Volksentscheide auszuhebeln». Die Initiative missachte den im September 2020 geäusserten Volkswillen für den Kauf neuer Kampfflugzeuge. Dies dürfe als «Zwängerei» betrachtet werden, urteilte auch die NZZ, doch könne dieser Kritik gelassen begegnet werden, da es nach wie vor schwierig sei, Volksinitiativen zum Erfolg zu bringen. Man müsse zwar durchaus über eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen diskutieren, um den «inflationären» Gebrauch der Volksrechte einzudämmen, die Stimmberechtigten würden aber wohl, «wenn es ihnen mit den vielen Abstimmungen zu bunt wird, von sich aus auf die Bremse stehen und die Vorlagen reihenweise bachab schicken», so die NZZ.

Die Verfassung werde aber zum «Sammelsurium» warnte erneut die NZZ. Initiativen seien «Kristallisationsinstrumente des Polit-Marketings» geworden. Ein Initiativtext stelle Forderungen, die bewusst diffus seien. Initiativkomitees wollten häufig einfach «ein Zeichen setzen», wobei an der Abstimmungsurne dann nicht klar sei, welche Konsequenzen ein Ja oder ein Nein hätten. Zudem herrsche die Meinung vor, das Parlament werde es dann schon richten. Als Beispiele angeführt wurden von der Zeitung etwa die Konzernverantwortungsinitiative, die 99-Prozent-Initiative oder die Stopp-F35-Initiative. Aber auch die Masseneinwanderungsinitiative hätten gezeigt, wie schwierig sich das Parlament mit einer Umsetzung tue.

2021 Kritik an der direkten Demokratie

Er könne sich kurz halten, da es keine neuen Argumente gebe und auch in der neuerlichen Debatte keine aufgetaucht seien, gab Gerhard Pfister (mitte, ZG) in der Wintersession 2021 bei der Diskussion um die Einführung eines obligatorisches Referendums für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter für die Kommission zu Protokoll: Die Mehrheit der SPK-NR beantrage Festhalten am ursprünglichen Nichteintretensentscheid, weil sie keinen Handlungsbedarf sehe und die Vorlage zu wenig ausgereift sei. Eine erstarkte Minderheit – ursprünglich hatte die Kommission die Vorlage mit 17 zu 8 Stimmen abgelehnt, im zweiten Durchgang standen sich 13 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung gegenüber – wolle vor allem auch den Kantonen mit Berücksichtigung des Ständemehrs mehr Gewicht geben.
Die erneute Debatte war nötig geworden, weil der Ständerat auf die Vorlage eintreten wollte, obwohl die grosse Kammer zuvor schon nichts von der Idee hatte wissen wollen. Die Sprecherinnen und Sprecher der Fraktionen hatten vor dem Votum Pfisters ihre Positionen noch einmal ausgeführt. Marco Romano (mitte, TI) sprach sich im Namen der Mitte für eine Stärkung der Volksrechte, für die Zustimmung zum Beschluss des Ständerats und also für Eintreten aus. Die SP-Fraktion – vertreten durch Samira Marti (sp, BL) – war für Festhalten. Marti warf dem Ständerat vor, mit der Forderung nach dem obligatorischen Referendum die Macht der Kantone über Gebühr stärken zu wollen. Damit würden nicht nur «die Stimme der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger» und damit das «Demokratieprinzip» an und für sich geschwächt, zudem bedeute die notwendige Zustimmung der Kantone insbesondere bei Verträgen, in denen es um Grundrechte gehe, «höhere Hürden für einen effektiven Menschenrechtsschutz». Mit der Einführung des Ständemehrs würde überdies die im Moment auch im Rahmen der Covid-19-Pandemie viel diskutierte Spaltung der Gesellschaft noch weiter vorangetrieben. Gregor Rutz (svp, ZH) warb im Namen der SVP-Fraktion für Eintreten: Es gebe immer mehr Staatsverträge, die «direkt oder indirekt auf unsere Kompetenzordnung zugreifen», weshalb es notwendig sei, solche Abkommen Volk und Ständen zu unterbreiten. Nachdem Nationalratsvizepräsident Martin Candinas (mitte, GR) die Positionen der drei restlichen Fraktionen bekannt gegeben hatte – die FDP-Fraktion unterstütze die Minderheit, die GLP- und die GP-Fraktionen die Mehrheit – erklärte Kommissionssprecher Pfister den Grund für die Erstarkung der Kommissionsminderheit: Verschiedene Kommissionsmitglieder hatten entschieden, dem Ständerat entgegenzukommen. Dies wollte aber eine deutliche Mehrheit der grossen Kammer nicht: Zum zweiten Mal lehnten die SP-, GLP- und die GP-Fraktionen die Vorlage geschlossen ab. Die Mitte-Fraktion war gespalten und auch die FDP-Liberale Fraktion stimmte trotz anderslautender Fraktionsempfehlung grossmehrheitlich gegen Eintreten. Damit standen 114 Stimmen 69 Stimmen, die vor allem aus der SVP- und der Mitte-Fraktion stammten, gegenüber und versenkten die Vorlage endgültig.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Mit einem Gastbeitrag in der NZZ forderte Erich Fehr (BE, sp), Stadtpräsident von Biel, die Einführung eines Städtereferendums auf Bundesebene. Analog zum bestehenden Kantonsreferendum, das von acht Kantonen ergriffen werden kann, sollen Städte damit eine Volksabstimmung über Vorlagen erwirken können, die dem fakultativen Referendum unterliegen. Als mögliches Quorum nannte Fehr acht Städte mit je über 25'000 Einwohnerinnen und Einwohnern.
Fehr begründete sein Anliegen damit, dass das Funktionieren des Föderalismus seit seiner Etablierung im 19. Jahrhundert aufgrund der soziodemografischen Entwicklung «immer mehr aus den Fugen geraten» sei. So stellten urbane Gemeinden heute mit 70 Prozent einen deutlich höheren Anteil an der Gesamtbevölkerung als noch bei der Gründung des schweizerischen Bundesstaates, doch die Verteilung und Gewichtung der Ständestimmen sei immer noch dieselbe wie damals; dies gebe den kleineren, ländlichen Kantonen ein zu hohes Gewicht und benachteilige die Städte im föderalen Gefüge. Mit einem Städtereferendum könnten laut Fehr die Städte ihre Interessen besser verteidigen, ohne dass dadurch die Kantone geschwächt würden. Eine institutionelle Stärkung der Städte tue auch deshalb Not, weil der Artikel 50 Absatz 3 der Bundesverfassung, wonach der Bund auf die besondere Situation der Städte, Agglomerationen und Berggebiete Rücksicht zu nehmen hat, jedenfalls hinsichtlich der Städte «bis heute weitgehend toter Buchstabe geblieben» sei. Dies sei zuletzt auch bei der Erarbeitung der Corona-Massnahmen zu beobachten gewesen, zu denen der Bund jeweils nur die Kantone und die Sozialpartner, nicht aber die Städte und Gemeinden anhörte. Fehrs Vorschlag stellte einen neuen Anlauf in einer schon länger währenden Diskussion dar, nachdem etwa Forderungen nach einem Gemeindereferendum oder nach einer Aufwertung der Städte zu Halbkantonen in den letzten Jahren erfolglos geblieben waren.

Auf den gescheiterten Vorstoss für ein Gemeindereferendum verwies in seiner Reaktion auf Fehrs Vorschlag auch der Präsident des Gemeindeverbands (SGV), Ständerat Hannes Germann (svp, SH): Jener vom SGV lancierte Vorstoss sei vom Schweizerischen Städteverband (SSV) 2017 nicht unterstützt worden. Es sei «befremdend und irritierend», wenn nun von städtischer Seite eine ähnliche Reform vorgeschlagen werde, die aber kleinere Gemeinden ignorieren und ein Sonderrecht nur für die Städte schaffen würde. Einverstanden zeigte sich Germann hingegen mit Fehrs Kritik am mangelnden Einbezug der Städte und Gemeinden in der Pandemiepolitik.

Städtereferendum

Weil der Nationalrat als Zweitrat in seiner Sondersession im Mai 2021 nicht auf den Entwurf des Bundesrats für ein obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter eingetreten war, gelangte das Geschäft wieder in die kleine Kammer. Dort machte sich Andrea Caroni (fdp, AR) als Kommissionssprecher für die Mehrheitsposition der SPK-SR stark, die mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung Festhalten am bereits gefassten Eintretensentscheid beantragte. Die Vorlage stärke die Volksrechte, schaffe mehr Transparenz und erhöhe die Rechtsstaatlichkeit – so Caroni. Das bestehende obligatorische Staatsvertragsreferendum weise Lücken auf und müsse ergänzt werden. Es dürfe nicht dem Gutdünken des Parlaments überlassen werden, welche Verträge obligatorisch von Volk und Ständen gutgeheissen werden sollen, wie dies jetzt eigentlich der Fall sei. In der Schwesterkommission sei vor allem diskutiert worden, mit welcher Regel entschieden werden solle, wann ein Vertrag Verfassungscharakter habe und dem obligatorischen Referendum unterstellt werden müsse. Es gebe hier unterschiedliche Stossrichtungen, die, falls Eintreten bestätigt würde, auch im Nationalrat noch einmal diskutiert werden könnten: Mit dem ersten vom Bundesrat vorgeschlagenen Ansatz würde beurteilt, ob der Inhalt eines internationalen Vertrags auch innerstaatlich in die Verfassung geschrieben werden würde. Die Bejahung dieser Frage würde ein obligatorisches Referendum nach sich ziehen. Ein neu diskutierter Ansatz würde auf die politische Bedeutung und die Tragweite eines Vertrags abstellen. Nur «Verträge von politisch grosser Tragweite» würden Volk und Ständen zur Beurteilung vorgelegt. Da die neu diskutierten, auf diesen Ansätzen beruhenden Lösungen «verheissungsvoll» seien und aus Sicht der Kommission nach wie vor Handlungsbedarf bestehe, plädierte sie auf Festhalten am Eintretensentscheid.
Für die Kommissionsminderheit ergriff Daniel Jositsch (sp, ZH) das Wort. Er erinnerte daran, dass Verträge, mit denen die Verfassung tangiert würden, nur «alle paar Jahrzehnte einmal» vorliegen würden. Er sehe nicht ein, weshalb das bisherige Vorgehen, mit dem das Parlament ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis beschliesse, geändert werden müsse. Auch sei die Gefahr einer Politisierung von Staatsverträgen geringer, wenn weiterhin das Parlament entscheide, Staatsverträge dem Volk «sua sponte» vorzulegen, als wenn jemand darüber befinden müsse, wann von politisch grosser Tragweite gesprochen werden könne.
Zwar machte Paul Rechsteiner (sp, SG) in der Folge auf die recht deutliche Opposition im Nationalrat aufmerksam, die Nicht-Eintreten auch im Ständerat opportun mache, sowohl Daniel Fässler (mitte, AI) als auch Bundesrätin Karin Keller-Sutter warben aber dafür, der SPK-NR und dem Nationalrat noch einmal eine Chance für weitere Reflexionen zu diesem wichtigen Thema zu verschaffen. Dies schien die Mehrheit der kleinen Kammer ebenso zu sehen. Mit 29 zu 10 Stimmen (2 Enthaltungen) wurde Festhalten beschlossen und das Geschäft noch einmal zurück in die Volkskammer geschickt.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Im Mai 2020 reichte Denis de la Reussille (pda, NE) die Motion «Millionäre besteuern, um Gemeinwesen zu finanzieren und Arbeitsplätze zu retten» ein. Die Motion war Teil verschiedener Vorstösse zur Bekämpfung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie respektive zur Reduktion des Defizits, das dem Bund durch die hohen Zusatzausgaben gegen die Pandemie entstand. Konkret sollten Vermögen über CHF 3 Mio. mit einer «Covid-19-Solidaritätssteuer» belegt werden, mit deren Ertrag die Unterstützung für «Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Familien, die Handwerksbetriebe und die Kleinunternehmen» – kurz für die «Einkommensschwachen, die Mittelschicht und die Angestellten» – hätte finanziert werden sollen. Der Bundesrat sprach sich gegen die Motion aus und lehnte allgemein eine Zusatzfinanzierung für die Corona-Massnahmen ab – er wolle diese «mit den bestehenden Einnahmequellen» finanzieren. Insbesondere sprach er sich gegen zusätzliche Steuern aus – die überdies einer Verfassungsänderung bedürften –, um die konjunkturelle Erholung nicht zu gefährden.
In der Herbstsession 2021 setzte sich der Nationalrat mit der Motion auseinander. Der Motionär verwies dabei auf die wachsende Ungleichheit der Vermögen in der Schweiz, die einen «effort de solidarité» der wohlhabendsten Bürgerinnen und Bürger im Lande nötig mache. Finanzminister Maurer erachtete die Motion als «Teil der 99-Prozent-Initiative» und kritisierte unter anderem, dass sie das jahrelang gewachsene Gefüge der Bundessteuern durcheinanderbringen würde. Mit 118 zu 65 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) lehnte der Nationalrat die Motion ab. Einstimmig sprachen sich die SP- und die Grünen-Fraktion für Annahme des Vorstosses aus.

Millionäre besteuern, um Gemeinwesen zu finanzieren und Arbeitsplätze zu retten
Dossier: Mögliche Massnahmen zur Reduktion des Covid-19-bedingten Defizits

Der «Kommerzialisierung der Instrumente der direkten Demokratie» müsse ein Riegel vorgeschoben werden, befand Mathias Reynard (sp, VS). Konkret müsse man das Bezahlen von Unterschriftensammeln verbieten. In seiner Anfang 2020 eingereichten Begründung für diese Forderung verwies der Walliser Sozialdemokrat auf die Unterschriftensammlungen gegen den Vaterschaftsurlaub sowie gegen das Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung. Hier hätten die finanziellen Anreize zu «Lügen und unlauteren Methoden» angestiftet, was nicht nur die Meinungsbildung gefährde, sondern auch der Glaubwürdigkeit der direkten Demokratie schade. Reynard brachte das Beispiel des Kantons Genf, der ein solches Verbot kenne.
Der Bundesrat empfahl die Motion im Mai 2020 zur Ablehnung. Er verwies auf die Motion Hurni (sp, NE Mo. 19.4431), um zu unterstreichen, dass er Täuschungsversuche während Unterschriftensammlungen verurteile. Allerdings dürfe nicht von Einzelfällen darauf geschlossen werden, dass bezahltes Unterschriftensammeln generell unlauter sei. Diese Art des Sammelns sei zudem billiger als ein grosser Massenversand, weshalb ein Verbot schwächere Gruppierungen bestrafen könnte. Ein Verbot sei zudem unverhältnismässig.
In der Herbstsession 2021 vertrat Baptiste Hurni (sp, NE) den mittlerweile aus dem Nationalrat ausgeschiedenen Motionär, stand aber auf verlorenem Posten. Mit 123 zu 61 Stimmen (1 Enthaltung) lehnte die grosse Kammer den Vorstoss ab. Die Stimmen aus der SP- und der GP-Fraktion reichten nicht für eine Annahme aus.

Bezahltes Unterschriftensammeln verbieten (Mo. 20.3015)

Nachdem sich die WAK-SR kurz zuvor gegen die parlamentarische Initiative Derder (fdp, VD) für eine Anpassung der Vermögenssteuer und die Aufhebung der Besteuerung des Arbeitsinstruments ausgesprochen hatte und sich die WAK-NR diesem Entscheid aus verfahrensökonomischen Gründen angeschlossen hatte, zog sie Olivier Feller (fdp, VD), der den Vorstoss in der Zwischenzeit übernommen hatte, in der Sommersession 2021 ohne Begründung zurück.

Vermögenssteuer anpassen und Besteuerung des Arbeitsinstruments aufheben

Die Einführung eines konstruktiven Referendums sei bereits zuvor zweimal Thema gewesen, versuchte Cédric Wermuth (sp, AG) in der Sommersession 2021 im Nationalrat Werbung für seine parlamentarische Initiative zu machen. 1992 hatte die SP die Idee im Rahmen der EWR-Diskussionen ins Spiel gebracht und 1995 hatten die Sozialdemokraten im Rahmen der Debatte um die 10. AHV-Revision gar eine Initiative für ein «Referendum mit Gegenvorschlag» lanciert, die 2000 an der Urne abgelehnt worden war. Auch aktuell hätte dieses Instrument das Potenzial, Blockaden zu lösen, führte der Aargauer Sozialdemokrat aus. So sei etwa bei der Abstimmung über die E-ID allen klar gewesen, dass es eine elektronische Identität brauche. Hätte neben dem mit einem Referendum bekämpften Vorschlag ein konstruktives Referendum vorgelegen, mit dem etwa eine vom Staat organisierte E-ID gefordert worden wäre, so hätte ein Zeitverlust bei der notwendigen Einführung vermieden werden können. Das konstruktive Referendum sei darüber hinaus «der logische kleine Bruder des Gegenvorschlags des parlamentarischen Rechts und damit die Vollendung der direkten Demokratie» – so Wermuth. Beat Walti (fdp, ZH) wendete ein, dass dieses Instrument im Kanton Zürich zu grosser Verwirrung geführt habe – bei einer Abstimmung über die Spitalfinanzierung seien vier konstruktive Referenden zur Abstimmung gestanden, die «dreissig oder mehr Antwortvarianten» zugelassen hätten. Es sei deshalb wieder abgeschafft worden. Wermuth wiederum konterte mit einem Zitat aus dem Kanton Bern, der das Instrument in Form eines Volksvorschlags kennt: Der Vizepräsident der damaligen Berner Verfassungskommission habe bei der Einführung des Volksvorschlags gesagt, «wer den Schweizerinnen und Schweizern nicht zumute, die Komplexität des konstruktiven Referendums zu verstehen, unterschätze, dass diese Menschen jeden Tag beim Jassen schwierigere strategische Entscheidungen als beim konstruktiven Referendum fällen würden». Michaël Buffat (svp, VD) und Samira Marti (sp, BL) setzten sich in der Folge im Namen der SPK-NR, die sich mit einer 14 zu 10-Stimmen-Mehrheit für Folgegeben ausgesprochen hatte, ebenfalls für das Anliegen ein. Meinungen könnten von den Stimmenden differenzierter eingebracht werden und die Interpretation eines Abstimmungsresultates sei dank Varianten einfacher, argumentierten sie. Zudem könnten Referendumskomitees mit diesem «Gewinn für das direkt-demokratische Instrumentarium» stärker in die Entscheidunsgsfindung einbezogen werden, fasste Samira Marti die Kommissionsmeinung zusammen. Trotz aller befürwortender Voten setzte sich allerdings die starke bürgerliche Kommissionsminderheit durch, die sich nicht zu Wort gemeldet hatte: Mit 109 zu 82 Stimmen entschied sich die Mehrheit der grossen Kammer, der Initiative keine Folge zu geben. Die geschlossen stimmenden Fraktionen von SVP, FDP und Mitte standen den ebenfalls geschlossenen Fraktionen von SP, GLP und GP gegenüber.

Einführung eines konstruktiven Referendums (Pa. Iv. 18.446)

Im Mai 2020 reichte Marco Chiesa (svp, TI) zwei parlamentarische Initiativen für Änderungen der Pauschalbesteuerung ein, nachdem er sich bereits im Jahr 2019 mit zwei Motionen dieses Themas angenommen hatte. In seiner ersten Initiative (Pa.Iv. 20.421) wollte er Besteuerung nach dem Aufwand, also die sogenannte Pauschalbesteuerung, zukünftig auch ausländischen Personen ermöglichen, die in der Schweiz erwerbstätig sind – bisher war sie auf in der Schweiz nicht erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer beschränkt. Dabei solle das in der Schweiz erworbene Nettoeinkommen separat besteuert werden.
Mit seiner zweiten parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. 20.422) beabsichtigte er, auch mit Schweizerinnen oder Schweizern verheirateten Ausländern oder Ausländerinnen Zugang zur Pauschalbesteuerung zu gewähren – bisher durfte bei einer Besteuerung nach dem Aufwand keiner der Ehegatten die Schweizer Staatsbürgerschaft besitzen. Dabei sollten die Übergangsbestimmungen der Revision von 2012, die bis Ende 2020 in Kraft sind, weiterhin gelten, damit die ausländischen Ehegatten ihr Recht auf Besteuerung nach dem Aufwand nicht verlieren würden.
Andere Länder, beispielsweise Italien, hätten attraktivere Pauschalbesteuerungsregeln als die Schweiz, begründete Chiesa seine zwei Vorstösse. Unter anderem kenne gerade Italien eben auch eine Besteuerung nach dem Aufwand bei in Italien Erwerbstätigen. Folglich müsse hier die Schweiz nachziehen, um diesbezüglich wettbewerbsfähig zu bleiben, zumal sie mit der Besteuerung nach dem Aufwand «nicht zu vernachlässigende Steuereinnahmen» generiere.
Mitte April 2021 beriet die WAK-SR die beiden Initiativen und entschied mit 10 zu 2 Stimmen gegen Folgegeben. Die Akzeptanz für eine Anpassung der Regelungen der Pauschalbesteuerung in der Bevölkerung sei gering, überdies könnten die Vorstösse nur geringes zusätzliches Steuersubstrat generieren.
In der Sommersession 2021 zog der Initiant seinen Vorstoss ohne Begründung zurück.

Änderungen an der Pauschalbesteuerung (Pa.Iv. 20.421 und Pa.Iv. 20.422)

Der Nationalrat beugte sich in seiner Sondersession im Mai 2021 über den Vorschlag des Bundesrats für ein obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Im Gegensatz zum Ständerat wollte eine 18 zu 7-Mehrheit der SPK-NR nicht auf die Vorlage eintreten. Kommissionssprecherin Greta Gysin (gp, TI) und Kommissionssprecher Gerhard Pfister (mitte, ZG) machten geltend, dass es keine befriedigende Definition geben könne, mit der festgelegt wird, wann ein Staatsvertrag dem obligatorischen Referendum unterstellt werden soll und wann nicht. Pfister pflichtete jedoch Andrea Caroni (fdp, AR), auf dessen Motion (Mo. 15.3557) der Vorschlag zurückging, bei, dass es nicht befriedigend sei, wenn einzig das Parlament bestimme, ob und wann ein Staatsvertrag dem obligatorischen Referendum unterstellt werden solle. In der Tat stehe ja das obligatorische Staatsvertragsreferendum seit 1977 in der Verfassung, sei aber erst einmal – beim Beitritt der Schweiz zur UNO 1986 – zur Anwendung gekommen. Selbst die EWR-Abstimmung von 1992 hätte die Bedingungen nicht erfüllt und sei vom Parlament selbst «sui generis» zum obligatorischen Referendum bestimmt worden. Mit der Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk!» und dem Gegenvorschlag, auf den das Parlament freilich nicht eingetreten sei, sei vergeblich versucht worden, Präzisierungen festzulegen, mit denen bestimmt werden könne, wann ein Staatsvertrag genug wichtig für ein obligatorisches Referendum sei – so Pfister in seinen Ausführungen. Die Mehrheit der Kommission sei zum Schluss gekommen, dass diese Präzisierung auch mit der vorliegenden Vorlage nicht gelungen sei – weder in der bundesrätlichen Botschaft, noch in den ständerätlichen Präzisierungen. Deshalb beantrage sie, nicht auf die Vorlage einzutreten.
Eine aus SVP-Mitgliedern bestehende Kommissionsminderheit stellte hingegen einen Eintretensantrag. Die Mitspracherechte für die Bevölkerung und die Kantone müssten gestärkt werden, führte Gregor Rutz (svp, ZH) für diese Minderheit aus. Heute habe eine Mehrheit der bundesrätlichen Bestimmungen ihren Ursprung in internationalen Verträgen, zu denen die Bevölkerung aber nichts zu sagen habe. Nicht einverstanden mit dieser Argumentation war Hans-Ueli Vogt (svp, ZH), der in einem schriftlichen Antrag mit einer anderen Begründung ebenfalls für Nichteintreten warb: Würden Staatsverträge mittels obligatorischem Referendum gutgeheissen, erhielten sie in der Verfassung eine zu starke Position, wodurch ein Vorrang von Verfassungsrecht durch Staatsverträge «gegenüber dem rein schweizerischen Verfassungsrecht» geschaffen würde.
Die Mehrheit der Fraktionssprecherinnen und -sprecher, die sich in der Folge zu Wort meldeten, argumentierte, dass es stets ein politischer Entscheid bleibe, ob ein Staatsvertrag dem obligatorischen Referendum unterstellt werden müsse oder nicht. Dies lasse sich mit juristischen Bestimmungen nicht klären. Zudem sei der Handlungsbedarf – wie ja auch die Geschichte zeige – eher klein. Am Schluss der Debatte verteidigte Justizministerin Karin Keller-Sutter den Handlungsbedarf und versuchte die vorgeschlagenen Neuerungen zu erklären. Mit geltendem Recht unterstünden Staatsverträge einzig dann dem obligatorischen Referendum, wenn sie den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorsehen. Neu solle hingegen über alle völkerrechtlichen Verträge obligatorisch abgestimmt werden, die «Bestimmungen von Verfassungsrang» haben. Was konkret «Verfassungsrang» bedeute, sei in der Tat eine komplexe Auslegungssache. Die für eine Konkretisierung vorgeschlagenen Elemente «Grundrechte», «Bürgerrechte», «politische Rechte», «Verhältnis von Bund und Kantonen» sowie «Zuständigkeit des Bundes» und – wie vom Ständerat vorgeschlagen – «Zuständigkeit der Kantone» seien aber genügend präzise und würden kaum zu zahlreichen Abstimmungen, aber eben zu mehr Klarheit führen. Sie habe Verständnis, dass das Parlament diesen politischen Entscheid selber fällen wolle und der Status Quo, also ein Referendum «sui generis», durchaus eine pragmatische Lösung sein könne. Allerdings sollten die «demokratischen Mitwirkungsrechte von Volk und Ständen nicht dem Ermessen des Parlamentes überlassen» werden, so die Bundesrätin abschliessend. Ihre Werbung für Eintreten auf die Vorlage verhallte allerdings fast ungehört. Wie aus den einzelnen Fraktionsvoten nicht anders zu erwarten gewesen war, stimmten lediglich 49 Mitglieder der SVP-Fraktion, unterstützt von Hans-Peter Portmann (fdp, ZH), für Eintreten. Die 140 restlichen anwesenden Nationalratsmitglieder – inklusive Hans-Ueli Vogt (svp, ZH), Thomas Hurter (svp, SH) und Lars Guggisberg (svp, BE), die ebenfalls entgegen ihrer Fraktion stimmten – folgten hingegen der Kommissionsmehrheit.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Mit 14 zu 10 Stimmen beschloss die SPK-NR Mitte April 2021 erneut, für die parlamentarische Initiative von Cédric Wermuth (sp, AG) zur Einführung eines konstruktiven Referendums Folgegeben zu empfehlen. Im Gegensatz zur Schwesterkommission, die den Vorstoss im Sommer 2020 abgelehnt hatte, erachte es die SPK-NR als «Gewinn», wenn mit einem Referendum gegen ein Gesetz ein Gegenvorschlag eingebracht werden könne – Wermuth sieht hier vor, dass gleich wie bei einem Referendum acht Kantone oder 50'0000 Stimmberechtigte ein solches konstruktives Referendum verlangen könnten. Mit einer solchen Belebung der direkten Demokratie würden eine differenziertere Meinungsbildung ermöglicht und unheilige Allianzen sowie Scherbenhaufen durch Ablehnung langjähriger Reformen vermieden – so die Kommission in ihrem Bericht. Ein über lange Zeit erarbeitetes Gesetz könne in Kraft treten, wenn etwa in einem Gegenvorschlag alle nicht umstrittenen Elemente vereint würden. Mit der aktuellen Regelung könne hingegen ein kleines umstrittenes Detail eine ganze Vorlage zu Fall bringen. Wie schon beim ersten positiven Entscheid der SPK-NR gab es freilich eine starke Minderheit, die das vorgeschlagene konstruktive Referendum als zu kompliziert erachtete, etwa wenn für ein Gesetz gar mehrere konstruktive Referenden eingereicht würden. Es sei am Parlament und nicht an der Bevölkerung, breit abgestützte Gesetze zu entwerfen.

Einführung eines konstruktiven Referendums (Pa. Iv. 18.446)

In der Frühjahrssession 2021 setzte sich der Ständerat mit der Volksinitiative «Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern», der sogenannten 99-Prozent-Initiative, auseinander. Die WAK-SR hatte sich zuvor genauso wie der Nationalrat mit 8 zu 4 Stimmen für eine Ablehnung der Initiative ausgesprochen, wie Kommissionssprecher Germann (svp, SH) dem Rat erläuterte. Germann führte in der Folge einen ganzen Strauss an Kritikpunkten an, insbesondere monierte er, dass die Initiative «unbestimmte Einnahmen für unbestimmte Ausgaben» einführen wolle. So sei unklar, ob beispielsweise auch Eigenmietwerte und Rentenbezüge besteuert werden sollen oder wie das eingenommene Geld anschliessend verwendet oder verteilt werden soll. Hinzu komme, dass der Bund den Kantonen keine Vorgaben zu Steuertarifen, Steuersätzen und Steuerfreibeträgen machen dürfe. Da die Kommission aufgrund der bereits hohen Besteuerung und Umverteilung in der Schweiz keinen Handlungsbedarf sehe, sei die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Minderheit Rechsteiner (sp, SG) beantragte eine Empfehlung auf Annahme. Die Initiative vergrössere die Steuergerechtigkeit und bekämpfe die Ungleichheit, da Kapitaleinkünfte gegenüber dem Arbeitseinkommen heute privilegiert besteuert würden. Unter anderem seien sie zum Beispiel teilweise steuerfrei und nicht sozialversicherungspflichtig. Diese Steuerungerechtigkeit bei den Kapitaleinkommen habe mit der USTR II und dem KEP überdies zugenommen. Nun solle man mit der 99-Prozent-Initiative wieder «in Richtung mehr Gerechtigkeit, auch bei den Steuern» gehen – insbesondere auch im Hinblick auf die Kosten der Corona-Massnahmen. Finanzminister Maurer teilte im Namen des Bundesrates die Einschätzung der Kommissionsmehrheit bezüglich der noch offenen Definitionen verschiedener Aspekte der Initiative und verwies überdies auf die bereits besteuerten Kapitalgewinne: den Eigenmietwert, die Grundstückgewinnsteuer und die Dividendenbesteuerung. Mit 32 zu 13 Stimmen sprach sich der Ständerat in der Folge für die bundesrätliche Botschaft und somit für eine Empfehlung auf Ablehnung der Initiative aus. Damit war die Initiative bereit für die Volksabstimmung, welche der Bundesrat auf den 26. September 2021 festsetzte.

Volksinitiative «Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern» (BRG 20.032)

Im Januar 2021 beriet die WAK-SR die Motion Chiesa (svp, TI) für ein Ende der steuerlichen Doppelbelastung bei Beteiligungen an Aktien- oder Genossenschaftskapital: Dieses wird bisher sowohl bei den Unternehmen durch Gewinnsteuern als auch bei den Eigentümerinnen und Eigentümern durch Vermögenssteuern besteuert. Die Kommission teilte wie der Bundesrat die Ansicht, dass eine solche Doppelbelastung eher bei den Kapitalsteuern als – wie vom Motionär vorgeschlagen – bei den Vermögenssteuern behoben werden solle, und verwies auf die verschiedenen bestehenden Möglichkeiten der Kantone, die Doppelbelastung zu reduzieren. Diese spiele folglich «in der Praxis kaum noch eine Rolle». Mit 9 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen beantragte die Kommission die Motion zur Ablehnung. In der Frühjahrssession 2021 behandelte der Ständerat den Vorstoss, ohne dass ein Minderheitsantrag auf Annahme gestellt worden wäre. Stillschweigend folgte der Ständerat dem Antrag seiner Kommission und lehnte die Motion ab.

Steuerliche Doppelbelastung. Möglichkeit zur Senkung der Vermögenssteuer

Mit einer Kommissionsmotion wollte die SPK-NR eine Gleichbehandlung von Initiativen und Referenden im Covid-19-Gesetz verankern. Da die Unterschriftensammlung für Volksbegehren durch die Pandemie erschwert worden sei, sei man den Referendumskomitees im Frühling 2020 entgegengekommen, indem man sie von der Bescheinigungspflicht befreit habe. Mit anderen Worten: Die in der vorgesehenen Frist gesammelten Unterschriften konnten ohne Stimmrechtsbescheinigung, die in der Regel innerhalb der 100-tägigen Frist von den Gemeinden erstellt werden müssen, eingereicht werden. Mit ihrer Motion wollte die Kommission diese Erleichterung auch Initiativkomitees gewähren. Sie zog dann allerdings ihr Anliegen Mitte Februar 2021 zurück, weil dieses im Rahmen der Beratungen um das Covid-19-Gesetz in der Frühjahrssession 2021 bereits umgesetzt worden war.

Gleichbehandlung von Initiativen und Referenden in Zeiten der Covid-19-Pandemie (Mo. 21.3006)
Dossier: Covid-19 und Volksrechte

Mit einer parlamentarischen Initiative forderte die Grüne Fraktion ein qualifiziertes Ständemehr bei Doppelmehr-Abstimmungen. Der Vorstoss wurde am Tag nach der Volksabstimmung über die Konzernverantwortungsinitiative eingereicht, die unter anderem von den Grünen unterstützt worden war. Sie hatte zwar eine Mehrheit von 50.7 Prozent der Stimmenden erzielt, war jedoch am Ständemehr gescheitert (14.5 ablehnende Stände gegenüber 8.5 annehmenden Ständen). Es handelte sich um die zweite Volksinitiative und die insgesamt zehnte Vorlage seit 1848, bei der das Volksmehr vom Ständemehr ausgehebelt wurde. Genau für solche Situationen, in denen Volks- und Ständemehr auseinanderfallen, forderte die parlamentarische Initiative nun eine Neuregelung: Um eine Verfassungsänderung zu blockieren, die von einer Volksmehrheit befürwortet wird, solle künftig eine Zweidrittelmehrheit der Standesstimmen erforderlich sein, was 15.5 Standesstimmen entspricht.
In der Begründung zum Vorstoss verwiesen die Grünen insbesondere auf die demographische Entwicklung: Weil das Bevölkerungswachstum in den Städten seit Jahrzehnten deutlich stärker sei als auf dem Land, benachteilige das Ständemehr die grossen Kantone heute noch viel stärker als früher. So habe 1848 eine Neinstimme aus Appenzell Innerrhoden bei einem Doppelmehrreferendum noch das 11-fache einer Zürcher Neinstimme gezählt, heute sei es hingegen das 44-fache. Um eine Balance zwischen Föderalismusprinzip (Gleichheit der Gliedstaaten) und Demokratieprinzip («one (wo)man, one vote») zu erreichen, sei deshalb eine Abschwächung des Ständemehrs nötig. In der Vergangenheit waren schon mehrmals Vorstösse mit ähnlicher Stossrichtung eingereicht, aber stets abgelehnt worden.

Qualifiziertes Ständemehr bei Doppelmehr-Abstimmungen (Pa.Iv. 20.484)
Dossier: Vorstösse zur Abschwächung des klassischen Ständemehrs

Nachdem bei der Volksabstimmung vom 29. November 2020 die Konzernverantwortungsinitiative zwar das Volksmehr (50.7% Ja-Stimmenanteil), nicht aber das Kantonsmehr (8 1/2 Kantone sagten Ja) erreicht hatte, wurden Diskussionen über das Ständemehr laut. Dies war freilich nicht das erste Mal: Bis zu diesem Zeitpunkt waren 14 Abstimmungsvorlagen, bei denen sowohl das Volks- als auch das Ständemehr nötig war, an einer der beiden Hürden gescheitert; viermal war zwar das Stände-, nicht aber das Volksmehr (3 Volksinitiativen, 1 obligatorisches Referendum) und zehnmal das Volks- nicht aber das Ständemehr erreicht worden (1 Volksinitiative, 9 obligatorische Referenden). Stets waren Rufe nach einer Änderung dieser Doppelmehrregelung laut geworden, zuletzt 2013 bei der Abstimmung über den Familienartikel, der ebenfalls am Kantonsveto gescheitert war.
Das Ständemehr gehöre auf den «Müllhaufen der Geschichte» fanden aktuell etwa die Juso und die grüne Fraktion reichte noch am Tag nach der Abstimmung eine parlamentarische Initiative für eine Reform des Ständemehrs ein. Gefordert wurde, dass mindestens eine Zweidrittelmehrheit der Standesstimmen erforderlich sein müsse (statt die einfache Mehrheit), um ein Volksmehr zu überstimmen. Die direkte Demokratie sei «in Schieflage», begründete Regula Rytz (gp, BE) in einem Interview im Tages-Anzeiger den Vorstoss. Die kleinen Kantone hätten zu viel Einfluss und die Romandie laufe Gefahr, als Minderheit überstimmt zu werden. Zudem bestehe die Gefahr, dass Volksinitiativen trotz Mehrheiten nicht mehr angenommen würden. Die WoZ kam zum Schluss, dass das Ständemehr immer dann «seine Vetomacht entfalten kann, wenn die konservativen Deutschschweizer Kantone eine Verfassungsänderung ablehnen».
Spielregeln ändern wollten «schlechte Verlierer», kritisierte hingegen Ruedi Noser (fdp, ZH). Die Verfassung dürfe nicht von einer kleinen Mehrheit geändert werden können. Auch Andrea Gmür (cvp, LU) sah im Ständemehr einen wichtigen Minderheitenschutz, da auch die weniger grossen Kantone mit «einer Bevölkerung, die anders denkt als jene in den Städten» zugunsten des sozialen Zusammenhalts eingebunden werden müssten. In der Tat ging es bei den Reformdebatten oft auch um den «Stadt-Land-Graben», weil die grossen Städte von den kleinen, bevölkerungsarmen Landkantone überstimmt würden, so die Überlegung dahinter. Vielfach wurde deshalb eine Art Standesstimme für die grossen Städte gefordert. Vorgeschlagen wurden aber auch Regeln für ein sogenanntes «stärkeres Mehr»: Bei fehlendem Doppelmehr würde das stärkere Mehr (in Prozent) der beiden entscheiden. Auch gewichtete Standesstimmen abhängig von der Bevölkerungsgrösse eines Kantons (z.B. ZH 5 Stimmen; AI 1 Stimme) wurden vorgeschlagen. Bei all diesen Vorschlägen stellte sich jedoch das Problem, dass eine Änderung des doppelten Mehrs eine Verfassungsänderung wäre und deshalb ein Ständemehr benötigt – was Reformen aber unwahrscheinlich macht.

Ständemehr - Diskussionen nach dem 27.11.2020

In der Herbstsession 2020 behandelte der Nationalrat die Volksinitiative «Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern», die sogenannte 99-Prozent-Initiative. Neben dem Mehrheitsantrag der WAK-NR auf Annahme der bundesrätlichen Botschaft und somit auf Empfehlung zur Ablehnung der Initiative lagen dem Rat zwei Minderheitsanträge Bendahan (sp, VD) und Wermuth (sp, AG) vor. Die Minderheit Bendahan präsentierte dem Rat einen direkten Gegenentwurf: Anstatt Kapitaleinkommen über einem Grenzbetrag zu 150 Prozent zu besteuern, wie es die Initiative vorschlug, sollte das höhere Kapitaleinkommen gemäss Gegenentwurf gleich wie das Arbeitseinkommen zu 100 Prozent besteuert werden. Die Initiative wolle das Kapital höher besteuern, so wie zuvor die Löhne höher besteuert worden seien; wer also die Initiative für extrem halte, weil sie eine Einkommensart bevorzuge, müsse eigentlich für den Gegenentwurf stimmen. Mit diesem würden Lohn und Kapital gleich behandelt, argumentierte Bendahan. Die Minderheit Wermuth hingegen beantragte dem Rat, die Initiative zur Annahme zu empfehlen. Die zwei Minderheitensprecher stellten vor allem eine Frage in den Mittelpunkt ihrer Reden: Wieso soll Einkommen aus Erwerbsarbeit zu 100 Prozent und Einkommen aus Kapital zu einem reduzierten Prozentsatz besteuert werden? Wert und Reichtum würden «genau an einem Ort produziert werden, und das ist die menschliche Arbeit», betonte Wermuth. Da das Steuersystem dies aber nicht abbilde, nehme der «Unterschied zwischen unten und oben» auch in der Schweiz zu.
Kommissionssprecherin Schneeberger (fdp, BL) und Kommissionssprecher Regazzi (cvp, TI) nahmen den Grossteil der Kritik an der Initiative, welche in der Folge von den bürgerlichen Mitgliedern im Rat geäussert wurde, eingangs bereits vorweg. Sie kritisierten, dass der Initiativtext sehr breit formuliert sei und viel Interpretationsspielraum lasse. So werde zum Beispiel nicht klar, welche Einkommensteile zu den Kapitaleinkommen gezählt würden; denkbar sei gemäss Initiativtext, dass neben den Kapitalgewinnen auch Erträge aus beweglichem und unbeweglichem Vermögen, wie Eigenmietwerte oder Renten aus der Vorsorge, betroffen wären, auch wenn die Initiantinnen und Initianten in ihren Erklärungen von einem engeren Begriff ausgingen. Die Initiative bringe der Schweiz überdies einen komparativen Nachteil im Steuerwettbewerb und bringe eine massive zusätzliche Steuerbelastung für Unternehmen, vor allem für KMU, mit sich. In der Folge könnten die Unternehmen auch weniger investieren. Diese Wirkung würde sich vermutlich aufgrund der Corona-Krise noch verstärken. Insgesamt würden vor allem die Beschäftigten mit kleinen und mittleren Einkommen, also diejenigen Personen, die mit der Initiative besser gestellt werden sollten, durch Kündigungen oder Konkurse die Hauptlast der negativen Folgen der Initiative tragen. Mit 17 zu 8 Stimmen lehne die Kommission die Initiative daher ab.
Es folgte eine lange Debatte mit 56 Wortmeldungen und zahlreichen Nachfragen. Besonders umstritten war die Frage, ob die Schere zwischen Arm und Reich in den letzten Jahren zu- oder abgenommen habe. Grünen-Sprecherin Ryser (gp, SG) argumentierte, dass zwar die Markteinkommen in der Schweiz weltweit am gleichmässigsten verteilt seien, dass aber eben die Vermögensanteile sehr einseitig verteilt seien: 1 Prozent der Bevölkerung halte 40 Prozent der Vermögensanteile. Und diese Ungleichheit nehme seit den 1970er Jahren zu. Dem entgegnete FDP.Liberalen-Sprecherin Gössi (fdp, SZ), dass dies nur gelte, solange die steuerbefreiten Vermögen, insbesondere das Kapital der zweiten und dritten Säule der Altersvorsorge, nicht berücksichtigt würden. Nehme man diese hinzu, werde der Unterschied zwischen Arm und Reich über die Zeit nicht grösser.
Insbesondere Grünen-Sprecherin Ryser brachte überdies einige Argumente zur Entkräftung der Kritik an der Initiative vor. Der Grossteil der sozialen Sicherheit und somit der Umverteilung geschehe über die Sozialversicherungen und diese würden durch Lohnbeiträge finanziert, nicht durch Steuern auf Kapital, betonte sie. Zudem würden den KMU durch die Initiative keine Mittel entzogen, da die natürlichen Personen, nicht die KMU, zusätzlich besteuert würden. Wenn deren Besitzerinnen oder Besitzer die Kosten auf die Unternehmen abwälzten, sei das deren Entscheidung. Nachfolgeregelungen bei KMU seien aber weiterhin problemlos möglich. Schliesslich sei die Befürchtung, dass durch die Initiative vermögenshaltende Privatpersonen ins Ausland abwanderten, ein Totschlagargument, das die Politik handlungsunfähig mache.
Während sich die meisten bürgerlichen Sprecherinnen und Sprecher deutlich gegen die Vorlage aussprachen, fanden Kathrin Bertschy (glp, BE) und Michel Matter (glp, GE) für die Grünliberalen auch wohlgesinnte Worte für die Initiative. Auch sie sähen Verbesserungspotenzial im Steuersystem bezüglich der hohen Belastung der Arbeitseinkommen, der Verteilung der Einkommen und Vermögen sowie der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die Initiative wolle aber nicht primär die Besteuerung des Erwerbseinkommens reduzieren, sondern beinhalte vor allem Steuerermässigungen von Personen mit tiefen oder mittleren Arbeitseinkommen oder Transferzahlungen an diese. Entsprechend könne die GLP die Initiative nicht unterstützen.
Zum Schluss legte Finanzminister Maurer die Position des Bundesrates dar und stimmte in seiner Argumentation weitgehend mit derjenigen der Kommissionssprechenden überein. Ergänzend hielt er aber fest, dass die Initiative zudem zu einer weiteren Verlagerung der Steuerzahlenden von den armen zu den reichen Kantonen führe und damit den Zusammenhalt der Schweiz gefährde. Zudem bezahle ein Prozent der Steuerzahlenden bereits mehr als 40 Prozent der direkten Bundessteuer; eine noch höhere Besteuerung würde den «Bogen überspannen». Umverteilung finde somit bereits heute statt, genauso wie auch die Besteuerung von Kapital und Gewinn etwa im Eigenmietwert, der Grundstückgewinnsteuer sowie der Vermögenssteuer bereits enthalten sei. Die Schweiz habe ein ausgewogenes Steuersystem, das «weder auf die eine noch auf die andere Seite überlastet» werden solle.
Nach den ausführlichen Diskussionen schritt der Rat schliesslich zu den Abstimmungen: Mit 123 zu 62 Stimmen sprach sich die Ratsmehrheit zuerst gegen die Minderheit Bendahan und somit gegen den Gegenvorschlag und anschliessend auch gegen die Minderheit Wermuth auf Empfehlung zur Annahme der Initiative aus. Die Stimmen der Minderheiten stammten von den geschlossen stimmenden SP- und Grünen-Fraktionen.

Volksinitiative «Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern» (BRG 20.032)

In der Herbstsession 2020 beugte sich der Ständerat als Erstrat über die Vorlage des Bundesrats, mit der durch eine Verfassungsänderung ein obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter eingeführt werden soll. Eintreten war umstritten. Für die Kommission nahm Andrea Caroni (fdp, AR) Stellung, der mit einer Motion am Ursprung der Vorlage gestanden hatte. Er pries diese als optimale Ergänzung zum bereits bestehenden obligatorischen Staatsvertragsreferendum an. Dieses sei unvollständig, weil es lediglich den Beitritt zu supranationalen Organisationen regle. Es gebe aber Staatsverträge, welche die Verfassung ebenfalls beeinflussten, ohne einen Beitritt zu verlangen. Das neu geschaffene Instrument könne diese Lücke schliessen und der Bundesrat habe es geschafft, klare Kriterien für die Anwendung zu definieren. Betroffen seien Verträge, die zwingend eine Verfassungsänderung mit sich bringen, und solche, die materiell Verfassungsrang haben – also wenn Grundrechte, der Föderalismus oder die Organisation der Bundesbehörden tangiert werden. Dieses neue Referendum würde die Legitimität eines Vertrags stärken, wobei die Zahl solcher Abstimmungen gemäss Caroni gering bleiben werde.
Eine Minderheit Jositsch (sp, ZH) beantragte Nichteintreten. Der Zürcher SP-Ständerat begründete seinen Antrag damit, dass eine neue Regelung nicht notwendig sei. Es gebe gar kein Problem, das einen neuen Verfassungsartikel rechtfertigen würde. Dem widersprach Daniel Fässler (cvp, AI): Weil die internationale Vernetzung zunehme, werde auch der Konflikt zwischen Landesrecht und Völkerrecht zunehmen, betonte er. Deshalb sei es wichtig, hier frühzeitig eine gute Regelung zu finden. Eine 28 zu 14-Merhheit beschloss in der Folge Eintreten.
In der Detailberatung scheiterte ein Einzelantrag Rechsteiner (sp, SG), der bei der Präzisierung der Kriterien die «Grundrechte» nicht erwähnt haben wollte. Der St. Galler Ständerat argumentierte vergeblich, dass zahlreiche Verträge unter dieses Kriterium fallen würden, die dann nicht mehr einfach ratifiziert werden könnten, sondern von Volk und Ständen abgesegnet werden müssten. Als Beispiel nannte er die Kinderrechtskonvention oder die Behindertenkonvention. Die anwesende Bundesrätin Karin Keller-Sutter verneinte jedoch, dass diese Beispiele unter die neue Bestimmung fallen würden. Abgelehnt wurde auch ein Minderheitsantrag Chiesa (svp, TI), der gefordert hätte, dass das Referendum nicht nur die allfällige Verfassungsänderung, sondern auch den Vertrag umfassen müsse. Dadurch sollte vermieden werden, dass eine Verfassungsänderung faktisch nicht mehr abgelehnt werden könnte, weil man den Vertrag ja schon eingegangen wäre. Die Mehrheit wandte sich gegen dieses Ansinnen, weil es auch die Möglichkeit geben müsse, die Umsetzung eines Vertrags auf Gesetzesstufe zu regeln, wie die Justizministerin ausführte.
Somit nahm der Rat im Vergleich zur bundesrätlichen Vorlage lediglich eine sprachliche Präzisierung vor und schickte das Geschäft nach der Gesamtabstimmung, in der sich 27 Rätinnen und Räte für und 12 gegen den Entwurf aussprachen, an den Nationalrat.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Nachdem die SPK-NR der von einer parlamentarischen Initiative Wermuth (sp, AG) vorgeschlagenen Einführung eines konstruktiven Referendums noch positiv gegenübergestanden und der Initiative mit 15 zu 10 Stimmen Folge gegeben hatte, lehnte die SPK-SR das Begehren Ende Juni 2020 mit 10 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen deutlich ab. Cédric Wermuth schlug vor, dass 50'000 Bürgerinnen und Bürger oder 8 Kantone mit einem Referendum einen Gegenvorschlag zu einem Bundesbeschluss oder einem Gesetz vorbringen können. Es sei unbefriedigend, lediglich Ja oder Nein sagen zu dürfen, wenn man nur mit Teilen einer Vorlage einverstanden sei. Zudem könne ein Referendum ergriffen werden, ohne Verantwortung für die Folgen eines Neins übernehmen zu müssen. Ein «Volksgegenvorschlag» wie der Aargauer Genosse seine Idee nannte, würde die Komitees hingegen stärker in die Lösungsfindung einbinden.
Die SPK-SR begründete ihre Ablehnung mit der Angst vor einer Schwächung des institutionellen Gefüges. Das Parlament und nicht die Stimmbevölkerung sei in der Pflicht, einen tragfähigen Kompromiss zu schmieden. Zudem würden – da für die Ausformulierung eines konstruktiven Referendums Expertenwissen benötigt werde – nicht die Volksrechte gestärkt, sondern eher die Einflussmöglichkeiten der Verbände verbessert. Schliesslich würde das Abstimmungsprozedere für ein Referendum mit Gegenvorschlag wesentlich komplizierter.

Einführung eines konstruktiven Referendums (Pa. Iv. 18.446)

Die SPK-SR beantragte dem Ständerat, die parlamentarische Initiative Minder (parteilos, SH), die den Grundsatz der Einheit der Materie auch für Bundeserlasse forderte, abzulehnen. Dies, nachdem sie das Begehren zuerst gutgeheissen, nach dem ablehnenden Entscheid ihrer Schwesterkommission aber umgeschwenkt war. Andrea Caroni (fdp, AR) erörterte in der entsprechenden Sommersessions-Debatte 2020 in der kleinen Kammer für seine Kommission diesen Stimmungswandel. In der Bundesverfassung sei explizit vorgesehen, dass der Grundsatz für Verfassungsrevisionen gelte, nicht aber für Bestimmungen des Gesetzgebers. Man habe also bei der Verfassung strenger sein wollen als beim Gesetzgebungsprozess, wo ein gewisser Spielraum bestehen müsse. Die Willensfreiheit sei zudem bei Paketen – also Gesetzesvorlagen mit Verknüpfungen von eigentlich sachfremden Teilen – nicht eingeschränkt. Die Stimmberechtigten könnten sagen, ob sie dieses Paket wollten oder nicht. «Nein» sagen könne zudem auch, wer grundsätzlich gegen Paketlösungen sei. Schliesslich sei das Kriterium der Einheit der Materie «extrem wolkig» und man würde eigentlich immer einen Zusammenhang finden. Man würde Gefahr laufen, dass das Kriterium nicht rechtlich, sondern politisch verwendet würde. Thomas Minder meldete sich anschliessend als Urheber des Vorstosses zu Wort. Es zeige sich, dass nun selbst Juristinnen und Juristen «mehr Freude am politischen Kuhhandel als an einer juristisch sauberen Gesetzgebung haben». Der Bundesrat selber lege kein Gesetz vor, das nicht der Einheit der Materie entspreche. Es sei dem Parlament vorbehalten, eine bundesrätliche Vorlage dann in unterschiedliche Erlasse aufzuteilen, aber diese Ergänzung einer Vorlage mit zahlreichen weiteren Themen sei nicht der Sinn der Sache. Es sei ein «seltsames staatspolitisches Verständnis», wenn Einheit der Materie auf Verfassungsstufe gelten solle, «wenn das Volk legiferiert», nicht aber «wenn wir auf Bundesebene legiferieren» – so Minder. Kompromisse seien auch ohne Pakete möglich, wenn diese gesplittet und Kuhhändel sozusagen sequentiell getätigt würden. Eine 28 zu 11 Stimmen-Mehrheit des Ständerats sah dies jedoch wie dessen Kommission und versenkte den Vorschlag.

Einheit der Materie (Pa. Iv. 18.436)

Weil die SPK-NR der zuvor von ihrer Schwesterkommission gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Minder (parteilos, SH) für die Wahrung der Einheit der Materie auch bei Erlassen nicht Folgegeben wollte, musste die SPK-SR entscheiden, ob sie dem Ständerat Antrag für Folgegeben stellen wollte.
Mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen entschied sich die Kommission dagegen und kam damit auf ihren ursprünglichen Entscheid zurück. Man sei zum Schluss gekommen, dass es genügend Spielraum für Kompromisse geben müsse und die Räte die Möglichkeit haben sollten, verschiedene Themen zu verknüpfen, damit ein Konsens gefunden werden könne. Aufgabe des Parlaments sei es, «gesetzgeberische Lösungen für gesellschaftliche Probleme zu suchen». Ein von der parlamentarischen Initiative vorgeschlagenes gesetzlich geregeltes Verbot sei nicht zielführend, weil es verhindere, dass durch Kombination verschiedener Gegenstände möglichst breite Mehrheiten geschaffen werden können. Wenn die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit der Verknüpfung sachfremder Themen nicht einverstanden seien, könnten sie dies an der Urne kundtun und eine entsprechende Vorlage ablehnen. Interessant war dabei die Begründung hinsichtlich der ursprünglichen Kritik des Vorstosses, nämlich der Gefahr, dass bei Fehlen einer Einheit der Materie die unverfälschte Stimmabgabe nicht möglich sei. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern seien auch im Alltag damit vertraut, Vorteile und Nachteile gegeneinander abzuwägen, betonte die Kommission. Es sei auch bei solchen verknüpften Vorlagen so, dass sie abgelehnt würden, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten zwar gewisse Vorteile fänden, die Nachteile insgesamt aber überwiegten. Von der Kommission nicht angesprochen wurde jedoch die Frage, weshalb dies bei Gesetzesvorlagen, nicht aber bei Volksinitiativen der Fall sein soll, bei der das Fehlen der Einheit der Materie ja Grund für eine Ungültigerklärung bleibt.

Einheit der Materie (Pa. Iv. 18.436)

Im Januar 2020 sprach sich die WAK-SR gegen die parlamentarische Initiative Derder (fdp, VD) aus, die in der Zwischenzeit von Olivier Feller (fdp, VD) übernommen worden war und eine Anpassung der Vermögenssteuer und die Aufhebung der Besteuerung des Arbeitsinstruments forderte. Sie unterstütze zwar das Anliegen der Initiative, sei aber bereits an der Umsetzung der parlamentarischen Initiative Noser (fdp, ZH; Pa.Iv. 17.456) mit ähnlichem Inhalt, erklärte die Kommission. Parallele Arbeiten durch ihre Schwesterkommission seien nicht effizient.

Vermögenssteuer anpassen und Besteuerung des Arbeitsinstruments aufheben

Anfang 2020 legte der Bundesrat die Botschaft zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter vor. Die Idee ging auf eine Motion Caroni (fdp, AR; Mo. 15.3557) zurück, die von den Räten fast oppositionslos durchgewunken worden war. Im Ständerat gab es freilich eine kleine Minderheit, die auf das hohe Konfliktpotenzial der Idee verwiesen hatte, völkerrechtliche Verträge mit Verfassungsrang oder Verträge, deren Umsetzung eine Verfassungsänderung nach sich ziehen, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
Der Bundesrat begründete in seiner Botschaft, dass wichtige völkerrechtliche Verträge heute schon als obligatorische Referenden der Stimmbevölkerung und den Kantonen vorgelegt würden, dass dies also Teil ungeschriebenen Rechts sei («Referendum sui generis»). Die ausdrückliche Verankerung in der Bundesverfassung, wie sie von der Botschaft vorgesehen sei, werde also vor allem Rechtssicherheit schaffen. Dem verfassten obligatorischen Staatsvertragsreferendum untersteht bisher der Beitritt zu internationalen Organisationen und supranationalen Gemeinschaften. Mit dem vorgelegten Entwurf sollen nun auch völkerrechtliche Verträge, die Bestimmungen mit Verfassungsrang aufweisen – also etwa Grundrechte oder die föderalistische Aufgabenteilung tangieren oder institutionelle Änderungen nach sich ziehen – oder deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erforderlich macht, dem obligatorischen Referendum unterstehen. In ihrer Botschaft verwies die Regierung auf drei Fälle, die in der Vergangenheit einem (ungeschriebenen) obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt wurden: Ein Referendum «sui generis» lag beim Beitritt der Schweiz zum Völkerbund 1920 vor. Auch der Abschluss des Freihandelsabkommens mit der EWG von 1972 wurde vom Parlament dem obligatorischen Referendum unterstellt. Bundesrat und Parlament beurteilten zudem, dass der Vertrag über einen Beitritt zum EWR Verfassungscharakter hatte. Auch dieser wurde dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum sui generis unterstellt – nicht aber die Abstimmung über die Bilateralen II, welche «keine tiefgreifenden Änderungen unseres Staatswesens herbeiführen», so die damalige Begründung, nur das fakultative Staatsvertragsreferendum zuzulassen. Auch in Zukunft werde das obligatorische Staatsvertragsreferendum wohl nur selten zur Anwendung kommen. Die Botschaft basierte zum Teil auf dem vom Bundesrat damals vorgeschlagenen direkten Gegenentwurf zur Initiative «Staatsverträge vors Volk!», den das Parlament allerdings abgelehnt hatte.

In der Vernehmlassung war der bundesrätliche Entwurf mehrheitlich auf Zustimmung gestossen. Von den Parteien verlangte die SVP Anpassungen und die SP lehnte den Entwurf ab. Der Grossteil der Kantone unterstütze den Vorentwurf und von den teilnehmenden Interessengruppen und Privatpersonen hielten sich Gegner und Befürworter die Waage – so die Botschaft. Die Kritiker hoben einerseits hervor, dass kein Handlungsdruck bestehe. Es wurde davor gewarnt, dass es bei ungenügender Konkretisierung zahlreiche Verträge geben könnte, bei denen ein Grundrechtsbezug hergestellt werden könnte und deren Abschluss dann mit dem erforderlichen Volks- und Ständemehr erheblich erschwert würde. Auf der anderen Seite wurde ein Ausbau gefordert. Auch Instrumente, die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung zwar nicht bindend, später aber eine Bindungswirkung entfalteten (Soft Law), sollten dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. Damit spiegelten sich die aktuellen Diskussionen über die Einbindung des Parlaments beim Abschluss von Soft Law – etwa beim UNO-Migrationspakt – und vor allem über den Rahmenvertrag mit der EU in den Vernehmlassungsantworten. Dies wird sich wohl auch bei den parlamentarischen Beratungen zeigen, die wohl noch im Jahr 2020 stattfinden werden.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand aus mindestens vier Gründen 2019 im Fokus der politischen Debatte. Zuerst gab die Departementsverteilung im Nachgang der Bundesratsersatzwahlen vom Dezember 2018, bei denen Doris Leuthard (cvp) und Johann Schneider-Ammann (fdp) durch Viola Amherd (cvp) und Karin Keller-Sutter (fdp) ersetzt worden waren, zu reden (vgl. auch den entsprechenden Peak bei der Medienberichterstattung). Nicht nur, dass mit Viola Amherd zum ersten Mal in der Geschichte der Schweiz eine Frau das VBS übernahm, sondern auch der Wechsel von Guy Parmelin ins WBF und von Simonetta Sommaruga ins UVEK wurden in den Medien diskutiert. Kommentiert wurde dabei insbesondere, dass die Verteilung offenbar erst nach einem Mehrheitsbeschluss innerhalb des Gremiums zustande gekommen war, was als schlechter Start und Herausforderung für die künftige Konkordanz interpretiert wurde. Mit der Wahl von zwei Frauen in die Landesregierung wurde der Debatte um die verfassungsmässige Festschreibung einer Frauenquote im Bundesrat der Wind aus den Segeln genommen. Ein entsprechender Vorstoss, der vom Ständerat noch angenommen worden war, wurde vom Nationalrat versenkt. Auch die Idee einer Karenzfrist, also das Verbot für ehemalige Magistratspersonen, Mandate von Unternehmen anzunehmen, die in Beziehung zu ihrem Regierungsamt stehen, wurde – wie schon 2015abgelehnt. Die Gesamterneuerungswahlen für den Bundesrat Ende Jahr lösten eine breite und medial stark begleitete Debatte um Zauberformel, Konkordanz, Systemstabilität und die Ansprüche der bei den Wahlen 2019 sehr erfolgreichen Grünen Partei auf einen Bundesratssitz aus. Die Mehrheit des Parlaments entschied sich, Regula Rytz, die Sprengkandidatin der Grünen, nicht anstelle von Ignazio Cassis in die Exekutive zu wählen.

Auch die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament war im Berichtjahr Gegenstand parlamentarischer Arbeit. Beraten wurde dabei insbesondere die Idee eines Verordnungsvetos. Die auf eine parlamentarische Initiative Aeschi (svp, ZG; Pa.Iv. 14.422) zurückgehende, 2014 eingereichte Idee sieht vor, dass ein Drittel der Mitglieder eines Rates gegen die Veröffentlichung einer bundesrätlichen Verordnung ein Veto einlegen kann, wenn die Stossrichtung der Verordnung nicht dem Willen des Parlaments entspricht. Während sich eine Mehrheit des Nationalrats davon eine präventive Wirkung erhoffte, lehnte die Mehrheit des Ständerats die Vorlage als zu kompliziert ab. Ein weiteres Mal abgelehnt wurde – ebenfalls nach längeren Diskussionen – die Idee einer Neuorganisation der Legislaturplanung. Das Parlament debattiert in schöner Regelmässigkeit seit der 2002 eingeführten Änderung, ob die Diskussionen um die zahlreichen Änderungsanträge an der Legislaturplanung zielführend seien. Der Antrag, die Planung wie vor 2002 einfach zur Kenntnis nehmen zu können und eben nicht als Bundesbeschluss behandeln zu müssen, stiess aber im Parlament erneut auf taube Ohren. Die Wahrscheinlichkeit ist gross, dass die Diskussion nach den eidgenössischen Wahlen 2019 erneut losgehen wird.

Im Nationalrat wurde 2019 die Frage erörtert, wie politisch die Verwaltung sei. Während eine Motion Bigler (fdp, ZH; Mo. 17.4127), die eine Offenlegung der Interessenbindungen von Kaderangestellten verlangt, von der grossen Kammer angenommen wurde, lehnte diese ein Postulat Burgherr (svp, AG; Po. 17.3423) ab, mit dem hätte untersucht werden sollen, wann und wie die Verwaltung effektiv politischen Einfluss ausübt. Dauerbrenner im Parlament waren auch 2019 Sparmassnahmen bei den Personalkosten in der Verwaltung. Diese sollten, wäre es nach dem Nationalrat gegangen, mit Hilfe von Digitalisierung oder durch einen Ausgabenstopp in den Griff bekommen werden – der Ständerat verweigerte aber jeweils seinen Segen dazu.

Im letzten Jahr der 50. Legislatur kam es im Parlament noch zu fünf Mutationen. Insgesamt wurden in der 50. Legislatur 26 Nationalrats- und zwei Ständeratsmandate ersetzt; rund ein Drittel der Mutationen war durch die SP-Fraktion zu verantworten. Das Büro-NR will sich in einem Bericht auf ein Postulat Feri (sp, AG; Po. 18.4252) der Vereinbarkeit der Parlamentsarbeit mit Familie und Beruf annehmen, einem Thema, das in den letzten Jahren immer virulenter zu werden scheint, wie verschiedene Vorstösse zeigen. Nicht einig wurde man sich in den Räten über verschiedene Spesenregelungen. Die SPK-NR entschloss sich deshalb, mit einer Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 19.431) wenigstens die Übernachtungsentschädigungen einheitlicher zu organisieren. Diskutiert wurde im Parlament auch 2019 wieder über Regeln für transparenteres Lobbying. Die seit Langem schwelende Debatte, die spätestens 2015 mit der sogenannten «Kasachstan-Affäre» viel Fahrt aufgenommen hatte, wurde allerdings stark abgebremst: Fast wäre auch der letzte, ziemlich zahnlose Vorstoss in diese Richtung versandet, wenn nicht der nach den eidgenössischen neu zusammengesetzte Nationalrat den Nichteintretensentscheid auf einen Vorschlag der SPK-SR sozusagen in letzter Minute zurückgenommen hätte.

Etwas stärker in den Fokus als auch schon geriet 2019 die Judikative, was sich auch in der Medienkonjunktur zu diesem Thema zwischen März und September 2019 beobachten lässt. Dies hatte einerseits damit zu tun, dass im Nationalrat über die Revision des ziemlich umstrittenen Bundesgerichtsgesetzes debattiert wurde – insbesondere die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird wohl auch 2020 noch zu reden geben, auch wenn der Ständerat kurz vor Ende Jahr beschloss, nicht auf die Vorlage einzutreten. Andererseits standen einige Ersatzwahlen an, die jedoch in aller Regel geräuschlos über die Bühne gehen. Beinahe wäre jedoch eine Ersatzwahl ans Bundesgericht zur Ausnahme dieser Regel geworden, da die GK entgegen den Gepflogenheiten nicht die am stärksten untervertretene SVP, sondern die CVP berücksichtigte, was beinahe zu einer noch nie vorgekommenen Kampfwahl geführt hätte. Dafür, dass das Gerichtswesen auch in Zukunft im Gespräch bleibt, wird wohl auch die 2019 zustande gekommene Justizinitiative sorgen, die vorschlägt, oberste Richterinnen und Richter per Losverfahren zu bestimmen, um eben diese starke, dem Proporzgedanken geschuldete Verbindung zwischen Judikative und Parteien zu verhindern. Viel zu schreiben gab zudem die Bundesanwaltschaft. Nach langen und stark medial begleiteten Diskussionen zu einer Disziplinaruntersuchung um den amtierenden Bundesanwalts Michael Lauber wurde dieser erst nach einer Verschiebung der Wahl von der Sommer- in die Herbstsession und äusserst knapp für eine dritte Amtsperiode bestätigt.

Im Wahljahr 2019 trat die Nutzung der direkten Demokratie ein wenig in den Hintergrund. An zwei Abstimmungswochenenden wurde lediglich über drei Vorlagen abgestimmt. Dabei folgte die Mehrheit der Stimmbevölkerung sowohl bei den beiden Referenden (STAF und Waffenschutzrichtlinie) als auch bei der Zersiedelungsinitiative der Empfehlung von Parlament und Bundesrat. Die Ablehnung der Zersiedelungsinitiative bedeutet zudem, dass in der 50. Legislatur kein einziges Volksbegehren Erfolg hatte. Die wahlbedingte Abstimmungspause wird wohl in den folgenden Jahren zu einigen Abstimmungswochenenden mit mehreren Vorlagen führen, sind doch Ende 2019 ganze 16 Volksinitiativen im Unterschriftenstadium und 19 abstimmungsreif oder beim Bundesrat oder im Parlament in Beratung. Dafür, dass in Zukunft die direkte Demokratie umfassender genutzt werden könnte, sorgte das Parlament zudem mit seiner Entscheidung zur Kündigung von Staatsverträgen, die zukünftig nicht mehr dem Bundesrat, sondern der Legislative und im Falle eines Referendums der Stimmbevölkerung obliegt. Eines der anstehenden Volksbegehren ist die Transparenzinitiative, für die die SPK-SR 2019 einen indirekten Gegenentwurf in die Vernehmlassung gab, mit dem die Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen im Gesetz geregelt werden soll und der in der Wintersession vom Ständerat mit Anpassungen gutgeheissen wurde.

Einen herben Dämpfer erlitt 2019 die Idee des elektronischen Wählens und Abstimmens. Nachdem der Kanton Genf bereits Ende 2018 sein E-Voting-System eingestellt hatte und das System der Post in einem öffentlich ausgeschriebenen Stresstest den Anforderungen nicht standgehalten hatte, bestanden keine brauchbaren technischen Angebote mehr für die effektive Durchführung von «Vote électronique». Daher entschied sich der Bundesrat, sein Ziel, E-Voting als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, vorläufig zu sistieren. Gegenwind erhielt der elektronische Stimmkanal zudem von einer Anfang 2019 lancierten Volksinitiative für ein E-Voting-Moratorium. Immerhin entschied sich der Nationalrat für eine Motion Zanetti (svp, ZH; Mo. 19.3294) mit dem Ziel, die Abstimmungsunterlagen elektronisch zustellen zu können.

Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2019