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Im Ständerat gab es keine nennenswerte Opposition gegen den Entwurf der RK-NR für eine Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht. Eintreten war unbestritten und Kommissionssprecher Carlo Sommaruga (sp, GE) berichtete, dass die RK-SR mit 11 zu 1 Stimme der Meinung sei, dass das Bundesgericht mit dieser einfachen Massnahme entlastet werden müsse, da die Arbeitsbelastung am obersten Gericht stetig zunehme. Die Massnahme sei zudem bereits im Budget 2023 integriert, so dass die zwei neuen Personen – das Gericht soll von 38 auf 40 vollamtliche Richterinnen und Richter aufgestockt werden – bereits in der Frühjahrssession 2023 gewählt und im darauffolgenden Sommer ihr Amt antreten könnten. Bundesrätin Karin Keller-Sutter wies darauf hin, dass die Aufstockung kurzfristig helfe, mehr Personalressourcen zu schaffen; langfristig müsse aber eine Modernisierung des Bundesgerichtsgesetzes in Angriff genommen werden – ein Vorhaben, das 2020 am Widerstand der Räte gescheitert war. Sollte die Arbeitsbelastung in Zukunft wieder abnehmen, sei es die Aufgabe des Parlaments, die Zahl der Richterinnen und Richter erneut anzupassen. Mit 29 zu 3 Stimmen (1 Enthaltung) nahm auch der Ständerat die Verordnung an. Wie schon in der grossen Kammer kam die Opposition auch in der kleinen Kammer von der SVP.
Auch in den Schlussabstimmungen änderte sich daran nichts: Der Nationalrat stimmte mit 140 zu 52 Stimmen (3 Enthaltungen) und der Ständerat mit 37 zu 6 Stimmen (1 Enthaltung) für die Erhöhung der Anzahl Gerichtsstellen.

Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht (Pa.Iv. 22.427)
Dossier: Anzahl Richterinnen- und Richterstellen an den eidgenössischen Gerichten

Wie schon vor zwei Jahren gaben die Wahlen für das Präsidium und Vizepräsidium am Bundesgericht (für die Amtsperiode 2023-2024) Anlass für einige mediale Diskussionen. Dabei ging es insbesondere um den amtierenden Vizepräsidenten Yves Donzallaz, der nach dem angekündigten Rücktritt von Bundesgerichtspräsidentin Martha Niquille für das höchste Richteramt kandidierte. Der 2008 für die SVP ans Bundesgericht gewählte Walliser war bereits 2020 von seiner eigenen Partei für die Gesamterneuerungswahlen des Bundesgerichts für die Amtsperiode 2021-2026 nicht zur Wiederwahl empfohlen worden, weil er laut seiner Partei deren Gedankengut nicht mehr vertrete. Nachdem Donzallaz dann Mitte Oktober 2022 vom Bundesgericht zum Präsidenten empfohlen worden war, trat Donzallaz aus der SVP aus und setzte damit einen «Schlussstrich unter eine seit Jahren tief zerrüttete Beziehung», wie die NZZ urteilte. Dies sei in einem Gespräch mit Fraktionspräsident Thomas Aeschi (svp, ZG) und Parteipräsident Marco Chiesa (svp, TI) so vereinbart worden, gab Donzallaz in den Medien zu Protokoll, damit sein Verhältnis zur SVP während seines Präsidiums beruhigt werde und eine konstruktive Zusammenarbeit möglich bleibe. Die Aargauer Zeitung erinnerte daran, dass die «Justizposse» auch im Rahmen der Abstimmung über die «Justiz-Initiative» eine Rolle gespielt habe. Je nach Lesart sei Donzallaz einerseits Beweis dafür, dass ein Richter oder eine Richterin durchaus auch anders entscheide, als dies die Parteifarbe erwarten liesse, das System also funktioniere. Andererseits zeige das Verhalten der SVP, dass es mit der Unabhängigkeit von der eigenen Partei wohl nicht immer weit her sei. Der Sonntags-Blick goss unmittelbar vor den Wahlen des Bundesgerichtspräsidiums zusätzlich Öl ins Feuer. Die Empfehlung des Bundesgerichts, Donzallaz als obersten Richter zu wählen, sei lediglich mit 20 zu 15 Stimmen (3 Enthaltungen) gefallen. Das Misstrauen gegen den Kandidierenden rühre von der stark kritisierten Aufsichtsarbeit der Verwaltungskommission des Bundesgerichts bezüglich der Vorkommnisse am Bundesstrafgericht her, in der Donzallaz neben Martha Niquille und dem damaligen Bundespräsidenten Ulrich Meyer gesessen habe, wusste der Sonntagsblick zu berichten. Aber auch der Umstand, dass der Vollzeitrichter Zeit finde, um ein Buch «mit insgesamt 4'418 Seiten» zu schreiben, sei wohl in Lausanne auf Argwohn gestossen, so die Zeitung.

In der Wintersession 2022 wählte die Vereinigte Bundesversammlung den auch von der GK in ihrer Wahlempfehlung explizit neu als parteilos geführten Donzallaz mit 156 von 165 gültigen Stimmen. Von den 213 ausgeteilten Wahlzetteln wurden 3 nicht zurückgegeben. Von den restlichen 210 blieben ganze 41 leer, 4 waren ungültig und 9 entfielen auf Diverse. Weniger umstritten war die Wahl des neuen Vizepräsidenten: Der seit 2011 am Bundesgericht amtende und der FDP angehörende François Chaix erhielt 207 Stimmen; 6 der 213 eingelangten Wahlzettel blieben leer.

Bundesgericht. Präsidium und Vizepräsidium 2023-2024
Dossier: Unabhängigkeit der Judikative

Der Präsident oder die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts wird für zwei Jahre gewählt, wobei eine einmalige Wiederwahl von zwei weiteren Jahren möglich ist. Eine solche Wiederwahl empfahl die GK für den amtierenden Präsidenten, Vito Valenti. Als Vizepräsident schlug die Kommission Stephan Breitenmoser vor, der allerdings nur ein Jahr in diesem Amt bleiben wird, da er 2023 das Höchstalter von 68 Jahren erreichen wird. Beide Anträge waren vom BVGer an die GK herangetragen worden.
Die Wahl des Präsidiums und Vizepräsidiums 2023–2024 des Bundesverwaltungsgerichts war unbestritten. Die Vereinigte Bundesversammlung wählte in der Wintersession 2022 sowohl Vito Valenti (191 von 213 eingelangten Wahlzetteln; 12 leer, 3 ungültig, 7 Verschiedene) als auch Stephan Breitenmoser (202 von 212 eingelangten Wahlzetteln; 10 leer).

Bundesverwaltungsgericht. Präsidium und Vizepräsidium 2023-2024 (22.211)

In der Wintersession wählte die Vereinigte Bundesversammlung drei neue Mitglieder ans Bundesverwaltungsgericht. Die Wahl wurde nötig, weil mit Fulvio Haefeli und Andreas Trommer zwei Richter aus Altergründen ihren Rücktritt angekündigt hatten. Die GK schrieb in der Folge drei Richterstellen zu insgesamt 250 Stellenprozenten aus – zwei für deutschsprachige Personen und eine für eine Person italienischer Muttersprache. Aus insgesamt 26 Bewerbungen (16 Männer und 10 Frauen) entschied sich die GK für Manuel Borla, Basil Cupa und Sebastian Kempe. Alle drei zur Wahl empfohlenen Kandidaten seien als Gerichtsschreiber und Anwälte für das Amt geeignet und würden aufgrund ihrer Parteiaffinität auch die Untervertretung von FDP, GP und SVP am BVGer korrigieren, so die GK in ihrem Bericht. Die Vorschläge wurden von allen Fraktionen unterstützt, was sich in den Wahlresultaten widerspiegelte: Manuel Borla und Basil Cupa erhielten 208 von 209 gültigen Stimmen (3 Wahlzettel blieben leer) und auf Sebastian Kempe entfielen 203 Stimmen.

Bundesverwaltungsgericht. Wahl eines Mitglieds (22.208)

Gleich drei Vakanzen am eidgenössischen Bundesgericht mussten in der Herbstsession 2022 ersetzt werden. Die Wahl von drei ordentlichen Richterinnen und Richtern am Bundesgericht, die nötig wurde, weil die amtierende Bundesgerichtspräsidentin Martha Niquille sowie Bundesrichter Luca Marazzi per Ende 2022 pensioniert wurden und Bundesrichterin Lucrezia Glanzmann im Amt verstorben war, war freilich unbestritten. Auf die Ausschreibung der GK für eine italienisch- und zwei deutschsprachige Stellen hatten sich 26 Personen deutscher Muttersprache (14 Frauen und 12 Männer) sowie 12 Personen italienischer Muttersprache (5 Frauen und 7 Männer) beworben. Die Kommission entschied sich laut Bericht für drei hoch qualifizierte Kandidierende, die zudem am Bundesgericht untervertretenen Parteien angehörten. Wie vorgeschlagen wählte die Vereinigte Bundesversammlung Federica De Rossa von der SP (212 Stimmen), Karin Scherrer Reber von der FDP (216 Stimmen) und Christian Kölz von den Grünen (211 Stimmen). Von den ausgeteilten und eingelangten 218 Wahlzetteln blieb einer leer.

Wahl von drei ordentlichen Richterinnen und Richtern am Bundesgericht (PAG 22.204)

Da die GK in der ersten Ausschreibungsrunde keine passenden französischsprachigen Bewerbungen für die Besetzung der vom Parlament bewilligten zusätzlichen ordentlichen Richterstelle am Bundesstrafgericht gefunden hatte – lediglich die deutschsprachige Stelle konnte besetzt werden –, schrieb sie die Stelle noch einmal aus. Da auch auf diese zweite Ausschreibung nur wenige Bewerbungen eingingen, war gar noch eine dritte Ausschreibung nötig, so dass die Wahl eines ordentlichen Richters oder einer ordentlichen Richterin ans Bundesstrafgericht nicht wie geplant in der Sommer-, sondern erst in der Herbstsession 2022 stattfinden konnte. Dort folgte die Vereinigte Bundesversammlung der Empfehlung der GK, die aus den sieben Bewerbungen (2 von Frauen) jene von Andrea Ermotti ausgewählt hatte, der nicht nur sämtliche Anforderungen erfülle, sondern dank seiner Parteizugehörigkeit auch die Untervertretung der Mitte in der Berufungskammer des BStGer korrigiere: Mit 211 von 218 möglichen Stimmen wurde Ermotti gewählt. Sieben Wahlzettel blieben leer.

Wahl eines ordentlichen Richters ans Bundesstrafgericht (PAG 22.203)

In der Herbstsession 2022 beriet der Nationalrat über die Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht – ein auf eine parlamentarische Initiative der RK-NR und den Wunsch des Bundesgerichts zurückgehender Vorschlag, um der «chronischen Überlastung» des obersten Gerichts zu begegnen, wie Kommissionssprecherin Sibel Arslan (basta, BS) darlegte. Auch der Bundesrat hatte sich in einer Stellungnahme für neu 40 statt wie bisher 38 Vollzeitstellen am Bundesgericht ausgesprochen. Eine aus SVP-Mitgliedern bestehende Kommissionsminderheit beantragte einerseits Nichteintreten und andererseits die Rückweisung an die Kommission, damit diese die Abschaffung der nebenamtlichen Bundesgerichtsstellen prüfen könne. Minderheitensprecher Jean-Luc Addor (svp, VS) begründete diese Anträge damit, dass eine Erhöhung erstens nicht gerechtfertigt sei und zweitens lediglich Flickwerk darstelle. Vielmehr müsse eine echte Reform des Bundesgerichts in Angriff genommen und dabei eben eine Reorganisation mittels Abschaffung der Nebenämter geprüft werden. Justizministerin Karin Keller-Sutter wies darauf hin, dass eine Modernisierung des Bundesgerichtsgesetzes geprüft werde, mit der das oberste Gericht entlastet werden könnte. Es sei möglich, dass diese angedachte Reform zu einer Abnahme der Arbeitslast führen könnte, und das Parlament sei dann ja frei, die Zahl der Stellen wieder zu reduzieren. Kurzfristig gebe es aber keine andere Lösung als eine Erhöhung der Zahl ordentlicher Richterinnen und Richter. Diesem Argument folgte die Mehrheit der grossen Kammer und stimmte sowohl für Eintreten (127 zu 47 Stimmen) als auch gegen den Rückweisungsantrag der Minderheit (126 zu 47 Stimmen). In der ohne Diskussion stattfindenden Gesamtabstimmung standen 131 befürwortende erneut 47 ablehnenden Stimmen gegenüber. In allen drei Abstimmungen bildete die geschlossen stimmende SVP-Fraktion die Opposition.

Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht (Pa.Iv. 22.427)
Dossier: Anzahl Richterinnen- und Richterstellen an den eidgenössischen Gerichten

Sie sei die «Wegbereiterin für alle Juristinnen» gewesen, würdigte die NZZ in ihrem Nachruf die Anfang September 2022 verstorbene Margrith Bigler-Eggenberger, die 1972 als erste Frau ins Bundesgericht gewählt worden war; zuerst als nebenamtliche und 1974 als ordentliche Bundesrichterin. Sie blieb 17 Jahre lang einzige Bundesrichterin, weil bei den folgenden Richterwahlen stets Männer gewählt wurden. Margrith Bigler-Eggenberger hatte in Zürich und Genf Rechtswissenschaften studiert und 1959 eine Dissertation im Gebiet der Kriminologie verfasst. Sie sei als Frau stets hohen Hürden begegnet, wie die NZZ weiter schrieb. Als Gerichtspraktikantin erhielt sie etwa mit der Begründung, dass ihr Mann genug verdiene, keinen Lohn. Am Bundesgericht, wo sie unter ihren Kollegen teilweise auf offene Ablehnung stiess, wurden ihr nicht ihrem Fachgebiet entsprechende kriminologische, sondern familienrechtliche Fälle zugeteilt. Bei den Bestätigungswahlen im Parlament erhielt sie meist am wenigsten Wahlstimmen und auch ihre Wahl 1972 war nur äusserst knapp zustande gekommen, wobei dem Parlament nur ein Teil ihres Bewerbungsdossiers vorgelegt wurde. Nach ihrem Rücktritt als oberste Richterin im Jahr 1994 engagierte sie sich für Gleichberechtigung in der dritten Gewalt. Sie war unter anderem Mitgründerin der «Vereinigung Juristinnen Schweiz» und Mitstifterin des «Schweizerischen Instituts für feministische Rechtswissenschaft und Gender Law».

Margrith Bigler-Eggenberger, erste Bundesrichterin, verstorben

Die RK-SR beriet Ende April 2022 über die parlamentarische Initiative ihrer Schwesterkommission, die eine Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht verlangt und gab ihr einstimmig Folge. Ziel der von der RK-NR wenige Tage zuvor eingereichten Initiative ist die Erhöhung der Stellen am Bundesgericht um zwei ordentliche Gerichtspositionen. Weil die Arbeitsbelastung stetig zunehme, müsse die 2006 festgelegte maximale Stellenzahl auf 40 erhöht werden – so die Begründung.

Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter am Bundesgericht (Pa.Iv. 22.427)
Dossier: Anzahl Richterinnen- und Richterstellen an den eidgenössischen Gerichten

Après la nomination de Stefan Wehrenberg (udc, ZH) à la présidence du tribunal militaire de cassation, un poste de juge ordinaire s'est libéré dans ce même tribunal. Une candidate, Catherine Reiter (verts, SG), a été proposée à l'Assemblée fédérale par la commission judiciaire. Après un bref vote, lors duquel Reiter a récolté 181 des 191 voix, sa nomination pour la période 2020-2023 a été rendue officielle devant l'Assemblée fédérale.

Tribunal militaire de cassation

In der Frühjahrssession 2022 schritt die Vereinigte Bundesversammlung zur Wahl einer ordentlichen Richterin ans Bundesstrafgericht. Noch in der vorangehenden Wintersession hatten beide Kammern der Aufstockung der Anzahl Vollzeitrichterstellen am eidgenössischen Gericht mit Sitz in Bellinzona zugestimmt, diese neuen Stellen sollten nun besetzt werden. Die GK führte in ihrem Bericht aus, dass eine Vakanz von 150 Stellenprozenten in der Berufungskammer des BStGer zu besetzen sei. Da der in der Wintersession 2021 gewählte Maurizio Albisetti Bernasconi die Berufungskammer bereits zu 50 Prozent für die italienische Sprache abdecke, seien zwei Stellen für eine deutsch- bzw. französischsprachige Person zu 70 bis 80 Prozent ausgeschrieben worden. Auf diese Ausschreibung seien je drei Bewerbungen von Frauen und Männern für die deutschsprachige und je zwei Bewerbungen von Frauen und Männern für die französischsprachige Stelle eingegangen. Letztere sei noch einmal ausgeschrieben worden, weil keine Bewerbung die erforderlichen Qualifikationen aufgewiesen habe. Für die deutschsprachige Stelle empfehle die GK hingegen Brigitte Stump Wendt, die seit vielen Jahren im Strafrecht tätig sei, «Richtererfahrung» habe und der SP angehöre, die in der Berufungskammer des Bundesstrafgerichts noch nicht vertreten sei. Von den 191 anwesenden Parlamentsmitgliedern folgten 173 der Empfehlung der Kommission. 17 Wahlzettel blieben leer und einer wurde nicht wieder abgegeben.

Wahl einer ordentlichen Richterin ans Bundesstrafgericht (PAG 21.214)

Rund zehn Tage vor der Abstimmung über die Justizinitiative beantragte die RK-NR mit 14 zu 5 Stimmen (4 Enthaltungen), der parlamentarischen Initiative von Beat Walti (fdp, ZH) keine Folge zu geben. Der Vorstoss hatte eine auch im Abstimmungskampf diskutierte Regelung gefordert, mit der Mandatssteuern und Parteispenden für Mitglieder der Gerichte des Bundes verboten werden sollten. In der Tat bestehe aufgrund solcher Parteiabgaben der Verdacht, dass Richterinnen und Richter nicht unabhängig sein könnten, hatte Walti seine Initiative begründet. Zwar könne ein solcher Anschein entstehen, es sei aber noch nie aus politischen Gründen zu einer Nichtwiederwahl von Richterinnen und Richtern gekommen, argumentierte hingegen die Kommissionsmehrheit ihre abschlägige Empfehlung. Ein Verbot sei zudem zu radikal. Der Transparenz im «gut funktionierenden» Schweizer Justizsystem sei mit der Veröffentlichung der Parteizugehörigkeit von Bundesrichterinnen und -richtern Genüge getan. Zudem würden Mandatsabgaben ja auf freiwilliger Basis entrichtet.
Die Kommissionsminderheit argumentierte in der Ratsdebatte in der Frühjahrssession 2022 mit dem «Irritationspotenzial», welches Parteienproporz und Mandatssteuern in der Öffentlichkeit auslösten und welche das Vertrauen in die dritte Gewalt untergraben könnte, so Beat Walti. Er sei erstaunt, dass man nach dem Nein zur Justizinitiative einfach wieder zur Tagesordnung übergehe, obwohl es doch aufgrund der Diskussionen in der Abstimmungskampagne durchaus auch gute Argumente zumindest für Teilrevisionen im Justizbereich gebe, so Christian Lüscher (fdp, GE). Diese Minderheitenargumente fanden jedoch lediglich bei der geschlossen stimmenden FDP-Fraktion sowie bei einzelnen Mitgliedern der SVP- und der Mitte-EVP-Fraktion Anklang. Diese 34 Stimmen standen gegen die 157 Stimmen, die der Initiative keine Folge gaben, allerdings auf verlorenem Posten.

Verbot von Mandatssteuern und Parteispenden für Mitglieder der Gerichte des Bundes (Pa.Iv. 20.468)
Dossier: Unabhängigkeit der Judikative
Dossier: Justizinitiative

Die Demokratie sei «infiziert», das Virus schnüre «den Volksrechten die Luft ab» oder die direkte Demokratie sei «in Gefahr», titelten verschiedene Medien die Diskussionen um die Auswirkung von Covid-19 auf die Sammlung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen. In der Tat hatte der Bundesrat während des ersten Lockdowns einen Fristenstillstand beschlossen – zwischen 21. März und 31. Mai 2020 war das Sammeln von Unterschriften verboten. Zwar wurden in der Folge die üblichen Sammelfristen um diese fehlenden 72 Tage verlängert, die Komitees beklagten sich aber, dass das Sammeln von Unterschriften wegen Abstandsregeln, Versammlungs- und Veranstaltungsverboten stark erschwert sei. Leute, die für eine Unterschrift angesprochen würden, hätten teilweise «geharnischt reagiert», gab etwa Franz Grüter (svp, LU) zu Protokoll, der für seine Initiative für ein «E-Voting-Moratorium» Unterschriften sammelte. Man sei deshalb mit der Sammlung «massiv in Rückstand geraten». In der Tat gelte die Initiative, die einen Stopp der Versuche für E-Voting verlangt hätte, als «erste Volksinitiative», die von Corona gestoppt worden sei, wie die Aargauer Zeitung Ende Juni 2020 vorrechnete.

Verschiedene Komitees gelangten in der Folge mit einem Brief an den Bundesrat, in dem sie eine Verlängerung der Sammelfristen forderten. Trotz Unterstützung der SPK-NR stiess die Forderung bei der Regierung auf taube Ohren. In den Medien wurde einerseits dieser Entscheid kritisiert, andererseits die Argumentation des Bundesrates unterstützt, wonach ein Eingriff des Bundesrates per Notrecht in die Verfassung, wo die Fristen definiert sind, ein «gefährliche[s] Präjudiz» darstelle. Hingegen setzte der Bundesrat im Rahmen der Beratungen um das Covid-19-Gesetz in der Herbstsession 2020 die von Thomas Minder (parteilos, SH) vertretene Forderung um, die Stimmrechtsbescheinigungen zu erlassen. In der Folge konnten die Komitees also darauf verzichten, innerhalb der ihnen zur Verfügung stehenden Frist die gesammelten Unterschriften von den Gemeinden beglaubigen zu lassen. Für eine befristete Dauer sollte die Bundeskanzlei die Beglaubigung nach Ablauf der Fristen durchführen. Damit bleibe den Komitees «100 Tage Zeit fürs Sammeln, wie es in der Verfassung steht, und nicht nur 80», freute sich Daniel Graf, Gründer der Unterschriftensammelplattform «WeCollect» in der NZZ – freilich war jedoch 2013 die ursprüngliche Frist von 90 Tagen wegen des Aufwands der Stimmrechtsbescheinigung um 10 Tage verlängert worden.

Trotz dieser Massnahme des Bundesrates kämen wohl viele Volksbegehren nicht zustande, weil die «Face-to-Face-Demokratie [...] völlig eingebrochen» sei, erörterte etwa Oswald Sigg gegenüber den Medien, der für den erneuten Anlauf für seine Initiative «für ein bedingungsloses Grundeinkommen» Unterschriften sammelte. Entsprechend versuchten es verschiedene Komitees auch mit neuen Sammelformen. So wurden beispielsweise vermehrt Sammelplattformen wie etwa «WeCollect» bemüht. Das Komitee, das – letztlich erfolglos – ein Referendum gegen die Covid-19-App lancierte, schaltete gar in verschiedenen Regionalzeitungen Anzeigen mit Unterschriftenbogen.
Als Folgen der Schwierigkeiten des Sammelns machten die Medien nicht nur ein vermehrtes Scheitern an den Sammelhürden aus, sondern auch einen merklichen Rückgang der Zahl lancierter Volksbegehren. In der Tat wurden 2020 lediglich vier Initiativen lanciert – im Schnitt wurden seit 1979 für doppelt so viele Begehren pro Jahr Unterschriftensammlungen gestartet. Diskutiert wurde in den Medien zudem, dass die Balance zwischen direkter und repräsentativer Demokratie aus dem Gleichgewicht geraten könnte, wenn schwächer werdende Referendumsdrohungen dem Parlament mehr Spielraum lassen würden. Freilich nahm die Zahl ergriffener Referenden gar eher wieder zu und auch die Lancierung neuer Volksbegehren stieg ab 2021 wieder an: 2021 wurden neun neue Volksbegehren lanciert.

Dass die direkte Demokratie unter der Pandemie leide, zeige auch die Absage der Landsgemeinden in den Kantonen Glarus und Appenzell-Innerrhoden, urteilte die NZZ Ende August 2020. In Appenzell Innerrhoden, wo die Landsgemeinde 2020 und 2021 durch Urnengänge ersetzt wurde, wurde eine Stimmrechtsbeschwerde eingereicht. Diese wurde Anfang März 2022 vom Bundesgericht allerdings abgewiesen.

Unterschriftensammlung - Probleme
Dossier: Covid-19 und Volksrechte

Als Teil ihrer Kampagne zum Stadt-Land-Graben lancierte die SVP Schweiz im Herbst 2021 die Forderung, dass für demokratische Entscheide innerhalb der Kantone neu föderalistische Prinzipien eingeführt werden sollen. So soll gemäss dem Positionspapier zum einen bei kantonalen Volksabstimmungen nebst dem Volksmehr künftig ein Bezirksmehr oder ein Gemeindemehr nötig sein und zum anderen sollen Kantonsparlamente künftig über ein Zweikammersystem mit einer Volks- und einer Bezirkskammer verfügen. Die Partei wollte damit die Institutionen des Ständemehrs und des Ständerats von der Bundesebene auf die Kantonsebene übertragen und so den ländlichen gegenüber den städtischen Gebieten mehr Gewicht verleihen: Es gehe darum, «den schädlichen Einfluss der links-grünen Städte auf die freiheitliche politische Kultur der Schweiz zu beschränken sowie mehr Fairness und Transparenz in den Stadt-Land-Beziehungen sicherzustellen».
Die Idee eines Bezirks- oder Gemeindemehrs – die in Kantonen wie Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Bern oder Zug freilich auch schon früher diskutiert, aber stets verworfen worden war – griffen sodann verschiedene Exponentinnen und Exponenten sowie Kantonalsektionen der SVP auf. Auf Bundesebene erkundigte sich SVP-Ständerat Werner Salzmann (svp, BE) mit einer Interpellation (Ip. 21.4000), ob es bundesrechtliche Vorbehalte gegen ein Doppelmehr-Erfordernis in den Kantonen gebe. Der Bundesrat führte in seiner Antwort aus, dass diese Frage bisher nicht eindeutig geklärt sei und durch die Gerichte oder gegebenenfalls durch die Bundesversammlung bei der Gewährleistung einer entsprechend angepassten Kantonsverfassung entschieden werden müsste. In der Rechtswissenschaft werde jedoch grösstenteils die Ansicht vertreten, dass ein Doppelmehr-Erfordernis für kantonale Abstimmungen unterhalb der Verfassungsstufe wohl zulässig wäre, während es bei Verfassungsabstimmungen vermutlich im Widerspruch zu Art. 51 BV stünde; dieser schreibt den Kantonen vor, dass sie eine Anpassung ihrer Verfassungen vorsehen müssen, «wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt».
Im Kanton Zürich gab die SVP im Oktober 2021 bekannt, eine kantonale Volksinitiative zur Einführung eines Bezirksmehrs zu prüfen. In St. Gallen wählte die SVP den parlamentarischen Weg und forderte mit einer Motion die Einführung eines Gemeindemehrs für alle kantonalen Abstimmungen unterhalb der Verfassungsstufe; nach ihrer Ansicht würde dies letztlich den Zusammenhalt zwischen ländlichen und städtischen Regionen stärken. Im Kantonsrat blieb der Vorschlag indes chancenlos. Davor hatte sich auch der Regierungsrat dezidiert für eine Ablehnung des Vorstosses ausgesprochen, weil dieser ein «massives Ungleichgewicht» bei der Stimmkraft der Stimmberechtigten aus grossen und kleinen Gemeinden schaffen und damit der Akzeptanz und Legitimität von Abstimmungsergebnissen schaden würde. Der Vergleich zum Ständemehr auf Bundesebene sei verfehlt, weil die Gemeinden in den Kantonen weder historisch noch staatspolitisch eine ähnliche Rolle hätten wie die Kantone im Bund. Zudem machte die St. Galler Regierung verfassungsrechtliche Bedenken geltend.

Forderung der SVP nach Gemeindemehr und Zweikammersystem in den Kantonen

Anfang 2022 lancierte ein Komitee aus Corona-Massnahmen-kritischen Kreisen die eidgenössische Volksinitiative «Volk und Stände entscheiden über dringlich erklärte Bundesgesetze!». Das Begehren verlangt ein obligatorisches Referendum 100 Tage nach dem Beschluss dringlich erklärter Bundesgesetze.

Die Bundesversammlung kann Gesetze für dringlich erklären, wenn sie ohne Aufschub gelten sollen. Dies war 2020 bis 2022 etwa beim Covid-Gesetz und seinen Revisionen der Fall. Dringliche Bundesgesetze müssen befristet werden. Liegt die entsprechende Geltungsdauer unter einem Jahr, tritt das entsprechende Gesetz ausser Kraft. Ist die Geltungsdauer länger oder wird sie vom Parlament verlängert, kann das Referendum gegen das Gesetz ergriffen werden, wenn es eine Verfassungsgrundlage dafür gibt, oder gibt es ein obligatorisches Referendum, wenn das dringliche Gesetz keine Verfassungsgrundlage hat. Lehnt die Bevölkerung in einer obligatorischen oder fakultativen Referendumsabstimmung ein dringliches Gesetz ab, so tritt dieses nach einem Jahr ausser Kraft. Wird das Gesetz gutgeheissen, bleibt es so lange in Kraft, wie die beschlossene Frist, bzw. die Verlängerung, dies vorsieht.

Die Initiative fordert nun, dass auch dringliche Bundesgesetze, die auf weniger als ein Jahr befristet sind oder die über eine Verfassungsgrundlage verfügen, 100 Tage nach dem Parlamentsbeschluss in einer obligatorischen Abstimmung automatisch der Bevölkerung vorgelegt werden. Das Komitee argumentierte mit der Entmachtung des Stimmbürgers, die mit Notrecht herbeigeführt werde. In der NZZ wurde argumentiert, dass ein nachträgliches Referendum mit grösserer Wahrscheinlichkeit zu einer Unterstützung des Gesetzes führe als ein normales «aufschiebendes» Referendum, weil man sich bereits an eine Regel gewöhnt habe. Bis nämlich heute über ein Referendum zu einem dringlichen Bundesgesetz abgestimmt werden könne, vergehe meist fast ein Jahr. Bundesrat und Parlament würden dies ausnutzen, um Tatsachen zu schaffen. Seit dem Jahr 2000 seien 47 Bundesgesetze für dringlich erklärt worden, 12 davon während der Covid-19-Pandemie, berichtete die Weltwoche.
In der NZZ und der Weltwoche kam auch der Initiant des Begehrens, Alexandre Zindel, zu Wort. Er sei politisch ein unbeschriebenes Blatt und erhoffe sich keine Unterstützung von Parteien, weil diese «nicht ernsthaft an der Stärkung der Volksmitsprache interessiert» seien. Die Initiative hätte ursprünglich den Namen «Giacometti-Initiative» erhalten sollen in Erinnerung an den Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, der während des Zweiten Weltkriegs das damalige Vollmachtenregime des Bundesrats kritisiert hatte. Obwohl Zindel einen entfernten Verwandten von Giacometti als Präsidenten des Initiativ-Komitees hatte gewinnen können und sich davon mehr Erfolg für den Namen der Initiative erhofft hatte, lehnte die Bundeskanzlei den vorgeschlagenen Initiativnamen ab. Das Begehren heisst offiziell «Volk und Stände entscheiden über dringlich erklärte Bundesgesetze!».
Die EDU, «Aufrecht Schweiz», die «Freunde der Verfassung» und die «Freiheitstrychler» sagten in der Folge ihre Unterstützung für die Initiative zu, deren Sammelfrist bis zum 25. Juli 2023 läuft.

Eidgenössische Volksinitiative «Volk und Stände entscheiden über dringlich erklärte Bundesgesetze!»

Mitte Dezember 2021 entschied der Bundesrat, die Erleichterungen beim Sammeln von Unterschriften für Volksinitiativen und Referenden zu verlängern. Ab dem 18. Dezember 2021 sollte es also weiterhin möglich sein, Unterschriften einzureichen, die von den Gemeinden nicht bescheinigt worden waren. Das Einholen dieser Bescheinigungen, mit denen nicht zulässige Signaturen vermieden werden sollen, ist normalerweise Aufgabe der Komitees. Der Erlass dieser Pflicht verschafft den Komitees etwas mehr Zeit, im Rahmen der bestehenden und – obwohl von verschiedener Seite eine Verlängerung der Fristen gefordert worden war – unveränderten Sammelfristen die notwendigen Unterschriften zu sammeln. Die Bescheinigungen müssen nach Ablauf der Sammelfrist von der Bundeskanzlei bei den Gemeinden eingeholt werden. Der Bundesrat präzisierte in seiner Medienmitteilung, dass die Erleichterungen für Referenden gegen Erlasse gelten würden, die zwischen März 2021 und März 2022 im Bundesblatt veröffentlicht worden seien, sowie für Volksbegehren, die zwischen dem 13. Mai 2021 und dem 30. Juni 2022 eingereicht würden. Die Verordnung mit der Verlängerung wurde entsprechend auf den 31. August 2022 befristet.

Fristenstillstand und Erleichterung bei Unterschriftensammlungen
Dossier: Covid-19 und Volksrechte

Weil die amtierende Bundesverwaltungsgerichtspräsidentin Marianne Ryter (sp) in der Sommersession 2021 ans Bundesgericht gewählt worden war, wurde eine Ersatzwahl für das Präsidium des Bundesverwaltungsgerichts nötig. Die GK schlug für den Rest der Amtsperiode 2021-2022 vor, den amtierenden Vizepräsidenten, Vito Valenti (fdp), zum Präsidenten zu wählen und Kathrin Dietrich (mitte), die seit 2005 am BVGer amtete, zur Vizepräsidentin zu küren.
Die Vorschläge waren unbestritten, was sich auch bei der Wahl durch die Vereinigte Bundesversammlung zeigte: Vito Valenti erhielt 234 von 234 gültigen Stimmen – von den 235 eingelangten Wahlzetteln war einer leer geblieben. Auf Kathrin Dietrich entfielen 227 Stimmen. Bei ihr waren von den 235 eingelangten Wahlzetteln 8 leer geblieben.

Ersatzwahl für das Präsidium des Bundesverwaltungsgerichts

Die Vereinigte Bundesversammlung hatte für die Amtsperiode 2022-2023 das Präsidium und Vizepräsidium des Bundesstrafgerichts neu zu besetzen. Gemäss Strafbehördenorganisationsgesetz hat das Bundesstrafgericht dem Parlament einen Wahlvorschlag zu unterbreiten. Es schlug Alberto Fabbri (mitte) als Präsidenten und Joséphine Contu Albrizio (fdp) als Vizepräsidentin vor. Die GK merkte in ihrem Bericht an, dass sie den Vorschlag unterstütze, auch wenn sie bedauere, dass beide Personen deutscher Muttersprache seien und die lateinische Schweiz nicht an der Spitze des BStGer vertreten sei. Bei Alberto Fabbri merkte sie zudem an, dass er zwar erst seit 2021 Bundesstrafrichter sei, aber dank der Leitung der Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt über langjährige Führungserfahrung verfüge.
In den Medien wurde die Hoffnung geäussert, dass mit dem Wechsel an der Spitze des BStGer wieder Ruhe am «Krisengericht» einkehren möge, so etwa der Tages-Anzeiger. Fabbri stehe für einen «Neuanfang», urteilte auch die NZZ. Das Bundesstrafgericht war aufgrund von in den Medien angestellten Vermutungen über Mobbing und Sexismus in die Schlagzeilen geraten.
In der Wintersession folgte das Parlament den Empfehlungen und wählte Fabbri mit 209 von 235 eingelangten Stimmen. 26 Wahlzettel waren leer geblieben. Da Fabbri schon bei seiner Wahl ins Bundesstrafgericht von der SVP als «nicht wählbar» bezeichnet worden war, liegt die Vermutung nahe, dass die Leerstimmen in erster Linie von Vertretenden der SVP-Fraktion stammten. Mit 226 von 235 eingelangten Stimmen wurde Contu Albrizio zur Vizepräsidentin gekürt. Bei ihr bleiben 9 Wahlzettel leer.

Präsidium und Vizepräsidium des Bundesstrafgerichts

Weil Claudia Solcà (mitte) und Stephan Blättler (svp) per Ende 2021 aus dem Amt ausschieden und Cornelia Cova (svp) ihren Rücktritt per Ende April 2022 eingereicht hatte, mussten drei neue Richterinnen oder Richter ans Bundesstrafgericht gewählt werden. Auf die Stellenausschreibungen der GK – gesucht waren eine Person mit italienischer Muttersprache für die Berufungskammer und zwei Personen mit deutscher Muttersprache für die Beschwerdekammer – meldeten sich insgesamt 32 Kandidierende (darunter 4 Frauen), wobei 12 abgewiesen werden mussten, da es sich um italienische Staatsangehörige handelte. Die GK entschied sich für Maric Demont (gp) und Felix Ulrich (svp), die als ordentliche Richter den in der Beschwerdekammer untervertretenen Parteien angehörten, sowie für Maurizio Albisetti Bernasconi (mitte), der mit seiner Wahl die Untervertretung der Mitte-Partei an der Berufungskammer abschwächte.
Die drei Wahlvorschläge wurden in der Wintersession von der Vereinigten Bundesversammlung bestätigt. Auf den 235 eingelangten Wahlzetteln stand 232 Mal der Name Felix Ulrich, 231 Mal der Name Maurizio Albisetti Bernasconi und 217 Mal der Name Maric Demont.

Wahlen ans Bundesstrafgericht

Am Bundesverwaltungsgericht mussten drei Stellen neu besetzt werden. Die Vakanzen ergaben sich durch die Rücktritte von Roland Flury (fdp) und Gérard Scherrer (parteilos) sowie aufgrund der Wahl von Marianne Ryter (sp) ans Bundesgericht. Auf die Ausschreibung für eine Richterstelle für eine Person mit französischer und zwei Stellen für Personen mit deutscher Muttersprache bewarben sich 18 Männer und neun Frauen. Aus diesen Bewerbungen entschied sich die GK für die deutschsprachigen Christoph Errass (glp) und Iris Widmer (gp) und die französischsprachige Chrystel Tornare Villanueva (svp).
Die Nomination der SVP-Richterin stiess bei den Fraktionen der GP und der SP auf Widerstand. Sibel Arslan (basta, BS) reichte einen Ordnungsantrag ein, mit dem sie eine Verschiebung der Wahl für die französische Richterstelle beantragte. Sie begründete dies in der Debatte der Vereinigten Bundesversammlung in der Wintersession 2021 mit dem fehlenden Parteienproporz in der Abteilung IV des BVGer. Sie zitierte eine Studie, die vor allem in den beiden Asylabteilungen einen Zusammenhang zwischen Parteizugehörigkeit einer Richterin oder eines Richters und Gutheissen einer Asylrechtsbeschwerde aufzeige: Gerichtspersonen, die der SVP angehörten, würden signifikant weniger Beschwerden gutheissen als jene von SP und GP. Freilich sei bei «pluralistisch zusammengesetzten Spruchkörpern» die «Gefahr der Verpolitisierung» kleiner, weshalb es eben Diversität brauche. Mit der Wahl von Chrystel Tornare Villanueva wäre die SVP in den beiden Asylabteilungen stark übervertreten, zudem würden die drei französischsprachigen Richterinnen und Richter gar alle drei «von der rechten politischen Seite» stammen. Ihr Antrag richte sich keinesfalls gegen die Person Tornare Villanueva, betonte Arslan. Sie sei im Gegenteil erfreut, dass eine Frau gewählt würde, aber diese parteipolitische Konstellation müsse verhindert werden. Für die GK brachte Andrea Caroni (fdp, AR) die Argumente gegen den Ordnungsantrag vor. Bei Richterwahlen müsse es darum gehen, fachlich geeignete Personen zu wählen. Dies sei bei Chrystel Tornare Villanueva unbestritten der Fall. Die Wahl der Partei folge der Vertretung am Gesamtgericht und die SVP sei am BVGer untervertreten. Zudem sei der Antrag nicht konsequent. In der Abteilung IV sei demnach nicht nur die SVP übervertreten, sondern auch die GP. Im September 2021 sei aber trotz leichter Übervertretung zusätzlich «eine grüne Richterin» gewählt worden. Damals habe niemand einen Ordnungsantrag gestellt, so Caroni.
Bei der Abstimmung über ebendiesen Ordnungsantrag sprachen sich 41 Ständerätinnen und -räte unter Namensaufruf gegen die Verschiebung der Wahl aus, eine Ständerätin dafür. Auch der Nationalrat lehnte den Antrag mit 156 zu 28 Stimmen deutlich ab.
In der Folge wurden alle drei vorgeschlagenen Kandidierenden gewählt. Bei 234 eingelangten Wahlzetteln entfielen 223 Stimmen auf Christoph Errass, 201 Stimmen auf Iris Widmer und 187 Stimmen auf Chrystel Tornare Villanueva.

Wahl ans Bundesverwaltungsgericht

Nachdem die beiden Kammern in der Sommersession 2021 einen Gegenvorschlag verworfen und die Volksinitiative «Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren (Justiz-Initiative)» fast einstimmig zur Ablehnung empfohlen hatten, setzte der Bundesrat den Termin für die Abstimmung über das Volksbegehren auf den 28. November 2021 fest.

Das Ziel der Initiative war eine Reform des Wahlsystems der Bundesrichterinnen und Bundesrichter. Am aktuellen Vorgehen wurde kritisiert, was in der Zeitung «Republik» als «Unheilige Dreifaltigkeit» bezeichnet wurde: Parteizugehörigkeit, Mandatssteuer und Wiederwahl. In der Tat bedingt die Idee des Parteienproporz, also die Verteilung der Sitze an den höchsten eidgenössischen Gerichten entsprechend der Stärke der Parteien im Parlament, dass Kandidierende für höchste Richterämter einer Partei angehören sollten, um gewählt werden zu können. Alle Parteien fordern zudem von ihren Mandatsträgerinnen und -trägern eine Abgabe, die Mandatssteuer. In den Medien wurden zu diesem Obolus von Gerichtspersonen verschiedene Zahlen herumgereicht: Eine Befragung der CH-Medien bei den Parteien wies ein Total aller Abgaben von allen Richterinnen und Richtern aus allen Bundesgerichten zwischen CHF 30'000 bei der GLP und CHF 265'000 bei der SP aus (FDP: CHF 35'000; Grüne: CHF 100'000; Mitte: CHF 65'000; SVP: CHF 172'000). Das aktuelle Wahlsystem sieht schliesslich vor, dass Bundesrichterinnen und -richter nicht nur vom Parlament gewählt, sondern alle sechs Jahre bestätigt werden müssen. Das Initiativkomitee kritisierte, dass diese drei Elemente letztlich die Unabhängigkeit der Judikative gefährdeten, und forderte deshalb mit seinem Begehren, dass ein vom Bundesrat ernanntes Fachgremium Kandidierende nach fachlicher Eignung auswählt und dass die Bundesrichterinnen und Bundesrichter aus einem mit diesen Kandidierenden gefüllten Pool per Losverfahren gezogen werden. Die Gewählten sollen zudem keiner Amtszeitbeschränkung mehr unterliegen, sondern bis maximal fünf Jahre nach Pensionsalter in ihrem Amt verbleiben dürfen, falls sie nicht mittels eines neu einzuführenden Abberufungsverfahrens aufgrund von Fehlverhalten abgesetzt würden. Beim Losverfahren würde einzig eine sprachliche Repräsentation berücksichtigt.

Das Initiativkomitee – neben dem «Vater» der Initiative, dem Multimillionär und Unternehmer Adrian Gasser, sassen der Politikwissenschafter Nenad Stojanovic und die Mitte-Politikerin Karin Stadelmann (LU, mitte) federführend im Komitee – lancierte den Abstimmungskampf am 30. September 2021. An einer Pressekonferenz und in späteren Interviews betonten die Initiantinnen und Initianten, dass mit Annahme ihres Begehrens der Pool an geeigneten Richterinnen und Richtern vergrössert würde: Auch Parteilose könnten am Bundesgericht Einsitz nehmen und es müssten zukünftig nicht mehr zahlreiche geeignete Kandidierende hintanstehen, wenn eine Partei – wie aktuell etwa die Grünen nach ihren Wahlerfolgen 2019 – stark untervertreten sei und deshalb bei Vakanzen lediglich Kandidierende dieser Partei berücksichtigt würden. Adrian Gasser strich in mehreren Interviews das in seinen Augen grosse Problem der Parteiabhängigkeit und der Mandatssteuer hervor: «Die politischen Parteien haben sich die Macht angeeignet, diese Ämter unter sich aufzuteilen, dafür Geld zu verlangen und eine opportun erscheinende Gesinnung einzufordern [...] Vorauseilender Gehorsam ist garantiert», klagte er etwa in einem NZZ-Meinungsbeitrag. In Le Temps behauptete er, dass die fehlende Unabhängigkeit der Gerichte dazu führe, dass in 95 Prozent der Fälle Individuen vor Gericht verlieren würden, wenn sie gegen den Staat antreten müssten.

Obwohl keine einzige etablierte Partei und kein Verband das Begehren unterstützte, wollte keine Organisation die Federführung für eine Nein-Kampagne übernehmen. Ende September gründete deshalb Andrea Caroni (fdp, AR) ein «überparteiliches Nein-Komitee». Weil er wie bereits 2014 bei der sogenannten «Pädophileninitiative» den liberalen, demokratischen Rechtsstaat bedroht sehe, wolle er sich wehren, betonte der FDP-Ständerat im Sonntags-Blick. Im Komitee sassen Mitglieder aller grossen Parteien: Heidi Z’graggen (mitte, UR); Laurence Fehlmann Rielle (sp, GE), Nicolas Walder (gp, GE), Beat Flach (glp, AG) und Yves Nidegger (svp, GE). In den Medien tat sich freilich vor allem Andrea Caroni mit Stellungnahmen hervor. Mit dem Slogan «Wählen statt würfeln, Demokratie statt Lotterie» griff er vor allem das Losverfahren an, das auf Glück beruhe und deshalb nicht geeignet sei, fähige Kandidierende auszuwählen. Darüber hinaus habe sich das bestehende System, das eine repräsentative Vertretung unterschiedlicher politischer Grundhaltungen in der Judikative garantiere, bewährt. Im Verlauf der Kampagne warf Andrea Caroni den Initiantinnen und Initianten zudem auch vor, «falsch und verleumderisch» zu argumentieren.

Am 11. Oktober erörterte Karin Keller-Sutter an einer Pressekonferenz die Position des Bundesrats, der die Initiative zur Ablehnung empfahl. Das Volksbegehren sei «zu exotisch» und stelle das politische System und die demokratische Tradition der Schweiz «auf fundamentale Weise» in Frage, so die Justizministerin. Die Wahl durch das Parlament würde durch Losglück ersetzt, womit die demokratische Legitimation Schaden nehme. Das Losverfahren sei zudem ein «Fremdkörper im institutionellen Gefüge», so die Bundesrätin. Mit dem heute angewandten Parteienproporz werde hingegen gewährleistet, dass politische Grundhaltungen, aber auch das Geschlecht und die regionale Herkunft am Bundesgericht «transparent und ausgewogen» vertreten seien, war in der Medienmitteilung zu lesen. Die Praxis zeige zudem, dass die Unabhängigkeit gewährleistet sei und kein Druck von Parteien auf die Bundesrichterinnen und Bundesrichter ausgeübt werde. Noch nie in der jüngeren Geschichte sei ein Richter oder eine Richterin aus politischen Gründen abgewählt worden, so Karin Keller-Sutter, was zeige, dass der von den Initiantinnen und Initianten kritisierte Konformitätsdruck aufgrund der Angst vor einer Wiederwahl gar nicht bestehe. Es sei zudem falsch anzunehmen, dass parteilose Richterinnen und Richter nicht ebenfalls Werte vertreten würden, die allerdings nicht so transparent seien, wie bei Parteimitgliedern. Die Justizministerin nahm schliesslich auf die aktuelle Pandemie-Diskussion Bezug: Viele Stimmen kritisierten momentan demokratisch nicht legitimierte Gremien aus Expertinnen und Experten. Mit Annahme der Initiative würde mit der vorgesehenen Fachkommission aber ein weiteres solches Gremium geschaffen.

In den Medien wurde laut APS-Analyse und FöG-Abstimmungsmonitor nur selten über die Justizinitiative berichtet. Dies war einerseits dem Umstand geschuldet, dass vor allem das Referendum gegen die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes sehr viel Platz in der medialen Berichterstattung einnahm, andererseits ist dies aber wohl auch der Komplexität des Themas zuzuschreiben. In der Tat kamen in den Printmedien neben Adrian Gasser und Andrea Caroni vor allem Expertinnen und Experten, aber auch ehemalige Richterinnen und Richter zu Wort.
Auffällig war, dass die meisten dieser Expertinnen und Experten der Initiative relativ wohlwollend gegenüberstanden. So wurden etwa Studien zitiert, die zeigten, dass eine längere Amtszeit zu mehr richterlicher Unabhängigkeit führe. Kurze Amtszeiten und vor allem die Wiederwahl könnten hingegen als Disziplinierungsmöglichkeit von Parteien erachtet werden, mit der Linientreue von Richterinnen und Richtern erzwungen werde, so etwa der Politikwissenschafter Adrian Vatter in der NZZ. Die Wiederwahl sichere Bodenhaftung der Richter und trage dazu bei, dass «sich die Justiz nicht verselbständigt» und dass Richterinnen und Richter nicht zu einer «Elite ohne Legitimation» würden, meinte hingegen Katharina Fontana, ehemalige Mitarbeiterin im BJ und NZZ-Journalistin für das Themengebiet Recht und Gesellschaft. Bemängelt wurde zudem der Umstand, dass parteilose Kandidierende aktuell keine Chance hätten, gewählt zu werden. Wenn wirklich Repräsentation das Ziel sei, dann dürften in den Gerichten nicht nur Parteimitglieder sitzen, da die grosse Mehrheit der Bevölkerung keine Parteibindung aufweise, so die Argumentation. Adrian Vatter schlug entsprechend ein Modell mit 50 Prozent Parteilosen und 50 Prozent Parteimitgliedern vor. Debattiert wurde auch über die Frage, ob Richterinnen und Richter überhaupt ideologisch neutral sein könnten oder ob Gerichte eben nicht auch genuin politische Institutionen seien. In diesem Falle wäre aber der Parteienproporz folgerichtig, so die NZZ. Auch das Losverfahren erhielt einige Aufmerksamkeit – einige Expertinnen und Experten erachteten es als geeignetes Mittel zur Auswahl von Richterinnen und Richtern. Es sei schliesslich schon von Aristoteles als «Grundlage wahrer Demokratie» betrachtet worden, warb der Ökonom Bruno S. Frey. Das Los sei über längere Frist ebenso repräsentativ wie das momentane Auswahlverfahren, funktioniere aber wesentlich unabhängiger, argumentierte die Ökonomin Margit Osterloh, die zudem betonte, dass das Losverfahren nicht einfach eine Lotterie sei, sondern dass durch das qualitative Losverfahren mit Vorselektion letztlich geeignetere Kandidatinnen und Kandidaten ausgewählt würden als von menschlichen Expertinnen und Experten, die in ihrer Wahl eben nicht frei seien von Beeinflussung. Die anfänglich wohl geringere Akzeptanz des Losverfahrens würde rasch zunehmen und das Vertrauen in die Judikative dadurch gar noch verstärkt, so die Ökonomin. In den medialen Kommentaren stand hingegen die Fachkommission, die gemäss der Justizinitiative vom Bundesrat zusammengestellt werden müsste, eher in der Kritik. Die Diskussion um eine optimale Besetzung würde sich von der Richterinnen- und Richterwahl auf die Bestellung dieser Fachkommission verschieben. Es sei nicht klar, wie diese zusammengesetzt werden solle und ob diese eben nicht auch wiederum politisch agieren würde, so der Tenor der Kritikerinnen und Kritiker. Die Weltwoche sprach gar von einer «brandgefährlichen Illusion», zu meinen, es könne ein Gremium eingesetzt werden, das «objektive Qualifikationsmerkmale» bestimmen könne. Andrea Caroni warnte vor «einer obskuren, bundesratsnahen Kommission [...], die weder Qualität noch Vielfalt noch demokratische Legitimation gewährleisten kann». Allerdings stand auch die Frage im Raum, ob die parlamentarische Gerichtskommission (GK), die momentan mit der Auswahl der Kandidierenden betraut ist, fachlich wirklich dafür geeignet sei. Ein eher pragmatisches Argument gegen die Initiative wurde schliesslich von Rechtsprofessor Lorenz Langer vorgebracht: Da sich die Initiative auf das Bundesgericht beschränke, stelle sich die Frage, woher bei Annahme der Initiative die Kandidierenden kommen sollen, da Bewerbende für einen Bundesgerichtsposten in der Regel an anderen Bundesgerichten (Bundesstrafgericht, Bundesverwaltungsgericht, Bundespatentgericht) oder an kantonalen Gerichten tätig seien, wo aber meist noch nach Parteienproporz gewählt würde. Es gäbe somit nicht mehr viele der verlangten «objektiven», also eben parteiunabhängigen Kandidierenden.

In der medialen Diskussion wurde von Seiten der Befürworterinnen und Befürworter auch immer wieder darauf hingewiesen, dass das aktuelle System – auch im internationalen Vergleich – sehr gut funktioniere. Die Geschichte zeige, dass Richterinnen und Richter unabhängig seien und sich nicht vor einer Wiederwahl fürchteten. In der Tat wurden bisher lediglich drei Bundesrichter abgewählt – zwei aus Altersgründen zu Beginn der modernen Schweiz sowie Bundesrichter Martin Schubarth 1990, der freilich sofort wiedergewählt worden war.
Diskutiert wurde zudem der «Fall Donzallaz»: Die SVP hatte «ihren Bundesrichter» nicht mehr zur Wiederwahl empfohlen, weil er in einigen Urteilen nicht mehr die Parteilinie verfolgt habe. Yves Donzallaz wurde aber in der Folge von allen anderen Fraktionen bei seiner Wiederwahl unterstützt und schliesslich gar zum Bundesgerichtspräsidenten gewählt. Dies zeige, dass sich Richterinnen und Richter nicht von den eigenen Parteien unter Druck setzen liessen. Die Aargauer Zeitung kritisierte freilich, dass sich bei Yves Donzallaz das Problem der Parteifarbe besonders gut zeige: Um Bundesrichter zu werden, habe er einen Parteiwechsel von der CVP zur SVP vorgenommen. Dies komme häufig vor, so die Zeitung: Kandidierende wechselten ihre «Parteifarbe wie Chamäleons», um ihre Wahlchancen zu steigern.
Der einzige Nationalrat, der die Initiative unterstützt hatte, kam ebenfalls in den Medien zu Wort. Lukas Reimann gab zu Protokoll, dass er die Arbeit der GK als deren Mitglied als wenig seriös erlebt habe, da die Kandidierendenauslese eher eine politische als eine fachliche Frage gewesen sei. Einmal habe die Kommission einem sehr geeigneten, aber parteilosen Kandidaten gar offen empfohlen, der GLP oder der BDP beizutreten, damit er zur Wahl eingeladen werden könne.

Für Gesprächsstoff sorgten zudem einige pensionierte Richterinnen und Richter, die den Medien Red und Antwort standen. Praktisch unisono gaben alt-Bundesstrafrichter Bernard Bertossa sowie die alt-Bundesrichter Jean Fonjallaz, Karl Hartmann, Ulrich Meyer und Hans Wiprächtiger, aber auch die Luzerner alt-Oberrichterin Marianne Heer (fdp) zu Protokoll, von ihrer Partei nie auch nur irgendeinen Druck verspürt zu haben – auch ihre Kolleginnen und Kollegen nicht. Angesprochen auf die Angst vor einer Nicht-Wiederwahl erzählte Hans Wiprächtiger, dass sich das Bundesgericht viel mehr vor schlechter Presse als vor dem Parlament fürchte. Zur Sprache kam auch die von der Greco kritisierte Mandatssteuer. Man müsse die Parteien unterstützen, damit die Demokratie in der Schweiz funktioniere, äusserte sich Jean Fonjallaz hierzu. Er habe vielmehr das Gefühl, dass die Partei mehr von ihm als Beitragszahlendem abhängig sei als er von ihr, so der alt-Bundesrichter. Von Ämterkauf könne nur die Rede sein, wenn Höchstbietende einen Posten kriegten; die Abgaben seien aber innerhalb einer Partei für alle gleich.
Eine gegenteilige Meinung vertrat einzig der Zürcher alt-Oberrichter Peter Diggelmann. Es gebe zwar keine offenen Drohungen, den Druck der Parteien spüre man aber etwa an Fraktionsausflügen oder Parteianlässen. Er selber sei zudem zu einer Mandatssteuer gezwungen worden und wäre wohl nicht mehr nominiert worden, wenn er der entsprechenden Mahnung nicht nachgekommen wäre. Im Gegensatz zu Kolleginnen und Kollegen, die momentan im Amt seien und deshalb aus Angst keine öffentliche Kritik anbrächten, sei es ihm als pensioniertem Richter und aufgrund seines Parteiaustritts möglich, Kritik zu äussern. Das Interview von Peter Diggelmann im Tages-Anzeiger blieb nicht unbeantwortet. Andrea Caroni sprach tags darauf in der gleichen Zeitung von «verleumderischen Unterstellungen». Er kenne keinen Richter und keine Richterin, die sich unter Druck gesetzt fühlten.

Beliebtes Mediensujet war auch der Kopf der Initiative, Adrian Gasser. Der Multimillionär und Chef der Lorze Gruppe, einem Firmenkonglomerat mit Sitz in Zug, habe sich seit seiner Jugendzeit für richterliche Unabhängigkeit interessiert. Als Wirtschaftsprüfer habe er einige Fälle erlebt, bei denen diese Unabhängigkeit nicht gegeben gewesen sei, sagte er in einem Interview. 1987 habe Adrian Gasser im Kanton Thurgau erfolglos für den National- und 1999 für den Ständerat kandidiert – als Parteiloser. Erst 40 Jahre nach diesen Erlebnissen könne er sich nun aber die Finanzierung einer Volksinitiative leisten. In der Tat soll Adrian Gasser laut Medien rund CHF 1 Mio für die Sammlung der Unterschriften aufgeworfen haben. «Andere haben ein Motorboot in Monaco, ich habe mir eine Initiative im Interesse der Schweiz geleistet», so Gasser bei der Einreichung seiner Initiative im St. Galler Tagblatt.

Auch für die Abstimmungskampagne schien das Initiativkomitee einiges an Geld aufgeworfen zu haben. Im Sonntags-Blick wurde vermutet, dass Adrian Gasser für die Kampagne kaum weniger aufgewendet haben dürfte als für die Unterschriftensammlung, was Andrea Caroni in derselben Zeitung zum Vorwurf verleitete, dass sich «eine Einzelperson [...] praktisch eine Initiative gekauft und die Schweiz zuplakatiert» habe. Der Gegnerschaft fehle es hingegen an spendablen Geldgebenden. Bei der APS-Inserateanalyse zeigt sich zwar in der Tat ein Ungleichgewicht zugunsten der Befürwortenden, allerdings finden sich von beiden Lagern kaum Inserate in den grössten Schweizer Printmedien.

Bei den Abstimmungsumfragen im Vorfeld des Urnengangs vom 28. November zeigte sich ein für Initiativen typisches Bild. Hätten Mitte Oktober noch 48 Prozent der Befragten Ja oder eher Ja zur Initiative gesagt, lag dieser Anteil rund zwei Wochen vor der Abstimmung noch bei 37 Prozent. Für eine inhaltlich komplexe Vorlage ebenfalls gängig war der hohe Anteil Befragter, die sich zu Beginn der Kampagne noch keine Meinung gebildet hatten (Anteil «weiss nicht» am 15.10.2021: 19%; 17.11.2021: 7%).

Wie aufgrund der Umfragewerte zu vermuten, wurde die Initiative am Abstimmungssonntag deutlich verworfen. Bei einer wohl vor allem dem gleichzeitig stattfindenden Referendum gegen das Covid-19-Gesetz, aber auch der «Pflegeinitiative» geschuldeten aussergewöhnlich hohen Stimmbeteiligung von fast 65 Prozent lehnten mehr als zwei Drittel der Stimmberechtigten eine Reform des geltenden Systems der Wahlen von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern ab.


Abstimmung vom 28. November 2021

Volksinitiative «Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren (Justiz-Initiative)»
Beteiligung: 64.7%
Ja: 1'382'824 Stimmen (31.9%) / 0 Stände
Nein: 2'161'272 Stimmen (68.1%) / 20 6/2 Stände

Parolen:
-Ja: Piratenpartei
-Nein: EDU, EVP, FDP, GLP (2), GPS (2), Mitte, PdA, SD, SP, SVP; SGV
-Stimmfreigabe: BastA
* in Klammern Anzahl abweichende Kantonalsektionen


Die Medien sprachen am Tag nach der Abstimmung von einer deutlichen Niederlage. Das Resultat zeige, dass die Stimmberechtigten mit dem System zufrieden seien, liessen sich die Gegnerinnen und Gegner vernehmen. «Das Volk hält den Wert der Institutionen hoch», interpretierte Justizministerin Karin Keller-Sutter das Resultat. Die Initiative habe zwar einige wunde Punkte aufgezeigt, sei aber zu extrem gewesen, um diese Probleme zu lösen, meinte Matthias Aebischer (sp, BE) in La Liberté. Die Initiantinnen und Initianten erklärten sich die Niederlage mit der zu wenig gut gelungenen Information der Bürgerinnen und Bürger über die Probleme des jetzigen Systems. Adrian Gasser machte zudem die einseitige Information durch die Bundesbehörden und die öffentlich-rechtlichen Medien, welche die Meinungsbildung beeinträchtigt habe, für das Scheitern der Initiative verantwortlich. Er kündigte zudem noch am Abend des Abstimmungssonntags einen weiteren Anlauf an. Innert zwei bis drei Jahren könne die Bevölkerung für die Fehlfunktionen im Justizsystem besser sensibilisiert werden. Er wolle deshalb bald mit der Sammlung von Unterschriften für eine identische Initiative beginnen.
Diskutiert wurden in den Medien freilich auch noch einmal die Schwachstellen des Systems, die nun angegangen werden sollten. Die Justizinitiative habe eine «Debatte rund um das Schweizer Justizsystem ausgelöst und uns zu Verbesserungen angespornt», lobte etwa Andrea Caroni im St. Galler-Tagblatt. So dürften die Diskussionen um mehr Transparenz bei den Parteienfinanzen zu einer Offenlegung der Mandatssteuern führen. Im Parlament hängig war zudem die in einer parlamentarischen Initiative von Beat Walti (fdp, ZH; Pa.Iv. 20.468) aufgeworfene Frage, ob diese Mandatssteuern nicht gänzlich abgeschafft werden sollen. Mit der Ablehnung eines Gegenvorschlags zur Justizinitiative schien hingegen die Frage einer Amtszeitverlängerung der Bundsrichterinnen und Bundesrichter vom Tisch, wie sie von der Schweizerischen Vereinigung der Richterinnen und Richtern am Tag nach der Abstimmung erneut gefordert wurde. Eine mögliche Professionalisierung der Kandidierendenauswahl bzw. die Ergänzung der GK durch eine Fachkommission, die Bewerbungen für Richterinnen- und Richterämter mitsichten soll, war ebenfalls Gegenstand einer noch hängigen parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. 21.452).

Die VOX-Analyse fand nur schwache Muster, mit denen das Abstimmungsverhalten bei der Justizinitiative erklärt werden könnte. Personen mit einer Berufsbildung sagten etwas stärker Nein als andere Bildungskategorien. Sympathisantinnen und Sympathisanten der Grünen sagten mehrheitlich Ja – im Gegensatz zu den Anhängerinnen und Anhänger aller anderer Parteien. Hohes Vertrauen in die Judikative ging zudem eher mit einem Nein einher. Bei den Motiven für ein Ja zeigte sich der Wunsch nach Unabhängigkeit von Richterinnen und Richtern von den Parteien sowie nach einem System, das auch für Parteilose Chancen einräumt, als zentral. Ein Nein wurde hingegen laut VOX-Analyse eher mit der Skepsis gegenüber dem Losverfahren und der Meinung, dass das bisherige System gut funktioniere, begründet.

Justizinitiative (BRG 20.061)
Dossier: Unabhängigkeit der Judikative
Dossier: Justizinitiative

Die Wahl von drei neuen Mitgliedern des Bundesverwaltungsgerichts war in der Herbstsession 2021 gänzlich unbestritten: Susanne Christine Bolz-Reimann (gp; 207 Stimmen), Regina Derrer (gp; 204 Stimmen) und Thomas Segessenmann (glp, 208 Stimmen) erhielten alle drei fast alle gültigen 209 Stimmen. Die Ersatzwahl war nötig geworden, weil Christa Luterbacher (sp) und Daniel Stufetti (svp) pensioniert wurden und Maria Amgwerd (mitte) ihren Rücktritt eingereicht hatte. Die drei neuen Bundesverwaltungsrichterinnen und -richter waren von der GK aus insgesamt 20 Bewerbungen (9 Frauen) auserkoren worden. Alle drei brachten als Gerichtsschreiberinnen bzw. Gerichtsschreiber Kenntnisse des BVGer mit. Mit ihrer Wahl wurde die Untervertretung der GP und der GLP am Gericht «wenigstens teilweise ausgeglichen», wie dem Bericht der GK zu entnehmen war.

Bundesverwaltungsgericht. Wahl von drei Mitgliedern

18 der 20 Richterinnen und Richter am Bundesstrafgericht stellten sich für die Gesamterneuerungswahlen für die Amtsdauer 2022–2027 erneut zur Verfügung. Ihren Rücktritt hatten Claudia Solcà und Stephan Blättler gegeben. Unter den wieder Antretenden befand sich auch die aktuelle Präsidentin des Bundesstrafgerichts, Sylvia Frei, die im Rahmen der Kritik am Bundesstrafgericht 2019 in die Schlagzeilen geraten war, woran die NZZ im Vorfeld der Gesamterneuerungswahlen erinnerte. Die Aargauer Zeitung wusste überdies zu berichten, am BStGer gehe «die Angst um», nicht wiedergewählt zu werden, obwohl die GK alle 18 Kandidierenden zur Wiederwahl empfohlen hatte. Dasselbe galt für alle 13 für eine weitere Amtsperiode kandidierenden nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Die GK zitierte in ihrem Wahlvorschlag die GPK, die bei ihrer Untersuchung der «Krise am Bundesstrafgericht» (Aargauer Zeitung) keine Kritikpunkte gefunden habe, «welche die fachliche oder persönliche Eignung der sich zur Wiederwahl stellenden Richterinnen und Richter ernsthaft infrage stellen» würden. Die beiden frei werdenden Sitze sowie das Präsidium würden in der kommenden Wintersession 2022 neu bestellt, so die Kommission.
Die Vereinigte Bundesversammlung bestätigte sowohl die haupt- als auch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter in der Herbstsession 2022 in globo: Auf den Wahlzetteln waren jeweils alle 18 bzw. 13 Personen aufgeführt, die lediglich gestrichen werden konnten. Davon machten die Parlamentsmitglieder vor allem bei jenen Kandidierenden Gebrauch, die 2019 in die Schlagzeilen geraten waren. Auf den 212 eingelangten und gültigen Wahlzetteln wurde etwa der Name von Sylvia Frei 45 Mal gestrichen. Auch Jean-Luc Bacher (179 Stimmen), Andrea Blum (170 Stimmen) und Olivier Thormann (163 Stimmen) erhielten weniger als 180 Stimmen – auch sie waren 2019 in negatives mediales Rampenlicht geraten. Die Namen aller anderen voll- und nebenamtlichen Richterinnen und Richter wurden weniger als 16 Mal gestrichen. Das absolute Mehr von 107 Stimmen übersprangen freilich alle Kandidierenden locker.

Das Bundesstrafgericht setzt sich für die Amtsperiode 2022 bis 2027 entsprechend aus folgenden Personen zusammen:
Der FDP gehören an: Jean-Luc Bacher (179 Stimmen), Joséphine Contu Albrizio (206), Fiorenza Bergomi (205) und Olivier Thormann in der Berufungskammer (163).
Der GP gehören an: Daniel Kipfer-Fasciati (203) und Nathalie Zufferey (199).
Der Mitte gehören an: Stefan Heimgartner (204), Martin Stupf (203) und Alberto Fabbri (196).
Der SP gehören an: Miriam Forni (200), Giorgio Bomio-Giovanascini (198), Roy Garré (202) und Stéphane Zenger (201).
Der SVP gehören an: Sylvia Frei (177), Cornelia Cova (206), David Bouverat (206) und in der Berufungskammer Andrea Blum (170).
Parteilos ist Patrick Robert-Nicoud (204).

Bundesstrafgericht. Gesamterneuerung für die Amtsdauer 2022 – 2027

Der «Kommerzialisierung der Instrumente der direkten Demokratie» müsse ein Riegel vorgeschoben werden, befand Mathias Reynard (sp, VS). Konkret müsse man das Bezahlen von Unterschriftensammeln verbieten. In seiner Anfang 2020 eingereichten Begründung für diese Forderung verwies der Walliser Sozialdemokrat auf die Unterschriftensammlungen gegen den Vaterschaftsurlaub sowie gegen das Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung. Hier hätten die finanziellen Anreize zu «Lügen und unlauteren Methoden» angestiftet, was nicht nur die Meinungsbildung gefährde, sondern auch der Glaubwürdigkeit der direkten Demokratie schade. Reynard brachte das Beispiel des Kantons Genf, der ein solches Verbot kenne.
Der Bundesrat empfahl die Motion im Mai 2020 zur Ablehnung. Er verwies auf die Motion Hurni (sp, NE Mo. 19.4431), um zu unterstreichen, dass er Täuschungsversuche während Unterschriftensammlungen verurteile. Allerdings dürfe nicht von Einzelfällen darauf geschlossen werden, dass bezahltes Unterschriftensammeln generell unlauter sei. Diese Art des Sammelns sei zudem billiger als ein grosser Massenversand, weshalb ein Verbot schwächere Gruppierungen bestrafen könnte. Ein Verbot sei zudem unverhältnismässig.
In der Herbstsession 2021 vertrat Baptiste Hurni (sp, NE) den mittlerweile aus dem Nationalrat ausgeschiedenen Motionär, stand aber auf verlorenem Posten. Mit 123 zu 61 Stimmen (1 Enthaltung) lehnte die grosse Kammer den Vorstoss ab. Die Stimmen aus der SP- und der GP-Fraktion reichten nicht für eine Annahme aus.

Bezahltes Unterschriftensammeln verbieten (Mo. 20.3015)

In der Herbstsession wurde die verschobene Debatte zur Motion von Baptiste Hurni (sp, NE), mit der dieser Betrug bei Unterschriftensammlungen bekämpfen möchte, nachgeholt. Der Motionär bedankte sich zuerst für die Verschiebung und zitierte Beispiele von aktuellen Unterschriftensammlungen, bei denen Unterschriften nachweislich auf betrügerische Weise gesammelt worden seien. Laut Zeugenaussagen hätten für das Referendum gegen den Vaterschaftsurlaub Unterschriften sammelnde Personen behauptet, sie seien für einen Urlaub für Väter, währen Sammelnde für das Referendum gegen die erweiterte Rassismusstrafnorm angegeben hätten, gegen Homophobie zu sein. Zahlreiche Unterzeichnende hätten somit wegen dieser Irreführung ihre Unterschrift genau für die gegenteilige Haltung in die Unterschriftenbögen gesetzt. Im Strafgesetzbuch sei «betrügerisches Einholen von Unterschriften durch Lügen oder Täuschung» nicht als strafbare Handlung vermerkt und die entsprechenden Unterschriften seien auch nicht ungültig. Beides solle auf der Basis seiner Motion geändert werden, so Hurni.
Der Bundesrat hatte die Motion zur Ablehnung empfohlen, weil er das Strafrecht nicht als geeignet erachtete, um die Demokratie zu schützen. Zudem würden direktdemokratische Prozesse verlängert, wenn nach einer Unterschriftensammlung zuerst ein Strafverfahren abgewartet werden müsste. Schliesslich könne eine «aus Unachtsamkeit oder Gutgläubigkeit» abgegebene Unterschrift bei der Volksabstimmung wieder korrigiert werden. Der Rat folgte dieser von Bundeskanzler Walter Thurnherr in der Ratsdebatte vorgebrachten Argumentation und versenkte den Vorstoss mit 109 zu 61 Stimmen (1 Enthaltung). Die Unterstützung für das Anliegen stammte aus dem rot-grünen Lager.

Betrug bei Unterschriftensammlungen bekämpfen (Mo. 19.4431)