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  • Verfahrensfragen bei Volksrechten

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Die Kampagne rund um die Selbstbestimmungsinitiative lief eigentlich schon seit der Lancierung des Begehrens Anfang 2015. Diverse Parteien und verschiedene Organisationen hatten sehr früh ihren Widerstand angekündigt. Schon im März 2015 hatte der Tages-Anzeiger getitelt «Alle gegen die Volkspartei»: Wirtschaftsverbände hatten Sorgen um Handelsverträge geäussert, Staatsrechtlerinnen und Staatsrechtler hatten einen Angriff auf die Menschenrechte befürchtet, Rechtshistorikerinnen und Rechtshistoriker hatten die Idee der «fremden Richter» bemüht, verschiedentlich war eine Instrumentalisierung des Initiativrechts moniert worden und vor den eidgenössischen Wahlen im Herbst 2015 hatte die Frage zur Beziehung von Völkerrecht und Landesrecht «unter Politikern für Polemiken und rote Köpfe» gesorgt (NZZ) – und das alles noch bevor die Initiative überhaupt zustande gekommen war. Die SVP wollte nach eigenem Ermessen Klarheit und Sicherheit hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht herstellen, was freilich von den Gegnerinnen und Gegnern als «falsches Versprechen» (NZZ) oder «initiative simpliste» (Le Temps) bezeichnet und bestritten wurde. Rückenwind brachte die Initiative wohl auch ihrem Erfinder Hans-Ueli Vogt (svp, ZH), der während seines Ständeratswahlkampfes im Kanton Zürich für das Begehren geworben hatte.

Die Medienberichterstattung über die Selbstbestimmungsinitiative riss natürlich auch während ihrer parlamentarischen Behandlung 2017 und 2018 nicht ab. Diskutiert wurde dabei unter anderem auch schon früh über den Abstimmungstermin. Ob die SVP im Wahljahr 2019 von der Initiative profitieren könne oder nicht, hänge vor allem vom Arbeitstempo des Parlaments und davon ab, ob ein Gegenvorschlag ausgearbeitet würde oder nicht, berichtete die Presse. In den Medien wurden derweil auch verschiedentlich Fälle beschrieben, bei denen Gerichte internationalen Verträgen den Vorrang vor Verfassungsbeschlüssen gegeben hatten. Insbesondere die Ausnahmen, die in Einzelfällen bei der Anwendung des Ausführungsgesetzes zur Ausschaffungsinitiative gemacht wurden, waren ja auch Stein des Anstosses für die Selbstbestimmungsinitiative gewesen. Ob die Schweiz nun «Musterschülerin» sei (Tages-Anzeiger), die in vorauseilendem Gehorsam handle, oder sich als Vertragspartnerin an internationale Abkommen halten müsse, wie in der Presse ebenfalls argumentiert wurde, – die Diskussionen hielten die Selbstbestimmungsinitiative im Gespräch.

Bereits vor Abschluss der parlamentarischen Verhandlungen lancierten die Gegnerinnen und Gegner der Initiative Ende Mai 2018 mittels einer Medienkonferenz offiziell den Abstimmungskampf – obwohl dann noch nicht entschieden war, wann das Anliegen an die Urne kommen sollte. Unter dem Namen «Schutzfaktor M» – M stand bei der bereits 2013 ins Leben gerufenen Organisation für Menschenrechte – und der Bezeichnung «Allianz der Zivilgesellschaft» hatten sich laut Basler Zeitung über hundert Organisationen – darunter etwa der katholische Frauenbund, Pink Cross, Behinderten- und Jugendverbände oder Helvetas – und Tausende Einzelpersonen zusammengeschlossen. Vor der Presse bezeichneten verschiedene Vertreterinnen und Vertreter dieser Organisationen das SVP-Anliegen als «Selbstbeschneidungs-Initiative» oder «Anti-Menschenrechts-Initiative». Die ungewohnt frühe Organisation der Gegnerschaft sei mit der Bedeutung der Initiative zu erklären, aber auch damit, dass der «Abstimmungskampf kein Spaziergang» werde, so der Tages-Anzeiger. Darauf weise auch eine im März 2018 durchgeführte Umfrage hin, die zeige, dass 43 Prozent der Befragten die Initiative sicher oder eher annehmen würden und 48 Prozent dagegen oder eher dagegen seien.

Anfang Juli entschied der Bundesrat dann, die Abstimmung auf den frühest möglichen Zeitpunkt, den 25. November 2018, festzulegen. Anfang Oktober startete die SVP mit ihrem Abstimmungskampf, der zumindest hinsichtlich der verwendeten Bilder und verglichen mit früheren Kampagnen zur Minarett-, Ausschaffungs- oder Masseneinwanderungsinitiative etwa vom Sonntags-Blick als «völlig harmlos» bezeichnet wurden. Auf einem in orange gehaltenen Hintergrund hielten Personen ein Schild mit einem Ja «zur direkten Demokratie» und «zur Selbstbestimmung» in die Kamera. Das Logo der Partei war nicht sichtbar. Man habe die Botschaft bewusst simpel halten wollen. Eine aggressive Kampagne sei nicht nötig, weil die Botschaft klar sei, zudem wolle man einen sachlichen Abstimmungskampf führen, gab Kampagnenchef Thomas Matter (svp, ZH) zu Protokoll.

Die Gegnerschaft fuhr für ihre Kampagne schwereres Geschütz auf: So liess Economiesuisse 18 Frachtcontainer auf den Bundesplatz stellen mit dem Hinweis, dass darin 387 Tonnen Exportgüter Platz hätten, was der Menge entspreche, die von der Schweiz aus alle 10 Minuten in die Welt verkauft werde. Diese Ausfuhren seien aber bei einem Ja zur Selbstbestimmungsinitiative gefährdet. Nur dank zahlreicher internationaler Abkommen, die bei einem Ja alle auf der Kippe stünden, gehöre die Schweiz zu den 20 grössten Volkswirtschaften weltweit. Das «Gesicht der Operation Libero» (Blick), Flavia Kleiner, sprach von der «krassesten Initiative, über die wir je abgestimmt haben», mit ihr werde der Rechtsstaat fundamental angegriffen. Eine in den Medien häufig zu vernehmende Stimme gehörte Helen Keller, der Vertreterin der Schweiz am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Auch für sie entsprach die Initiative einem Angriff auf den Rechtsstaat und die Menschenrechte. Sie argumentierte, dass das Volksbegehren nicht hätte für gültig erklärt werden dürfen und fürchtete sich bei einer Annahme vor einer «Katastrophe», wie die Weltwoche ausführte. Plakate der Gegnerinnen und Gegner zeigten eine Kreissäge, die verschiedene Begriffe (z.B. Frauenrechte, Kinderrechte, Behindertenrechte) durchtrennte, verbunden mit dem Slogan «Nein zur Selbstbeschneidungsinitiative der SVP». In der Weltwoche wurden die Plakate als «krasser Ausdruck» von «Volksverachtung» bezeichnet, mit der die «antidemokratische Gesinnung der Selbstbestimmungsgegner» sichtbar werde. Volksentscheide würden mit «Kettensägenmassaker[n]» gleichgesetzt.
Auch auf Social Media hatten die Gegnerinnen und Gegner der Initiative «die Nase vorn» (Weltwoche). Mit einem Film zeigten sie als antike Soldaten verkleidete Mitglieder der SVP (Roger Köppel [ZH], Andreas Glarner [AG] und Magdalena Martullo-Blocher [GR]), die in einem Trojanischen Pferd versteckt das Bundesgericht entmachten wollten. Ein grosses Holzpferd wurde dann auch kurz vor dem Abstimmungstermin auf dem Berner Bahnhofsplatz präsentiert.

Die SVP – allen voran Christoph Blocher – verteidigte die Initiative mit dem Argument, dass die direkte Demokratie schleichend ausgehebelt werde. Bei der Abstimmung stünden nichts weniger als die Volksrechte auf dem Spiel. «Damit die Leute noch etwas zu sagen haben», müssten sie Ja stimmen, so der vom Blick als «SVP-Übervater» bezeichnete Blocher. Der alt-Bundesrat betrachtete die Selbstbestimmungsinitiative zudem als Vehikel, mit dem der EU-Rahmenvertrag verhindert werden könne. Sehr häufig trat auch Hans-Ueli Vogt vor die Medien, um «seine» Initiative zu verteidigen. Auch der «Architekt» des Begehrens, so die Aargauer Zeitung, argumentierte mit der Verteidigung der direkten Demokratie. Das Parlament setze angenommene Initiativen mit Verweis auf internationale Verpflichtungen nicht so um, wie dies von der Stimmbevölkerung verlangt werde. Mit der Initiative werde der Stellenwert der direkten Demokratie hingegen wieder gestärkt.

Für Wirbel sorgte ein Flyer, der von der SVP Mitte August 2018 an alle Schweizer Haushalte verteilt wurde. Darin trat alt-Bundesrätin Micheline Calmy-Rey als Kronzeugin für die Selbstbestimmungsinitiative auf: «Das Schweizer Recht schützt besser als das europäische. Ich bin entschieden dagegen, dass europäisches Recht sämtliche Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU regeln soll», wurde die ehemalige Magistratin zitiert. Diese Aussage hatte Calmy-Rey im Rahmen einer Diskussion um das EU-Rahmenabkommen gemacht. Von der SVP sei sie aber nicht angefragt worden, sie sei schockiert über dieses Vorgehen. SP-Parteipräsident Christian Levrat (sp, FR) sprach in diesem Zusammenhang von «Lügenpropaganda». Auch die «Buh-Rufe» und die «Schimpftiraden» (Aargauer Zeitung), die Bundesrätin Simonetta Sommaruga bei einem Podium in Suhr (AG) über sich ergehen lassen musste, zeugten von der immer aufgeheizteren Stimmung. Nicht nur die von der SVP immer wieder heftig attackierte Justizministerin, sondern auch die Bundesratsmitglieder Doris Leuthard, Alain Berset, Ignazio Cassis und Johann Schneider-Ammann engagierten sich mit verschiedenen Auftritten für die ablehnende Haltung des Bundesrates. Man habe Lehren aus dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative gezogen, bestätigte Simonetta Sommaruga der Aargauer Zeitung, und trete darum als Regierung stärker in Erscheinung.

Ende August zeigte eine Umfrage, dass zu diesem Zeitpunkt 53 Prozent der Befragten Nein zur Initiative gesagt hätten und 45 Prozent Ja. Als aussergewöhnlich wurde von den Befragenden der Umstand gewertet, dass das Ja-Lager über die Zeit nicht kleiner geworden sei; ein Muster, das sonst bei Initiativen im Verlauf einer Kampagne zu beobachten sei. Thomas Matter sprach bei seinem Kommentar zu diesen Zahlen in der Aargauer Zeitung von einem Kampf «David gegen Goliath». Er schätzte den finanziellen Aufwand der Gegnerschaft auf einen «zweistelligen Millionenbetrag». Die Gegnerinnen und Gegner führten eine «Märchenstundenkampagne mit unlimitierten Budgets», urteilte Matter. Die SVP selber habe weniger als CHF 3 Mio. ausgegeben. Eine Analyse von Media Focus ging hingegen aufgrund der gekauften Werbeflächen (Plakate, Inserate, Werbung auf Youtube) davon aus, dass das Befürworterlager mehr ausgegeben hatte als das Gegnerlager. Auch die APS-Inserateanalyse, mit der die Anzahl der in Printmedien geschalteten Inserate betrachtet wird, stellte ein grösseres Engagement der Befürwortenden- als der Gegnerseite fest. Zudem schalteten die Befürworterinnen und Befürworter deutlich mehr Inserate als noch bei der Masseneinwanderungs- oder der Durchsetzungsinitiative. Wer wie viel für den Abstimmungskampf ausgab, blieb zwar ein Geheimnis, die Kosten waren aber sicherlich überdurchschnittlich hoch.
Die Gegnerinnen und Gegner warnten aufgrund der Umfrageresultate davor, zu meinen, dass das Rennen bereits gelaufen sei. Demoskopen würden sich oft irren, so etwa der Blick. Als für das Nein-Lager nicht förderlich, wurde zudem die Absicht des Bundesrates bezeichnet, ausgerechnet kurz vor der Abstimmung eine Unterzeichnung des umstrittenen UNO-Migrationspaktes zu prüfen. Die Umfragen hatten zudem gezeigt, dass rund ein Drittel der FDP-Sympathisierenden die Initiative unterstützen würde. Auch die Ja-Parole der Jungfreisinnigen des Kantons Zürich zeige, dass durch den Freisinn ein Riss verlaufe, urteilte der Sonntags-Blick. Diesem wollte Parteipräsidentin Petra Gössi (fdp, SZ) auf Anfrage mit Aufklärung und Mobilisierung der eigenen Basis begegnen – so das Sonntagsblatt weiter.

Den «Rückenwind», den die Befürworterinnen und Befürworter durch die Debatte um den Migrationspakt noch einmal erhalten hatten, wie der Blick urteilte, versuchten sie kurz vor der Abstimmung dann noch mit «Brachial-Werbung» (Blick) zu verstärken. Auf der Titelseite der Pendlerzeitung «20 Minuten» warb das «Egerkinger Komitee» um Walter Wobmann (svp, AG) und Andreas Glarner (svp, AG) damit, dass mit der Annahme der Selbstbestimmungsinitiative der UNO-Migrationspakt verhindert werden könnte, dass hingegen bei einer Ablehnung die Minarett-Initiative wieder für ungültig erklärt werden würde. Eine Karikatur zeigte zudem Justizministerin Simonetta Sommaruga, die mit der Aussage «Hereinspaziert» an der Grenze Flüchtlinge in die Schweiz bittet.
Die heftige und ungewöhnliche lange Kampagne liess für den Abstimmungssonntag eine hohe Beteiligung erwarten.

Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» (BRG 17.046)

Die Einzigartigkeit des politischen Systems der Schweiz, das neben einem repräsentativen auch ein ausgebautes direktdemokratisches Element aufweist, bringt es mit sich, dass sich die mediale Öffentlichkeit kritisch mit letzterem bzw. dem Verhältnis der beiden Elemente zueinander auseinandersetzt. Dies war auch im Jahr 2016, also im Jahr des 125-jährigen Bestehens der Volksinitiative, nicht anders. Dabei konzentrierte sich die Kritik an der direkten Demokratie auf mindestens vier Punkte: die Umsetzung angenommener Volksbegehren, die Nutzung der Volksinitiative, die inhaltlichen Anforderungen an die Stimmbürgerschaft und das schwieriger werdende Verhältnis zwischen direktdemokratischer Entscheidung und internationaler Vernetzung.

Die Diskussion um die adäquate Umsetzung angenommener Volksbegehren wurde 2016 durch verschiedene Ereignisse genährt: Im Frühling stand die Abstimmung über die Durchsetzungsinitiative der SVP, mit der die Volkspartei die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative konkretisieren wollte – eine Neuheit in der Geschichte der schweizerischen direkten Demokratie – im Zentrum. In diesem Rahmen untersuchten verschiedene Medien die Umsetzung der bisher 22 angenommenen Volksbegehren und kamen zum Schluss, dass die meisten nicht buchstabengetreu umgesetzt worden seien. Der Blick kritisierte gar die SVP, da diese immer wieder behaupte, der Bundesrat habe die Ausschaffungsinitiative nicht dem Volksauftrag entsprechend umgesetzt, sich selber aber bei vielen dieser 22 angenommenen Begehren ebenfalls nicht für eine adäquate Umsetzung eingesetzt habe. Sie wolle «[d]urchsetzen, aber nur wenn es ihr passt».
Mit dem Nein zur Durchsetzungsinitiative beruhigten sich die Diskussionen um die Umsetzung von Volksinitiativen aber keineswegs, weil die 2014 angenommene Masseneinwanderungsinitiative noch immer einer Umsetzung harrte. Diese behandelte das Parlament erst im Laufe des Jahres 2016. Freilich vermochte der in der Wintersession 2016 definitiv angenommene Vorschlag in vielen Augen nur bedingt zu überzeugen und wurde insbesondere von der SVP stark kritisiert. Im September, kurz bevor der Nationalrat über die Vorlage beraten sollte, schrieb Roger Köppel (svp, ZH) in der Weltwoche von einer «krassen Missachtung des Volkswillens», einem «stillen Staatsstreich» und von «Saboteure[n] des Volkswillens». Christoph Blocher doppelte ein paar Ausgaben später nach und sprach von «Volksverächtern». Bei der Schlussabstimmung im Nationalrat hielten die Mitglieder der SVP-Fraktion Schilder in die Luft, auf denen etwa «Verfassungsbruch» stand. Die Volkspartei kündigte jedoch an, das Referendum gegen die Revision des Ausländergesetzes, in die die Initiative gegossen wurde, nicht ergreifen zu wollen. Man überlege sich vielmehr eine Kündigungsinitiative zu lancieren, um die bilateralen Verträge mit der EU, die mitursächlich für die Probleme bei der Umsetzung seien, aufzulösen.
Neben der Umsetzungsdiskussion zur Masseneinwanderungsinitiative stand zudem die Rasa-Initiative im Raum, die eine Streichung der Anliegen eben dieser Masseneinwanderungsinitiative forderte – auch dies ein Novum in der 125-jährigen Geschichte der Volksinitiative. Zur Diskussion stand Ende Oktober die Idee eines Gegenvorschlags, den laut Weltwoche eine Mehrheit des Bundesrates mit Ausnahme der beiden SVP-Magistraten dem Parlament vorlegen wollte.
Bei der Diskussion um die materielle Umsetzung angenommener Initiativen wurde auch darüber debattiert, ob über schwer oder etwa aufgrund internationaler Standards nicht umsetzbare Begehren überhaupt abgestimmt werden soll. Die Erklärung der Ungültigkeit einer Volksinitiative obliegt dem Parlament, das bisher erst in vier Fällen gegen eine Abstimmung entschieden hatte. Le Temps kritisierte, dass rund 70 Prozent der Parlamentarierinnen und Parlamentarier gegen die Durchsetzungsinitiative gewesen seien, aber nichts dafür getan hätten, sie für ungültig zu erklären. In diesem Zusammenhang wird jeweils das in der Schweiz fehlende Verfassungsgericht angeführt. Ein Vorschlag aus der Küche des ehemaligen Zürcher SP-Nationalrats Andreas Gross forderte, dass sich Bundesrichter um diese Frage kümmern sollten, sobald im Parlament ein Drittel der Ratsmitglieder Zweifel an der Gültigkeit äusserten.

Noch vor nicht allzu langer Zeit wurde in den Medien vor einer regelrechten «Initiativenflut» gewarnt. Freilich zeichnete sich 2016 ein deutlicher Rückgang der Nutzung des Volksbegehrens ab. Die im Jahr 2011 lancierten 23 Begehren (von denen 11 die Unterschriftenhürden nicht geschafft hatten) waren bald an der Urne abgearbeitet und in den Folgejahren wurden jeweils für deutlich weniger Initiativen Unterschriften gesammelt. Die NZZ interpretierte den Rückgang damit, dass die Volksbegehren für Parteien unattraktiver geworden seien; zudem kühle der oppositionelle Furor der SVP langsam ab. Die Initiative hätte an Reiz verloren, folgerte die NZZ Ende Jahr. Eine Studie der Universität Bern zeigte überdies, dass Initiativen nicht nur und vor allem nicht immer häufiger von Parteien als Wahlkampfmittel gebraucht werden. In Anbetracht der sich abzeichnenden «Initiativenflaute» stand die Mitte Jahr lancierte Forderung der BDP, dass zur Eindämmung der Flut für eine Volksinitiative 250'000 Unterschriften gesammelt werden müssten, ein wenig quer in der Landschaft.

Nicht wenige Medienschaffende kommentierten, dass die Stimmbürgerinnen und -bürger immer häufiger «über Initiativen abstimmen, die Lösungen für nichtexistente Probleme offerieren» (NZZ), und «immer seltener über die zentralen Zukunftsfragen» (Weltwoche). Mit der Brexit-Abstimmung in Grossbritannien wurden zudem die alten Bedenken der Überforderung der Stimmbevölkerung laut. In der Regel setzt sich bei dieser Diskussion in der Schweiz aber meist Pragmatismus durch. Auch Politiker würden nicht über alle Inhalte der Politik kompetent Bescheid wissen und letztlich sei es das in der Schweiz nach wie vor hohe Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Amtsträgerinnen und Amtsträger, das häufig wichtige Grundlage sei für einen Entscheid – so alternative Kommentare. Dass dieses Vertrauen nicht einfach blind sei, zeigten nicht zuletzt abgelehnte mit dem fakultativen Referendum bekämpfte Vorlagen und angenommene Initiativen, fasste etwa die Luzerner Zeitung diesen Pragmatismus in einem Kommentar zusammen.
Freilich wurde 2016 mit den Volksrechten auch Schindluder betrieben. So hatte etwa Daniel Graf, Erfinder von We-Collect, die Idee einer «Anti-Kebab-Initiative» propagiert. Was als Scherz in der Debatte um das Verhüllungsverbot gedacht war, geriet in der Türkei in den falschen Hals. In die Kritik gerieten zudem die Texte von Initiativen, die häufig unpräzise oder gar widersprüchlich formuliert seien, was zwar laut NZZ ihre Chancen für ein Ja erhöhten, die Umsetzung im Falle einer Annahme aber umso schwieriger mache.

Mit der Einreichung der so genannten «Selbstbestimmungsinitiative» der SVP wurde die Diskussion um die direkte Demokratie schliesslich um einen weiteren Aspekt angereichert, nämlich um die aufgrund von Globalisierung und Internationalisierung virulenter werdende Frage, wie das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht aussehen soll. Oder konkreter, ob eine angenommene Initiative, die internationale Verträge tangiert, diesen Verträgen vorgehen soll oder ob bei ihrer Umsetzung Rücksicht auf die internationalen Verpflichtungen genommen werden muss. Die Debatten bewegten sich zwischen dem Argument der notwendigen Vertragstreue des Kleinstaates und der Angst, die direkte Demokratie verkomme zur reinen Makulatur. Ex-Nationalrat Christoph Mörgeli argumentierte in der Weltwoche, dass das internationale Recht dafür verantwortlich sei, dass sich die Behörden bei der Umsetzung von Initiativen zusehends schwer täten, den Volkswillen zu beachten.

Ein Indiz dafür, dass trotz der medial geäusserten Kritik an der direkten Demokratie vielleicht doch nicht alles so schlecht läuft, war das in den eidgenössischen Räten virulent diskutierte Reformpaket zum Initiativrecht. Dieses drohte – einmal mehr als «Endlosschlaufe» (NZZ) – im Sand zu verlaufen, weil nicht mal die Befürworter daran glaubten, dass von den verschiedenen Reformvorschlägen am Schluss einer übrige bleiben werde, wie der Tages-Anzeiger meinte.

2016 - Kritik an der direkten Demokratie

Im März bzw. im Juni 2016 nahmen die beiden Kammern vom Bericht des Bundesrates Kenntnis, mit dem die beiden Motionen 11.3468 und 11.3751 abgeschrieben werden. Beide Anliegen hätten eine bessere Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht verlangt. Nach der Vernehmlassung zweier Erlassentwürfe war der Bundesrat allerdings aufgrund der sehr negativen Stellungnahmen zum Schluss gelangt, dass die Zeit für Reformen noch nicht reif sei. Die Diskussion war damit allerdings noch nicht beendet. Die SPK-NR entschied zwar laut Bericht einstimmig, dem Antrag des Bundesrates auf Abschreibung der Motionen aus formellen Gründen zuzustimmen, sie nahm aber gleichzeitig eine Analyse des Handlungsbedarfes im Bereich Gültigkeit von Volksinitiativen vor. Gleich vier parlamentarische Initiativen der SPK-SR sowie eine parlamentarische Initiative Lustenberger (cvp, LU) (14.471) lagen zum Thema vor und veranlassten die SPK-NR zur Bildung einer Subkommission, welche die Problematik ganzheitlich angehen soll. In ihrem Bericht begrüsste die SPK-SR ihrerseits das Vorgehen der Schwesterkommission in dieser Sache und empfahl, die beiden Motionen zwar abzuschreiben, deren inhaltliche Stossrichtung allerdings im weiteren Verlauf der Diskussionen weiterzuverfolgen.

Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht (BRG 14.024)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Obwohl sich beide Räte im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte erst 2014 gegen einen Automatismus für eine Nachzählung von Volksabstimmungen bei knappem Ergebnis ausgesprochen hatten, forderte Thomas Minder (parteilos, SH) bereits Mitte 2015 per parlamentarischer Initiative einen solchen einzuführen. Anlass war das knappe Resultat bei der RTVG-Vorlage am 14. Juni 2015, das mit einer Differenz von 0,16% oder 3'649 Stimmen angenommen wurde – das bisher knappste Resultat bei einer eidgenössischen Urnenabstimmung. Minder erwähnte in der Ratsdebatte ein Beispiel aus seiner Wohngemeinde Neuhausen, wo bei rund 5'500 Abstimmenden 65 ungültige Stimmzettel gezählt wurden, wohingegen es in der Stadt Schaffhausen gerade mal einen ungültigen Stimmzettel gegeben habe. Dies sei ein Beispiel dafür, wie sensibel Auszählen sei. Aus diesem Grund müsse bei sehr knappen Resultaten ein Automatismus spielen. Einen solchen gebe es überdies auch in einigen Kantonen, z.B. in Bern, Graubünden, St. Gallen, Zug oder Zürich, wo bei Differenzen zwischen 0,1 und 0,4% automatisch nachgezählt werde. Minder schlug für die nationale Ebene 0,3% vor.
Die SPK-SR lehnte das Begehren knapp mit 5 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung ab. Die Mehrheit stiess sich am Umstand, dass erst kürzlich über das Anliegen legiferiert worden sei. Die wichtigsten Argumente gegen einen Automatismus seien deshalb nach wie vor die gleichen: Auch eine Nachzählung könne fehlerhaft sein, eine Prozentschwelle sei willkürlich und auch noch so knappe Mehrheitsentscheide seien zu akzeptieren. Man müsse zudem Vertrauen haben in die Arbeit der Zählbüros in den Kantonen und Gemeinden. Die Minderheit machte freilich geltend, dass die Legitimation knapper Entscheide leide, wenn die Stimmbürgerschaft davon ausgehen müsse, dass (knappe) Resultate auch anders hätten ausfallen können. Die Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte sei zudem im Vorfeld der eidgenössischen Wahlen sehr rasch erledigt worden; die Frage der knappen Abstimmungsergebnisse sei damals zu wenig gründlich geprüft worden, was man jetzt nachholen könnte. Darauf schien allerdings fast niemand in der kleinen Kammer Lust zu haben: Die Initiative wurde mit 39 zu 2 Stimmen deutlich versenkt.

Nachzählung von Volksabstimmungen bei knappem Ergebnis
Dossier: Vorstösse betreffend die Nachzählung von Abstimmungen und Wahlen

Die Frage, ob Abstimmungskampagnen Grenzen haben müssen und falls ja, wo diese gezogen werden sollen, beschäftigt die Schweiz oft bei umstrittenen Abstimmungen. Eine solche stellte die Masseneinwanderungsinitiative ohne Zweifel dar. Nach Meinung zweier Staatsrechtsprofessoren sollte deren Annahme nun gar aufgrund von Propaganda für ungültig erklärt werden. David Gibor und Tomas Poledna reichten eine Stimmrechtsbeschwerde ein und argumentierten, dass der Urnengang durch rassistische Propaganda verfälscht worden sei. Im Mittelpunkt dieser Argumentation stand das Inserat mit dem Titel «Kosovaren schlitzen Schweizer auf!», für welches SVP-Verantwortliche erstinstanzlich wegen Rassendiskiminierung verurteilt worden waren.
In der Folge wurde vor allem unter Juristinnen und Juristen diskutiert, ob die Meinungsbildung besser geschützt werden müsse. Sofern eine strafrechtliche Verurteilung vorliege, könne die unter Strafe gestellte Handlung sehr wohl als unzulässige Einwirkung auf die Willensbildung betrachtet werden, wurde auf der einen Seite argumentiert. Man könne von den Stimmberechtigten nicht erwarten, dass sie «Hetzinserate» als solche erkennen würden, betonte etwa Denise Buser, Titularprofessorin für kantonales Staatsrecht an der Universität Basel. Wenn eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung vorliege, dann könne man sich schon überlegen, ob ein Abstimmungsresultat kassiert werden sollte, da das Strafrecht «eine rote Linie» darstellen müsse, wandte auch der ehemalige Bundesrichter Giusep Nay ein. Auf der anderen Seite wurde argumentiert, dass unwahre Äusserungen oder unsachliche und abwertende Argumente zu einer offenen demokratischen Auseinandersetzung gehörten. In der Debatte könnten diese ja auch thematisiert und entkräftet werden. Ein Schutz der Stimmbürgerschaft sei nicht nötig, da diese selber erkenne, wann ein Manipulationsversuch vorliege. Man müsse den Stimmberechtigten zutrauen, dass in einem Abstimmungskampf fast alles gesagt werden dürfe, argumentierte Markus Schefer, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht.
Das Bundesgericht entschied dann Ende August 2015 nicht auf die Beschwerde einzutreten (Urteil 1C_63/2015, 1C_109/2015, 1C_237/2015, 1C_293/2015). Hauptsächliche Begründung war, dass die Beschwerde zu spät eingereicht worden sei. Eine solche müsse spätestens drei Tage nach Entdeckung des Beschwerdegrundes – im konkreten Fall also bei Publikation des besagten Inserats – angemeldet werden. Das Inserat war von der SVP bereits lange vor der Volksabstimmung geschaltet worden. Gibor und Poledna hatten vergeblich argumentiert, dass erst mit der Verurteilung klar geworden sei, dass eine Irreführung vorgelegen habe. Unbeantwortet liess das Bundesgericht hingegen die Frage, ob strafbare Äusserungen die Willensbildung auf unzulässige Weise beeinflussen können.

Stimmrechtsbeschwerde wegen Schlitzerplakat

Mit einem Bericht über die Anforderungen an die Gültigkeit von Volksinitiativen mischte sich die SPK-SR in die laufende Diskussion zum Thema ein. Die in letzter Zeit sehr hart geführten Diskussionen um die Schwierigkeiten bei der Umsetzung von angenommenen Volksbegehren und der damit verknüpfte Unmut in der Bevölkerung war für die SPK-SR Anlass für eine eingehende Prüfung des Reformbedarfs der Gründe für die Ungültigerklärung von Volksinitiativen. Die Kommission schlug fünf mögliche Präzisierungen vor, von denen sie vier als parlamentarische Initiativen einreichte. Das bestehende Kriterium der "Einheit der Materie" soll erstens präziser formuliert werden (Pa.Iv. 15.475). Zweitens soll die Behandlung einer Initiative, die in die Umsetzung einer bereits angenommenen Initiative eingreifen will, erst nach der Umsetzung der ersten in Angriff genommen werden. Damit wollte die SPK-SR Durchsetzungsinitiativen – als Beispiel genannt sei die von der SVP eingereichte Initiative zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative – die Zähne ziehen (Pa.Iv. 15.476). Drittens sollen Initiativkomitees die Möglichkeit erhalten, ihr Begehren formell- und materiellrechtlich prüfen zu lassen (Pa.Iv. 15.477). Dieser Vorschlag entsprach einer mittlerweile vom Bundesrat zur Abschreibung empfohlenen Motion. Viertens sollen indirekte Gegenentwürfe zu Volksinitiativen zur Information in den Abstimmungserläuterung des Bundesrates publiziert werden (15.478). Fünftens soll ein Begehren dann ungültig sein, wenn es rückwirkende Bestimmungen enthält. Diese Forderung war schon früher von einer parlamentarischen Initiative Lustenberger gefordert worden (Pa.Iv. 14.471), der beide SPK bereits Folge gegeben hatten.

Gültigkeit von Volksinitiativen (Pa.Iv. 15.477)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Als Erstrat behandelte der Nationalrat im Frühjahr das bezüglich der Bestimmungen über die Nationalratswahlen geänderte Bundesgesetz über die politischen Rechte. Durch die Revision sollte auch in Zukunft die effiziente Durchführung der Nationalratswahlen sichergestellt werden. In der Parlamentsdebatte gab vor allem die indirekte Verlängerung der Referendumsfrist zu reden, welche im Anschluss an die gescheiterten Referenden gegen die Steuerabkommen mit Grossbritannien, Österreich und Deutschland auf die politische Agenda gerückt war. Schliesslich entschied die aus einer unheiligen Allianz bestehende Mehrheit aus den Fraktionen der Grünen, SP und SVP mit 110 zu 76 Stimmen bei einer Enthaltung, dass künftig auch Unterschriftenlisten berücksichtigt werden sollten, die erst nach Ablauf der Frist bescheinigt würden. Dies sollte dann möglich sein, wenn die Listen noch innert der Referendumsfrist bei der Amtsstelle eingereicht und deren Eingang bestätigt wurde.

Ebenfalls führte die Frage, wann eine Nachzählung durchgeführt werden sollte, zu Diskussionen. Letztendlich entschied sich der Rat mit 119 zu 61 Stimmen aus dem linken Lager für den Vorschlag des Bundesrates, wonach nur bei glaubhaft gemachten Unregelmässigkeiten eine Nachzählung anzuordnen sei. Der Nationalrat wollte weiter keine Beobachtung der Urnengänge und strich eine entsprechende Bestimmung im Gesetzesentwurf mit 105 zu 68 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Während der Ständerat einen Nachzählautomatismus ebenfalls ablehnte und im Anschluss an den Nationalrat mit knapper Zustimmung auch die Berufsbezeichnung weiterhin in den Wahlvorschlägen behalten wollte, schuf er an anderen Stellen Differenzen. So sprach sich die kleine Kammer mit 29 zu 14 Stimmen gegen eine nachträgliche Bescheinigung der Unterschriften und somit gegen eine indirekte Erstreckung der Referendumsfrist aus. Die Frist sei bereits 2003 von 90 auf 100 Tage erstreckt worden, um den Komitees mehr Zeit für die Beglaubigung einzuräumen. Es brauche daher keine weitere Fristverlängerung, sondern eine sukzessive Einreichung der gesammelten Unterschriften bei den Gemeinden. Weiter wollte der Ständerat Wahlbeobachter zulassen und die Volksinitiativen wie bisher innert zehn Monaten nach der parlamentarischen Schlussabstimmung dem Volk vorlegen lassen.

In der Herbstsession erwies sich insbesondere die Frage nach den Wahlbeobachtern als der eigentliche Knackpunkt, der die Vorlage beinahe zum Scheitern verurteilte. Während sich die Räte bezüglich der Referendumsfrist darauf einigen konnten, dass die Unterschriftenlisten laufend, spätestens aber rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist der Amtsstelle zuzustellen sind, beharrte jeder Rat auf seiner Position, als es um die Beobachtung der Urnengänge ging. Wie der Bundesrat sprach sich auch die kleine Kammer für die Vertrauen stärkende, gesetzliche Verankerung von Wahlbeobachtungen, wie sie bereits einige Kantone kennen, aus. Dabei könnten wie von der OSZE gefordert auch ausländische Wahlbeobachter eingeladen werden, was sich insbesondere im Jahr der schweizerischen OSZE-Präsidentschaft gut machen würde. Der Nationalrat war hingegen weiterhin der Ansicht, dass Wahlen in der Schweiz korrekt abliefen und daher eine neue Gesetzesbestimmung überflüssig sei. Schliesslich lenkte der Ständerat mit 23 zu 21 Stimmen knapp ein, die bestehende Praxis beizubehalten. Ausschlaggebend war dabei das Argument, dass die mit Blick auf die bevorstehenden Wahlen 2015 dringende Gesetzesrevision nicht an einem Detail scheitern sollte. Dadurch konnte die Vorlage im Nationalrat mit 172 Stimmen bei 26 Enthaltungen – darunter 22 aus der SP-Fraktion – einstimmig und im Ständerat mit 38 zu 4 Stimmen bei 3 Enthaltungen verabschiedet werden.

Bundesgesetz über die politischen Rechte

Die Volksinitiative „für eine öffentliche Krankenkasse“ war Ursache von fünf gleichlautenden Motionen, die alle Ende 2012 – vier im Nationalrat und eine im Ständerat – von Gegnern des Volksanliegens eingereicht worden waren. Der Bundesrat wurde darin aufgefordert, die Initiative zur Einheitskrankenkasse der Stimmbevölkerung rasch und ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung zu unterbreiten. Mit ein Grund für die Einreichung der Vorstösse war die bestehende Regelung zur Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative, wonach der Bundesrat ein Jahr Zeit hat, um für eine Initiative eine Botschaft zu entwerfen. Die Krankenkasseninitiative war Ende Mai 2012 eingereicht worden. Weil die Regierung den Entwurf eines Gegenvorschlages plante, hätte sich die Frist um ein halbes Jahr verlängert. Die Motionäre wiesen darauf hin, dass sowohl die Initiative als auch ein Gegenvorschlag in den Räten keine Chance hätten und deshalb der Umweg nicht gegangen werden müsse. Das Parlament sei entscheidungsreif und die Stimmbevölkerung habe schon mehrfach ihr Desinteresse an einer Einheitskrankenkasse gezeigt. In der Presse wurde hinter den bürgerlichen Begehren allerdings auch Wahltaktik vermutet, würde die SP-Initiative doch mit verlängerter Frist im Wahljahr zur Abstimmung gelangen. In der Diskussion im Ständerat, der die Motion Schwaller (cvp, FR) zuerst behandelte, wurden nicht vorwiegend gesundheits-, sondern staatspolitische Argumente vorgebracht. Die Motionen würden in den bewährten Prozess eingreifen und gesetzlich geregelte Fristen aushebeln, was nicht nur ein Unding, sondern auch ein Präzedenzfall wäre. Trotz dieser Bedenken hiess der Ständerat den Vorstoss mit 27 zu 17 Stimmen gut. Zwei Tage später behandelte der Nationalrat die vier Motionen de Courten (svp, BL) (12.4123), Humbel (cvp, AG) (12.4157), Cassis (fdp, TI) (12.4164) und Lorenz Hess (bdp, BE) (12.4207) in globo. Die SP, welche die Begehren ablehnte, warf den Motionären vor, ein Machtspiel zu spielen und dem neuen Gesundheitsminister Berset (sp) die Flügel stutzen zu wollen. Allerdings würden die Motionäre mit ihrem Vorgehen selber für eine Verzögerung sorgen, da der jeweilige Zweitrat erst im Juni über die Motionen werde befinden können. Bundesrat Berset wies auch in der grossen Kammer auf die bewährten Verfahrensregeln hin. Die Regierung würde ihre Arbeit so rasch wie möglich erledigen, aber die für den Gegenvorschlag Ende Februar gestartete Vernehmlassung nicht abbrechen. Mit 102 zu 71 Stimmen bei zwei Enthaltungen wurden jedoch alle vier Motionen angenommen. Gegen die Begehren stimmten die SP, die GP und die GLP. In der Sommersession überwies der Nationalrat die Motion Schwaller mit 109 zu 65 Stimmen und der Ständerat nahm die vier nationalrätlichen Vorstösse ebenfalls in globo an. Der Bundesrat verzichtete schliesslich doch auf einen Gegenvorschlag und legte die Botschaft zur Einheitskrankenkasseninitiative Ende September vor. Noch in der Wintersession wurden die fünf Motionen deshalb abgeschrieben.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Die aufgrund der Probleme bei der Unterschriftensammlung für die Referenden gegen die Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland, Österreich und Grossbritannien eingereichte und noch 2012 von der grossen Kammer gutgeheissene Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats wurde im Berichtjahr im Ständerat behandelt. Inhalt der Motion war die Forderung nach getrennten Fristen für das Sammeln und die Beglaubigung der Unterschriften. Besagte Referenden waren knapp nicht zustande gekommen, wofür die Referendaren – allen voran die Auns – das schleppende Beglaubigungsverfahren in den Gemeinden verantwortlich gemacht hatten. In der Zwischenzeit hatte das Bundesgericht die Beschwerde der Auns allerdings abgewiesen. Die nachgereichten bescheinigten Unterschriften waren nicht fristgerecht eingereicht und deshalb als ungültig betrachtet worden. Das Gericht bekräftigte damit Artikel 141 BV, wonach bescheinigte Unterschriften bis spätestens am letzten Tag der 100-tägigen Frist bei der Bundeskanzlei eintreffen müssen. Bundeskanzlerin Casanova wies die Ständeräte darauf hin, dass die Probleme häufig bei der mangelnden Organisation der Referendumskomitees selber liegen, welche die Unterschriften den Gemeinden zu spät oder gesammelt statt gestaffelt zur Beglaubigung überreichen. Auch weil der Bundesrat in seiner Antwort auf die Motion darauf hinwies, dass er eine Teilrevision der politischen Rechte zu diesem Anliegen vorbereite, lehnte die kleine Kammer die Motion mit 32 zu 1 Stimme bei 4 Enthaltungen ab. Eine Motion Stamm (svp, AG) (12.4260), die in eine ähnliche Stossrichtung zielte, wurde in der Folge auch im Nationalrat mit 127 zu 66 Stimmen abgelehnt. Die SVP wurde in diesem Begehren einzig von der geschlossenen grünen Fraktion unterstützt. In der Vernehmlassung, in welche die besagte Revision der politischen Rechte im März geschickt wurde, stiess die Idee einer gestaffelten Frist auf eher negative Reaktionen.

Getrennten Fristen für das Sammeln und die Beglaubigung der Unterschriften für Intitiativen und Referenden (Motion)

Für einigen Wirbel sorgten die Referenden gegen die Steuerabkommen mit Deutschland, Grossbritannien und Österreich, die von der Auns, dem Bund der Steuerzahler, der Juso und der jungen SVP ergriffen wurden. Aufgrund von Termindruck musste das Abstimmungsbüchlein mit den Referenden bereits gedruckt werden, obwohl noch nicht klar war, ob die Referenden überhaupt zustande kommen würden. Erst Ende Oktober verfügte die Bundeskanzlei das Nichtzustandekommen der drei Referenden aufgrund fehlender Unterschriften. Vom 56-seitigen Bundesbüchlein waren also nur noch 18 Seiten (für die Änderung des Tierseuchengesetzes) gültig. Die Mehrkosten für den Druck betrugen rund CHF 1 Mio. Für lange Diskussionen sorgte aber auch die Kritik der Referendumskomitees an einzelne Gemeinden, welche für die Beglaubigung der Unterschriften zu viel Zeit gebraucht hätten. Das Bundesgesetz über politische Rechte (Art. 62) sieht vor, dass die Unterschriften „unverzüglich“ beglaubigt und dem Komitee zurückgegeben werden müssen. Vor allem die Auns bemängelte insbesondere Gemeinden aus dem Kanton Genf, die beglaubigte Unterschriften mittels B-Post zurückgeschickt hätten, welche dann nicht fristgerecht eingereicht werden konnten. Sie kündigte eine Liste säumiger Gemeinden und gar eine Beschwerde ans Bundesgericht an. Auch der Gewerbeverband beklagte das Verhalten der Gemeinden im Rahmen seiner Unterschriftensammlung gegen das Raumplanungsgesetz. In der Folge wurden verschiedene Lösungen diskutiert. Den Gemeinden solle etwa eine Frist vorgeschrieben werden oder die Beglaubigung sei ausserhalb der Referendumsfrist von 90 Tagen anzusetzen. Eine ähnliche Diskussion wurde bereits Anfang der 1990er Jahre geführt, als das Referendum gegen die NEAT nur sehr knapp zustande gekommen war. Die Staatspolitische Kommission reichte in der Folge eine Kommissionsmotion ein, die getrennte Fristen für das Sammeln und Beglaubigen der Unterschriften verlangt. Noch in der Wintersession nahm die grosse Kammer das Begehren an. Im Ständerat stand das Geschäft 2012 noch aus. Ebenfalls noch nicht behandelt war eine Motion Stamm (svp, AG) (12.4260), die die Verantwortung für die Beglaubigung nach der Frist für die Unterschriftensammlung an die Bundeskanzlei übertragen will.

Getrennten Fristen für das Sammeln und die Beglaubigung der Unterschriften für Intitiativen und Referenden (Motion)

Um eine Abkürzung der Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative zu erzwingen, wurden im Berichtsjahr gleich fünf gleich lautende im Berichtjahr noch nicht behandelte Motionen eingereicht. (Mo. 12.4123 (de Courten); 12.4157 (Humbel); 12.4164 (Cassis); 12.4207 (Hess); Mo. 12.4277 (Schwaller)). Normalerweise hat der Bundesrat nach Einreichung einer Initiative ein Jahr Zeit, um eine Botschaft vorzulegen. Er hat zudem die Möglichkeit, einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag zu unterbreiten, womit sich die Frist für die Botschaft um sechs Monate verlängert. Von dieser Möglichkeit wollte die Regierung für die Volksinitiative „für eine öffentliche Krankenkasse“ eigentlich Gebrauch machen. Die Motionen verlangten nun aber, dass die Initiative möglichst rasch und ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung gelangt. Offiziell begründet wurde dies mit der Behandlung verschiedener Vorstösse zum Krankenversicherungswesen. Inoffiziell wollten die bürgerlichen Parteien, von denen die Vorstösse stammten, verhindern, dass die von der SP eingereichte Initiative zur Einheitskrankenkasse den Sozialdemokraten im Wahljahr 2015, wenn die Initiative aufgrund der verlängerten Frist wahrscheinlich zur Abstimmung gelangen würde, Aufwind verleihen könnte. Eine Verkürzung der Behandlungsfrist für Volksinitiativen war Gegenstand einer parlamentarischen Initiative Graf-Litscher (sp, TG) (11.455). Das Parlament hat aktuell zweieinhalb Jahre Zeit für die Behandlung einer Volksinitiative, wobei sich diese Frist um ein Jahr verlängert, wenn ein direkter oder indirekter Gegenentwurf angenommen wird und noch einmal um ein Jahr, wenn dieser in die Differenzbereinigung muss. Graf-Litscher zog ihr Begehren zurück, nachdem die SPK-N einstimmig zugesagt hatte, das Geschäft im Rahmen der Revision des Parlamentsgesetzes zu behandeln.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Auf eine Vereinfachung des Abstimmungsverfahrens bei gleichzeitigem Vorliegen von Initiative und Gegenvorschlag zielte eine parlamentarische Initiative Borer (svp, SO). Seine Idee, auf eine Stichfrage zu verzichten und bei doppeltem Ja der Vorlage mit den meisten Stimmen den Vorzug zu geben, fand allerdings nur in seiner eigenen Fraktion Unterstützung. Mit 138 zu 55 Stimmen wurde sie abgelehnt. Die SPK-N hatte darauf hingewiesen, dass nur mit einer Stichfrage alle Präferenzen korrekt abgebildet würden. Wer etwa Initiative und Gegenvorschlag dem Status Quo vorzieht, die Initiative aber präferiert, der müsste den Gegenvorschlag ablehnen, wenn er nicht die Stichfrage hätte, mit der er seiner Präferenzordnung (Initiative vor Gegenvorschlag vor Status Quo) Ausdruck verleihen könne.

Pa.Iv. zur Abschaffung der Stichfrage bei Volksinitiativen mit Gegenvorschlag (11.464)

Im Rahmen der Abzockerinitiative, über die die Räte seit Februar 2008 debattierten, wurde erneut über die Fristen zur Behandlung von Volksinitiativen diskutiert. Aktuell beträgt die Behandlungsfrist zweieinhalb Jahre mit der Möglichkeit der Verlängerung um jeweils 1 Jahr, wenn ein Rat einen Gegenentwurf beschliesst und ein solcher in der Differenzbereinigung feststeckt. Die Frist für die Abzockerinitiative wurde bereits zweimal um 1 Jahr verlängert. Die staatspolitische Kommission des Nationalrates kündigte an, mit einem Vorstoss im Rahmen der laufenden Revision des Parlamentsgesetzes die Diskussion um die Behandlungsfrist neu lancieren zu wollen. Es dürfe nicht der Eindruck erweckt werden, dass Volksabstimmungen aus taktischen Gründen verzögert würden. Deshalb müsse die Möglichkeit der Fristverlängerung eingeschränkt werden.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Die Diskussion über die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit internationalen Abkommen und dem Völker- und Menschenrecht wurde 2011 durch neue Vorschläge und Vorstösse erweitert. Der Bundesrat legte den versprochenen Zusatzbericht zum Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen vor. In einem ersten Bericht von 2010 hatte er lediglich einige Optionen zur Klärung des Verhältnisses vorgeschlagen. Der Zusatzbericht sollte eine vertiefte Diskussion liefern. Zwei Vorschläge lieferten dazu Anlass. Auf der einen Seite sollte die bisher lediglich formale Vorprüfung materiell erweitert werden: Es soll insbesondere geprüft werden, ob der Initiativtext mit dem Völkerrecht vereinbar ist oder nicht. Das Resultat dieser Vorprüfung würde auf den Unterschriftenbögen vermerkt und dem Initiativkomitee stünde es frei, die Unterschriftensammlung trotzdem vorzunehmen oder aber den Text anzupassen. Auf der anderen Seite sollte der Katalog der Gültigkeitsvoraussetzungen erweitert werden: Begehren, die verfassungsrechtliche Grundrechte verletzen, sollten neu für ungültig erklärt werden können.

Zusatzbericht über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Die Debatte um die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit internationalen Abkommen sowie dem Völker- und Menschenrecht verstummte auch 2010 nicht. Nicht nur die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Verwahrungsinitiative sondern auch die 2010 angekündigte, aber wieder zurückgezogene Initiative zur Wiedereinführung der Todesstrafe waren Anlass für zahlreiche Vorschläge und Vorstösse. Der Bundesrat hatte im März 2010 in einem ersten Bericht (in Erfüllung der Postulate 07.3764 und 08.3765) lediglich Optionen aufgelistet, wie das Verhältnis von Völkerrecht und Volksinitiativen zu klären wäre. Gleichzeitig hatte die Regierung aber einen ausführlichen Zusatzbericht in Auftrag gegeben, der Ende 2010 allerdings noch nicht vorlag. In der Staatspolitischen Kommission des Ständerats wurden nicht nur diese Optionen diskutiert, sondern auch die vom Nationalrat 2009 überwiesene parlamentarische Initiative Vischer (gp, ZH), welche anregt, nicht nur jenen Initiativen die Gültigkeit absprechen zu können, die gegen zwingendes Völkerrecht verstossen, sondern auch jenen, die Grundrechtschutz verletzen. Die SPK-SR bevorzugt allerdings ein Vorprüfungsverfahren und steht der Ausweitung des Katalogs, der die Gründe für eine Ungültigkeitserklärung umfasst, eher skeptisch gegenüber. Bevor sie sich zur Initiative Vischer äussert, will sie aber den Zusatzbericht des Bundesrats abwarten. Auch Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf schaltete sich in die Diskussion ein und schlug vor, völkerrechtlich heikle Initiativen bei der Unterschriftensammlung mit einem Warnhinweis zu versehen. Eine Gruppe aus Menschenrechtsorganisationen und des Club Helvétique beschloss die Lancierung einer Initiative, die Bundesverfassung dahingehend zu ändern, dass Grundrecht verletzende Volksinitiativen für ungültig erklärt werden können. Weiter wurde vorgeschlagen, eine materielle Prüfung von Volksbegehren bereits vor der Unterschriftensammlung vorzunehmen. Die nationalrätliche SPK-NR hatte eine solche Prüfung empfohlen, wobei aber noch umstritten war, wer diese Prüfung vornehmen soll. Zur Diskussion standen richterliche Gremien oder aber das Parlament selbst.

Gültigkeit von Volksinitiativen (Pa.Iv. 07.477)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Der Initiant der „Abzockerinitiative“, Thomas Minder, zeigte sich unzufrieden mit der überaus langen Behandlung seines Begehrens. Die Abstimmung der bereits im Februar 2008 eingereichten Initiative verzögert sich, weil sich die Räte in der Ausarbeitung des Gegenvorschlages nicht einig werden. Minder sprach von „taktischer Verschleppung“ und kündigte die Lancierung einer „Turbo-Initiative“ an, mit der er verlangen will, dass die zulässige Behandlungsfrist von Initiativen auf ein Jahr beschränkt wird. Bei allen Parteien stiess Minder mit diesem Vorhaben jedoch auf Kritik.

Frist bei der Behandlung einer Volksinitiative
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Der Nationalrat nahm die Diskussion wieder auf über Volksinitiativen, die ganz oder teilweise im Gegensatz zu Völker- oder Menschenrechtsbestimmungen resp. zu in der Bundesverfassung verankerten Grundrechten stehen und sich deshalb nicht textgetreu umsetzen lassen. Er gab dabei einer parlamentarischen Initiative Vischer (gp, ZH) Folge, welche die Ungültigkeit von Initiativen verlangt, die „materiell gegen den Grundrechtsschutz oder gegen die Verfahrensgarantien des Völkerrechtes“ verstossen. Gleichzeitig überwies er auch ein Postulat seiner SPK-NR (Po. 08.3765), welche vom Bundesrat einen Bericht über den zukünftigen Umgang mit derartigen Volksinitiativen und eine allfällige verfassungsrechtlich abgestützte Ausweitung des Umfangs des „zwingenden Völkerrechts“ fordert. Die SVP hatte beide Vorstösse erfolglos bekämpft, Minderheiten der CVP und der FDP nur die Initiative Vischer. Die in den letzten Jahren häufiger vorgekommene Konkurrenz zwischen Verfassungsbestimmungen und Volksinitiativen motivierten den Nationalrat auch, einer parlamentarischen Initiative Studer (evp, AG) aus dem Jahre 2005 für die Einführung eines Verfassungsgerichts gegen den Widerstand der SVP Folge zu geben. Als Reaktion darauf erwogen SVP-Spitzenpolitiker die Lancierung einer Volksinitiative, welche Volksinitiativen in jedem Fall, also auch bei Verletzung von zwingendem Völkerrecht, über internationales Recht stellen will.

Gültigkeit von Volksinitiativen (Pa.Iv. 07.477)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Die SPK des Nationalrates möchte, dass Volksinitiativen, die ganz oder teilweise im Gegensatz zu Völker- oder Menschenrechtsbestimmungen stehen und sich deshalb nicht textgetreu umsetzen lassen, nicht mehr dem Volk zum Entscheid vorgelegt werden. Mit einer parlamentarischen Initiative beantragte sie deshalb, die Prüfungskriterien für die Gültigkeit von Volksinitiativen zu erweitern und auch das Bundesgericht in die Entscheidfindung einzubeziehen. Die SPK des Ständerats sprach sich gegen diesen Vorstoss aus.

Gültigkeit von Volksinitiativen (Pa.Iv. 07.477)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen

Bei der Genehmigung der neuen Kantonsverfassung Graubündens kam es zu einer Kontroverse zwischen dem Bundesrat und dem Ständerat über das Majorzsystem. Auslöser dazu war eine Bemerkung in der bundesrätlichen Botschaft, welche, gestützt auf das Urteil einiger Staatsrechtler, das Majorzsystem bei Parlamentswahlen als „rechtlich zweifelhaft“ eingestuft hatte, da es im Widerspruch zum demokratischen Repräsentationsgedanken stehe. Auf die Anregung des Bundesrates, dieses Wahlsystem für kantonale Parlamente in Zukunft als nicht verfassungskonform zu taxieren, reagierte die SPK des Ständerats – dessen Mitglieder mit Ausnahme der Vertreter des Kantons Jura alle nach diesem System gewählt werden – kurz, heftig und negativ. Das Majorzsystem werde nicht nur in der Schweiz, sondern auch in einer ganzen Reihe anderer demokratischer Staaten für Parlamentswahlen angewendet, und sei vor allem in ländlichen Gebieten ein gutes Verfahren zur Wahl von politischen Repräsentanten. Beide Ratskammern schlossen sich dieser Meinung an und auch Bundesrat Blocher distanzierte sich von der in der Botschaft formulierten Kritik am Majorzsystem.

Kontroverse um das Majorzsystem bei Parlamentswahlen anlässlich der Genehmigung der Kantonsverfassung Graubündens (04.018)
Dossier: Revisionen der Kantonsverfassungen

Die im Vorjahr aus Kreisen um den Denner-Chef Schweri mit Unterstützung namhafter Exponenten der Zürcher SVP lancierte Volksinitiative „für Volksabstimmungen über Volksinitiativen innert sechs Monaten unter Ausschluss von Bundesrat und Parlament“ (von den Gegnern als „Maulkorb-Initiative“ apostrophiert) kam nicht zustande. Nach Angaben der Initianten waren zwar genügend Unterschriften gesammelt worden. Angesichts der deutlichen Ablehnung der Beschleunigungsinitiative sei dieses Anliegen zur Zeit aber offensichtlich nicht mehrheitsfähig, weshalb auf die Einreichung verzichtet werde.

„Maulkorb-Initiative“ (Sechs-Monate-Initiative) 1999
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

In der Kampagne zur anschliessenden Volksabstimmung betonten die Befürworter vor allem die Praktikabilität ihres Vorschlags, der in den Kantonen Bern und Nidwalden, wo dieses Recht existiert, noch nie zu Problemen geführt habe. Die Gegner warnten vor „Rosinenpickerei“. Eine breite Diskussion über die Volksrechte vermochte die Initiative jedoch nicht auszulösen.

In der Volksabstimmung vom 24. September sprachen sich nur gut ein Drittel der Stimmenden für das Begehren aus. In der französischsprachigen Schweiz war die Ablehnung etwas weniger deutlich und im Tessin schnitt die Initiative mit 43% Ja am besten ab. Gemäss der Vox-Analyse hatte die politische Linke mehrheitlich zugestimmt. Obwohl es sich um eine SP-Initiative gehandelt hatte, waren die Sympathisanten der SP in ihrer Meinung hälftig geteilt. Praktisch einhellig erfolgte die Ablehnung durch Personen, welche der FDP nahestehen.


Abstimmung vom 24. September 2000

Beteiligung: 44,8%
Ja: 676'776 (34,1%) / 0 Stände
Nein: 1'308'030 (65,9%) / 20 6/2 Stände

Parolen:
– Ja: SP, GP, EVP, PdA, Lega; SGB, CNG.
– Nein: FDP, CVP, SVP, LP, SD , EDU, CSP; Economiesuisse (Vorort), SGV, SBV.

Volksinitiative „für ein konstruktives Referendum“ (99.021)

Die damit befassten Subkommissionen der SPK beider Räte beschlossen, wie die im Sommer 1999 gescheiterten Pläne des Bundesrats für eine Reform der Volksrechte weiter verfolgt werden sollen. Auf die für das damalige Scheitern verantwortliche Erhöhung der Unterschriftenzahl für Initiative und Referendum soll ebenso verzichtet werden wie auf eine Verkürzung der Sammelfristen. Festhalten möchte man jedoch an der Einführung einer „allgemeinen Volksinitiative“. Damit könnte eine Forderung in allgemeiner Form eingebracht werden, über die genaue Formulierung und die Frage, ob das Anliegen auf Gesetzes- oder Verfassungsstufe zu behandeln sei, würde dann das Parlament entscheiden.

Volksabstimmung über den Ausbau der Volksrechte (Pa.Iv. 99.436)
Dossier: Ausbau der Volksrechte (Allgemeine Volksinitiative, Fakultatives Staatsvertragsreferendum) (2003)

Nach dem Stände- lehnte auch der Nationalrat die 1997 eingereichten Volksinitiative der SP für die Einführung des konstruktiven Referendums (Referendum mit Gegenvorschlag) ab. Dafür stimmten neben der SP auch die Grünen und die EVP. Die Ratsmehrheit begründete ihre Ablehnung namentlich mit dem Argument, dass mit der Möglichkeit, einzelne Elemente aus einer Gesamtvorlage herauszupflücken, die Bemühungen der Regierung und des Parlaments um optimale Kompromisslösungen vereitelt würden. Damit würde auch die Funktion des Parlaments entwertet.

Volksinitiative „für ein konstruktives Referendum“ (99.021)

Am 12. März verwarfen die Stimmberechtigten die Volksinitiative „für eine Beschleunigung der direkten Demokratie“ deutlich. Diese von der Detailhandelskette Denner AG stammende Initiative hatte gefordert, dass Volksinitiativen spätestens ein Jahr nach ihrer Einreichung dem Volk zum Entscheid vorgelegt werden müssen. Das Begehren wurde in der Kampagne von den Rechtsaussenparteien FP, SD und Lega unterstützt. In ihren grossflächigen Inseraten appellierten die Initianten vor allem an Ressentiments gegen angeblich faule Bundesbeamte, welche die Anliegen des Volkes auf die lange Bank schieben würden. Die nationale Delegiertenversammlung der SVP hatte, gegen den Willen des Vorstands und der Fraktion, ebenfalls die Ja-Parole ausgegeben, allerdings nur mit 201:151 Stimmen. Zehn mehrheitlich dem traditionellen SVP-Flügel zuzuordnende Kantonalsektionen (AG, AR, BE, BL, GE, GL, GR, SH, TG, VD) empfahlen jedoch Ablehnung, und der Vorsitzende der Berner SVP, Nationalrat Weyeneth, übernahm das Präsidium des Kontra-Komitees. Im Gegensatz zu den Befürwortern der Initiative standen den Gegnern praktisch keine Mittel für bezahlte Werbung zur Verfügung. Hingegen empfahlen alle wichtigen Tageszeitungen in ihren redaktionellen Kommentaren ein Nein.

Die Ablehnung der Initiative fiel mit einem Anteil von 70% deutlich aus. Kein einziger Kanton hatte zugestimmt. Am besten schnitt sie im Tessin mit einem Ja-Anteil von 39% ab, am schlechtesten im Wallis mit 24%. Gemäss der Vox-Analyse sprach sich auch eine knappe Mehrheit der SVP-Sympathisanten dagegen aus. Bei Personen, welche der Regierung eher misstrauen, war der Ja-Anteil zwar überdurchschnittlich, zu einer Annahme reichte es aber auch bei ihnen


Volksinitiative für eine „Beschleunigung der direkten Demokratie“
Abstimmung vom 12. März 2000

Beteiligung: 42,1%
Ja: 573'038 (30,0%) / 0 Stände
Nein: 1'336'916 (70,0%) / 20 6/2 Stände

Parolen:
– Ja: SVP (10*), FP, SD, Lega.
– Nein: SP, FDP, CVP, LP, GP, EVP, EDU, CSP, PdA; Economiesuisse (Vorort), SGV, SGB, CNG.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Volksinitiative „für eine Beschleunigung der direkten Demokratie“ (98.065)
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen

Als erste Kammer behandelte der Nationalrat die Volksinitiative „für eine Beschleunigung der direkten Demokratie“. Im Namen der Staatspolitischen Kommission, welche einstimmig deren Ablehnung empfahl, legte Andreas Gross (sp, ZH) noch einmal die wichtigsten Gegenargumente dar, die er bereits vor einem Jahr gegen eine radikale Verkürzung der Fristen vorgebracht hatte: die Funktion der Volksinitiative im schweizerischen politischen System und die bereits vorgenommenen Fristenverkürzungen. Die Fraktionen aller vier Bundesratsparteien, der Grünen und der Liberalen sprachen sich ebenfalls gegen die Initiative aus. Die LdU/EVP-Fraktion hingegen unterstützte einen Antrag Schaller (ldu, ZH), der den Initianten mit einem Gegenvorschlag entgegenkommen wollte; dieser wurde jedoch mit 138:10 Stimmen abgelehnt. Ein Antrag Schaller/Maspoli (lega, TI), die Initiative zur Annahme zu empfehlen, wurde gegen die Stimmen der FP, des LdU und etwa eines Drittels der SVP-Fraktion (darunter die Zürcher Blocher, Frey und Maurer) abgelehnt. Im Ständerat setzte sich niemand für die Annahme des Volksbegehrens ein. In der Schlussabstimmung verabschiedete der Nationalrat die Ablehnungsempfehlung mit 161:29, der Ständerat mit 42:0 Stimmen.

Volksinitiative „für eine Beschleunigung der direkten Demokratie“ (98.065)
Dossier: Vorstösse für eine schnellere Behandlung von Volksinitiativen