Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik

Nach dem Jahr 2020, das auch im Bereich der Aussenpolitik mehrheitlich von der Covid-19-Pandemie dominiert worden war, kehrten 2021 wieder andere Themen ins Scheinwerferlicht zurück. Allen voran gewannen die Beziehungen zur EU aufgrund unvorhergesehener Ereignisse an Salienz. Die Zeitungsanalyse 2021 von Année Politique Suisse unterstreicht diese Entwicklung eindrücklich: Zeitungsartikel zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und Europa machten im vergangenen Kalenderjahr rund die Hälfte aller Artikel im Themenbereich Aussenpolitik aus (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang).

Hauptgrund für die Prominenz der bilateralen Beziehungen in den Medien dürfte das Ende der Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU im Mai 2021 gewesen sein. Zwar widerspiegelte der mediale Tonfall nach dem Treffen zwischen Bundespräsident Parmelin und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen Ende April die Hoffnung, dass sich die Verhandlungen in eine weitere Runde würden retten können, doch die Reaktionen aus Politik und Wirtschaft zeigten die verhärteten Fronten in der Diskussion in der Schweiz auf. Auch das Parlament übte Ende April/Anfang Mai zunehmend Druck auf den Bundesrat aus, endlich neue Ansätze in die seit längerem blockierten Verhandlungen zu bringen. Ein Abbruch der Verhandlungen schien für den Bundesrat schliesslich angesichts der bestehenden Differenzen unvermeidlich, wobei die einseitige Entscheidung von der EU überhaupt nicht begrüsst wurde. Verschiedene politische und zivilgesellschaftliche Akteure wie die SP und die Operation Libero drängten nach dem Verhandlungsabbruch auf neue Lösungsansätze, der polarisierendste zielte gar auf einen EU-Beitritt ab. Eine in der Folge rasch ergriffene Massnahme betraf die seit 2019 blockierte zweite Kohäsionsmilliarde, die auf Initiative des Bundesrats in der Herbstsession von beiden Räten freigegeben wurde. Nachdem dieser zweite Schweizer Beitrag aufgrund der Nichtverlängerung der Börsenäquivalenz 2019 blockiert worden war, erhoffte sich der Bundesrat von der Freigabe nun die Assoziierung an Horizon Europe.

Die Verschlechterung der Beziehungen zur EU hatte sich zu Beginn des Jahres noch nicht unbedingt abgezeichnet. Im März hatte der Bundesrat die Botschaft zur Prümer Zusammenarbeit und dem Eurodac-Protokoll veröffentlicht und damit die Grundlage für eine vertiefte Kooperation mit der EU in Sachen Kriminalitätsbekämpfung gelegt. Diese waren in den beiden Räten unbestritten und wurden einstimmig angenommen. Auch ein weiteres Geschäft im Rahmen der Schengen-Weiterentwicklung, die Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen, fand im Ständerat eine grosse Mehrheit. Etwas umstrittener gestalteten sich die Ratsdebatten über die Schweizer Beteiligung an der Weiterentwicklung von Frontex und über eine dafür nötige Revision des AIG. Da die Räte und die vorberatenden Kommissionen der EU-Migrationspolitik kritisch gegenüberstanden, brachten sie Ausgleichsmassnahmen in die Vorlage ein, um der humanitären Tradition der Schweiz gerecht zu werden. In der Folge wurde vor allem über deren Ausgestaltung diskutiert und weniger über den Frontex-Beitrag, der personelle und finanzielle Mittel umfasste und aufgrund der drohenden Beendigung der Schengen-Assoziierung bei einer Nichtübernahme unbestritten schien.

Deutlich positiver als die EU-Politik liest sich die Bilanz der Schweiz im Hinblick auf die Kooperation mit einzelnen europäischen Staaten. Die bilateralen Beziehungen zum Vereinigten Königreich im Nachgang des Brexit nahmen 2021 weiter Form an. Im Januar nahm der Ständerat als Zweitrat eine Motion Cottier (fdp, NR) an, die eine vertiefte Handelsbeziehung im Rahmen der «Mind the Gap-Strategie» des Bundesrats verlangte. Zudem veröffentlichte der Bundesrat im Juni die Botschaft zum Abkommen mit dem Vereinigten Königreich über die Mobilität von Dienstleistungserbringenden, durch das die Schweiz einen vereinfachten Zugang zum britischen Arbeitsmarkt erhalten soll. Dieses nahm die kleine Kammer in der Wintersession einstimmig an. Auch die Nutzung des französischen Satellitensystems «Composante Spatiale Optique» wurde von beiden Räten ohne grösseren Widerstand angenommen.

Auch in der Aussenwirtschaftspolitik ereignete sich im vergangenen Jahr einiges, angefangen mit der Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, welches die Schweizer Bevölkerung im März mit 51.6 Prozent Ja-Stimmen knapper als erwartet annahm. Deshalb werteten auch die unterlegenen Gegner und Gegnerinnen des Abkommens dieses Resultat als Erfolg, insbesondere im Hinblick auf das Freihandelsabkommen mit dem Mercosur, welches gemäss geltender Gesetzgebung automatisch dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Erwähnenswert war im Kontext des Aussenhandels auch die Anpassung des Embargogesetzes, durch die das Einfuhrverbot von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen, Munition und weiteren Gütern aus Russland und der Ukraine fortgeführt werden konnte und die es dem Bundesrat erlaubt, in vergleichbaren Situationen nicht mehr die Bundesverfassung für ein Embargo bemühen zu müssen.

Deutlich weniger Veränderungen als in anderen Jahren gab es bei den Beziehungen zu internationalen Organisationen. Hervorzuheben ist hier die Sistierung des UNO-Migrationspakts durch den Ständerat, welcher die Ergebnisse der Subkommissionen der aussenpolitischen Kommissionen zum Thema «Soft Law» abwarten wollte. Ebenfalls von Bedeutung waren die Bewilligung der von der WAK-SR geforderten ständigen parlamentarischen Delegation bei der OECD durch die beiden Räte in der Herbstsession und die Ratifikation der ILO-Übereinkommen 170 und 174.

Einen Bedeutungsaufschwung erlebten die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit China, was sich in einer Vielzahl an parlamentarischen Vorstössen äusserte. Auslöser für die rege Tätigkeit des Parlaments war die mit Spannung erwartete Publikation der Schweizer China-Strategie im März. Diese wurde unter anderem für ihren unklaren Umgang mit den chinesischen Menschenrechtsverletzungen kritisiert, weshalb die aussenpolitischen Kommissionen der Räte selbst aktiv wurden. Bereits vor Veröffentlichung der China-Strategie hatte die APK-NR in der Frühjahrssession einen Bericht zur Umsetzung des bilateralen Menschenrechtsdialogs eingefordert – mit diesem sollte die China-Strategie beurteilt werden. Auch die Situation der tibetischen Exilgemeinschaft in der Schweiz, die laut APK-NR unter der zunehmenden Einflussnahme Chinas leidet, wurde in der Frühjahrssession thematisiert. Kurz darauf engagierte sich die APK-NR auch in diesem Themenfeld: Mittels Motion forderte sie einen stärkeren Fokus der Schweiz auf die Förderung der Menschenrechte in China, der auch in der Schweizer China-Strategie zum Ausdruck kommen sollte. Die Motion wurde vom Nationalrat zwar befürwortet, aber vom Ständerat abgelehnt. Die APK-NR war es auch, die den Bundesrat im Sommer mit einem Postulat ins Schwitzen brachte, das die Prüfung von vertieften Beziehungen mit Taiwan – unter anderem auf politischer Ebene – forderte, was ganz und gar nicht zur Ein-China-Politik der Schweiz passte und vom Bundesrat daher abgelehnt wurde. Anders sah dies der Nationalrat, der das Postulat überwies. Etwas allgemeiner ging die APK-SR vor, die in einer von ihrem Rats bereits unterstützten Motion eine Institutionalisierung des zwischenstaatlichen Austauschs und der Koordination von Schweizer Akteuren mit China verlangte, um die politische Kohärenz der China-Politik sicherzustellen.

Zu kleineren Ausschlägen in der APS-Zeitungsanalyse 2021 führten zudem die Guten Dienste der Schweiz (vgl. Abbildung 1). Im Juni fand in Genf das viel beachtete Treffen zwischen US-Präsident Biden und dem russischen Präsidenten Putin statt, das von den Bundesräten Cassis und Parmelin genutzt wurde, um die Bedeutung des internationalen Genfs als Standort für interdisziplinäre Kooperation hervorzuheben. Im August verstärkte sich die Berichterstattung in diesem Themenbereich aufgrund der durch die Machtübernahme der Taliban ausgelösten Krise in Afghanistan. In deren Wirren evakuierte die Schweiz ihr DEZA-Kooperationsbüro in Kabul und vergab den lokalen Mitarbeitenden der Schweizer Aussenstellen insgesamt 230 humanitäre Visa. Im Bereich der Menschenrechte hatte der Bundesrat noch vor diesen beiden Grossereignissen die Leitlinien Menschenrechte 2021-2024 publiziert.

Die vorübergehenden Lockerungen der globalen Corona-Massnahmen machte sich im EDA vor allem anhand der Auslandreisen von Aussenminister Cassis bemerkbar. Nach einem mageren 2020 schien der EDA-Vorsteher 2021 einiges nachzuholen und reiste in mehrere Länder, die im Fokus der Schweizer MENA-Strategie standen, darunter Algerien, Mali, Senegal, Gambia, Irak, Oman, Libanon, Libyen und Saudi-Arabien. Von besonderer Bedeutung war der Staatsbesuch in der Ukraine, den Cassis zum Anlass nahm, um den Vorbereitungsprozess für die Ukraine-Reformkonferenz 2022 einzuläuten.

Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik
Dossier: Jahresrückblick 2021

Im Oktober 2021 veröffentlichte der Bundesrat den Bericht in Erfüllung des Postulats «Roadmap in Finanz- und Steuerfragen», mit dem Marco Romano (mitte, TI) eine Beurteilung der 2015 abgeschlossenen Roadmap mit Italien gefordert hatte. Im Bericht gab der Bundesrat eine Übersicht über den Fortschritt der einzelnen steuer- und finanzpolitischen Dossiers, die Bestandteil der Roadmap sind. Im Hinblick auf den Automatischen Informationsaustausch kam der Bundesrat zum Schluss, dass durch die Umsetzung des AIA-Standards der OECD kein weiterer Handlungsbedarf bestehe. Im Bereich des Informationsaustauschs auf Ersuchen sah der Bundesrat die Zielsetzungen aufgrund des Änderungsprotokolls zum DBA mit Italien als erfüllt an. Obwohl die Ziele der Roadmap bezüglich des DBA generell umgesetzt worden seien, soll eine weitere Revision nach Unterzeichnung des Grenzgängerabkommens auf bilateraler Ebene angestossen werden, gab der Bundesrat im Bericht bekannt. Mit ebenjenem Grenzgängerabkommen wurde gemäss Bericht zudem ein weiteres Dossier der Roadmap zielgerecht erfüllt. Auch die Forderung nach einer Streichung der Schweiz von Italiens schwarzen Listen wurde mehrheitlich erfüllt: Gewisse Listen wurden von Italien abgeschafft, bei zwei weiteren wurde die Schweiz neu kategorisiert und daher von der Liste entfernt. Nach jüngsten Gespräche zeichnete sich zudem ab, dass die Schweiz zeitnah auch von der schwarzen Liste der Steuerparadiese von 1999 gestrichen werden könnte. Die Situation der Besteuerung der italienischen Enklave Campion d'Italia sei auf bilateraler Ebene mit Italien geklärt worden und ein regelmässiger Austausch der Finanzdepartemente sei vorgesehen. Darüber hinaus wurde im Bericht erwähnt, dass sich die Schweiz um ein bilaterales Abkommen mit Italien für das grenzüberschreitende Geschäft ohne Zweigniederlassungserfordernis bei der Vermögensverwaltung mit Privatkunden bemühe. Zusammenfassend hielt der Bundesrat fest, dass die Roadmap zur Verbesserung der bilateralen Beziehungen geführt habe und auch weiterhin als Instrument genutzt werde, um einen konstruktiven Dialog in Steuer- und Finanzfragen zu führen.

Beurteilung der Roadmap zwischen der Schweiz und Italien von 2015

Afin d'examiner les conditions d’accès des entreprises helvétiques aux marchés des États limitrophes, le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) a collaboré avec les chambres de commerce impliquées dans les relations commerciales avec les pays limitrophes comme l'Italie, la France et l'Allemagne, et a mené un sondage auprès des entreprises concernées par l'accès au marché européen.
Alors que des freins comme les coûts administratifs, la bureaucratie, le manque de transparence, le niveau des prix ou encore la complexité des procédures ont été mis en exergue par les discussions et le sondage, le SECO a conclu qu'aucune discrimination systématique des prestataires de services helvétiques n'existait. En d'autres termes, les prestataires de services helvétiques bénéficient des mêmes conditions que les entreprises indigènes. Selon le rapport, la notion de «réciprocité» est notamment garantie par les accords internationaux. Au final, le rapport a souligné également la volonté du Conseil fédéral de maintenir des relations économiques bilatérales favorables avec les pays limitrophes.

Rapport sur les conditions d'accès au marché entre la Suisse et les Etats limitrophes dans une perspective de réciprocité (Po. 17.3137)

Jahresrückblick 2020: Aussenpolitik

Nebst dem Dauerbrenner «Institutionelles Rahmenabkommen» hielten auch die Auswirkungen der Corona-Krise im Bereich der Aussenpolitik das Parlament und den Bundesrat auf Trab. Sie waren aber beileibe nicht die einzigen Themen, welche die Schweizer Aussenpolitik im Jahr 2020 prägten.

Mitte März beschloss der Bundesrat aufgrund der Corona-Pandemie die Einführung von Schengen-Grenzkontrollen – und damit faktisch die Schliessung der Grenzen – zu allen Nachbarländern mit Ausnahme Liechtensteins. Diese Restriktionen wurden in den darauffolgenden Wochen auf die Schengen-Aussengrenzen und Flüge aus sämtlichen Schengen-Staaten ausgeweitet. Kurz darauf ergriff das EDA erste Massnahmen, um den im Ausland gestrandeten Bürgerinnen und Bürgern die Rückreise in die Schweiz zu erleichtern. Da diese Massnahmen bereits nach wenigen Tagen nicht mehr ausreichten, da abgesagte Flüge und geschlossene Grenzen die eigenständige Rückreise verunmöglichten, initiierte das EDA die bis anhin grösste Rückholaktion von Schweizer Reisenden aller Zeiten. Im Rahmen dieser Aktion führten Edelweiss und Swiss bis Ende April Repatriierungsflüge für rund 7000 Personen durch. Mit dem Abflachen der ersten Infektionswelle wurde im Mai rasch der Ruf nach einer möglichst baldigen Öffnung der Grenzen zu Deutschland und Frankreich und der Wiederherstellung der Personenfreizügigkeit laut. Trotz des Drängens der Parlamentarierinnen und Parlamentarier führte der Bundesrat Lockerungen erst wie geplant im Juni ein.

Das Evergreen der Schweizer Aussenpolitik, das institutionelle Rahmenabkommen, geriet ob der Corona-Krise bisweilen fast ein wenig in Vergessenheit, gewann aber spätestens nach der Ablehnung der Begrenzungsinitiative an der Urne wieder an Bedeutung. Das hatte einerseits mit einer Erklärung der Sozialpartner zu tun, welche sich nicht hinter die zuletzt vorgestellte Fassung des Rahmenabkommens stellen wollten. Andererseits sorgte aber vor allem auch die Absetzung des bisherigen EU-Chefunterhändlers – Roberto Balzaretti – und die damit einhergehende Ernennung von Livia Leu zur neuen Staatssekretärin und Chefunterhändlerin für mediale Schlagzeilen. Während zahlreiche Parlamentarierinnen und Parlamentarier den Nutzen des Wechsels in Frage stellten und den Bundesrat für seinen Personalverschleiss kritisierten, zeigten Vertreter der EU wenig Verständnis für erneute Verzögerungen aufseiten der Schweiz. Durch die Annahme eines Postulats Nussbaumer(sp, BL; Po. 18.3059) forderte das Parlament vom Bundesrat derweil die Möglichkeit der parlamentarischen Mitwirkung in den Angelegenheiten Schweiz-EU, sofern das Rahmenabkommen angenommen werden sollte. Deutlich weniger polarisierend waren die Genehmigung und Umsetzung des Europäischen Reiseinformations- und Genehmigungssystems für den Schengen-Raum sowie eine nötig gewordene Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes, die vom Ständerat einstimmig angenommen wurden.

Neben diesen zwei zentralen Aspekten tat sich aber in der Aussenpolitik 2020 noch einiges: Begonnen hatte das aussenpolitische Jahr im Januar mit der Veröffentlichung der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023, die erstmals im Rahmen eines interdepartementalen Prozesses erarbeitet worden war, um die Kohärenz zwischen Innen- und Aussenpolitik zu verbessern. Frieden und Sicherheit, Wohlstand, Nachhaltigkeit sowie Digitalisierung bildeten die vier inhaltlichen Schwerpunkte der Strategie. Im Februar folgte sodann die Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024, welche den Handlungsrahmen für die Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe, der Förderung des Friedens und der menschlichen Sicherheit vorgab. Im Vergleich zur Strategie der Vorperiode (2017-2020) wurden die Beendigung der extremen Armut und die Bekämpfung des Klimawandels stärker gewichtet.

Von besonderer Bedeutung für die Schweizer Aussenpolitik ist traditionsgemäss die Rolle der Schweiz in internationalen Organisationen aber auch als Sitz ebenjener. Die Kandidatur für ein nichtständiges Mandat im UNO-Sicherheitsrat 2023/24 beschäftigte das Parlament im abgelaufenen Jahr auf ganz unterschiedliche Weise. Während Roland Büchel (svp, SG) noch immer für einen Verzicht auf die Kandidatur kämpfte, sorgte sich die Aussenpolitische Kommission des Ständerats vor allem um den Einbezug des Parlaments im Falle eines Erfolgs. Für den Bundesrat stand die Kandidatur ausser Frage, was er unter anderem durch die Erwähnung in der Aussenpolitischen Strategie zementierte. Er argumentierte überdies, dass das Mandat nicht zuletzt auch der Standortförderung des internationalen Genfs diene. Die Wettbewerbsfähigkeit Genfs wurde 2020 auch durch die Finanzhilfen an die Internationale Fernmeldeunion und die Strategie zur Digitalaussenpolitik, mit welcher Genf zum Zentrum der internationalen Gouvernanz im Bereich Cyberspace gemacht werden soll, gefördert. Die SVP bemühte sich zudem um den Rückzug der Schweiz vom UNO-Flüchtlingspakt und eine Senkung des Finanzbeitrags an die UNRWA, fand aber keine Unterstützung über die Fraktionsgrenzen hinaus.

In der Entwicklungspolitik gaben vor allem die Kapitalerhöhungen der Weltbankgruppe und der Afrikanischen Entwicklungsbank Anlass zu ausführlichen Ratsdebatten. Zwei Minderheiten der Ratsrechten setzten sich für ein Nichteintreten ein und begründeten ihre Ablehnung unter anderem mit der finanziellen Belastung der Schweiz in der Corona-Krise, die solche Ausgaben nicht zuliesse. Im Endeffekt nahmen beide Räte die Krediterhöhungen an, genauso wie einen von der APK-NR beantragten Nachtragskredit für die humanitäre Hilfe.

Ferner beschäftigte sich das Parlament ausgiebig mit dem Umgang der Schweiz mit dem Brexit. Im Rahmen der sogenannten Mind-the-Gap-Strategie setzten sich die Räte unter anderem mit einem Abkommen zur Fortsetzung der Personenfreizügigkeit auseinander und loteten eine vertiefte wirtschaftliche Zusammenarbeit mit dem Vereinigten Königreich aus. In beiden Fällen sprach sich das Parlament mit grosser Mehrheit für die Kooperation mit Grossbritannien aus.
Im Nachgang des 2019 gefällten EDA-Entscheids zu den Tätigkeiten der Pilatus AG in Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten veröffentlichte der Bundesrat Anfang Jahr einen Bericht zur Überprüfung des Bundesgesetzes über die im Ausland erbrachten Sicherheitsdienstleistungen. Er beschloss die Prüfung einer Gesetzesrevision, weshalb im Juni eine Motion der SIK-NR zur gleichen Thematik abgelehnt wurde.
Wenn auch inhaltlich nicht sonderlich bedeutsam, war die schiere Menge an Anpassungen von Doppelbesteuerungsabkommen im Jahr 2020 dennoch bemerkenswert. Grund für die Änderungsprotokolle waren die neuen OECD-Mindeststandards, denen sich die Schweiz im Rahmen des BEPS-Übereinkommens bereits im vergangenen Jahr unterworfen hatte. Zudem genehmigte das Parlament auch das lange Zeit sistierte Doppelbesteuerungsabkommen mit Saudi-Arabien.
Obwohl die Genfer Standesinitiative für ein Referendum über das Freihandelsabkommen mit Mercosur (Kt.Iv. 19.313) im März noch klar vom Ständerat abgelehnt worden war und sich mehrere Kantone bereits im vergangenen Jahr erfolglos gegen das Freihandelsabkommen mit Indonesien gewehrt hatten, zeichnete sich allmählich ein Wandel in der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik ab. Im Juni kam es mit dem erfolgreichen Referendum gegen das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Indonesien nun zu einer Anomalie in der Schweizer Wirtschaftspolitik. Erst einmal hatte die Bevölkerung über ein Abkommen im Bereich der Aussenwirtschaft abstimmen können – wobei die Abstimmung über den EWR dem ausserordentlichen obligatorischen Referendum unterlegen hatte – und noch nie war bisher ein fakultatives Referendum zu einem Freihandelsabkommen zustande gekommen.

Die Corona-Krise wirkte sich erwartungsgemäss auch auf die Themenkonjunktur in den Zeitungen aus. So sank die Zahl der aussenpolitischen Artikel von über 10 Prozent im Dezember 2019 auf 4 Prozent im April 2020. Wenig erstaunlich waren Artikel zu zwischenstaatlichen Beziehungen überaus stark vertreten, was sich mit den Grenzschliessungen/-öffnungen und den Quarantänebestimmungen erklären lässt. Gegen Jahresende nahm die Berichterstattung zu Europa, die im Vergleich zu den Vorjahren unterdurchschnittlich ausfiel, etwas zu. Grund hierfür war das Rahmenabkommen, dessen Verhandlung nach der Abstimmung zur Begrenzungsinitiative weiter vorangetrieben wurde.

Jahresrückblick 2020: Aussenpolitik
Dossier: Jahresrückblick 2020

Jahresrückblick 2019: Aussenpolitik

Im Jahr 2019 beschäftigte sich das Parlament im Rahmen der Schweizer Aussenpolitik mit Geschäften im Bereich der Aussenwirtschaft – wie Freihandelsabkommen und Doppelbesteuerungsabkommen – aber auch mit zwischenstaatlichen Beziehungen. Wie die Medienanalyse von APS zeigt, nahm das mediale Interesse – im Vergleich der letzten drei Jahre – an Geschäften, die sich mit Staatsverträgen oder Entwicklungspolitik befassten, tendenziell eher ab. Über die Beziehung zwischen der Schweiz und der EU wurde besonders oft berichtet. Dies dürfte insbesondere an den neuen Entwicklungen und Eskalationsstufen rund um das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU sowie an dem zweiten Beitrag an ausgewählte EU-Mitgliedsstaaten – in den Medien als Kohäsionsmilliarde bezeichnet – liegen.

Ein erster gewichtiger Schwerpunkt im Jahr 2019 bildete jedoch ein anderer Politikbereich, die Aussenwirtschaftspolitik. So entschieden die Räte unter anderem über aktualisierte Freihandelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten und der Türkei sowie Ecuador. Hinzu kam das revidierte Agrarabkommen zwischen der Schweiz und der Türkei. Insbesondere gegenüber Letzterem gab es aufgrund der kritischen Menschenrechtslage in der Türkei zwiespältige Gefühle. Eine Minderheit forderte, mit Verweis auf Berichte der EU und der UNO, gar die Rückweisung an den Bundesrat. Der Bundesbeschluss wurde aber vom Ständerat im März und vom Nationalrat im Juni angenommen. Die Kantone Thurgau (Kt.Iv. 17.317) und Genf (Kt.Iv. 18.303) hatten in den vergangenen Jahren Standesinitiativen lanciert, um bei den Verhandlungen von Freihandelsabkommen mit Malaysia und Indonesien die Zollbefreiung von Palmöl und Palmkernöl zu verhindern. Grund dafür war einerseits die Sorge, dass einheimische Ölproduzenten durch die Aufweichung der Grenzschutzmassnahmen benachteiligt werden könnten, andererseits wurden auch die negativen ökologischen Folgen der Palmölproduktion bemängelt. Im März wurden zwei dieser Initiativen durch den Nationalrat versenkt, drei weitere standen aber noch an, womit das Thema beileibe noch nicht vom Tisch war. Ebenfalls im März wurde im Nationalrat – als Zweitrat – eine Motion der APK-SR (Mo. 18.3717) angenommen, die verlangte, dass die beiden Freihandelsabkommen sich nicht negativ auf die inländische Ölproduktion auswirken dürfen. Diesen Forderungen wurde Rechnung getragen, woraufhin der Nationalrat dem Freihandelsabkommen mit Indonesien zustimmte. Eine Minderheit zeigte sich zwar mit den Regelungen zur Nachhaltigkeit von Palmöl nicht zufrieden, doch sie unterlag mit ihrem Antrag. Zwar noch kein konkretes FHA, aber dafür zumindest die Erlaubnis für erste Sondierungsgespräche über ein Freihandelsabkommen mit den USA gab es in der Sommersession. Die Motion von Ständerat Graber (cvp, LU; Mo. 18.3797) aus dem Jahr 2018 erhielt auch vonseiten des Bundesrats Unterstützung und wurde im Juni vom Nationalrat ebenfalls angenommen. Dadurch soll die Schweizer Exportindustrie gestärkt und der Zugang zum amerikanischen Markt, der sich seit 2016 immer protektionistischer gibt, gesichert werden.
Eine Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Grossbritannien wurde ebenso problemlos angenommen wie der Abschluss eines nach mehrjähriger Verhandlung erarbeiteten Doppelbesteuerungsabkommen mit Brasilien. Weitere Anpassungen an bestehenden Doppelbesteuerungsabkommen zur Implementierung von Mindeststandards stehen 2020 bevor.

Am meisten Gesprächsstoff boten sicherlich jene Debatten, welche die Beziehung zwischen der EU und der Schweiz zum Thema hatten. Für hitzige Diskussionen und Differenzen zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat sorgte im Juni das kritisierte und noch immer nicht abgeschlossene institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU. Ausdruck der Unzufriedenheit war die im März abgelehnte Motion von Ständerat Minder (parteilos, SH; Mo. 18.4165), die vom Bundesrat die Nichtunterzeichnung des Abkommens verlangte. Anfang Juni kam es schliesslich zu einer mehr oder weniger offenen Konfrontation zwischen Bundesbern und Brüssel, als der Bundesrat in einer Botschaft Klärung zu fundamentalen Fragen des institutionellen Abkommens forderte. Zwar schätzte man den Entwurf des Abkommens grundsätzlich positiv ein, doch die Europäische Kommission solle mehr Rücksicht auf nationale Prozesse nehmen, damit man in Fragen des Lohn- und Arbeitnehmerschutzes, der Unionsbürgerrichtlinie und der staatlichen Beihilfen eine Einigung finde. Auch der Ständerat schlug in die gleiche Kerbe, als er kurz darauf mittels Motion (Mo. 19.3416) die Regierung und deren Chefunterhändler mit Zusatzverhandlungen beauftragte. Des Weiteren hing die «Begrenzungsinitiative» der SVP quasi als Damoklesschwert über dem bilateralen Weg der Schweiz.
Die Antwort aus Brüssel liess nur einige Tage auf sich warten, als Kommissionspräsident Juncker durchblicken liess, dass Nachverhandlungen kaum eine Chance hätten. Die Medien berichtete, dass sich die EU offiziell «offen für ergänzende Gespräche» zeige, aber durch die Blume deutlich mache, dass der Schweiz kaum Spielraum eingeräumt werden würde. Für Empörung sorgte Jean-Claude Juncker mit seinem Ultimatum, dass die von der Schweiz geforderten ergänzenden Gespräche innert einer Woche abgehandelt werden müssten. Als Druckmittel hatte die EU noch immer die in der Luft hängende Verlängerung der Börsenäquivalenz in der Hinterhand, die bei Nichterfüllung des Ultimatums beendet werden könnte.

Ebenjene Entwicklungen hinsichtlich der Anerkennung der Börsenäquivalenz sorgten in der Schweiz mit ihrem traditionell starken Bankenplatz schon seit geraumer Zeit für rote Köpfe. Die Europäische Kommission hatte Ende Dezember 2017 die Verlängerung der Börsenäquivalenz von den Fortschritten bei den Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen abhängig gemacht. Zwar hatte sie die EU anfänglich befristet bis zum 30. Juni 2019 verlängert, erklärte sie danach aber für beendet. Dementsprechend zahlten sich die 2018 ergriffenen Massnahmen des Bundesrats zum Schutz der Börseninfrastruktur im Fall einer Nichtverlängerung der Äquivalenzanerkennung aus. Auch medial war das bevorstehende Ende der Börsenäquivalenz – und damit gezwungenermassen das institutionelle Rahmenabkommen – das dominierende Thema. Eine drohende Eskalation, die mit der Aufhebung der Börsenäquivalenz erst ihren Anfang nähme, wurde befürchtet. Die medial kritisierte bilaterale «Trotzkopf-Logik», die sich durch gegenseitige angedrohte Sanktionen äussere, wurde für enorm kontraproduktiv befunden. Das effektive Ende der Börsenäquivalenz Anfang Juli wurde in der Presse hingegen eher nüchtern thematisiert; man verwies auf die in naher Zukunft marginalen, möglicherweise gar positiven Auswirkungen für die Schweizer Börse. Kritisiert wurde vor allem, dass diese gegenseitige Blockade keine positiven Signale hinsichtlich zukünftiger Verhandlungen über das Rahmenabkommen aussende.

Sehr umstritten war aufgrund dieser Kette von Ereignissen der zweite Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Staaten, der im März und Juni ausgiebig diskutiert wurde. Die Aufstockung der Mittel für den Migrationskredit auf Kosten des Kohäsionsrahmenkredits wurde vor allem von den linken Parteien kritisiert. Im Nationalrat errangen schliesslich zwar beide Kreditanträge eine Mehrheit, doch der Ständerat stimmte den vorgeschlagenen Änderungen nicht zu. Eng verbandelt mit dem Kohäsionskredit war ein Entwurf für eine Asylgesetzesänderung. Dieser sollte es dem Bundesrat erlauben, ohne Zustimmung des Parlaments internationale Abkommen im Rahmen des – vom Parlament bereits beschlossenen – Migrationskredits abzuschliessen. Bei beiden Geschäften entstanden Differenzen zwischen den beiden Parlamentskammern, denn es war bis anhin nicht eindeutig geklärt, ob die Massnahmen der EU – siehe Börsenäquivalenz – als diskriminierend eingestuft werden können, was wiederum die Blockierung der Schweizer Fördergelder zur Folge hätte. Der Bundesrat gelangte im Herbst zum Schluss, dass die EU-Massnahmen unter dem WTO-Gleichbehandlungsgebot tatsächlich als diskriminierend gelten. Somit würden die beiden Kredite selbst bei einer Genehmigung durch die Räte bis auf Weiteres nicht ausbezahlt werden. Im Dezember beriet der Nationalrat schliesslich ein letztes Mal über den zweiten Beitrag der Schweiz an die EU und bereinigte die Differenzen zum Ständerat. Somit waren die beiden Kredite zwar bewilligt, ausbezahlt werden sie aber erst, wenn die Börsenäquivalenz wiederhergestellt ist.
Im August zeigte sich Bundesrat Cassis nicht sehr optimistisch und bezeichnete eine Einigung im Rahmenabkommen mit der amtierenden Kommission als «ein Wunder». Nach ihrem Amtsantritt liess die neue Kommissionspräsidentin, Ursula von der Leyen verlauten, dass die Verhandlungen mit der Schweiz auch weiterhin Chefsache blieben. Die Medien zweifelten aber nach wie vor an einer Einigung vor der Abstimmung zur Begrenzungsinitiative.

Nicht alle Verhandlungen zwischen der EU und der Schweiz gestalteten sich so problematisch wie die bisher aufgeführten. Die Sicherheit des Schengen-Raums und eine qualitativ hochwertige Grenzkontrolle schienen diesbezüglich ein verbindendes Element zu sein. Auf alle Fälle sprachen sich Ständerat und Nationalrat mit grosser Mehrheit für den bundesrätlichen Entwurf zum EES (Entry-Exit-System / Einreise- und Ausreisesystem) und die damit verbundenen Anpassungen des Ausländer- und Integrationsgesetzes aus. Bereits im Mai hatte sich das Volk nachdrücklich zum Schengen-Raum bekannt, als es der Übernahme einer EU-Waffenrichtlinie zustimmte, die unter anderem den Besitz halbautomatischer Waffen verschärfen sollte.

Auch über die Rolle der Schweiz als Gastland und Zentrum der Global Governance wurde intensiv beraten. Ebendiese soll auch weiterhin gestärkt und ausgebaut werden, damit die Schweiz – und insbesondere Genf – weiterhin ein internationales Zentrum für Diplomatie, Krisenbewältigung und NGOs sein kann. In eine ähnliche Richtung zielte die Diskussion über die Erneuerung des Kredits für drei Genfer Zentren in der Herbstsession. Diese bemühen sich um politische Sicherheit, humanitäre Minenräumung und die demokratische Kontrolle von Streitkräften. Obwohl der Kredit noch nicht definitiv beschlossen wurde, zeigten sich beide Kammern von der Wichtigkeit der Schweizer Aussenwahrnehmung in diesen Politikfeldern überzeugt.

Jahresrückblick 2019: Aussenpolitik
Dossier: Jahresrückblick 2019

Le Conseil fédéral, au travers de son rapport, répond au postulat relatif aux intérêts des PME dans la mise en œuvre de la LPCo. D'après celui-ci, l'OFCL utilise pleinement, en faveur des PME, la marge de manœuvre présente au niveau de la mise en œuvre en terme d'interprétation des normes techniques. L'autorité fédérale a notamment développé des solutions techniques pour l'exécution des systèmes pour l'évaluation et la vérification de la constance des performances à moindre charges pour les PME. De plus, elle délivre différentes informations au secteur suisse de la construction, telles que les prescriptions techniques applicables, les moyens de recours disponibles ou les coordonnées des organes compétents. Des aides pratiques fournies par les milieux économiques et leurs associations contribuent également à la réduction des charges et des contraintes administratives pour les PME. Dans le cadre du projet pilote PME, l'OFCL collabore avec l'association faîtière de la filière bois, Lignum. Ils élaborent des solutions pratiques pour réduire les problèmes rencontrés par les PME lors de la mise en œuvre de la LPCo. Pour le Conseil fédéral, la collaboration avec les associations est un succès. Il s'engage à ce que l'exécution de la LPCo reste simple et pragmatique à l'avenir.

Mise en oeuvre de la loi sur les produits de constructions (LPCo)

Mitte Juni 2015 legte der Bundesrat seinen Bericht zum Postulat der FDP-Fraktion vor, das eine Klärung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht gefordert hatte. Die Regierung anerkannte im Fazit ihres Berichtes, dass insbesondere im Verhältnis zwischen Volksinitiative und Völkerrecht eine zunehmende Problematik bestehe. Eine Hierarchisierung oder eine Vorrangregel von Landesrecht sei allerdings kaum ohne negative Auswirkungen auf die Glaubwürdigkeit der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin möglich. Der Bundesrat schlug indes vor, dass jeweils vor der Verabschiedung eines Erlasses oder vor Abschluss eines Vertrages die Konsequenzen für Völker- bzw. Landesrecht eruiert werden sollten, um bereits bei der Verabschiedung Klarheit zu schaffen, ob Unvereinbarkeiten bestünden und wie diese allenfalls beseitigt werden müssten.
Zur Frage nach einem möglichen obligatorischen Referendum bei Staatsverträgen mit verfassungsmässigem Charakter ging der bundesrätliche Bericht auf das bestehende «Referendum sui generis» ein. Es gebe ja bereits ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum, das bei Verträgen Anwendung findet, mit denen die Schweiz Mitglied von supranationalen Organisationen werden soll. Dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstehen Verträge, die unbefristet und unkündbar sind. Darüber hinaus bestehe aber auch ein ungeschriebenes Verfassungsrecht: Dieses «Referendum sui generis» könne dann zur Anwendung gelangen, wenn ein Vertrag eine so grosse Bedeutung habe, dass ihm Verfassungsrang zukomme. Dies habe man sich beispielsweise beim Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen überlegt, damals aber verworfen. Falls je nach einem allfälligen Austritt ein Wiederbeitritt in die Europäische Menschenrechtskonvention nötig wäre, dann würde dieser beispielsweise einem obligatorischen Referendum unterstellt werden.

Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht (Po. 13.3805)
Dossier: Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen
Dossier: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Der Bericht zur Evaluation der schweizerischen Europapolitik in Erfüllung des Postulates Markwalder (fdp, BE) stand im März im Ständerat zur Debatte. Dieses Begehren hatte vom Bundesrat eine detaillierte Darstellung der Vor- und Nachteile der bilateralen Zusammenarbeit mit der Europäischen Union sowie eine Skizzierung der zukünftigen Europapolitik mit konkreten Vorschlägen zur Zusammenarbeit gefordert. Die Landesregierung würdigte darin die Bedeutung Europas für die Schweizer Aussen- und Wirtschaftspolitik und beschrieb das bilaterale Vertragswerk als zielführendstes europapolitisches Instrument, das es fortzuführen gelte. Sie anerkannte aber auch, dass der Bilateralismus zukünftig von Seiten der EU weiter unter Druck geraten könnte, auch aufgrund der gestiegenen Anzahl an EU-Mitgliedsländern. Zudem unterstrich der Bundesrat auch die Schwächen des bilateralen Weges wie beispielsweise die mangelnde Mitsprache in EU-Entscheidungsprozessen und der nicht immer garantierte EU-Binnenmarktzutritt. Daher solle der Dialog mit der EU in verschiedenen Dossiers, jedoch insbesondere in Steuerfragen, aktiv geführt werden. Der Bundesrat anerkannte, dass für eine erfolgreiche Verhandlungsführung der Schweiz eine bessere Abstimmung zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen Regierung und Parlament nötig sei. Der Nationalrat hatte den Bericht bereits im Dezember des Vorjahres nach ausführlicher Debatte zur Kenntnis genommen. In der kleinen Kammer wurde die Diskussion der europapolitischen Evaluation mit der Debatte anderer aussenpolitischer Berichte und der Ereignisse rund um die politischen Unruhen in arabischen Ländern verknüpft. Der Bericht zur Europapolitik wurde wenig umstritten angenommen, da die Mehrheit des Ständerates dem bilateralen Weg grundsätzlich zustimmte.

Evaluation de la politique européenne (Po. 09.3560)
Dossier: Beziehungen Schweiz–EU, institutionelle Frage

Le Conseil fédéral a présenté le Rapport Europe 2006 durant l’année sous revue. Il s’agissait, sept ans après, du premier rapport à faire suite à celui sur l’intégration de 1999. Les deux chambres ont pris acte du Rapport Europe 2006 en fin d’année, les députés soulignant d’ailleurs la grande qualité de celui-ci. Les débats ont toutefois clairement révélé les positions respectives des partis relativement aux enjeux liés à la politique européenne de la Suisse.

Au Conseil des Etats, le rapporteur de la commission Philipp Stähelin (pdc, TG) a indiqué que celle-ci souhaitait donner un cadre institutionnel aux accords bilatéraux avec l’UE sous la forme d’un accord-cadre. Les représentants des partis bourgeois se sont félicités de la nouvelle orientation adoptée par le Conseil fédéral, qui préconise que l’adhésion à l’UE n’est plus son objectif stratégique, mais désormais seulement une option stratégique parmi d’autres. Il ont salué là un retour à la réalité et au pragmatisme helvétique. En effet, selon eux, la Suisse n’a pas voix au chapitre dans l’élaboration de la législation européenne et il deviendra de plus en plus difficile de conclure des accords bilatéraux, étant donné que ceux-ci devront désormais être ratifiés par un nombre bien plus important d’Etats. Afin d’en tirer les conséquences sur le système fédéral et la démocratie, et d’éviter que la Suisse soit dépassée par l’évolution rapide du droit communautaire, ils ont demandé au Conseil fédéral de présenter un rapport sur le fédéralisme. Le Rapport Europe 2006 a également soulevé quelques critiques, de la gauche notamment. Il a en effet été reproché que le message politique du rapport était très vague et peu pertinent, et que l’appréciation politique faisait défaut, alors même qu’il appartenait au Conseil fédéral de formuler aussi des objectifs pour la politique européenne. Prenant position dans le cadre de ces réactions, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a estimé que la Suisse pouvait aujourd’hui atteindre largement ses objectifs par l’application et le développement de l’ensemble des accords bilatéraux, tout en admettant que la situation pouvait évoluer à tout moment si les conditions venaient à changer.

Au Conseil national, le démocrate du centre Christoph Mörgeli (ZH) a salué le fait que le Conseil fédéral ait décidé de reléguer l’adhésion à l’UE au rang d’option à long terme. Il a toutefois précisé que le groupe UDC aurait préféré voir le gouvernement retirer la demande d’adhésion déposée en 1992. Le socialiste Mario Fehr (ZH) a, pour sa part, remis en cause la pertinence de la voie bilatérale à moyen terme, arguant que la Suisse ne pouvait pas se soustraire aux règles élaborées et adoptées au sein de l’UE, et que l’adaptation autonome à la législation européenne sapait à la fois la démocratie directe et la souveraineté helvétique. Il a ajouté qu’avec maintenant 25 pays et bientôt 27, la voie bilatérale se compliquerait de plus en plus. Le PDC, par la voix de la conseillère nationale Kathy Riklin (ZH), a lui aussi insisté sur les limites du bilatéralisme, soulignant que les accords bilatéraux, statiques par nature, étaient remis en question à chaque votation populaire. Les radicaux ont salué de leur côté la relégation de l’objectif stratégique de l’adhésion au rang de simple option, estimant que cette mesure s’imposait depuis longtemps. Les Verts, par la voix de Francine John-Calame (NE), ont déploré l’absence d’objectifs pour l’avenir, surtout en ce qui concerne la faisabilité et l’efficacité de futures négociations bilatérales avec 27 Etats. Ils ont ensuite appelé de leurs vœux une adhésion à l’UE « dans un délai raisonnable ». Face à ces critiques, les conseillères fédérales Micheline Calmy-Rey et Doris Leuthard ont mis en exergue la nouvelle approche adoptée par le gouvernement en matière de politique européenne. Elles ont précisé que la question idéologique de l’adhésion à l’UE avait volontairement été laissée de côté au profit de la défense optimale des intérêts de la Suisse, et notamment de la souveraineté fiscale des cantons. Les deux conseillères fédérales ont précisé que la Suisse poursuivrait sur la voie bilatérale aussi longtemps que les conditions-cadre économiques lui seraient favorables et que l’UE serait disposée à conclure avec elle des accords sectoriels.

Rapport Europe 2006

Suite à l’accord bilatéral conclu en 2003 entre la Suisse et l’UE dans la lutte contre les épizooties, le Conseil fédéral a précisé, dans sa réponse à une interpellation déposée en mars par le député lucernois Joseph Leu (pdc), que les craintes de contamination des cheptels suisses par l’épizootie liés à l’importation de porcs en provenance de l’UE étaient infondées et que toutes les mesures avaient été prises pour pallier à ce genre de risques.

contamination des cheptels suisses par l’épizootie

Une première évaluation de l’application du paquet d’accords bilatéraux I a été présentée par les ministres des affaires étrangères et de l’économie. Le Bureau de l’intégration s’est basé sur des données statistiques existantes, ainsi que sur des sondages effectués auprès des milieux concernés, pour livrer une première évaluation de la situation. Cet office a souligné qu’étant donné l’insuffisance d’informations, un bilan définitif était difficile à tirer. Joseph Deiss a estimé que les principales craintes des opposants à ces accords s’étaient révélées infondées : d’une part, les camions n’avaient pas déferlé sur les Alpes, d’autre part, aucune vague incontrôlé de migrants ne s’était abattue sur la Suisse. En matière de libre circulation des personnes, aucun problème majeur ne semble être apparu. Le quota de permis de séjour de longue durée a été épuisé après 10 mois. Cet intérêt pour ce document était toutefois prévisible. Ceux de courte durée n’ont, en revanche, pas été épuisés. Les principaux demandeurs ont été les cantons touristiques comme les Grisons ou le Valais. En matière de transport routier, malgré la baisse du nombre de poids lourds traversant les Alpes, le tonnage de marchandises transportées a augmenté. Ce phénomène a notamment été attribué au relèvement de la limite de poids des camions à 34 tonnes et à l’introduction de la Redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP). Micheline Calmy-Rey a rappelé que l’élargissement de l’UE impliquerait la négociation d’un protocole additionnel à l’accord sur la libre circulation des personnes et qu’un tel complément serait soumis au référendum facultatif. Elle a mis en garde contre un éventuel refus de l’extension de l’accord par le peuple, la clause guillotine du premier paquet d’accords bilatéraux prévoyant la dénonciation de tous les contrats en cas de rejet d’un seul d’entre eux.

Première évaluation de l’application des accords bilatéraux I

Poursuivant sa politique d'accords de libre-échange tous azimuts, l'AELE a renforcé ses relations avec les Etats du pourtour méditerranéen. A ce titre, l'association a signé dans le courant du mois de juin un accord de libre-échange avec le Maroc ainsi que deux nouvelles déclarations de coopération, l'une avec la Jordanie, et l'autre avec le Liban. L'année sous revue a par ailleurs été marquée par un échange de vues entre l'AELE et les Etats-membres de l'ASEAN et du MERCOSUR ainsi que par l'annonce de l'ouverture prochaine de négociations entre l'association et le Canada en vue de la conclusion d'un accord de libre-échange avec ce pays. Il est à relever que la valeur des transactions économiques entre ces deux régions a progressé de 2,8 milliards de francs en 1993 à 5,4 milliards en 1996.

pourtour méditerranéen Canada

Les Chambres fédérales ont pris acte du rapport du Conseil fédéral sur la politique économique extérieure 1995/1+2. L'examen de ce document a été suivi par l'adoption de l'arrêté fédéral sur l'approbation de mesures économiques extérieures, de celui portant approbation de l'Accord entre les Etats de l'AELE et la République de Slovénie, de l'arrêté fédéral concernant les accords de commerce et de coopération économique entre la Confédération suisse et l'Ukraine, la République de Moldova, l'Albanie et la Macédoine, de même que de l'arrêté fédéral portant approbation de l'Accord international sur les bois tropicaux. Ont également été approuvés par le parlement l'arrêté fédéral portant approbation des modifications de la liste LIX-Suisse-Liechtenstein ainsi que celui concernant l'adaptation du tarif général aux modifications de ladite liste.

politique économique extérieure 1995/1+2
Dossier: Aussenwirtschaftspolitische Berichte

Suite au rejet du traité de l'EEE et au retrait de R. Felber, le Conseil fédéral a retardé de quelques mois la publication de son rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. Résultat de différentes interventions parlementaires, ce rapport a pour objet de définir la conception de la future politique étrangère de la Suisse.

Sur la base d'une analyse de l'environnement international et en fonction des intérêts de la Suisse, le Conseil fédéral a défini les objectifs prioritaires, les moyens de les réaliser ainsi que les principes et les priorités sur lesquelles doit se fonder la future politique extérieure. Cinq objectifs prioritaires sont traités de manière approfondie dans le rapport: maintien et promotion de la sécurité et de la paix, défense des droits de l'homme, accroissement de la prospérité commune, promotion de la cohésion sociale et préservation du milieu naturel.

Avec l'accélération du processus d'intégration européenne et la globalisation croissante des problèmes économiques et politiques, le rôle des formes d'organisation et de coopération supranationales est devenu de plus en plus important. Un nombre croissant de problèmes internes à la Suisse (réfugiés, environnement, transports, énergie, drogue, terrorisme) ne peut être résolu que par des mesures adoptées au niveau international; ces changements rendent caduque la dissociation traditionnelle entre la politique extérieure et intérieure. Dans un tel contexte, la souveraineté d'un petit pays comme la Suisse est progressivement vidée de sa substance. Le Conseil fédéral souligne dans son rapport que l'absence de la Suisse dans les principales instances de décision internationales ne pourra que nuire à moyen et long terme à la défense de ses intérêts. En cette fin de siècle, la sauvegarde de l'indépendance du pays exige donc une plus large coopération avec les autres Etats ainsi qu'une participation aux principales organisations internationales. La volonté d'ouverture et de participer pleinement aux décisions prises sur le plan international constitue le fil-conducteur du rapport.

Dans cette perspective, l'adhésion à des organisations internationales, les politiques d'aide aux pays en voie de développement et à l'Europe centrale et orientale, les normes juridiques nationales dont l'effet se déploie au-delà des frontières (sanctions économiques, contrôle de l'exportation des biens à double usage civil et militaire) et les traités internationaux représentent autant d'instruments qui doivent servir à la réalisation des objectifs prioritaires de la politique extérieure.

Alors que, selon certaines révélations de la presse, de nombreuses tractations au sein de l'administration et du gouvernement eurent lieu sur le calendrier de l'intégration européenne, le Conseil fédéral précise, dans son rapport, que durant la législature 1991-95, ce sont les négociations bilatérales avec l'Union européenne qui seront prioritaires alors que, lors de la prochaine législature, il conviendra, en fonction des conditions de politique intérieure et extérieure, d'entrer en négociation en vue d'adhérer soit à l'Espace économique européen soit à l'Union européenne. Le rapport mentionne que, compte tenu de l'importance d'une participation pleine et entière de la Suisse au processus d'intégration européenne, l'adhésion à l'Union européenne constitue l'objectif stratégique de la politique d'intégration.

Sur le plan mondial, l'adhésion aux Nations Unies est mentionnée comme une tâche que la Confédération devra concrétiser au cours des années 90. Une telle décision doit témoigner de la résolution de la Suisse de participer et d'offrir les moyens nécessaires à l'édification d'un système de sécurité collective et à la poursuite d'une politique active en faveur de la paix. Au niveau économique, le rapport souligne l'importance que représente pour l'économie suisse une conclusion positive des négociations du cycle de l'Uruguay dans le cadre du GATT.

Bien que tenant compte des profonds changements de l'environnement international, le Conseil fédéral réaffirme sa fidélité aux principes fondamentaux de la politique extérieure de la Suisse, à savoir la neutralité, l'universalité, la solidarité et la disponibilité en les adaptant aux nouvelles réalités mondiales. Dans un rapport annexe sur la neutralité, qui reprend les principales conclusions du rapport d'un groupe d'étude publié en 1992, le Conseil fédéral indique néanmoins qu'une réorientation de la politique de neutralité est nécessaire au vu du nouveau contexte international.

Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90
Dossier: UNO-Beitritt
Dossier: Debatten über die Neutralitätspolitik der Schweiz (Erster Persischer Golfkrieg, EG, EU)
Dossier: Verhandlungen über den Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union (EU)
Dossier: GATT-Verhandlungen: die Uruguay-Runde