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Rétrospective annuelle 2021: Problèmes politiques fondamentaux

Encore agitée par la pandémie de Covid-19, l'année 2021 s'est caractérisée par un climat politique mouvementé. Mis à part les tensions liées à la crise sanitaire, le clivage entre villes et campagne s'est également retrouvé sur le devant de la scène. Divers événements, tels que le championnat d'Europe de football, la fête nationale ou les jeux olympiques, ont mis du baume au cœur de la population et ont contribué à renforcer la cohésion nationale. Au niveau parlementaire, peu d'objets concernant les problèmes politiques fondamentaux se sont retrouvés à l'agenda de l'Assemblée fédérale.

Au début de l'année 2021, le conseiller fédéral Alain Berset revenait sur la résilience dont a fait preuve la population suisse en 2020 face à la pandémie. Il constatait néanmoins que la vague de solidarité du début s'était essoufflée lors de la deuxième vague, à l'automne 2020. Cette tendance s'est confirmée au cours de l'année 2021. Alors que les restrictions perduraient durant l'hiver, l'arrivée du vaccin donnait des signes d'espoir d'un retour à la normale, qui se faisait cependant attendre. Au printemps 2021, la population manifestait son ras-le-bol à plusieurs reprises. C'est en particulier la jeunesse qui souffrait de la situation, comme le démontrait une étude effectuée durant le confinement. Dans ce contexte d'incertitudes, certain.e.s politicien.ne.s s'exprimaient avec véhémence à l'encontre de la politique du Conseil fédéral. Pour être précis, l'UDC se positionnait en défenseur d'une partie de la population réfractaire aux mesures sanitaires. La mise en place du certificat sanitaire augmentait les tensions d'un cran, créant selon ses opposant.e.s des disparités entre les personnes vaccinées et celles qui ne l'étaient pas.

Evoquée à maintes reprises par la presse, la dégradation du climat politique s'est traduite par une augmentation des menaces à l'encontre du personnel politique. Comme le montrent les chiffres de Fedpol pour l'année 2020, une augmentation des messages «litigieux» adressés aux parlementaires fédéraux a été constatée. D'autres thèmes que la pandémie ont attisé des tensions: les deux initiatives anti-pesticide, soumises à votation en juin, ont suscité des débats houleux. Plutôt bien accueillies dans les villes, celles-ci ont été largement refusées dans les campagnes. La forte mobilisation du monde rural à cette occasion a également entraîné le refus de la loi sur le CO2. Voyant là un potentiel d'électeurs et électrices en vue des prochaines élections fédérales, l'UDC a profité de la fête nationale pour déployer sa stratégie d'opposition entre les villes et les campagnes. Traitant les villes rose-vertes de «parasites», le président du parti agrarien Marco Chiesa a jeté de l'huile sur le feu, insistant ainsi sur un clivage apparu à l'occasion de plusieurs votations ces dernières années.

Dans un registre plus fédérateur, le 1er août a été placé sous le sceau des 50 ans du droit de vote des femmes, introduit en 1971. Pour commémorer cet anniversaire, plus de 500 femmes en provenance de toute la Suisse se sont réunies sur la prairie du Grütli le premier août. En présence des conseillères fédérales Simonetta Sommaruga et Viola Amherd, l'occupation de ce bastion historiquement masculin par une audience presque exclusivement féminine a représenté un symbole fort. La Suisse s'apprête à fêter un autre anniversaire en 2023, année qui marquera les 175 ans de l'adoption de la première Constitution fédérale, en 1848. Dans cette optique, les députés Beat Flach (pvl, AG) et Hans Stöckli (ps, BE) ont demandé dans une motion aux Services du Parlement d'organiser des festivités. En outre, des motions demandant la création d'un lieu de commémoration officiel des victimes du national-socialisme en Suisse ont été acceptées par les chambres fédérales. Ces motions de Daniel Jositsch (ps, ZH) et Alfred Heer (udc, ZH) s'inscrivaient dans les traces de nombreux objets parlementaires exprimant la même volonté mais n'ayant jamais aboutis.

Si des divisions sont apparues au sein de la population, plusieurs événements, notamment sportifs, ont permis de retrouver un sentiment d'unité nationale. Largement relayée par les médias, la performance historique de l'équipe nationale suisse de football lors du championnat d'Europe a déclenché la ferveur des supporters et supportrices. L'autre événement sportif phare de l'été, à savoir les jeux olympiques de Tokyo, a notamment été le théâtre d'un triplé des suissesses lors de l'épreuve de VTT. Alors que ce sport a connu un succès grandissant avec la pandémie, la presse n'a pas manqué de rappeler les raisons qui font de la Suisse la nation du VTT.

Vue de l'étranger, la Suisse est perçue de manière positive, indique Présence Suisse dans son rapport pour l'année 2020. En prenant la huitième place du Nation Brands Index, la Suisse est le premier pays de taille moyenne de ce classement. Comme les années précédentes, le pays occupe les premières positions de plusieurs rankings. En effet, le Global Wealth Report 2021 désigne la Suisse en tant que pays avec la richesse moyenne par adulte la plus élevée, alors qu'elle serait le troisième pays le plus heureux du monde selon le World Happiness Report 2021.

En 2021, la thématique des problèmes politiques fondamentaux s'est frayée une place significative dans l'espace médiatique. En effet, plus de 2 pour cent des articles de presse étaient consacrés à ce thème, alors que ce taux naviguait autour de 1.5 pour cent les années précédentes. Avec les nombreuses coupures de presse relatant la performance de la Suisse à l'Euro ainsi que l'approche de la fête nationale, le mois de juillet a connu la plus forte part des articles consacrés à ce chapitre (presque 4%; cf. figure 1 sur l’évolution des médias 2021 en annexe).

Rétrospective annuelle 2021: Problèmes politiques fondamentaux
Jahresrückblick 2021

In der Herbstsession 2021 beugte sich der Ständerat über die auf eine parlamentarische Initiative von Marco Chiesa (svp, TI) zurückgehende Revision der Parlamentsverwaltungsverordnung, mit der die Veröffentlichung zusätzlicher Staatsangehörigkeiten von Parlaments- und Regierungsmitgliedern geregelt werden soll. Der Initiant selber sprach sich im Namen der SPK-SR für seine ursprüngliche Idee aus. Alle allfälligen Staatsbürgerschaften anzugeben sei eine notwendige Etappe hin zu einem transparenteren Parlament. Zu wissen, ob ein Legislativ- oder Exekutivmitglied neben der Schweizer eine zweite Staatsbürgerschaft habe, sei ebenso bedeutsam für die Wählerinnen und Wähler wie die Kenntnis von Beruf oder Interessenbindungen. Dies werde allerdings von einer Kommissionsminderheit bestritten, so Chiesa. Die Kommission habe auch über den Änderungsantrag des Nationalrats diskutiert, künftig nur noch die Mail- aber nicht mehr die Postadresse zu veröffentlichen. Die SPK-SR beantrage, diese Modifikation der grossen Kammer nicht anzunehmen, weil dies dem Anliegen für mehr Transparenz nicht gerecht würde.
Für die Minderheit, die gegen eine Veröffentlichung weiterer Staatsangehörigkeiten eintrat, gab Mathias Zopfi (gp, GL) zu bedenken, dass die Veröffentlichung einer zweiten Staatsbürgerschaft sozusagen als eine Art Interessenbindung einen negativen Beigeschmack habe. Als sei eine Doppelbürgerschaft ein Zeichen dafür, dass jemand nicht zu den «richtigen Eidgenossen» gehöre. Das sei ähnlich wie bei der Fussballnationalmannschaft, wo vermutet werde, dass ein Spieler mit Migrationshintergrund «nicht so richtig für uns tschuttet». Vielleicht sei eine doppelte Staatsbürgerschaft interessant für Wählerinnen oder Wähler, genauso interessant wären dann aber die Hobbies. Vielleicht würde ja jemand auch gewählt, weil er gerne jasse. Die Bilder von Zopfi verfingen nicht – der Mehrheitsantrag passierte mit 28 zu 13 Stimmen. Weil in der Gesamtabstimmung, die ein Stimmenverhältnis von 29 zu 13 Stimmen (keine Enthaltungen) zeigte, auch der Vorschlag des Nationalrats, auf die Postanschrift zu verzichten, abgelehnt wurde, muss das Geschäft noch einmal in die grosse Kammer.

Staatsangehörigkeit transparent machen (Pa.Iv. 18.406)

In der Sommersession 2021 widmete sich der Ständerat einer im März 2021 eingereichten Motion von Othmar Reichmuth (mitte, SZ), mit der er die Aufhebung der ausserordentlichen Lage forderte, sobald alle Personen den Zugang zu einem geprüften Impfstoff haben. Reichmuth verlangte auch, dass keine Sonderprivilegien für Geimpfte eingeführt werden – dieses Verbot sollte einen passiven Impfzwang verhindern. Für Reisen ins Ausland sei jedoch allenfalls ein Impfausweis zu erstellen. In seiner Antwort verwies der Bundesrat darauf, dass die ausserordentliche Lage bereits seit Juni 2020 aufgehoben sei und aktuell die besondere Lage gemäss EpG gelte. Im Mai 2021 habe er zudem in seinem Drei-Phasen-Modell festgelegt, dass die «starke[n] gesellschaftliche[n] und wirtschaftliche[n] Einschränkungen» aufgehoben werden sollen, sobald alle impfwilligen Erwachsenen geimpft sind. In der Sommersession 2021 lobte Reichmuth das Drei-Phasen-Modell und die vom Bundesrat verordneten Lockerungen per Ende Mai 2021. Dennoch befürchte er, dass der Bundesrat den Zeitpunkt für eine vollständige Aufhebung der Massnahmen verpassen werde. Nach verschiedenen Wortmeldungen entschied der Motionär, seinen Vorstoss zugunsten der Motion Chiesa (svp, TI; Mo. 21.3441) mit ähnlichem Inhalt zurückzuziehen, da seine eigene Formulierung mit der Forderung nach Aufhebung der ausserordentlichen Lage fehlerhaft sei.

Aufhebung der ausserordentlichen Lage, sobald alle Personen den Zugang zu einem geprüften Impfstoff haben (Mo. 21.3447)
Vorstösse für weitergehende Lockerungen der Covid-19-Massnahmen

Mitte März 2021, nachdem sich National- und Ständerat gegen die Aufnahme eines verbindlichen Öffnungstermins ins Covid-19-Gesetz ausgesprochen hatten, reichten Thomas Aeschi (svp, ZG; Mo. 21.3157) und Marco Chiesa (svp, TI; Mo. 21.3441) in beiden Räten gleichlautende Motionen ein, mit denen sie die Corona-bedingte besondere Lage nach Artikel 6 des Epidemiengesetzes aufheben lassen wollten. Da das Epidemiengesetz die besondere Lage als Situation definiere, in welcher die «ordentlichen Vollzugsorgane» dem Schutz der Bevölkerung vor übertragbaren Krankheiten nicht gewachsen seien, die Vollzugsorgane aber in der über zwölf Monate andauernden Krise die Situation in den Griff bekommen hätten – Thomas Aeschi erwähnte insbesondere die zurückgegangene Auslastung der Spitäler, die wirksamen Schutzkonzepte sowie die Impfung von gefährdeten Personen –, seien die Voraussetzungen für die besondere Lage nicht mehr gegeben.
Der Bundesrat verwies in seiner Antwort auf die zweite Situation, in der die besondere Lage gemäss EpG ausgerufen werden könne: Wenn nämlich die WHO eine gesundheitliche Notlage feststelle und die «öffentliche Gesundheit in der Schweiz gefährdet» sei. Aktuell liessen die gesetzlichen Kriterien eine Rückkehr zur normalen Lage nicht zu, betonte der Bundesrat.
In der Sommersession 2021 behandelten National- und Ständerat die beiden Motionen im Rahmen einer von der Mehrheit der SVP-Fraktion für diese zwei Vorstösse verlangten ausserordentlichen Session. Nach kurzen Wortmeldungen der Motionäre sowie von Gesundheitsminister Berset lehnte der Nationalrat die Motion mit 127 zu 54 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) ab, der Ständerat tat es ihm mit 25 zu 16 Stimmen gleich. Im Nationalrat unterstützte die Mehrheit der SVP-Fraktion sowie eine Minderheit der FDP.Liberalen-Fraktion den Vorstoss, konnten damit jedoch keine Mehrheit erzielen.

«Covid-19. Aufhebung der besonderen Lage nach Artikel 6 EpG. Jetzt!» (Mo. 21.3157 und Mo. 21.3441)
Vorstösse für weitergehende Lockerungen der Covid-19-Massnahmen

In der Sommersession 2021 nahmen National- und Ständerat Kenntnis vom Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE 2020. Der Bericht behandelte nicht die einzelnen Beratungen der OSZE-Versammlungen, sondern fokussierte sich auf die wichtigsten Beiträge und Anliegen der Schweizer Delegation. Aufgrund der Covid-19-Pandemie konnte die Parlamentarische Versammlung nur eine der drei Jahrestagungen durchführen. Die weiteren zwei mussten abgesagt werden, auch weil das Reglement der OSZE keine Abstimmung ohne Präsenz vor Ort vorsah.
Für die Schweiz war das Jahr 2020 in der OSZE heikel, weil das Mandat des Schweizer Diplomaten Thomas Greminger als OSZE-Generalsekretär nicht verlängert worden war, obwohl sich dieser zur Wiederwahl gestellt hatte. Dieser Entscheid löste laut Bericht eine schwere institutionelle Krise aus, da dadurch wichtige OSZE-Gremien während mehrerer Monate führungslos blieben. Die Schweizer Delegation zeigte sich infolgedessen besorgt über den verminderten Einfluss der Schweiz in der OSZE sowie über die Funktionsfähigkeit und Stabilität der OSZE-Organe im Allgemeinen. Darüber hinaus engagierte sich die Schweizer Delegation im Rahmen der Mediationsbemühungen in Belarus und Bergkarabach. Im Fall von Bergkarabach bemängelte die Delegation, dass es der OSZE nicht gelungen war, den Konflikt zu vermeiden oder zu beenden, was auf einen schwindenden Einfluss der Organisation in dieser Region hindeute. Im November 2020 hatte sich Josef Dittli (fdp, UR) als Schweizer Vertreter an den Wahlbeobachtungen in den USA beteiligt, die für frei, demokratisch und ruhig befunden worden waren. Ein weiterer Themenschwerpunkt der OSZE waren die Auswirkungen der Pandemie auf verschiedene sicherheitspolitische Dimensionen wie zum Beispiel die wirtschaftliche Sicherheit von Staaten und Menschen. Die Schweizer Delegation hielt fest, dass der Ausfall der Präsenztagungen die Erfüllung der 2019 gesetzten Ziele erschwert habe. Für das kommende Jahr versuche man den Schwerpunkt des internationalen Engagements wieder auf jene Themen zu legen, welche vor der Gesundheitskrise im Zentrum standen, insbesondere auf die humanitäre Lage in der Ukraine und die politische Situation in Belarus und Bergkarabach.
Im Ständerat lobte Marco Chiesa (svp, TI), dass die OSZE trotz der pandemiebedingt ausgefallenen Sitzungen eine hohe Qualität und Intensität des interparlamentarischen Austauschs gewährleisten konnte. Im Nationalrat blieb der Bericht unkommentiert.

Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE 2020
Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE

Le Conseil National et le Conseil des États n'ayant pu trouver de terrain d'entente sur un aspect du paquet d'aide aux médias à la suite de la procédure d'élimination des divergences, une conférence de conciliation a été instituée. Alors que la chambre du peuple souhaitait attribuer 6 à 8 pour cent du produit de la redevance radio-télévision aux diffuseurs privés au bénéfice d'une concession, son homologue des cantons proposait elle de fixer ce taux à «au moins 8 pour cent». Une contre-proposition a été soumise à la conférence de conciliation, ôtant le «au moins» de la proposition du Conseil des États afin d'empêcher la quote-part de dépasser 8 pour cent. Le conseiller national Frédéric Borloz (plr, VD), s'exprimant au nom de la CTT-CN, précisait qu'une seconde contre-proposition n'avait pas été retenue. D'après celle-ci, ce sont 6 à 9 pour cent de la quote-part qui auraient été attribués aux diffuseurs d'informations privés.
Par 17 voix contre 9 et aucune abstention, la conférence de conciliation a adopté la proposition émanant du National, c'est-à-dire un taux de 6 à 8 pour cent. Elle a été suivie par les deux chambres. Le Conseil National s'est prononcé par 130 voix contre 46 (1 abstention) en faveur de la proposition, le Conseil des États par 31 voix contre 6 (2 abstentions).
L'élimination de cette dernière divergence a permis de soumettre le train de mesures en faveur des médias au vote final. La loi a été acceptée par la chambre basse par 115 voix contre 75 et 6 abstentions, tandis que le sénat s'est montré favorable au projet par 28 voix contre 10 et 6 abstentions. Alors que le groupe UDC a presque unanimement refusé l'objet – seul Thomas Minder (indépendant, SH) l'a accepté, tandis que Marco Chiesa (udc, TI), Werner Salzmann (udc, BE) et Jakob Stark (udc, TG) se sont abstenus – d'autres réfractaires émergeaient des rangs du PLR, des Vert'libéraux et du groupe du Centre. Les opposant.e.s ont déjà signifié leur intention de lancer un référendum.

Massnahmenpaket zur Förderung der Medien (BRG 20.038)
Vorstösse zur Presseförderung (2000-)
Die geräteunabhängige Radio- und Fernsehabgabe für Unternehmen in der Kritik
Diskussionen zur Förderung von Online-Medien

Parmi les cinq objets au menu des votations du 13 juin 2021, trois avaient trait à la thématique de l'environnement. L'initiative «pour une eau potable propre et une alimentation saine» et l'initiative «pour une Suisse sans pesticides de synthèse» ont été rejetées par plus de 60 pour cent de la population, alors que la loi sur le CO2 a essuyé un court refus, avec 51.6 pour cent de non. Comme ce fut déjà le cas lors d'autres votations ces dernières années, ces scrutins ont révélé un clivage entre régions urbaines et régions périphériques. La forte mobilisation des milieux ruraux à l'encontre des deux initiatives anti-pesticides a entraîné dans son sillage le refus de la loi sur le CO2, pourtant plébiscitée dans les villes, expliquait Claude Longchamp, de l'institut gfs.bern, dans le journal Le Temps.
Des tensions se sont faites ressentir durant la campagne déjà: le débat, très émotionnel, a dérapé à quelques reprises. Franziska Herren, militante à l'origine de l'initiative eau potable, a reçu des menaces de mort. L'Aargauer Zeitung relevait que cet incident s'inscrivait dans la tendance malheureuse de l'augmentation des menaces à l'encontre du personnel politique constatée en 2020. Des actes de vandalisme ont également été commis, avec notamment de nombreuses affiches saccagées, qu'elles supportent ou non les initiatives anti-pesticides. La tournure prise par la campagne a inquiété Balthasar Glättli. Dans un entretien accordé au Temps, le président des Vert.e.s rappelait que les écologistes souhaitent transformer l'agriculture avec les paysan.ne.s et non contre elles et eux. Selon lui, les restrictions dues à la situation sanitaire ont eu un effet négatif, en empêchant la tenue de débats dans des lieux publics, où «on boit un verre ensemble» après la discussion, ce qui «humanise les points de vue». Il a évoqué la mise sur pied d'assemblées citoyennes pour renouer le dialogue entre personnes de tous horizons.

Un autre son de cloche retentissait de l'autre côté de l'échiquier politique: surfant sur la vague de son succès avec le refus de la loi sur le CO2, l'UDC a déployé une nouvelle stratégie politique à l'occasion de la fête nationale. Dans son discours du premier août, le président du parti agrarien Marco Chiesa a accusé «les villes de gauche d'accaparer et dépenser l'argent que d'autres ont gagné» en pratiquant «la politique des parasites». Selon lui, «la gauche caviar et les moralisateurs verts des villes veulent dire à tous les autres habitants du pays comment penser et vivre», ajoutant encore que les milieux urbains de gauche considèrent la population rurale «avec mépris et condescendance». Selon un politologue interrogé par le Temps, l'UDC a ainsi cherché à choquer et polariser, dans le but de se distinguer des autres partis; une manière d'aller chercher l'électorat rural en vue des prochaines élections fédérales de 2023 en jouant sur le clivage entre villes et campagnes. Le Tages-Anzeiger relevait que la stratégie pourrait s'avérer payante, en particulier car les thèmes privilégiés des démocrates du centre – l'Europe et la question de l'immigration – ne mobilisent plus autant actuellement, avec l'abandon de l'accord-cadre et la diminution des demandes d'asile. Selon le quotidien zurichois, cette tactique pourrait cependant être dangereuse pour la Suisse, si elle contribue à renforcer les divisions déjà existantes.
Pour comprendre qui impose sa loi entre les villes et les campagnes, la Tribune de Genève s'est intéressée à certaines votations populaires passées. Les milieux urbains ont imposé leur volonté aux ruraux à l'occasion de l'initiative Weber sur la limitation des résidences secondaires en 2012, et lors de la modification de la loi sur la chasse en 2020. A l'inverse, les campagnes ont pris le dessus à plusieurs reprises: en plus des trois objets environnementaux du 13 juin 2021, le refus de l'initiative pour des multinationales responsables a fait couler beaucoup d'encre en novembre 2020. Alors que la majorité du peuple l'avait acceptée, elle a échoué à la majorité des cantons, en raison du non de nombreux cantons ruraux. Se penchant également sur l'aspect financier, la Tribune de Genève relevait également que la péréquation financière bénéficie principalement aux cantons ruraux, alors que Bâle-Ville et Genève, fortement urbanisés, sont, par exemple, des contributeurs nets. Ce constat met donc à mal l'image des villes cigales et des campagnes fourmis, selon le journal genevois.

Votations sur les pesticides, climat politique
Dossier: Politischen Gräben in der Schweiz

Interessanterweise entbrannte in der Sommersession 2021 im Nationalrat eine vor allem in italienischer und französischer Sprache geführte Eintretensdebatte zur Revision der Parlamentsverwaltungsverordnung, die von der SPK-NR auf der Basis einer parlamentarischen Initiative von Marco Chiesa (svp, TI) ausgearbeitet worden war. Neu sollen im Internet neben den Kurz-CV der Parlamentsmitglieder allfällige zusätzliche Staatsangehörigkeiten aufgelistet werden. Von den 14 Eintretensvoten wurden sechs in italienischer und drei in französischer Sprache geführt. Dabei wurde auf der einen Seite darum gestritten, ob der Vorschlag in der Tat mehr Transparenz bringe oder aber eher Diskriminierung bedeute. Eine links-grüne Kommissionsminderheit hatte den Antrag auf Nichteintreten gestellt, weil es hier – anders als bei Interessenbindungen – keine direkte Verbindung zwischen Staatsangehörigkeit und Politik gebe. Greta Gysin (gp, TI) befürchtete gar, dass die Änderung zwei Kategorien von Bürgerinnen und Bürgern schaffe, weil man insgeheim befürchte, dass eine doppelte Staatsbürgerschaft zu einem Loyalitätskonflikt führe – so habe es etwa im Kanton Zug, aber auch schon in diesem Rat, Forderungen gegeben, Bürgerinnen und Bürger mit Doppelbürgerschaft von der Politik auszuschliessen («escludere i cittadini con la doppia cittadinanza dalla politica»). Auf der anderen Seite forderte eine weitere Kommissionsminderheit, dass die Forderung auch auf die Mitglieder des Bundesrats ausgeweitet werde. Diese starke, nur aufgrund des ablehnenden Votums des Kommissionspräsidenten zustande gekommene, von Damien Cottier (fdp, NE) angeführte Minderheit machte geltend, dass Transparenz nicht nur in der Legislative, sondern auch in der Exekutive von Interesse sei.
Eintreten wurde in der Folge mit 102 zu 62 Stimmen (1 Enthaltung) beschlossen. Lediglich die geschlossenen Fraktionen von GP und SP wollten nicht auf die Vorlage eintreten. Mit 96 zu 79 Stimmen (1 Enthaltung) wurde der Vorschlag der Minderheit Cottier angenommen. Die geschlossene Opposition der Fraktionen von GP und SP wurde erfolglos von einer Mehrheit der Mitte-Fraktion unterstützt. Eine breite Mehrheit von 175 zu 4 Stimmen hiess sodann einen schriftlichen Antrag des Büro-NR gut, nicht mehr die Postadresse, sondern nur noch die elektronische Adresse der Ratsmitglieder zu veröffentlichen. Die Kommunikation erfolge heute vorwiegend auf elektronischem Weg, wohingegen die Veröffentlichung der Postadresse ein zunehmendes Sicherheitsrisiko darstelle und die Privatsphäre der Parlamentarierinnen und Parlamentarier bedrohe. In der Gesamtabstimmung zeigte sich schliesslich noch einmal die Opposition von Links-Grün: Mit 115 zu 64 Stimmen (1 Enthaltung) wurde der Vorschlag an den Ständerat zur Beratung weitergereicht.

Staatsangehörigkeit transparent machen (Pa.Iv. 18.406)

Im April 2021 entschied die APK-SR einstimmig, die Beratung der Botschaft zum UNO-Migrationspakt zu sistieren, bis die Subkommission der beiden aussenpolitischen Kommissionen ihre Arbeit zum Thema «Soft Law» abgeschlossen hat. Obwohl das Parlamentsgesetz vorsieht, dass die aussenpolitischen Kommissionen über «wesentliche» Vorhaben – darunter können auch Soft Law-Abkommen fallen – informiert oder konsultiert werden müssen, geschah das in der Vergangenheit nicht immer, wie das Beispiel des UNO-Migrationspakts zeigt. Die Subkommission sollte vorgängig ermitteln, ob das Kriterium der «Wesentlichkeit» in diesem Fall durch die Bundesverwaltung korrekt angewendet wurde und ob die Mitwirkung der Kommissionen zweckmässig und im internationalen Rechtsvergleich ausgeprägt sei.
Diesen Sistierungsantrag unterbreitete die Kommission der kleinen Kammer in der darauffolgenden Sommersession. Ihr Sprecher, Marco Chiesa (svp, TI), betonte dabei, dass die Subkommission damit beschäftigt sei zu ermitteln, ob ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf hinsichtlich der Beteiligung des Parlaments im Soft Law-Bereich vorliege. Chiesa bezeichnete den Migrationspakt als ein Beispiel für Soft Law, das über einen «relativ ausgeprägt[en]» Gestaltungswillen verfüge, das also bereits «an der Grenze zum Hard Law» sei. Die Subkommission sei bemüht, in der ersten Jahreshälfte 2022 einen Lösungsansatz zu präsentieren, so Chiesa. Nationalrat Minder (parteilos, SH), der ebenfalls Mitglied der besagten Subkommission war, erklärte, dass man aufgrund der Komplexität des Themas auch die PVK mit einem internationalen Rechtsvergleich habe beauftragen müssen. Er warnte davor, den Migrationspakt vorschnell anzunehmen und damit ein Präjudiz zu schaffen. Zudem zweifelte er daran, dass die mit der Corona-Pandemie verbundene angespannte Arbeitsmarktlage den richtigen Rahmen für eine Diskussion über den Migrationspakt biete. Aussenminister Cassis zeigte Verständnis für das Vorhaben der ständerätlichen Kommission und fügte an, dass der Bundesrat jederzeit bereit sei, die Diskussion über den Migrationspakt fortzuführen. Der Ständerat folgte daraufhin der Empfehlung seiner Kommission und sistierte das Geschäft.

Botschaft zum UNO-Migrationspakt
Uno-Migrationspakt

Im Mai 2020 reichte Marco Chiesa (svp, TI) zwei parlamentarische Initiativen für Änderungen der Pauschalbesteuerung ein, nachdem er sich bereits im Jahr 2019 mit zwei Motionen dieses Themas angenommen hatte. In seiner ersten Initiative (Pa.Iv. 20.421) wollte er Besteuerung nach dem Aufwand, also die sogenannte Pauschalbesteuerung, zukünftig auch ausländischen Personen ermöglichen, die in der Schweiz erwerbstätig sind – bisher war sie auf in der Schweiz nicht erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer beschränkt. Dabei solle das in der Schweiz erworbene Nettoeinkommen separat besteuert werden.
Mit seiner zweiten parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. 20.422) beabsichtigte er, auch mit Schweizerinnen oder Schweizern verheirateten Ausländern oder Ausländerinnen Zugang zur Pauschalbesteuerung zu gewähren – bisher durfte bei einer Besteuerung nach dem Aufwand keiner der Ehegatten die Schweizer Staatsbürgerschaft besitzen. Dabei sollten die Übergangsbestimmungen der Revision von 2012, die bis Ende 2020 in Kraft sind, weiterhin gelten, damit die ausländischen Ehegatten ihr Recht auf Besteuerung nach dem Aufwand nicht verlieren würden.
Andere Länder, beispielsweise Italien, hätten attraktivere Pauschalbesteuerungsregeln als die Schweiz, begründete Chiesa seine zwei Vorstösse. Unter anderem kenne gerade Italien eben auch eine Besteuerung nach dem Aufwand bei in Italien Erwerbstätigen. Folglich müsse hier die Schweiz nachziehen, um diesbezüglich wettbewerbsfähig zu bleiben, zumal sie mit der Besteuerung nach dem Aufwand «nicht zu vernachlässigende Steuereinnahmen» generiere.
Mitte April 2021 beriet die WAK-SR die beiden Initiativen und entschied mit 10 zu 2 Stimmen gegen Folgegeben. Die Akzeptanz für eine Anpassung der Regelungen der Pauschalbesteuerung in der Bevölkerung sei gering, überdies könnten die Vorstösse nur geringes zusätzliches Steuersubstrat generieren.
In der Sommersession 2021 zog der Initiant seinen Vorstoss ohne Begründung zurück.

Änderungen an der Pauschalbesteuerung (Pa.Iv. 20.421 und Pa.Iv. 20.422)

Fast drei Jahre nach dem Nationalrat entschied sich der Ständerat in der Sommersession 2021, die Motion der WAK-SR für eine «Berücksichtigung von allgemeinen Abzügen und Sozialabzügen bei im Ausland beschränkt steuerpflichtigen Personen» nun doch noch abzuschreiben. Der Ständerat beriet die Abschreibung zusammen mit der parlamentarischen Initiative Chiesa (svp, TI; Pa.Iv. 20.405). Während die parlamentarische Initiative Chiesa Personen mit Wohnsitz im Ausland und teilweiser Steuerpflicht in der Schweiz betraf, beschäftigte sich die Motion der WAK-SR umgekehrt mit Personen mit Wohnsitz in der Schweiz und teilweiser Steuerpflicht im Ausland, wie Kommissionssprecher Ettlin (mitte, OW) die Unterschiede darlegte. Der Bundesrat sollte gemäss der angenommenen Kommissionsmotion bei Verhandlungen von Doppelbesteuerungsabkommen dafür sorgen, dass die allgemeinen Abzüge und Sozialabzüge der betroffenen Personen im Ausland vollständig berücksichtigt werden. Der Bundesrat halte aber – so Ettlin – eine Verpflichtung des Auslands zur Gewährung von Abzügen gemäss schweizerischem Recht nicht für möglich und habe stattdessen vorgeschlagen, den betroffenen Personen die vollen Abzüge zu gewähren und gleichzeitig sicherzustellen, dass im Ausland nicht zusätzliche Abzüge gewährt würden. Anders als zuvor der Nationalrat pflichtete der Ständerat dieser Ansicht bei und schrieb die Motion somit stillschweigend ohne Umsetzung ab.

Berücksichtigung von allgemeinen Abzügen und Sozialabzügen bei im Ausland beschränkt steuerpflichtigen Personen

Am 26. Mai 2021 brach der Bundesrat die Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU offiziell ab. Nach dem Treffen von Bundespräsident Parmelin mit Kommissionspräsidentin von der Leyen Ende April 2021, hatte sich in dem Dossier lang wenig bewegt, bis schliesslich Radio SRF mit der Publikation eines vom Bundesrat als geheim eingestuften Dokuments, welches die Risiken und Nebenwirkungen eines gescheiterten Rahmenabkommens aufschlüsselte, für neuen Gesprächsstoff sorgte. Potenziell schwerwiegende Konsequenzen drohten in einer ganzen Palette von Themenbereichen, die von Strom und Handel über Gesundheit bis zur Filmförderung reichten. Insbesondere auf die Gefahr, dass bestehende Abkommen nicht erneuert werden, oder dass die EU die Äquivalenz der Schweizer Gesetzgebung nicht anerkennen würde, wurde hingewiesen. So könne beispielsweise eine fehlende Gleichwertigkeit beim Datenschutz zahlreiche Schweizer KMUs und deren Geschäftspraktiken bedrohen, hielt der Bericht fest. Nichtsdestotrotz fand sich im Medienecho zu jenem Zeitpunkt zumindest ein Funken Hoffnung auf einen positiven Ausgang der Verhandlungen. Der Sonntags-Blick zitierte in der Ausgabe vom 23. Mai aus einer E-Mail der EU-Chefunterhändlerin Riso, in der diese die Diskussion über die Unionsbürgerrichtlinie als «am wenigsten finalisierte» Frage bezeichnete, gleichzeitig aber eine gewisse Kompromissbereitschaft der EU ausdrückte, den Vertrag erneut durchzugehen und nach Lösungen zu suchen. Gleichentags veröffentlichte die Sonntagszeitung jedoch die Meldung, dass der Bundesrat den Abbruch der Verhandlungen über das Rahmenabkommen am 26. Mai vorsehe. Gemäss Sonntagszeitung plante der Bundesrat stattdessen einen Auffangplan, um den Konflikt mit der EU und die negativen wirtschaftlichen Folgen innen- und aussenpolitisch abzuschwächen. Unter anderem sei die Freigabe des zweiten Kohäsionsbeitrags vorgesehen, um Kooperationen wie das Forschungsprogramm Horizon weiterführen zu können. Eine weitere Möglichkeit der Bekräftigung des bilateralen Wegs – «Stabilex» genannt – beinhalte die einseitige Anpassung des Schweizer Rechts in politisch unumstrittenen Bereichen an EU-Bestimmungen, berichteten sowohl die Sonntagszeitung wie auch die NZZ.

Am 26. Mai bestätigte der der Bundesrat also diese Gerüchte und erklärte die Verhandlungen in einer Medienmitteilung für beendet. Dieser war zu entnehmen, dass der Bundesrat in zentralen Bereichen des Abkommens – Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie, staatliche Beihilfen – weiterhin substanzielle Differenzen identifiziert hatte, weshalb er sich entschieden habe, das InstA nicht zu unterzeichnen und dies der EU auch so mitzuteilen. Im offiziellen Schreiben an die Europäische Kommission bot der Bundesrat die Einrichtung eines regelmässigen politischen Dialogs sowie die Prüfung von Problemen hinsichtlich der bestehenden Abkommen und die Suche nach pragmatischen Lösungen an. Er formulierte darin auch die Erwartungshaltung, dass die geltenden Abkommen «von beiden Parteien weiterhin vollumfänglich angewandt und im Falle relevanter Weiterentwicklungen des EU-Rechts aktualisiert» würden. Dabei hob er vor allem die Zusammenarbeit im Gesundheits- und Strombereich hervor. In seiner Medienmitteilung gestand der Bundesrat, dass das Nichtzustandekommen gewisse Nachteile mit sich bringe, wie zum Beispiel die Tatsache, dass keine neuen Marktzugangsabkommen abgeschlossen werden können. Er betonte jedoch, dass die Schweiz die bilaterale Zusammenarbeit mit der EU weiterführen wolle, weil man nicht nur in wirtschaftlicher Hinsicht verbunden sei, sondern auch eine europäische Wertegemeinschaft bilde und gemeinsam globale Herausforderungen angehe. Der Bundesrat versprach, den politischen Dialog mit der EU zu suchen und sich für eine rasche Deblockierung der Kohäsionsmilliarde einzusetzen. Er liess auch verlauten, dass er das EJPD damit beauftragt habe, gemeinsam mit anderen Departementen die Möglichkeit von eigenständigen Anpassungen im Schweizer Recht (Stabilex) zu prüfen, um dadurch die bilateralen Beziehungen zu stabilisieren.
Die EU-Kommission bezog gleichentags Stellung zur «einseitige[n] Entscheidung» und drückte ihr Bedauern über den Ausgang der Verhandlungen aus. Das InstA hätte eine Verbesserung des bilateralen Ansatzes ermöglicht und dessen Weiterentwicklung sichergestellt, liess die Kommission verlauten. Aus Kreisen der Kommission wurden zudem Stimmen laut, die behaupteten, die EU hätte zurzeit dringendere Probleme als die Schweiz, beispielsweise die Lage in Belarus. Der luxemburgische Aussenminister Jean Asselborn wünschte sich im Gespräch mit Le Temps eine solide Verhandlungsbasis, weil man die Situation so nicht auf sich beruhen lassen könne. Weitere prominente EU-Parlamentarier reagierten prompt auf diesen Paukenschlag. Andreas Schwab, der Vorsitzende der EU-Parlamentsdelegation für die Beziehungen zur Schweiz, sah durch den Entscheid mehr als sieben Jahre Verhandlungen «sinnlos vergeudet», wobei die offenen Fragen auch nach dem Verhandlungsabbruch weiter bestünden. Die vom Bundesrat geplante Freigabe der Kohäsionsmilliarde würde die angespannte Situation seiner Meinung nach nicht verbessern. Er warnte auch, dass sich die EU-Kommission in Zukunft noch genauer darauf achten werde, ob die Schweiz die geltenden bilateralen Verträge korrekt umsetze. Die NZZ berichtete, dass die EU auf den Schweizer Vorschlag der selektiven Rechtsangleichung verärgert reagiert habe. Neue sektorielle Marktzugangsabkommen in den Bereichen Strom oder Medizinaltechnik seien ohne übergeordneten Rahmen nicht denkbar, schliesslich habe die EU-Kommission klar gemacht, dass ein privilegierter Zugang zum Binnenmarkt gleiche Regeln und Pflichten voraussetze, so die NZZ.

«Gratulation an den Bundesrat» titelte der Blick am Tag nach der Entscheidung und sowohl SVP-Parteipräsident Chiesa (svp, TI) wie auch SGB-Präsident Maillard (sp, VD) zeigten sich erleichtert über den Abbruch, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Maillard äusserte seine Zufriedenheit über den Abbruch an der Delegiertenversammlung des SGB, wo er klar machte, dass die Gewerkschaften nie eine Schwächung des Lohnschutzes hingenommen hätten. Der SGB forderte für das weitere Vorgehen die Beibehaltung der bilateralen Abkommen, mehr sozialen Schutz, Mindestlöhne und verbindliche Tarifverträge, nur dann würde man Reformen unterstützen, sagte Maillard. Chiesa sah im Abbruch indes einen «Sieg für die Selbstbestimmung, die direkte Demokratie und die Schweizer Bevölkerung». Die Reaktionen der Schweizer Parteien fielen sowohl bezüglich Inhalt als auch Intensität unterschiedlich aus. Als «das grösste Armutszeugnis, das ich von unserer Landesregierung je gesehen habe» kritisierte Jürg Grossen (glp, BE) den Bundesrat harsch für dessen Entscheid. Er sparte auch nicht mit Kritik an anderen Parteien wie der SP, die sich von den Gewerkschaften habe treiben lassen, der Mitte, deren Präsident eine schädliche Haltung vertreten habe, und der FDP, welche laut Grossen mit ihren zwei Bundesräten die Hauptverantwortung für das Scheitern trage. Die SP und die FDP bedauerten das Scheitern des InstA zwar beide, machten aber mit Ignazio Cassis respektive den Gewerkschaften unterschiedliche Akteure dafür verantwortlich. SP-Co-Präsident Wermuth (sp, AG), der sich lange optimistisch gegeben hatte und einen Kompromiss bei der Unionsbürgerrichtlinie in Betracht gezogen hatte, kritisierte den Bundesrat im Tages-Anzeiger dafür, dass er parallel zum Abbruch keinen Plan B vorlegen konnte und forderte eine Auslegeordnung, bei der auch der EWR- und EU-Beitrittsverhandlungen zur Wahl stehen. Petra Gössi (fdp, SZ) griff an gleicher Stelle hingegen die Gewerkschaften an, die «jeden Kompromiss beim Lohnschutz verhindert» hätten und forderte neben einer gemeinsamen Lösungssuche mit der EU auch ein «Fitnessprogramm», beispielsweise einen Einheitssatz bei der Mehrwertsteuer. Gössi erklärte, dass sich die FDP für den bilateralen Weg nach aktuellem Stand einsetze und weder eine Vertiefung noch einen Rückbau der Beziehungen unterstütze. Konkret fordere sie eine limitierte Dynamisierung der Bilateralen in technischen Sachbereichen, die unbestritten sind; aktive Partnerschaften mit Drittstaaten durch neue Freihandelsabkommen und einen flexibleren Arbeitsmarkt mit höheren Kontingenten für Fachkräfte aus Drittstaaten. Zufrieden zeigten sich gegenüber dem Tages-Anzeiger Mitte-Präsident Gerhard Pfister (mitte, ZG), der gemäss Blick an den Von-Wattenwyl-Gesprächen Anfang Mai bereits offen den Verhandlungsabbruch gefordert haben soll und sich über die neu herrschenden Klarheit freute, – ebenso wie Thomas Aeschi (svp, ZG), der einzig das Abkommen über die Medizinaltechnik als Problem anerkannte. Ebenjene Medtech-Branche wurde von den Medien zum «ersten Opfer» des Verhandlungsabbruchs ernannt, denn am gleichen Tag, an dem das Rahmenabkommen beerdigt wurde, trat eine neue EU-Regulierung zu Medizinprodukten in Kraft. Zwar hatte die Schweiz ihr Recht an diese neue Regulierung angepasst, doch da die EU die Erneuerung des Abkommens zur gegenseitigen Anerkennung von Produktbescheinigungen verzögerte, galten Schweizer Anbieter in der EU fortan als Drittstaatenanbieter. Daher mussten Schweizer Exportfirmen plötzlich Bevollmächtigte mit Niederlassung im EU-Raum bestimmen und deren Produkte benötigten eine spezifische Etikettierung. Insgesamt rechnete der Branchenverband Swiss Medtech mit einmaligen Zusatzkosten von CHF 110 Mio. und einem jährlichen Zusatzaufwand in Höhe von CHF 75 Mio., was einer Exportsteuer von 1.4 bis 2 Prozent gleichkäme. Laut Swiss Medtech mache diese neue Regelung die Schweiz als Hauptsitz für aussereuropäische Firmen unattraktiv.

Wie der Tages-Anzeiger berichtete, hatten europafreundliche Akteure aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft schon im Vorfeld des Verhandlungsabbruchs unter der Leitung der Operation Libero über eine Volksinitiative zur institutionellen Einigung mit der EU beraten. Die Operation Libero verkündete, dass die Idee einer Volksinitiative nach dem Scheitern des Rahmenabkommens «überhaupt nicht vom Tisch» sei. Zwar sei es schwieriger geworden, die Unterzeichnung des Rahmenabkommens zu fordern, doch es gebe weiter Ideen, wie man die institutionellen Fragen mit der EU klären könnte. Der emeritierte Rechtsprofessor Thomas Cottier befürwortete die Lancierung einer Volksinitiative, denn es müsse endlich eine richtige europapolitische Debatte in Gang gesetzt werden. Den Plan B des Bundesrats, sich durch Stabilex einseitig an EU-Recht anzupassen, bezeichnete er als «kolossales Eigentor» und den Ausgang der Verhandlungen als «Regierungsversagen», weil die Schweiz sich damit noch stärker als bisher selbstständig an das EU-Recht anpassen werde ohne über ein Mitspracherecht zu verfügen und ohne dass dadurch der Marktzugang gesichert werde. Cédric Wermuth und SP-Nationalrat Eric Nussbaumer (sp, BL) gingen in ihren Vorschlägen noch weiter und stellten einen EU- oder EWR-Beitritt in Aussicht. Um diese Annäherung zu starten, schlug die SP ein ganzes Bündel an Massnahmen, Reformen und Gesprächsangeboten vor. Die Kohäsionsmilliarde solle nicht nur freigegeben, sondern auch substanziell erhöht werden. Darüber hinaus solle die Schweiz in den Bereichen Migration, Green New Deal, Wirtschaftsprogramm nach Covid aber auch in Steuerfragen, wie der Unternehmensbesteuerung, Kooperationsverträge mit der EU abschliessen. Mittelfristig könne man so die Beziehung zur EU wieder normalisieren, erklärte Parteipräsident Wermuth. Die Forderung des EU-Beitritts mit Opting-Out (Ausnahmebestimmungen) seines Parteikollegen Fabian Molina beurteilte Wermuth nüchtern als «kein kurzfristig realistisches Szenario», aber er hielt die Beitrittsdiskussion für nötig. Molinas Extremposition stiess bei den Grünen und den Grünliberalen zu diesem Zeitpunkt jedoch auf wenig Unterstützung. Sowohl Balthasar Glättli (gp, ZH) wie auch Jürg Grossen bevorzugten gemässigtere Alternativen wie ein neues Rahmenabkommen oder den EWR. Die Mitte und die FDP distanzierten sich hingegen in der Öffentlichkeit von Annäherungsmassnahmen, die über die Freigabe der Kohäsionsmilliarde hinausgingen. Im Parlament wurden Anfang Juni verschiedene Vorstösse eingereicht, die vom Bundesrat eine umfassende Auslegeordnung der bilateralen Beziehungen forderten oder konkrete Handlungsalternativen vorschlugen, darunter auch eine Motion von Molina zum EU-Beitritt.

Vorwürfe an den Bundesrat in Bezug auf das Rahmenabkommen mit der EU
Institutionelles Rahmenabkommen

Neben zwei parlamentarischen Initiativen zur Besteuerung nach dem Aufwand reichte Marco Chiesa (svp, TI) im März 2020 eine parlamentarische Initiative für eine Revision der Besteuerung des Erwerbseinkommens an der Quelle ein. Er störte sich daran, dass quellenbesteuerte nichtansässige Personen sowohl in der Schweiz als auch im Ausland Sozialabzüge machen können, sofern sie in der Schweiz nicht als «quasiansässig» gelten. Damit würden sie gegenüber Personen mit Wohnsitz in der Schweiz bevorzugt, kritisierte Chiesa. Folglich solle diese Möglichkeit aus dem DBG und dem StHG gestrichen werden. In der Sommersession 2021 beschäftigte sich der Ständerat mit der Initiative, wobei Erich Ettlin (mitte, OW) die Kommissionsposition erläuterte. Die Umsetzung der parlamentarischen Initiative führe ebenfalls zu einer ungleichen Behandlung von Personengruppen, indem «Personen mit Wohnsitz in der Schweiz und teilweiser Steuerpflicht im Ausland» weiterhin Steuerabzüge machen könnten, nicht aber «Personen mit Wohnsitz im Ausland und teilweiser Steuerpflicht in der Schweiz». Zudem sei eine parlamentarische Initiative der falsche Weg für eine solche Änderung. Vielmehr solle aufgrund eines noch im Jahr 2021 erscheinenden Verwaltungsberichts entschieden werden, ob diesbezüglich eine Kommissionsmotion eingereicht werden soll. Marco Chiesa verwies hingegen darauf, dass diese zusätzlichen Abzüge auch ein Treiber der Migration seien – zumal sich die Arbeit in der Schweiz für die betroffenen Personen dadurch auch mit einem niedrigeren, «unfairen» Einkommen lohne – und gerade die Grenzkantone durch die von ihm geforderte Änderung deutlich mehr Steuereinnahmen verzeichnen könnten. Mit 33 zu 5 Stimmen gab der Ständerat der parlamentarischen Initiative jedoch keine Folge.

Quellensteuer und Sozialabzüge

Im Zeichen der Corona-Pandemie stand auch eine parlamentarische Initiative von Marco Chiesa (svp, TI), mit der der Initiant «bestimmte Produkte mit Schutzwirkung», insbesondere Masken, Handdesinfektionsmittel und Handschuhe, von der Mehrwertsteuer ausnehmen oder zu einem reduzierten Satz besteuern wollte. Bereits jetzt seien Ausnahmen bei der Mehrwertsteuer möglich – etwa aus sozialen oder konjunkturellen Gründen –, nun sollten auch die Kosten dieser momentan unentbehrlichen Produkte gesenkt werden, um das Alltagsbudget der Menschen zu entlasten, forderte Chiesa. Mit denselben Überlegungen habe der Bundesrat auch bereits die Zölle auf diese Produkte ausgesetzt.
Mit 11 zu 1 Stimme entschied sich die SGK-SR gegen Folgegeben. Mit dem Vorschlag würden nicht die Preise reduziert, sondern lediglich die Marge der Importeure erhöht, argumentierte die Kommission. Zudem käme es zu Abgrenzungsproblemen, etwa mit Bauschutzmasken. Schliesslich könne das Thema in die Revision des Mehrwertsteuergesetzes aufgenommen werden, falls die Problematik im Herbst 2021 noch relevant sein sollte.

Grundprodukte, die die Gesundheit der Schweizer Bevölkerung schützen, von der Mehrwertsteuer ausnehmen (Pa.Iv. 20.420)

Der Ständerat befasste sich in der Frühjahrssession 2021 mit der Motion Nidegger (svp, GE) zu den Auswirkungen der Marginalisierung der EU durch das Duopol China-USA auf die Schweiz. Marco Chiesa (svp, TI) empfahl die Motion zur Annahme und wies darauf hin, dass diese inhaltlich einer von ihm eingereichten Motion gleiche. Chiesa forderte, dass die Schweiz eine «Äquidistanz» zwischen den beiden Polen einnehmen solle, da sie als neutrales Land mit beiden Polen zusammenarbeiten können müsse. Der anwesende Bundesrat Cassis hob die Bedeutung der in der Motion gestellten Fragen hervor. Sowohl die Veränderung des internationalen Rahmens, wie auch die daraus gezogenen Konsequenzen seien für die Schweiz von grosser Bedeutung. Cassis zeigte sich überzeugt von einer chinesisch-amerikanischen Rivalität, welche die internationale Ordnung in den kommenden Jahren oder gar Jahrzehnten prägen würde. Europa habe aber das Potenzial, sich in dieser Konstellation als dritte Kraft zu positionieren. Daher sei es für den Bundesrat eine «Daueraufgabe», solche internationalen Entwicklungen zu analysieren. Man habe sich bereits im Rahmen der Aussenpolitischen Strategie 202-2023 und des Aussenpolitischen Berichts 2020 von den Fragen der Motion inspirieren lassen. Der Bundesrat werde die in der Motion gestellten Fragen nicht in einem gesonderten Bericht, sondern in den geographischen Strategien wie der China-Strategie und der geplanten Amerika-Strategie behandeln. Der Ständerat nahm die Motion stillschweigend an.

Duopol China-USA. Internationale Positionierung und Freihandelsabkommen der Schweiz überprüfen (Mo. 20.3738)
Aussenpolitische Strategie in den bilateralen Beziehungen mit China

Im Januar 2021 beriet die WAK-SR die Motion Chiesa (svp, TI) für ein Ende der steuerlichen Doppelbelastung bei Beteiligungen an Aktien- oder Genossenschaftskapital: Dieses wird bisher sowohl bei den Unternehmen durch Gewinnsteuern als auch bei den Eigentümerinnen und Eigentümern durch Vermögenssteuern besteuert. Die Kommission teilte wie der Bundesrat die Ansicht, dass eine solche Doppelbelastung eher bei den Kapitalsteuern als – wie vom Motionär vorgeschlagen – bei den Vermögenssteuern behoben werden solle, und verwies auf die verschiedenen bestehenden Möglichkeiten der Kantone, die Doppelbelastung zu reduzieren. Diese spiele folglich «in der Praxis kaum noch eine Rolle». Mit 9 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen beantragte die Kommission die Motion zur Ablehnung. In der Frühjahrssession 2021 behandelte der Ständerat den Vorstoss, ohne dass ein Minderheitsantrag auf Annahme gestellt worden wäre. Stillschweigend folgte der Ständerat dem Antrag seiner Kommission und lehnte die Motion ab.

Steuerliche Doppelbelastung. Möglichkeit zur Senkung der Vermögenssteuer

Anfang Januar 2021 zog Ständerat Marco Chiesa (svp, TI) seine Motion zur internationalen Positionierung und zu den Freihandelsabkommen der Schweiz zurück. Grund dafür dürfte der Antrag auf Annahme der gleichlautenden Motion Nidegger (svp, GE; Mo. 20.3738) durch die APK-SR gewesen sein.

Internationale Positionierung und Freihandelsabkommen der Schweiz

In der nationalrätlichen Debatte zur parlamentarischen Initiative Chiesa (svp, TI) für eine Verdoppelung des Maximalabzugs für Krankenkassenprämien bei der direkten Bundessteuer in der Wintersession 2020 wiesen die Kommissionssprechenden Benjamin Roduit (mitte, VS) und Barbara Gysi (sp, SG) auf die weit fortgeschrittenen Arbeiten zur Umsetzung der Motion Grin (svp, VD; Mo. 17.3171) hin. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, empfahl die Kommissionsmehrheit, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Mit 121 zu 60 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) folgte der Nationalrat diesem Antrag und lehnte einen Minderheitsantrag Aeschi (svp, ZG) auf Folgegeben ab.

Abzug für Krankenkassenprämien erhöhen und so an die Realität anpassen (Pa.Iv. 17.520)
Abzug der Krankenkassenprämien von den direkten Bundessteuern (seit 2002)

Nach Filippo Lombardis (cvp, TI) Ausscheiden aus dem Ständerat übernahm dessen Parteikollege Beat Rieder (cvp, VS) die Motion über die gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens. Die APK-SR, der das Geschäft zur Vorberatung überwiesen worden war, vertagte den Beschluss dazu im Januar 2020, da das Institutionelle Rahmenabkommen (InstA) zu dem Zeitpunkt noch nicht «konkret zur Diskussion» stand. Im November 2020 veröffentlichte sie einen Kommissionsbericht, in dem sie zum Schluss kam, dass bei einer Annahme des InstA eine schnelle und starke Einbindung des Parlaments im Rahmen des gestaltenden Mitspracherechts («decision shaping») die Akzeptanz der dynamischen Rechtsübernahme verbessern würde. Auch die Mitwirkungsmöglichkeiten von Parlament und Kantonen bei der Erarbeitung von EU-Recht müsse gestärkt werden. Die Kommission empfahl die Motion einstimmig zur Annahme, lehnte aber gleichzeitig den Antrag der APK-NR ab, eine gemeinsame Subkommission zur Erarbeitung konkreter Mitwirkungsrechte einzurichten.

In der Wintersession 2020 kam die Motion in den Ständerat, wo nach der klaren Empfehlung in der vorberatenden Kommission erwartungsgemäss wenig Diskussionsbedarf herrschte. Kommissionssprecher Rieder erklärte, dass die Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments in der gegenwärtigen Lage beschränkt seien und nur die Möglichkeit der Information und der Konsultation der beiden APK vorgesehen sei. Auch der im InstA vorgesehene gemischte parlamentarische Ausschuss, der sich durch Resolutionen und Berichte in den Rechtsprozess einbringen könnte, genüge nach Ansicht der Kommission nicht. Obwohl Rieder betonte, dass man mit der Annahme der Motion nicht für oder gegen das Rahmenabkommen stimme, löste die Motion bei der Fraktion der SVP kritische Reaktionen aus. So betonten sowohl Marco Chiesa (svp, TI) wie auch der parteilose Thomas Minder (parteilos, SH), dass die Motion in der Praxis keine Bedeutung habe, weil das Rahmenabkommen vom Volk nicht gewünscht sei. Da jedoch niemand gegen mehr Mitspracherecht für Kantone, Volk und Parlament stimmen wollte, wurde die Motion stillschweigend angenommen.

Gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens
Institutionelles Rahmenabkommen

En réponse à la mise en œuvre de l'initiative contre l'immigration de masse, jugée insuffisante, et suite à l'échec devant les urnes de son initiative de mise en œuvre, l'UDC et l'ASIN ont lancé un nouveau texte, l'initiative pour une immigration modérée, appelée également «initiative de limitation». Celle-ci demande que la Suisse puisse réguler son immigration de manière autonome, en mettant notamment un terme à l'accord de libre-circulation des personnes (ALCP), conclu entre la Suisse et l'UE. L'évitement de la clause guillotine, qui rendrait les autres accords avec l'UE caducs en cas de suppression de l'ALCP, était la motivation principale des opposant-e-s à l'initiative. Le Conseil fédéral et le Parlement s'opposaient au projet. L'UDC et l'ASIN n'ont pas réussi à séduire hors de leur camp, et l'initiative a été rejetée par 61.7% des votant-e-s.

Pandémie mondiale oblige, la campagne se sera moins déroulée dans la rue et les salles de débat, et plus en ligne et à la maison, grâce à notamment à la distribution de tout-ménages. La RTS annonçait une distribution de 4 millions du tout-ménages de l'UDC, contre 2.1 millions de celui de l'USS. L'UDC a également fait réaliser un clip vidéo, qu'elle a fait tourner sur les réseaux. La vidéo en question met en scène une petite fille, qui raconte en début de séquence une Suisse idyllique, où la nature est belle, où les gens peuvent donner leur avis, où la petite fille va à l'école: une belle Suisse pour laquelle son «grand-père a travaillé dur»; la deuxième partie du clip met en scène une Suisse victime d'une immigration démesurée: du béton partout, des personnes à la rue, et dans la classe de la petite fille, seules Laila et Sarah sont encore suisses. Du côté des encarts publicitaires publiés dans les journaux, l'état des lieux proposé par Année Politique Suisse deux semaines avant la votation montre que le nombre d'annonces contre l'initiative est plus de deux fois plus important que celles en sa faveur; néanmoins l'ampleur de la campagne des opposant-e-s est moindre que lors de la votation de l'initiative sur l'immigration de masse. Plusieurs titres de presse s'accordent à le dire, l'initiative de limitation a moins créé le débat que les initiatives anti-immigration précédentes de l'UDC.

Les sympathies politiques, plus que les caractéristiques socio-démographiques, ont fait pencher la balance. Les personnes situées très à gauche ou à gauche ne sont que 6 à 10 pourcent à avoir voté oui, au centre cette proportion s'élève à 38 pourcent et atteint 52 pourcent à droite. Ce sont évidemment les rangs des sympathisant-e-s de l'UDC et de l'ASIN qui ont été les meilleurs soutiens, avec un plébiscite à 87 pourcent. Outre ces sympathies, l'âge a aussi joué un rôle, les votant-e-s plus âgé-e-s ayant été plus enclin-e-s à favoriser le texte, de même que les personnes à bas revenu ou dont le niveau de formation est moins élevé.

Au lendemain de la votation, les commentaires se tournaient plutôt vers l'accord-cadre avec l'UE, dont les négociations peuvent reprendre après sa mise en péril par l'éventualité d'une victoire de l'initiative de limitation. Pour beaucoup de commentateurs, c'est là que le vrai travail de négociation commence, le refus de l'initiative n'étant qu'une victoire d'étape. Du côté de l'UDC, le sixième échec en votation populaire sur un objet critique envers la population étrangère nécessite un temps de réflexion pour le parti. Son président, Marco Chiesa ainsi que la directrice de la campagne, Esther Friedli, assurent cependant que l'immigration restera à l'agenda politique de l'union du centre.


Votation du 27 septembre 2020

Participation: 59.49%
Oui: 1'233'995 (38.3%) / Cantons: 3 1/2
Non: 1'988'349 (61.7%) / Cantons: 17 5/2

Consignes de vote:
- Oui: UDC, ASIN
- Non: PS, Verts, PVL, PDC, PLR, PBD, Economiesuisse, USS, Travail.Suisse, Gastrosuisse, Swissmem

Initiative populaire «pour une immigration modérée (initiative de limitation)»

Suite à l'ensemble des mesures dictées par la situation sanitaire, de nombreux secteurs économiques souffrent. Le tourisme, avec la fermeture d'établissements d'hébergement et les difficultés à voyager, avec notamment la fermeture partielle des frontières, est sous pression selon le député tessinois Marco Chiesa (udc, TI). Il propose ainsi une modification de la loi fédérale sur l'impôt fédérale direct (LIFD) et de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et communes (LHID) pour permettre une déduction fiscale des frais de séjour pour les contribuables helvétiques qui voyagent en Suisse en 2020.
Le Conseil fédéral a estimé qu'une telle mesure n'était, non seulement pas adaptée, mais également pas en adéquation avec les mesures ciblées et temporaires déjà prisent pour soutenir l'économie. En outre, il estime que l'octroi d'un crédit de CHF 40 millions pour une campagne marketing, décidé en mai 2020, et le maintien des restrictions de voyage à l'étranger au niveau international, devraient déjà fortement inciter les helvètes à voyager en Suisse. La motion a finalement été retirée.

Redécouvrons notre pays, soutenons notre tourisme et nos emplois (Mo. 20.3218)
Covid-19 – Tourismus

In der Herbstsession 2020 nahmen die beiden Kammern vom Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE 2019 Kenntnis. Der Bericht fasst die wichtigsten Beiträge der Schweizer Delegation im vergangenen Jahr zusammen, gibt aber keinen Überblick über sämtliche Beratungen der Versammlung. Gemäss Bericht wurden zwei der drei allgemeinen Ausschüsse von Mitgliedern der Schweizer Delegation präsidiert, was die Bedeutung der Schweizer Vertreterinnen und Vertreter zeige. Themenschwerpunkte der Schweizer Delegation waren unter anderem die Reglementierung privater Sicherheits- und Militärunternehmen; die Beteiligung der OSZE-Länder an der «Neuen Seidenstrasse»; die Lage in der Ostukraine; Terrorismusprävention und -bekämpfung; die Zunahme extremnationalistischer Strömungen im OSZE-Raum; die Rolle der Frauen bei der Wahrung von Frieden und Sicherheit im OSZE-Raum; und Migrationsbewegungen zwischen den Mitgliedsstaaten und den OSZE-Partnerstaaten im Mittelmeerraum. Im Ständerat zeigte sich Marco Chiesa (svp, TI), der Kommissionssprecher der APK-SR, besorgt über die noch bis Dezember 2020 unbesetzten Schlüsselpositionen an der Spitze der OSZE. Nationalrat und Delegationsmitglied Andreas Aebi (svp, BE) kritisierte die OSZE-internen «Intrigen», die seiner Meinung nach zu diesem Vakuum an der Spitze geführt hätten. Gerade bei den Wahlbeobachtungen in Weissrussland und den Projekten in der Ostukraine wäre die Führung der OSZE gefordert gewesen.

Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE
Bericht der Delegation bei der parlamentarischen Versammlung der OSZE

In der Herbstsession 2020 überwies der Ständerat die Motion Chiesa (svp, TI) zur Internationalen Positionierung und den Freihandelsabkommen der Schweiz an die zuständige Kommission. Carlo Sommaruga (sp, GE) hatte zuvor mittels Ordnungsantrag verlangt, dass man die Vorlage zuerst in der APK-SR diskutieren solle, bevor man der Bundesverwaltung und dem Departement neue Arbeit auferlege, insbesondere weil der Bundesrat bis Ende 2020 nebst einer China-Strategie noch mehrere Strategien zur Aussenpolitik veröffentlichen werde. Gemäss Ständerat Sommaruga teile der Kommissionsvorsitzende Damian Müller (fdp, LU) diese Ansicht. Motionär Chiesa unterstützte diesen Vorschlag nicht, da der Bundesrat die Erfüllung der Motion bereits zugesichert hatte und man ihm daher das Mandat direkt erteilen könne. Der Ordnungsantrag Sommaruga wurde dennoch mit 22 zu 14 Stimmen (bei 1 Enthaltung) angenommen, womit das Geschäft an die APK-SR zur Vorberatung überwiesen wurde.

Internationale Positionierung und Freihandelsabkommen der Schweiz

Der Ständerat behandelte das Covid-19-Gesetz gleich am Folgetag der entsprechenden nationalrätlichen Debatte, was dazu führte, dass der Kommission und den einzelnen Ratsmitgliedern nur sehr wenig Zeit für die Vorbereitung blieb. Probleme bereiteten der Kommission insbesondere die vom Nationalrat gutgeheissenen Einzelanträge, da sie diese erst am Morgen vor der Ratsdebatte behandeln konnten. Kommissionssprecher Rechsteiner (sp, SG) nannte die Situation entsprechend «herausfordernd, aber auch nicht völlig ungewöhnlich», zumal die Themen «überblickbar» seien. Anders sah dies Thomas Minder (parteilos, SH), der das Geschäft zu einem «Fauxpas der gröberen Sorte» erklärte, was er unter anderem auf die gedrängte Behandlung bezog. Eintreten war jedoch unbestritten.

Zuerst setzte sich der Ständerat in der Detailberatung mit einem Ordnungsantrag Minder auseinander, der auf dem zweiten Teil seiner Kritik beruhte: Der Schaffhauser Ständerat befürchtete, dass die Breite des Gesetzes die Einheit der Materie verletze. Er zeigte sich besorgt, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bei einer so breiten Vorlage in einem drohenden Referendum ihrer freien Willensäusserung nicht nachkommen könnten. Entsprechend reichte er einen Splittingantrag ein, bei dem er die Primärmassnahmen, also die Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie, von den Sekundärmassnahmen, also den Massnahmen zur Bewältigung der Folgeprobleme, trennen wollte. Mit der Ansicht, dass die Zusammenfassung solch unterschiedlicher Aspekte in einem Gesetz problematisch sei, war Minder nicht alleine. Zahlreiche Sprechende pflichteten ihm diesbezüglich bei, selbst Kommissionssprecher Rechsteiner sprach von einem «gesetzgeberischen Birchermüesli». Dennoch fand die vorgeschlagene Lösung des Splittings bei der Ratsmehrheit wenig Anklang: Damit vereinfache man die Wahrnehmung der politischen Rechte nicht, sondern erschwere sie zusätzlich, argumentierte etwa Carlo Sommaruga (sp, GE). Zudem gebe man der Stimmbevölkerung erst recht das Gefühl, dass man sie an ihrer Mitsprache hindern wolle, weil sie dadurch zwei Referenden ergreifen müsste, ergänzte Paul Rechsteiner für die Kommission. Bundeskanzler Thurnherr erklärte, dass sich der Bundesrat durchaus überlegt habe, die Vorlage in viele einzelne dringliche Bundesbeschlüsse aufzuspalten, sich aber dagegen entschieden habe, weil das zu wenig übersichtlich gewesen wäre. Mit 30 zu 7 Stimmen lehnte der Ständerat in der Folge den Antrag Minder ab.

Bei der Detailberatung lag auch dem Ständerat eine Vielzahl an Anträgen vor (20 Mehrheits-, 13 Minderheits- und 10 Einzelanträge) und wiederum war bereits der Artikel zum Gegenstand des Gesetzes umstritten. Hier behandelte der Ständerat einen neuen Einzelantrag Caroni (fdp, AR), der explizit festhalten wollte, dass der Bundesrat die entsprechenden Befugnisse nur soweit wahrnehmen dürfe, wie eine Problematik wirklich dringlich sei. Wann immer möglich, solle er jedoch den ordentlichen oder dringlichen Gesetzgebungsprozess einhalten. Kommissionssprecher Rechsteiner erachtete die Bestimmung als überflüssig und befürchtete überdies, dass sie zu Missverständnissen führen könnte. So gebe es durchaus Massnahmen, von denen man wolle, dass sie der Bundesrat selbständig umsetze, zum Beispiel die Beschaffung von Gesundheitsmaterial. Bundeskanzler Walter Thurnherr erachtete den Zusatz zwar ebenfalls als unnötig, er sei aber auch nicht schädlich, «weil wir nichts anderes vorhaben als das». Mit 24 zu 15 Stimmen nahm die kleine Kammer den Antrag Caroni an und schuf damit eine erste Differenz zum Nationalrat.
Darüber hinaus diskutierte nach dem Nationalrat auch der Ständerat über die Frage, ob die Dachverbände der Sozialpartner und die Verbände der Gemeinden und Städte ausdrücklich ins Gesetz aufgenommen werden sollten. Die Kommissionsmehrheit lehnte diese Änderung durch den Nationalrat ab, eine Minderheit Germann (svp, SH) befürwortete sie. So betonte Germann unter Nennung seiner Interessenbindung als Präsident des Gemeindeverbandes, dass die Massnahmen gerade in den Bereichen der Kinderkrippen, der Unterstützung des öffentlichen Verkehrs oder der Kulturhilfen die Gemeinden durchaus betreffe und dass diese entsprechend auch angehört werden sollten. Mit 23 zu 16 Stimmen folgte der Ständerat jedoch der Kommissionsmehrheit und schuf damit eine weitere Differenz zum Erstrat. Die übrigen Änderungen des Nationalrats, wie die Information der Parlamentsorgane und die Orientierung der Entscheidungen an den vorhandenen Daten, hiess der Ständerat stillschweigend gut. Umstritten war hingegen die Frage, ob temporär die Bundeskanzlei einen Teil der Stimmrechtsbescheinigungen bei den Gemeinden einholen solle, wie der Nationalrat entschieden hatte. Die Kommissionsmehrheit lehnte dies ab. Der Bundeskanzler betonte, dass Initiativen und Referenden nicht nur aufgrund erschwerter Bedingungen nicht zustandekämen, in den letzten zehn Jahren seien 40 Prozent der Initiativen an der Unterschriftensammlung gescheitert. Ziel des bestehenden Gesetzes sei, dass die Referendumskomitees «selber die Verantwortung dafür übernehmen, wie viele Unterschriften sie haben». Ein Einzelantrag Vara (gp, NE) wollte diesbezüglich hingegen dem Nationalrat folgen: Damit könne man der Zivilgesellschaft zeigen, dass man ihre Anliegen anerkenne, zudem sei es die Pflicht der Politikerinnen und Politiker, die demokratischen Rechte auch unter schwierigen Bedingungen zu gewährleisten, betonte die Minderheitensprecherin. Mit 18 zu 17 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) teilte der Rat diese Meinung mehrheitlich und folgte diesbezüglich dem Nationalrat.

Besonders umstritten waren im Ständerat, wie bereits im Nationalrat, die Massnahmen im Kulturbereich. Hier entschied sich der Ständerat mit 26 zu 14 Stimmen für den Vorschlag der Kommission, insgesamt nur CHF 80 Mio. anstelle der vom Nationalrat festgesetzten und von einer Minderheit Graf (gp, BL) vorgeschlagenen CHF 100 Mio. für Leistungsvereinbarungen der Kantone bereitzustellen.
Bei den Sportvereinen schlug die Kommission vor, die vom Nationalrat angenommenen Darlehen ebenfalls zu ermöglichen, jedoch von den Vereinen Sicherheiten im Umfang von 35 Prozent statt 25 Prozent zu verlangen und keine Möglichkeit für Rangrücktritte durch den Bund – also für eine Einwilligung des Bundes, dass seine Forderungen im Falle einer Insolvenz letzte Priorität hätten – vorzusehen. Eine Minderheit Germann wollte in beiden Punkten dem Nationalrat folgen. Für die Klubs seien diese Fragen entscheidend, da eigentlich bereits Sicherheiten von 25 Prozent über ihrer Schmerzgrenze lägen. Wenn der Betrag zudem ohne Rangrücktritte gewährt würde, müsste er als Fremdkapital angerechnet werden, wodurch sich die Klubs womöglich bereits zur Überschuldung anmelden müssten. Stattdessen solle eine Kann-Formulierung geschaffen werden, so dass der Bund immer noch entscheiden könne, ob ein Verein bereits hoffnungslos verloren sei oder nicht. Mit letzterem Kommentar nahm er eine Kritik des Bundeskanzlers auf, der mit Bezug auf die Position des VBS und des BASPO erklärt hatte, dass ein Verein, der keine Sicherheiten im Umfang von 35 Prozent aufbringen könne, auch kein Darlehen erhalten solle. Mit 25 zu 13 Stimmen sprach sich der Ständerat für die tieferen, vom Nationalrat vorgeschlagenen Sicherheiten von 25 Prozent aus, lehnte hingegen die Rangrücktritte mit 19 zu 19 Stimmen bei Stichentscheid durch Präsident Stöckli ab.

Besonders umstritten waren die Härtefallmassnahmen für Unternehmen. Kommissionssprecher Rechsteiner betonte, dass der Bundesrat dabei sei, mit dem SECO, der EFV und den Kantonen abzuklären, wie dieser Härtefallfonds aussehen soll. Anstatt jedoch die Ergebnisse dieses Prozesses und den entsprechenden Gesetzesvorschlag in der Wintersession 2020 abzuwarten, habe der Nationalrat die Rechtsgrundlage geschaffen, «bevor das Projekt reif ist». Nun wisse man daher nicht, was die vorgeschlagenen Regelungen kosten würden. Da die Regelung nun aber bereits auf dem Tisch lag, versuchte der Ständerat das Beste daraus zu machen und ergänzte weitere Bestimmungen. So verlangte die Kommissionsmehrheit eine «entsprechende» finanzielle Beteiligung der Kantone, während eine Minderheit I Bischof (cvp, SO) diese Beteiligung auf den Wohnsitzkanton beschränken wollte. Eine Minderheit II Germann wollte eine ähnliche Bestimmung schaffen, wie sie der Nationalrat am Vortrag aufgrund des Einzelantrags Paganini (cvp, SG) angenommen hatte. Entsprechend sei der jetzige Antrag eher eine Ergänzung der nationalrätlichen Bestimmung, quasi ein Absatz 1bis, betonte Carlo Sommaruga, worauf Germann seine Minderheit auf die Streichung der Kann-Bestimmung für die Unterstützung verkürzte. Zusätzlich wollte die Minderheit II Germann ausdrücklich auch A-fonds-perdu-Beiträge ermöglichen. Ein Einzelantrag Ettlin (cvp, OW) wollte schliesslich sicherstellen, dass nur Unternehmen unterstützt würden, die vor Ausbruch der Krise wirtschaftlich gesund waren, und dass es keine doppelte Unterstützung für die Unternehmen durch verschiedene Massnahmen geben würde. Der Ständerat entschied sich hier für eine ausführlichere Regelung zu den Härtefallmassnahmen, nahm alle drei Minderheits- und Einzelanträge an (Antrag Bischof: 31 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung; Antrag Germann: 23 zu 17 Stimmen; Antrag Ettlin: 38 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung) und löste die dafür nötige Ausgabenbremse ohne Gegenstimmen. Damit war er auch einem Vorschlag von Ratspräsident Stöckli (sp, BE) gefolgt, dem Antrag Ettlin zuzustimmen, damit man diese Frage im Differenzbereinigungsverfahren noch genauer diskutieren könne.

Ähnlich umstritten waren die Regelungen zum Erwerbsersatz. Bezüglich der Möglichkeiten auf EO wollte der Ständerat noch einen Schritt weitergehen als der Nationalrat, der diese bereits auf massgebliche Einschränkung der Erwerbstätigkeit ausgedehnt hatte. Der Ständerat wollte aber zusätzlich auch die Kann-Formulierung der entsprechenden Regelung streichen, während eine Minderheit Hegglin (cvp, ZG) den engeren bundesrätlichen Vorschlag befürwortete. Es sei bereits mit der jetzigen Lösung für die Vollzugsstellen schwierig, die Erfüllung der Anspruchsvoraussetzung zu prüfen, betonte er. Bundekanzler Thurnherr kritisierte einerseits die unklaren, aber vermutlich sehr hohen Ausgaben, die für die EO durch die Ausdehnung auf «Hunderttausende mehr» entstünden, und andererseits die unklare Formulierung der Regelung. Äusserst knapp folgte der Ständerat diesbezüglich der Minderheit Hegglin und dem Bundeskanzler und übernahm die Formulierung des Bundesrates mit 20 zu 19 Stimmen. Sehr kritisch zeigte sich der Bundeskanzler auch gegenüber der Idee, die EO auch für Selbständigerwerbende zu öffnen, da es «einfach nicht möglich [sei] zu überprüfen, ob eine selbständigerwerbende Person einen teilweisen Erwerbsausfall erleidet oder nicht». Damit öffne man Missbrauch «Tür und Tor». Die Kommissionsmehrheit wollte den entsprechenden, vom Nationalrat ergänzten Passus streichen, während eine Minderheit Graf diesbezüglich dem Nationalrat folgen wollte. Mit 21 zu 18 Stimmen sprach sich der Rat gegen den Einbezug der Selbständigerwerbenden aus. Stillschweigend lehnte er überdies eine Obergrenze des anzurechnenden Betrags von CHF 90'000, die Möglichkeit für den Bundesrat, Bestimmungen zu den anspruchsberechtigten Personen erlassen zu können, die Pflicht, den Erwerbsausfall nachzuweisen, und die Festlegung der Auszahlung durch Selbstdeklaration ab. Stattdessen nahm er einen Verweis auf die Regelung zur Erlöschung der Ansprüche und zur Verfügung im ATSG vor. Äusserst knapp lehnte die kleine Kammer mit 19 zu 19 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten auch die Verlängerung der Nutzung der Arbeitgeberreserven durch die Arbeitgeber ab, nachdem ein Einzelantrag Gmür-Schönenberger (cvp, LU) diese entgegen dem Antrag der Kommissionsmehrheit aufrechterhalten wollte. Andrea Gmür-Schönenberger hatte argumentiert, dass dadurch den Arbeitgebenden geholfen werden könne, ohne dass jemand belastet würde.

In Zusammenhang mit der Regelung zur EO standen gemäss dem Kommissionssprecher die Entschädigungen für Lohnzahlungen von Unternehmen an ihre Mitarbeitenden im Zuge von Covid-19-Massnahmen des Bundes. Der Nationalrat hatte sich für eine solche Entschädigung entschieden und eine Minderheit Carobbio Guscetti (sp, TI) wollte diesem Beispiel folgen, die SGK-SR-Mehrheit empfahl hingegen deren Ablehnung. Da es sich bei einer vom Bund verhängten Quarantäne in der Praxis um ein Arbeitsverbot handle, müsse der Bund die Unternehmen für die anfallenden Lohnkosten entschädigen, betonte Marina Carobbio Guscetti. Kommissionssprecher Rechsteiner entgegnete, dass für gefährdete Personen nicht in erster Linie eine Quarantäne, sondern Massnahmen, welche eine Weiterarbeit der Betroffenen erlaube (wie zum Beispiel Homeoffice), angeordnet würden. Durch die vorgeschlagene Regelung hätten die Arbeitgebenden jedoch einen Anreiz, die Mitarbeitenden an der Arbeit zu hindern, anstatt sie dabei zu schützen. Mit 24 zu 13 Stimmen lehnte der Rat den Minderheitsantrag ab.

Bei den Massnahmen zur ALV lehnte die Kommission die Ausdehnung der EO auf Personen auf Abruf, in Arbeitsverhältnissen auf Dauer, in Lehrverhältnissen sowie im Dienste von Temporärfirmen ab, wie sie der Nationalrat zuvor hinzugefügt hatte. In einem Einzelantrag machte sich Marina Carobbio Guscetti dafür stark, diese Ausdehnung beizubehalten, um diese Personen, in «prekären Arbeitsverhältnissen» zu unterstützen. Bundeskanzler Thurnherr argumentierte einerseits, dass Temporärarbeit sehr missbrauchsanfällig sei, und befürchtete andererseits, dass diese Arbeitsverhältnisse durch eine solche Besserstellung noch gefördert würden. Mit 26 zu 13 Stimmen folgte der Rat den Ausführungen des Bundeskanzlers und dem Antrag der Kommission. Auch zwei Minderheitsanträge Graf, die Vorschläge aus dem Erstrat aufnahmen, waren nicht erfolgreich: Mit 25 zu 14 Stimmen lehnte der Ständerat einen höheren Lohnersatz bei tiefen Löhnen (entsprechend dem Minderheitsantrag Maillard (sp, VD) im Nationalrat) ab, mit 25 zu 14 Stimmen (bei 1 Enthaltung) sprach er sich gegen die finanzielle Unterstützung von familienergänzenden Institutionen (gemäss den Anträgen Feri (sp, AG) und Weichelt-Picard (al, ZG) im Nationalrat) aus.

Die übrigen Massnahmen waren deutlich weniger umstritten. Bei den Massnahmen im Bereich der Gesundheitsversorgung schlug Jakob Stark (svp, TG) in einem Einzelantrag vor, den Personen, die sich vor einem durch diesen Artikel ausgelösten Impfobligatorium und der Zulassung von ausserordentlich zugelassenen Impfungen fürchteten, entgegenzukommen und ihren Bedenken Rechnung zu tragen, indem man ausdrücklich festhalten sollte, dass im Ausnahmeverfahren zugelassene Impfstoffe nicht dem Impfobligatorium gemäss Epidemiengesetz (Art. 6, Absatz 2 Buchstabe d) unterliegen sollen. Damit könnte die Akzeptanz des Gesetzes erhöht werden, betonte er. Von diesem Vorschlag zeigte sich Kommissionssprecher Rechsteiner gar nicht überzeugt. Die Annahme dieses Antrags wäre ein «Eigengoal erster Güte», betonte er. Das Covid-19-Gesetz habe «null und nichts» mit Impfen zu tun, es gehe lediglich um die vereinfachte Zulassung von Arzneimitteln, nicht von Impfstoffen. Bundeskanzler Thurnherr betonte zudem, dass es beim Impfobligatorium gemäss Epidemiengesetz ausschliesslich um Personen mit Betreuungsfunktionen gehe. Zudem sei eine vereinfachte Zulassung von Impfstoffen aufgrund der Konzeption des Heilmittelgesetzes nicht möglich, wie ihm das BAG versichert habe. Mit 33 zu 6 Stimmen lehnte der Ständerat den Antrag Stark in der Folge ab.
Ständerat Minder beantragte überdies, die Möglichkeit des Bundesrates zur Direktvermarktung von wichtigen medizinischen Gütern aus dem Gesetz zu streichen. Dass während der Corona-Krise zu wenig medizinische Güter wie Desinfektionsmittel vorhanden gewesen seien, heisse nicht, dass der Staat für deren Vermarktung zuständig sein und damit die freie Privatwirtschaft konkurrenzieren solle, kritisierte er. Der Bundeskanzler betonte jedoch, dass es hier lediglich darum gehe, dass der Bund, wenn er wie im Frühling Güter beschaffen müsse, diese bei der Rückkehr zur normalen Lage auch dann an die Verbraucher im Gesundheitswesen oder die Kantone abgeben könne, wenn er dafür Marktpreise gezahlt hatte. Es würden aber keine medizinischen Güter direkt an die Endkunden verkauft. Mit 33 zu 6 Stimmen lehnte der Ständerat den Antrag Minder ab.
Dann wollte die SGK-SR die Möglichkeit des Bundesrates, medizinische Tätigkeiten einzuschränken oder zu verbieten, nur auf Fälle beschränken, die nicht dringend sind und deren Aufschub keine Konsequenzen für die Gesundheit der Patientinnen und Patienten mit sich bringen. Diesen Punkt wolle man einfach explizit im Gesetz ausführen, betonte Kommissionssprecher Rechsteiner. Der Bundeskanzler zeigte sich von der Formulierung nicht begeistert: Entweder gebe es «keine nicht dringlichen Eingriffe, deren Nichtausführung schädliche Konsequenzen beim Patienten nach sich» zögen, weil sie sonst ja dringlich wären, oder alle möglichen Konsequenzen einer Nichtbehandlung würden einen sofortigen Eingriff nötig machen. Mit 31 zu 1 Stimme (bei 1 Enthaltung) sprach sich der Ständerat dennoch für die Präzisierung aus. Alle übrigen Änderungen des Nationalrats hiess der Ständerat stillschweigend gut.

In der Ausländer- und Asylpolitik wurden einige im Nationalrat abgelehnte Forderungen wieder aufs Tapet gebracht. So schlug die Kommission entsprechend dem Minderheitsantrag Crottaz (sp, VD) im Nationalrat vor, die Fristerstreckung auf weitere Bereiche auszudehnen, was der Rat stillschweigend annahm. Ohne Diskussion sprach sich der Rat auch für die vom Nationalrat geschaffene Ausnahme für Familiennachzug und Konkubinate aus. Eine Minderheit Sommaruga wollte zudem mit einer sehr offenen Formulierung festhalten, dass der Bundesrat bei Grenzschliessung die Reisefreiheit der Grenzgängerinnen und Grenzgänger sowie der Einwohnerinnen und Einwohner des Grenzgebiets «bestmöglich» gewährleistet. Damit wolle er der im Frühjahr aufgetretenen Problematik Rechnung tragen, als viele Personen Probleme bekamen, zum Beispiel weil sie auf der anderen Seite der Grenze arbeiteten, zur Schule gingen oder Familienmitglieder besuchen wollten. Dem pflichteten Maya Graf und Charles Juillard (cvp, JU) als weitere Vertretende von Grenzregionen bei, während Marco Chiesa aus gegenteiliger Perspektive des Tessins vertrat: Im Tessin sei man vielmehr hilflos gewesen, weil die Grenzen nicht hatten geschlossen werden können. Mit 28 zu 10 Stimmen (bei 1 Enthaltung) stimmte der Rat dem Antrag Sommaruga zu.

Bei den insolvenzrechtlichen Massnahmen schlug die Kommission vor, dass der Bundesrat neben dem Nachlassvertrag und der Stundung auch bei der Anzeigepflicht bei Kapitalverlust und Überschuldung vom Gesetz abweichende Regeln erlassen können soll. Der Bundeskanzler sprach sich im Namen des Bundesrates aufgrund des Gläubigerschutzes gegen diesen Antrag, der mit einer Motion Ettlin (Mo. 20.3418) übereinstimme, aus. Der Gläubigerschutz sei mit der entsprechenden Sofortmassnahme eingeschränkt worden, nun könne man diese Massnahme aber nicht beliebig lange fortsetzen. Auch in der Vernehmlassung seien entsprechende Bedenken geäussert worden. Mit 31 zu 5 Stimmen nahm der Ständerat den Vorschlag dennoch an. Stattdessen strich der Ständerat auf Antrag der Kommission stillschweigend die vom Nationalrat geschaffene Möglichkeit, die Haftung von Transporteuren für die Zollschuld bei Konkursen der Empfänger oder Importeure wegen Covid-19 zu streichen.

Zum Abschluss der Debatte behandelte der Rat noch einen Einzelantrag Stark, der das Covid-19-Gesetz nur bis Ende September 2021, statt wie vom Bundesrat vorgeschlagen bis Ende Dezember 2021 laufen lassen wollte. Da die Covid-19-Krise im Sommer 2021 mit grosser Wahrscheinlichkeit vorbei sein werde, solle das Gesetz nicht noch bis Ende Jahr gültig bleiben, argumentierte Jakob Stark. Durch die verkürzte Gültigkeit sende man der Schweizer Bevölkerung ein positives Signal, dass man das Notrecht zeitlich möglichst begrenzt halten wolle. Mit 30 zu 8 Stimmen folgte der Ständerat jedoch der Kommissionsmehrheit und beliess die Frist bei Ende 2021.
Mit 33 zu 1 Stimme (bei 4 Enthaltungen) sprach sich schliesslich die überwiegende Mehrheit des Ständerats für das Covid-19-Gesetz aus. Die ablehnende Stimme stammte von Thomas Minder (parteilos, SH) und die Enthaltungen von Mitgliedern SVP und einem Mitglied der CVP.

Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid 19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; BRG 20.058)
Covid-19-Gesetz und Revisionen

In der Herbstsession 2020 beugte sich der Ständerat als Erstrat über die Vorlage des Bundesrats, mit der durch eine Verfassungsänderung ein obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter eingeführt werden soll. Eintreten war umstritten. Für die Kommission nahm Andrea Caroni (fdp, AR) Stellung, der mit einer Motion am Ursprung der Vorlage gestanden hatte. Er pries diese als optimale Ergänzung zum bereits bestehenden obligatorischen Staatsvertragsreferendum an. Dieses sei unvollständig, weil es lediglich den Beitritt zu supranationalen Organisationen regle. Es gebe aber Staatsverträge, welche die Verfassung ebenfalls beeinflussten, ohne einen Beitritt zu verlangen. Das neu geschaffene Instrument könne diese Lücke schliessen und der Bundesrat habe es geschafft, klare Kriterien für die Anwendung zu definieren. Betroffen seien Verträge, die zwingend eine Verfassungsänderung mit sich bringen, und solche, die materiell Verfassungsrang haben – also wenn Grundrechte, der Föderalismus oder die Organisation der Bundesbehörden tangiert werden. Dieses neue Referendum würde die Legitimität eines Vertrags stärken, wobei die Zahl solcher Abstimmungen gemäss Caroni gering bleiben werde.
Eine Minderheit Jositsch (sp, ZH) beantragte Nichteintreten. Der Zürcher SP-Ständerat begründete seinen Antrag damit, dass eine neue Regelung nicht notwendig sei. Es gebe gar kein Problem, das einen neuen Verfassungsartikel rechtfertigen würde. Dem widersprach Daniel Fässler (cvp, AI): Weil die internationale Vernetzung zunehme, werde auch der Konflikt zwischen Landesrecht und Völkerrecht zunehmen, betonte er. Deshalb sei es wichtig, hier frühzeitig eine gute Regelung zu finden. Eine 28 zu 14-Merhheit beschloss in der Folge Eintreten.
In der Detailberatung scheiterte ein Einzelantrag Rechsteiner (sp, SG), der bei der Präzisierung der Kriterien die «Grundrechte» nicht erwähnt haben wollte. Der St. Galler Ständerat argumentierte vergeblich, dass zahlreiche Verträge unter dieses Kriterium fallen würden, die dann nicht mehr einfach ratifiziert werden könnten, sondern von Volk und Ständen abgesegnet werden müssten. Als Beispiel nannte er die Kinderrechtskonvention oder die Behindertenkonvention. Die anwesende Bundesrätin Karin Keller-Sutter verneinte jedoch, dass diese Beispiele unter die neue Bestimmung fallen würden. Abgelehnt wurde auch ein Minderheitsantrag Chiesa (svp, TI), der gefordert hätte, dass das Referendum nicht nur die allfällige Verfassungsänderung, sondern auch den Vertrag umfassen müsse. Dadurch sollte vermieden werden, dass eine Verfassungsänderung faktisch nicht mehr abgelehnt werden könnte, weil man den Vertrag ja schon eingegangen wäre. Die Mehrheit wandte sich gegen dieses Ansinnen, weil es auch die Möglichkeit geben müsse, die Umsetzung eines Vertrags auf Gesetzesstufe zu regeln, wie die Justizministerin ausführte.
Somit nahm der Rat im Vergleich zur bundesrätlichen Vorlage lediglich eine sprachliche Präzisierung vor und schickte das Geschäft nach der Gesamtabstimmung, in der sich 27 Rätinnen und Räte für und 12 gegen den Entwurf aussprachen, an den Nationalrat.

Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (BRG. 20.016)
Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter