Jahresrückblick 2019: Aussenpolitik

Im Jahr 2019 beschäftigte sich das Parlament im Rahmen der Schweizer Aussenpolitik mit Geschäften im Bereich der Aussenwirtschaft – wie Freihandelsabkommen und Doppelbesteuerungsabkommen – aber auch mit zwischenstaatlichen Beziehungen. Wie die Medienanalyse von APS zeigt, nahm das mediale Interesse – im Vergleich der letzten drei Jahre – an Geschäften, die sich mit Staatsverträgen oder Entwicklungspolitik befassten, tendenziell eher ab. Über die Beziehung zwischen der Schweiz und der EU wurde besonders oft berichtet. Dies dürfte insbesondere an den neuen Entwicklungen und Eskalationsstufen rund um das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU sowie an dem zweiten Beitrag an ausgewählte EU-Mitgliedsstaaten – in den Medien als Kohäsionsmilliarde bezeichnet – liegen.

Ein erster gewichtiger Schwerpunkt im Jahr 2019 bildete jedoch ein anderer Politikbereich, die Aussenwirtschaftspolitik. So entschieden die Räte unter anderem über aktualisierte Freihandelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten und der Türkei sowie Ecuador. Hinzu kam das revidierte Agrarabkommen zwischen der Schweiz und der Türkei. Insbesondere gegenüber Letzterem gab es aufgrund der kritischen Menschenrechtslage in der Türkei zwiespältige Gefühle. Eine Minderheit forderte, mit Verweis auf Berichte der EU und der UNO, gar die Rückweisung an den Bundesrat. Der Bundesbeschluss wurde aber vom Ständerat im März und vom Nationalrat im Juni angenommen. Die Kantone Thurgau (Kt.Iv. 17.317) und Genf (Kt.Iv. 18.303) hatten in den vergangenen Jahren Standesinitiativen lanciert, um bei den Verhandlungen von Freihandelsabkommen mit Malaysia und Indonesien die Zollbefreiung von Palmöl und Palmkernöl zu verhindern. Grund dafür war einerseits die Sorge, dass einheimische Ölproduzenten durch die Aufweichung der Grenzschutzmassnahmen benachteiligt werden könnten, andererseits wurden auch die negativen ökologischen Folgen der Palmölproduktion bemängelt. Im März wurden zwei dieser Initiativen durch den Nationalrat versenkt, drei weitere standen aber noch an, womit das Thema beileibe noch nicht vom Tisch war. Ebenfalls im März wurde im Nationalrat – als Zweitrat – eine Motion der APK-SR (Mo. 18.3717) angenommen, die verlangte, dass die beiden Freihandelsabkommen sich nicht negativ auf die inländische Ölproduktion auswirken dürfen. Diesen Forderungen wurde Rechnung getragen, woraufhin der Nationalrat dem Freihandelsabkommen mit Indonesien zustimmte. Eine Minderheit zeigte sich zwar mit den Regelungen zur Nachhaltigkeit von Palmöl nicht zufrieden, doch sie unterlag mit ihrem Antrag. Zwar noch kein konkretes FHA, aber dafür zumindest die Erlaubnis für erste Sondierungsgespräche über ein Freihandelsabkommen mit den USA gab es in der Sommersession. Die Motion von Ständerat Graber (cvp, LU; Mo. 18.3797) aus dem Jahr 2018 erhielt auch vonseiten des Bundesrats Unterstützung und wurde im Juni vom Nationalrat ebenfalls angenommen. Dadurch soll die Schweizer Exportindustrie gestärkt und der Zugang zum amerikanischen Markt, der sich seit 2016 immer protektionistischer gibt, gesichert werden.
Eine Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Grossbritannien wurde ebenso problemlos angenommen wie der Abschluss eines nach mehrjähriger Verhandlung erarbeiteten Doppelbesteuerungsabkommen mit Brasilien. Weitere Anpassungen an bestehenden Doppelbesteuerungsabkommen zur Implementierung von Mindeststandards stehen 2020 bevor.

Am meisten Gesprächsstoff boten sicherlich jene Debatten, welche die Beziehung zwischen der EU und der Schweiz zum Thema hatten. Für hitzige Diskussionen und Differenzen zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat sorgte im Juni das kritisierte und noch immer nicht abgeschlossene institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU. Ausdruck der Unzufriedenheit war die im März abgelehnte Motion von Ständerat Minder (parteilos, SH; Mo. 18.4165), die vom Bundesrat die Nichtunterzeichnung des Abkommens verlangte. Anfang Juni kam es schliesslich zu einer mehr oder weniger offenen Konfrontation zwischen Bundesbern und Brüssel, als der Bundesrat in einer Botschaft Klärung zu fundamentalen Fragen des institutionellen Abkommens forderte. Zwar schätzte man den Entwurf des Abkommens grundsätzlich positiv ein, doch die Europäische Kommission solle mehr Rücksicht auf nationale Prozesse nehmen, damit man in Fragen des Lohn- und Arbeitnehmerschutzes, der Unionsbürgerrichtlinie und der staatlichen Beihilfen eine Einigung finde. Auch der Ständerat schlug in die gleiche Kerbe, als er kurz darauf mittels Motion (Mo. 19.3416) die Regierung und deren Chefunterhändler mit Zusatzverhandlungen beauftragte. Des Weiteren hing die «Begrenzungsinitiative» der SVP quasi als Damoklesschwert über dem bilateralen Weg der Schweiz.
Die Antwort aus Brüssel liess nur einige Tage auf sich warten, als Kommissionspräsident Juncker durchblicken liess, dass Nachverhandlungen kaum eine Chance hätten. Die Medien berichtete, dass sich die EU offiziell «offen für ergänzende Gespräche» zeige, aber durch die Blume deutlich mache, dass der Schweiz kaum Spielraum eingeräumt werden würde. Für Empörung sorgte Jean-Claude Juncker mit seinem Ultimatum, dass die von der Schweiz geforderten ergänzenden Gespräche innert einer Woche abgehandelt werden müssten. Als Druckmittel hatte die EU noch immer die in der Luft hängende Verlängerung der Börsenäquivalenz in der Hinterhand, die bei Nichterfüllung des Ultimatums beendet werden könnte.

Ebenjene Entwicklungen hinsichtlich der Anerkennung der Börsenäquivalenz sorgten in der Schweiz mit ihrem traditionell starken Bankenplatz schon seit geraumer Zeit für rote Köpfe. Die Europäische Kommission hatte Ende Dezember 2017 die Verlängerung der Börsenäquivalenz von den Fortschritten bei den Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen abhängig gemacht. Zwar hatte sie die EU anfänglich befristet bis zum 30. Juni 2019 verlängert, erklärte sie danach aber für beendet. Dementsprechend zahlten sich die 2018 ergriffenen Massnahmen des Bundesrats zum Schutz der Börseninfrastruktur im Fall einer Nichtverlängerung der Äquivalenzanerkennung aus. Auch medial war das bevorstehende Ende der Börsenäquivalenz – und damit gezwungenermassen das institutionelle Rahmenabkommen – das dominierende Thema. Eine drohende Eskalation, die mit der Aufhebung der Börsenäquivalenz erst ihren Anfang nähme, wurde befürchtet. Die medial kritisierte bilaterale «Trotzkopf-Logik», die sich durch gegenseitige angedrohte Sanktionen äussere, wurde für enorm kontraproduktiv befunden. Das effektive Ende der Börsenäquivalenz Anfang Juli wurde in der Presse hingegen eher nüchtern thematisiert; man verwies auf die in naher Zukunft marginalen, möglicherweise gar positiven Auswirkungen für die Schweizer Börse. Kritisiert wurde vor allem, dass diese gegenseitige Blockade keine positiven Signale hinsichtlich zukünftiger Verhandlungen über das Rahmenabkommen aussende.

Sehr umstritten war aufgrund dieser Kette von Ereignissen der zweite Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Staaten, der im März und Juni ausgiebig diskutiert wurde. Die Aufstockung der Mittel für den Migrationskredit auf Kosten des Kohäsionsrahmenkredits wurde vor allem von den linken Parteien kritisiert. Im Nationalrat errangen schliesslich zwar beide Kreditanträge eine Mehrheit, doch der Ständerat stimmte den vorgeschlagenen Änderungen nicht zu. Eng verbandelt mit dem Kohäsionskredit war ein Entwurf für eine Asylgesetzesänderung. Dieser sollte es dem Bundesrat erlauben, ohne Zustimmung des Parlaments internationale Abkommen im Rahmen des – vom Parlament bereits beschlossenen – Migrationskredits abzuschliessen. Bei beiden Geschäften entstanden Differenzen zwischen den beiden Parlamentskammern, denn es war bis anhin nicht eindeutig geklärt, ob die Massnahmen der EU – siehe Börsenäquivalenz – als diskriminierend eingestuft werden können, was wiederum die Blockierung der Schweizer Fördergelder zur Folge hätte. Der Bundesrat gelangte im Herbst zum Schluss, dass die EU-Massnahmen unter dem WTO-Gleichbehandlungsgebot tatsächlich als diskriminierend gelten. Somit würden die beiden Kredite selbst bei einer Genehmigung durch die Räte bis auf Weiteres nicht ausbezahlt werden. Im Dezember beriet der Nationalrat schliesslich ein letztes Mal über den zweiten Beitrag der Schweiz an die EU und bereinigte die Differenzen zum Ständerat. Somit waren die beiden Kredite zwar bewilligt, ausbezahlt werden sie aber erst, wenn die Börsenäquivalenz wiederhergestellt ist.
Im August zeigte sich Bundesrat Cassis nicht sehr optimistisch und bezeichnete eine Einigung im Rahmenabkommen mit der amtierenden Kommission als «ein Wunder». Nach ihrem Amtsantritt liess die neue Kommissionspräsidentin, Ursula von der Leyen verlauten, dass die Verhandlungen mit der Schweiz auch weiterhin Chefsache blieben. Die Medien zweifelten aber nach wie vor an einer Einigung vor der Abstimmung zur Begrenzungsinitiative.

Nicht alle Verhandlungen zwischen der EU und der Schweiz gestalteten sich so problematisch wie die bisher aufgeführten. Die Sicherheit des Schengen-Raums und eine qualitativ hochwertige Grenzkontrolle schienen diesbezüglich ein verbindendes Element zu sein. Auf alle Fälle sprachen sich Ständerat und Nationalrat mit grosser Mehrheit für den bundesrätlichen Entwurf zum EES (Entry-Exit-System / Einreise- und Ausreisesystem) und die damit verbundenen Anpassungen des Ausländer- und Integrationsgesetzes aus. Bereits im Mai hatte sich das Volk nachdrücklich zum Schengen-Raum bekannt, als es der Übernahme einer EU-Waffenrichtlinie zustimmte, die unter anderem den Besitz halbautomatischer Waffen verschärfen sollte.

Auch über die Rolle der Schweiz als Gastland und Zentrum der Global Governance wurde intensiv beraten. Ebendiese soll auch weiterhin gestärkt und ausgebaut werden, damit die Schweiz – und insbesondere Genf – weiterhin ein internationales Zentrum für Diplomatie, Krisenbewältigung und NGOs sein kann. In eine ähnliche Richtung zielte die Diskussion über die Erneuerung des Kredits für drei Genfer Zentren in der Herbstsession. Diese bemühen sich um politische Sicherheit, humanitäre Minenräumung und die demokratische Kontrolle von Streitkräften. Obwohl der Kredit noch nicht definitiv beschlossen wurde, zeigten sich beide Kammern von der Wichtigkeit der Schweizer Aussenwahrnehmung in diesen Politikfeldern überzeugt.

Im April 2014 veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht in Erfüllung des Postulats Graber, welches Massnahmen zur Vereinfachung von Steuer- und Finanzfragen für Auslandschweizer prüfen liess. In diesem erwähnte er die in den vergangenen Jahren gewachsene Komplexität des internationalen Steuer- und Finanzbereichs und die damit einhergehende Regulierungsdichte. Auslandschweizer sähen sich insbesondere seit der Einführung des AIA vor neue Herausforderungen gestellt. Jedoch seien die bestehenden Organisationsstrukturen und die Kooperation der Fachdienste (EDA, EFD) einer zentralen Anlaufstelle, die ausschliesslich für Steuer- und Finanzfragen zuständig wäre, vorzuziehen.
Des Weiteren sah der Bundesrat keine Notwendigkeit, die PostFinance per Gesetz dazu zu verpflichten, allen Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern ihre Dienstleistungen anzubieten. Einerseits gäbe es bereits diverse Zahlungsverkehrsdienstleistungen durch andere Banken, andererseits biete auch die PostFinance ein freiwilliges Angebot an und befinde sich seit Einreichung des Postulats in einem gemeinsamen Dialog mit der ASO. Eine gesetzliche Verpflichtung würde den Spielraum der PostFinance erheblich einschränken und zu erhöhten Rechts- und Reputationsrisiken führen.
Da der Bundesrat das Postulat damit als erfüllt erachtete, beantragte er im Rahmen des Berichts zu den Motionen und Postulaten der gesetzgebenden Räte 2016 die Abschreibung. Dieser Aufforderung kam der Ständerat in der Sommersession 2017 nach.

Le Conseil fédéral a approuvé un rapport sur les perspectives d’avenir pour la politique économique suisse. Ce rapport fait suite à un postulat Graber (cvp, LU) qui posait la question des possibilités offertes par le bas niveau des taux d’intérêts et du franc fort. Ce rapport concerne principalement le refinancement de la dette fédérale, la création d’un fonds souverain et la politique de placement de la Banque national suisse (BNS). Premièrement, le rapport souligne que la Confédération profite déjà de l’allègement des charges d’intérêt et a émis davantage d’emprunts à long-terme. Deuxièmement, une hausse de la dette serait non seulement contraire au principe du frein à l’endettement mais aussi risquée. Troisièmement, il estime que la gestion de la politique de placement de la BNS est équilibrée. Ainsi, selon le rapport, il n’est pas nécessaire d’adopter une nouvelle stratégie, étant donné que la Confédération profite déjà des conditions monétaires actuelles.

Le Conseil fédéral a répondu au postulat Graber, invitant à définir une stratégie pour promouvoir la réintégration professionnelle, dans le cadre du rapport sur l'état de la mise en œuvre de l'initiative visant à combattre la pénurie de personnel qualifié. Après sa publication, le postulat a donc pu être classé.

Die finanziellen Einschränkungen in den Bundesfinanzen, die auch das erfolgreiche Fördergefäss für den Schweizer Sport „Jugend und Sport” betroffen hatten, veranlassten gerade auch in diesem Bereich einige Bundesparlamentarier, regulierenden Einfluss nehmen zu wollen. Aufgrund eines angenommenen Postulats Graber (cvp, LU) musste der Bundesrat Möglichkeiten aufzeigen, ob und wie die Budgetkürzungen für J+S rückgängig gemacht werden könnten.
Im Bericht, der im September 2015 veröffentlicht wurde, legte der Bundesrat dar, welche Konsequenzen Beitragskürzungen für das Förderwerk J+S hätten – beziehungsweise er versuchte die Konsquenzen zu verdeutlichen: Leider habe man keine zuverlässigen Instrumente, um die Folgen von Budgeteinschränkungen für J+S genau abschätzen zu können, hiess es im Bericht. Dargestellt wurden jedoch mögliche Auswirkungen aus der Perspektive der Vereine. Sportclubs mit einer Fokussierung auf den Breitensport seien in besonderem Umfang von den J+S-Zuwendungen abhängig. Wenn dort die Mittel geschmälert würden, müssten die Budgetausfälle anderweitig, etwa durch Erhöhung der Mitgliederbeiträge, kompensiert oder aber die Sportangebote abgebaut werden. Auf der anderen Seite stellte der Bericht J+S als Qualitätslabel dar, als Anreizsystem für Leiterpersonen, ihrer Aus- und Weiterbildungspflicht regelmässig nachzukommen. Insofern könnten Leistungskürzungen eine Qualitätseinbusse im Bereich des Kinder- und Jugendsports bedeuten. Bezüglich des freiwilligen Schulsports, dessen Angebote kantonal organisiert sind, wurde ein düsteres Bild gezeichnet: Die Senkung der J+S Beiträge wirke sich hier noch stärker aus als im Vereinssport und beträfe insbesondere Bemühungen zur Förderung der 5- bis 10-jährigen Kinder. Auch die Nachwuchsförderung, also das eigentliche leistungssportliche Kerngeschäft der Sportverbände, erweise sich als besonders betroffene Sparte, gerade weil die hochqualifizierten Trainerinnen und Trainer von den Verbänden angestellt seien, wodurch Beitragskürzungen die geleisteten Trainingsangebote schmälern würden. Schliesslich würde dadurch auch die Freiwilligenarbeit, das „zentrale Bestimmungsmerkmal” der Vereine, gefährdet, denn ein Wegfall der Gelder bedeute ein negatives Signal gegenüber dem ehrenamtlichen Engagement.
Auf allen Ebenen zeigte der Bericht also bedeutende Einbussen bei einem Wegfall der gewohnten J+S-Subventionen. Wie aber die Situation im Sinne einer Fortführung der bisherigen J+S-Zuwendungen an den Sport bereinigt werden könne, wurde im Bericht nicht dargelegt. Das Postulat wurde in der Folge als erledigt abgeschrieben.

Im Juni 2015 präsentierte der Bundesrat einen ersten Monitoring-Bericht zum Umsetzungsstand der Fachkräfteinitiative (FKI), die 2011 lanciert worden war. Demnach sei die FKI, die 2014 mit der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative an Bedeutung gewonnen und vom Bundesrat im selben Jahr intensiviert und ausgeweitet worden war, auf gutem Weg. Der Bundesrat zeigte sich überdies optimistisch, eine Mehrzahl der insgesamt 30 Massnahmen aus den vier Handlungsfeldern Höherqualifizierung, Vereinbarkeit von Beruf und Familie, Ältere Arbeitnehmende und Innovation unter Mitwirkung der Kantone und Sozialpartner bis 2018 umsetzen zu können. Mit dem Bericht erfüllte die Regierung zudem eine grosse Anzahl parlamentarischer Vorstösse. Einem Postulat Aubert (sp, VD), das eine Prospektivstudie zum Fachkräftebedarf in den einzelnen Wirtschaftssektoren forderte, kam der Bundesrat mit dem Versprechen nach, das im April 2014 vom SECO veröffentlichte Indikatorensystem zur Beurteilung der Fachkräftenachfrage weiter auszubauen und periodisch zu aktualisieren. Ein Postulat Keller-Sutter (fdp, SG), das einen Massnahmenkatalog zur nachhaltigen Stärkung des inländischen Arbeitspotenzials forderte, ein Postulat Heim (sp, SO), welches auf die Chancen älterer Arbeitskräfte abzielte, ein Postulat Graber (cvp, LU), das auf die Förderung von Wiedereinsteigerinnen fokussierte, und ein Postulat der FDP-Liberalen-Fraktion, das vom Bundesrat forderte, die FKI möglichst rasch umzusetzen, wurden mit dem Bericht ebenso erfüllt wie zwei gleichlautende Kommissionsmotionen, die forderten, dass der Bundesrat seine Strategie zur Behebung des Fachkräftemangels überarbeitet.

Parallèlement à sa prise de position, le Conseil fédéral a présenté en juillet un rapport faisant état des impacts de la libre circulation des personnes en Suisse afin de répondre aux interrogations formulées dans les postulats Girod (verts, ZH) et Bischof (pdc, SO) et dans la motion Brändli (udc, GR). Le rapport relève premièrement les effets bénéfiques de l’accord pour l’économie suisse, qui retire 1 franc sur 2 de ses relations commerciales avec l’UE. Il met cependant en lumière l’augmentation de la population qui met sous pression le marché du logement, les infrastructures, l’aménagement du territoire ou encore la politique de formation. Les réactions à ce rapport ont fusé à droite comme à gauche. L’UDC a accusé le rapport d’embellir la situation, alors que le PS a regretté que le Conseil fédéral n’ose pas prendre des mesures effectives, telle l’instauration d’un salaire minimal, afin de lutter contre le dumping salarial.

Ende 2009 hatte der Bundesrat in Beantwortung eines vom Ständerat überwiesenen Postulats Konrad Graber (cvp, LU) einen von der Finanzmarktaufsicht (Finma) und der Nationalbank (SNB) gemeinsam erarbeiteten Bericht zur künftigen „Strategischen Stossrichtung für die Finanzmarktpolitik der Schweiz“ veröffentlicht. Als Ansatz zur Bewältigung der mittel- und langfristigen Herausforderungen an den Finanzplatz Schweiz wurden darin vier finanzmarktpolitische Ziele samt entsprechenden Strategien festgehalten. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit des schweizerischen Finanzsektors soll erstens mittels Schaffung geeigneter steuerlicher Rahmenbedingungen (Unternehmenssteuerreform III, Prüfung der Verrechnungs- und Stempelsteuer) und bedachter regulatorischer Eingriffe zum Schutz der Gläubiger, Anleger und Versicherer erhalten bleiben bzw. gestärkt werden. Zweitens sollen Hindernisse für den Zugang schweizerischer Finanzintermediäre (Banken, Vermögensverwaltung, Fonds) im internationalen Markt systematisch angegangen werden, indem sich die Schweiz um die weitere Liberalisierung der Märkte über Dienstleistungsabkommen im Rahmen der WTO (GATS) und mit der EU, über Freihandelsabkommen und über Gleichwertigkeitsanerkennungen bemüht. Im weiteren soll auch der autonome Nachvollzug von EU-Regulierung schweizerischen Finanzdienstleistern den Zutritt in den europäischen Markt erleichtern. Drittens hielt das Papier eine Verschärfung der Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften durch die Finma sowie einen verbesserten Einlegerschutz als Unterstützungsmassnahmen des Finanzsystems in seiner systemrelevanten Dimension fest. In Anlehnung an die Empfehlungen der „Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen“ sollten weitere Regulierungsmassnahmen geplant werden. Diese kam in ihrem Zwischenbericht im April 2010 zum Schluss, dass allein die beiden Grossbanken UBS und Credit Suisse, nicht aber andere Finanzinstitute oder Versicherungen, als too-big-to-fail einzustufen seien und damit ein volkswirtschaftliches Stabilitätsrisiko darstellten. Demzufolge suchte der Bundesrat die Lösung in einer entsprechenden, auf die systemrelevanten Banken beschränkten Planungsvorlage zwecks Änderung des Bankengesetzes. Als viertes Ziel strebt der Strategiebericht zur Finanzmarktpolitik die Integritäts- und Reputationssicherung des Finanzplatzes an. Konkret soll mit bilateralen Abkommen über die Einführung einer Abgeltungssteuer auf grenzüberschreitenden Kapitalerträgen sowie dem Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen nach OECD-Standard das Bankgeheimnis gewahrt und der international weithin geforderte automatische Informationsaustausch unter den Steuerbehörden der einzelnen Länder verhindert werden.