Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter (Pa. Iv. 17.412)

Das Thema frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung sei in der Schweiz in den letzten Jahren oft diskutiert und von verschiedener Seite sei die Etablierung einer Politik der frühen Kindheit gefordert worden. Doch noch habe man es nicht erreicht, die Förderung der 0-4-Jährigen nachhaltig in der Schweizer Bildungspolitik zu verankern, so Nationalrat Matthias Aebischer (sp, BE). Im Frühling 2017 reichte er daher eine parlamentarische Initiative ein, welche eine Ausweitung der Zielgruppe des Kinder- und Jugendförderungsgesetzes auf Kinder vor dem Kindergartenalter zum Ziel hatte, um diese bereits in jungen Jahren mit der Förderpolitik des Bundes zu erreichen.
Im Frühling 2018 stimmten sowohl WBK-NR als auch WBK-SR für Folge geben. Als es in den darauffolgenden Sitzungen um die Umsetzung der parlamentarischen Initiative ging, änderte die WBK-NR jedoch einige Male ihre Meinung. Zuerst wollte sie die Initiative dahingehend umsetzen, dass der Bund die Schaffung von neuen Angeboten im Bereich der frühen Förderung unterstützen würde. Einige Zeit später sprach sich die WBK-NR dann aber für die Abschreibung der Initiative aus, weil eine Mehrheit der Ansicht war, dass sich die Initiative nicht zweckmässig umsetzen lasse. Keine zwei Monate später machte die WBK-NR erneut eine Kehrtwendung und beschloss, die Ausarbeitung der Vorlage nun doch anzugehen. Analog zur Kinder- und Jugendförderung solle der Bund die Kantone im Bereich der frühen Förderung im Sinn einer befristeten Anschubfinanzierung unterstützen können. Die WBK-NR schickte damit Ende August 2019 einen Entwurf in die Vernehmlassung, mit welchem der Bund während zehn Jahren maximal vier Kantonen pro Jahr eine einmalige Finanzhilfe gewähren kann, und zwar für die Dauer von drei Jahren in der Höhe von jährlich CHF 100'000. Damit sollen die Kantone dabei unterstützt werden, eigene Massnahmenpakete im Bereich der Förderung der frühen Kindheit zu entwickeln und umzusetzen.
Im Rahmen der Vernehmlassung zeigten sich die Mehrheit der Kantone und der Parteien einverstanden mit der Umsetzung der parlamentarischen Initiative. Die WBK-NR sah daher keinen Änderungsbedarf; der Entwurf wird nun in den nächsten Sessionen in den beiden Räten diskutiert.

Der Nationalrat befasste sich im Sommer 2020 mit der parlamentarischen Initiative Aebischer (sp, BE) «Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter». Die grosse Kammer war sich einig, dass der Chancengerechtigkeit im Kleinkindalter eine grosse Relevanz zukomme. Uneinig war man sich jedoch, welche Rolle dabei der Bund spielen solle und wie viel mit den zur Diskussion stehenden Finanzierungsmassnahmen erreicht werden könne. Während sich SP, Grüne und GLP sowie grosse Teile der Mitte-Fraktion für Eintreten aussprachen und auf den grossen Effekt der vorgesehenen Anschubfinanzierung hinwiesen, sprachen sich die SVP, ein Grossteil der FDP sowie einzelne Personen der Mitte-Fraktion gegen Eintreten aus und erläuterten, dass es nicht Aufgabe des Bundes, sondern der Kantone, Gemeinden und vor allem der Familien sei, die Kinder zu fördern. Zudem könne mit den geplanten finanziellen Mitteln sowieso nicht viel erreicht werden. Innenminister Berset betonte in seinem Votum, dass dem Bundesrat die frühkindliche Förderung sehr wichtig sei. Der Bundesrat sehe die Verantwortung dafür allerdings auch bei den Kantonen und beantrage daher ebenfalls, nicht auf die Vorlage einzutreten. Bei der Abstimmung über das Eintreten überwog aber die Meinung der Kommissionsmehrheit; es votierten 111 Parlamentarierinnen und Parlamentarier für Eintreten, 75 dagegen, zwei enthielten sich der Stimme. In der darauffolgenden Detailberatung wurde ein Antrag Fivaz (gp, NE), welcher sich für eine Erhöhung der finanziellen Mittel ausgesprochen hatte, mit 160 zu 80 Stimmen abgelehnt. In der Schlussabstimmung fanden sich 109 Stimmen für die Annahme des Entwurfs, 75 Stimmen dagegen (bei 4 Enthaltungen).

Der Ständerat befasste sich in der Herbstsession 2020 mit der parlamentarischen Initiative Aebischer (sp, BE) mit dem Titel «Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter». Für die Kommissionsmehrheit erläuterte Andrea Gmür-Schönenberger (cvp, LU) noch einmal die Bedeutung der Vorlage sowie ihre finanziellen Konsequenzen und plädierte für die Zustimmung zur Initiative. Sie schloss ihr Votum mit der Bemerkung, dass der Bund mit dieser Vorlage die Kantone bei der Erarbeitung von Konzepten zur frühen Förderung lediglich unterstützen könne; die Subsidiarität bleibe also gewahrt. Benedikt Würth (cvp, SG) als Sprecher der Kommissionsminderheit sah dies anders. Da die überwiegende Mehrheit der Kantone und Gemeinden im Bereich der frühen Förderung viel unternehme, sei diese parlamentarische Initiative nicht sinnvoll und untergrabe vielmehr das Prinzip der Subsidiarität. Sie sorge dafür, dass es zu Mitnahmeeffekten komme, indem der Bund Projekte unterstütze, die auch ohne Bundesgelder durchgeführt worden wären. Zudem könnten die Kantone und Gemeinden darauf setzen, dass der Bund sein einmal begonnenes Engagement weiterführe und dafür auch die finanziellen Mittel erhöhen würde, ohne dass die Kantone und Gemeinden selber investieren müssten. Diese Bedenken, unterstützt durch das Votum von Bundesrat Berset, dass die Politik der frühen Kindheit in der Kompetenz der Gemeinden und Kantone liege, vermochte die Mehrheit des Ständerates zu überzeugen: Die grosse Kammer stimmte mit 24 zu 18 Stimmen gegen Eintreten auf die Vorlage. Als nächstes wird sich wiederum der Nationalrat mit dem Geschäft befassen.

Die WBK-NR befasste sich im Februar 2021 ausführlich mit dem Bereich der frühkindlichen Bildung und Betreuung. Da dieses Thema für die Kommission von grosser Bedeutung ist, beschloss sie, eine eigene parlamentarische Initiative einzureichen, mit welcher die bereits mehrmals verlängerte Anstossfinanzierung für die familienergänzende Kinderbetreuung in eine stetige Unterstützung überführt werden soll. Gleichzeitig soll die parlamentarische Initiative Aebischer (sp, BE) «Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter» bis Ende 2021 sistiert werden.

Nachdem die WBK-NR im Frühjahr 2022 die Beratungen zur parlamentarischen Initiative Aebischer (sp, BE) zur Chancengleichheit vor dem Kindergartenalter vorerst verschoben hatte, beantragte sie ihrem Rat im April 2023 einstimmig, nicht auf die Vorlage einzutreten. In der Zwischenzeit hatte die Kommission das Bundesgesetz über die Unterstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Kantone in ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern (UKibeG) ausgearbeitet, womit das Anliegen der Initiative Aebischer vollständig umgesetzt werde.

Im Sommer 2023 folgte der Nationalrat dem Beschluss des Ständerats und trat nicht auf eine parlamentarische Initiative Aebischer (sp, BE) betreffend die Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter ein. Stillschweigend folgte die grosse Kammer damit ihrer vorberatenden WBK-NR. Das Anliegen «hat seine Berechtigung», erklärte Kommissionssprecher Simon Stadler (mitte, UR), da nicht alle Kinder mit dem «gleich gut gefüllten Rucksack» in die Schule eintreten. Dem Hauptanliegen dieser Initiative sei jedoch bereits in der Kita-Vorlage (Pa. Iv. 21.403) Rechnung getragen worden. Die Initiative war damit erledigt.

Strategie zur Stärkung der frühen Förderung

Die frühkindliche Förderung ist ein komplexes Themenfeld, in welches die WBK-NR mehr Klarheit bringen möchte. Die Kommission sprach sich daher mehrheitlich dafür aus, dass der Bundesrat eine Strategie zur Stärkung der frühen Förderung ausarbeiten soll. Darin soll eine gesamtschweizerische Übersicht erstellt, Defizite benannt und aufgezeigt werden, wie sie behoben werden können, um schliesslich die geforderte Strategie zu entwickeln, welche die Situation der frühkindlichen Förderung in der Schweiz verbessern kann. Zudem sollen die Verantwortlichkeiten (Bund, Kantone, Gemeinden, Private) geklärt werden und eventuell nötige gesetzliche Anpassungen aufgezeigt werden.
Während der Sommersession 2019 sprach sich in der nationalrätlichen Debatte namentlich die SVP gegen das Postulat aus. Nadja Pieren (svp, BE) monierte, dass die Kompetenzen im Bereich der frühkindlichen Förderung nicht beim Bund, sondern bei den Familien, Gemeinden und Kantonen liege und es daher nicht Aufgabe des Staates sei, hier aktiv zu werden. Verena Herzog (svp, TG) warf zudem die Frage der Kosten für die Ausarbeitung dieser Strategie auf.
Die Abstimmung fiel mit 87 zu 85 Stimmen sehr knapp aus; trotz der Vorbehalte der SVP und der FDP, die geschlossen, respektive nahezu geschlossen, gegen die Annahme stimmten, wurde das Postulat angenommen.

Der Bundesrat veröffentlichte im Februar 2021 den Bericht «Politik der frühen Kindheit. Auslegeordnung und Entwicklungsmöglichkeiten auf Bundesebene» in Erfüllung der Postulate der WBK-NR und von Nik Gugger (evp, ZH; Po. 19.3262). Der Bericht nahm eine Definition des Begriffs «Politik der frühen Kindheit» vor und stellte einen nicht abschliessenden Katalog der Leistungen in diesem Politikbereich vor; dieser reichte von der Elternbildung, über die frühe Sprachförderung bis zur aufsuchenden Familienarbeit. In den Handlungsfeldern «Statistische Datengrundlagen», «Informations- und Erfahrungsaustausch/Koordination», «Zugang zu den Angeboten», «Qualität der Angebote» sowie «Finanzierung der Angebote» identifizierte der Bericht Verbesserungspotenzial in Bezug auf das staatliche Wirken. In der Folge wurden für diese Handlungsfelder verschiedene Entwicklungsmöglichkeiten formuliert. Diese umfassten beispielsweise die Einführung einer nationalen Kinderbetreuungsstatistik, die Verbesserung der Datenlage zum Gesundheitszustand von Kindern unter Berücksichtigung sozialer Benachteiligungen, die Förderung des Informations- und Erfahrungsaustausches zwischen Fachpersonen, die Verbesserung der Zusammenarbeit und der Koordination auf Bundesebene, die verstärkte Förderung der Chancengerechtigkeit von Kindern mit Migrationshintergrund und von Kindern mit Behinderungen oder auch die Subventionierung von Familienorganisationen mit Tätigkeiten betreffend Familien mit kleinen Kindern. Einige dieser Massnahmen würden geprüft oder befänden sich bereits in Umsetzung. So würden beispielsweise schon heute Projekte mit Kindern, die eine Beeinträchtigung haben, unterstützt, schloss der Bericht.

Frühe Sprachförderung vor dem Kindergarteneintritt als Voraussetzung für einen Sek-II-Abschluss und als Integrationsmassnahme (Mo. 18.3834)

Eine im Herbst 2018 eingereichte Motion von Christoph Eymann (ldp, BS) forderte den Bundesrat auf, zu prüfen, wie die sprachliche Förderung vor dem Kindergartenalter in der ganzen Schweiz umgesetzt werden könne. Eymann erläuterte, dass im Bildungsbericht 2018 als Ziel festgehalten sei, dass 95 Prozent der Jugendlichen über einen Sek-II-Abschluss (d.h. gymnasiale Matur oder abgeschlossene Berufslehre) verfügen sollten. Dies sei vor allem bei Kindern mit Migrationshintergrund derzeit noch nicht der Fall; Eymann sah die Ursache dafür vor allem in der mangelnden frühen sprachlichen Förderung. Diese mangelnde Förderung stehe auch im Widerspruch zur anvisierten Chancengerechtigkeit der Kinder. Eymann sah den Bundesrat durch verschiedene rechtliche Grundlagen legitimiert, in diesem Bereich aktiv zu werden. Eine Unterstützung durch den Bund zur Koordination der Arbeiten in den Kantonen und Gemeinden sowie eine finanzielle Hilfe seien sowohl im Interesse der betroffenen jungen Menschen als auch der gesamten Schweiz, resümierte Eymann.
Der Bundesrat wies in seiner Argumentation darauf hin, dass die frühe sprachliche Förderung klar im Aufgabengebiet der Kantone und der Gemeinden liege, respektive der Bund nur komplementär, gestützt auf spezialgesetzliche Regelungen, wirksam werden könne. Er zeigte sich aber grundsätzlich bereit, zu prüfen, wie das Ziel des Postulats umgesetzt werden könne – freilich unter Berücksichtigung der bestehenden Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden.
Im Nationalrat wurde das Postulat durch Verena Herzog (svp, TG) bekämpft. Bei der anschliessenden Diskussion führte Herzog einige Gründe auf, die aus ihrer Sicht gegen eine Annahme der Motion sprachen: Zum einen liege es vor allem in der Verantwortung der Familien, dass die Kinder bei Eintritt in die Primarstufe eine Landessprache genügend beherrschten. Zum anderen seien es daran anschliessend die Gemeinden und die Kantone, die die Verantwortung für die Sprachförderung trügen. In der darauffolgenden Abstimmung sprach sich die grosse Kammer mit 119 zu 64 Stimmen (bei einer Enthaltung) für Annahme der Motion aus.
In der kleinen Kammer wurde die Motion zusammen mit der Standesinitiative des Kantons Thurgau (Kt.Iv. 19.303) diskutiert, welche verlangte, dass die Unentgeltlichkeit des Volksschulunterrichts durch eine Änderung der Bundesverfassung dahingehend relativiert wird, dass die Kosten, die Fremdsprachige durch mangelnde Integrationsbemühungen verursachen, den Verursachern und Verursacherinnen – also den Familien – auferlegt werden können. Nach einer Einordnung der beiden Geschäfte in den grösseren Kontext von Bildung, Integration und Chancengerechtigkeit durch Kommissionssprecher Noser (fdp, ZH) gab der Ständerat der Standesinitiative keine Folge, die Motion Eymann jedoch fand auch im Stöckli eine Mehrheit.

Der Bundesrat publizierte Ende Juni 2022 in Umsetzung einer Motion Eymann (lpd, BS) einen Bericht zur sprachlichen Förderung im Vorschulalter. Das SBFI hatte den Bericht gestützt auf eine wissenschaftliche Studie der Pädagogischen Hochschule St. Gallen, der Universität Genf und des Forschungsbüros INFRAS erarbeitet. Die Autorinnen und Autoren hielten fest, dass die Sprachförderung im Vorschulalter einen wichtigen Teil der allgemeinen frühen Bildung darstelle und daher auch in diesem Rahmen angegangen werden soll. Im Bericht wurden mehrere entsprechende Empfehlungen formuliert. Unter anderem empfahl der Bericht, beim Bund eine koordinierende Organisationseinheit «Frühe Bildung» zu schaffen. Diese solle dafür sorgen, dass der Bund – etwa in Form eines Gesetzes – die Grundprinzipien für den Zugang zu den Angeboten der frühen Sprachförderung, deren verlangte Qualität und deren Finanzierung festlegt, und so der heterogenen Politik auf kantonaler und kommunaler Ebene entgegenwirke. An die Kantone und Gemeinden gerichtet, welche im Rahmen der frühen Bildung die Hauptverantwortung tragen, riet der Bericht, universelle und alltagsintegrierte Ansätze der frühen Sprachförderung anzuwenden, indem diese Förderung in die alltäglichen Aktivitäten der Institutionen, aber auch der Eltern einfliesst. Dafür sollen die professionellen Betreuungspersonen entsprechend ausgebildet werden, zudem sollen den Eltern Unterstützungs-, Beratungs- und Bildungsleistungen angeboten werden.
Weiter hielt der Bericht fest, dass der Bund im Rahmen des befristeten Impulsprogramms bereits jetzt den Ausbau der Strukturen für die ausserfamiliäre Kinderbetreuung und damit die frühe Sprachförderung finanziell unterstütze. Zudem werde der Bund untersuchen, «welche Chancen die familienzentrierte Vernetzung als bedarfsgerechte Orientierungshilfe für fremdsprachige Familien oder Familien mit besonderen Bedürfnissen bietet». Schliesslich werde er auch die weiteren Entwicklungen im Rahmen des überwiesenen Postulats Baume-Schneider (sp, JU; Po. 21.3741) zur Schaffung einer nationalen Beobachtungsstelle für die frühe Kindheit im Auge behalten.

Im Rahmen der Botschaft zu den Motionen und Postulaten der gesetzgebenden Räte im Jahre 2022 schrieben National- und Ständerat in der Sommersession 2023 die Motion Christoph Eymann (ldp, BS) betreffend die frühe Sprachförderung als Basis für einen Sek-II-Abschluss und als Integrationsmassnahme ab. Der Bundesrat hatte im Sommer 2022 den entsprechenden Bericht «Frühe Sprachförderung in der Schweiz» veröffentlicht.