Ankündigung des Bundesrates zur Swisscom-Privatisierung (2005)

A la fin du mois de novembre, le chef du DFF, Hans-Rudolf Merz, a annoncé l’intention du Conseil fédéral de privatiser Swisscom et de rapidement mettre ce projet en consultation. D’après lui, la Confédération ne pouvait plus assumer la double casquette d’actionnaire et de régulateur et elle devait cesser d’assumer les risques financiers auxquels l’entreprise était exposée. Il a précisé que la décision du gouvernement avait été prise sans avoir consulté Swisscom. Le projet de privatisation a divisé les partis gouvernementaux en deux camps; d’un côté, le PS et le PDC se sont prononcés contre la vente, et de l’autre, l’UDC et le PRD en sa faveur. Suite à une confidence révélée aux médias par Christoph Blocher, le porte-parole du DFF a dû confirmer le lendemain de l’annonce de la privatisation que le Conseil fédéral s’opposait à tout engagement important de Swisscom à l’étranger tant que la Confédération resterait majoritaire dans son capital. Initialement, le gouvernement avait prévu de finaliser avec Swisscom sa nouvelle marge de manœuvre réduite avant de la communiquer aux médias. Justifiant le choix du gouvernement, Hans-Rudolf Merz a indiqué que la Confédération ne voulait pas que l’opérateur helvétique prenne à l’étranger d’importantes responsabilités pour des infrastructures ou du personnel. Le PS, le PDC et le PRD ont réagi avec incompréhension à cette annonce. Seule l’UDC a appuyé la stratégie du gouvernement. Réagissant dans un communiqué, Swisscom a pris acte de la position de son propriétaire. La stupéfaction était néanmoins de mise, car l’opérateur était à la veille de signer avec l’opérateur irlandais Eircom, son premier gros contrat d’expansion à l’étranger par acquisition. Afin d’apporter des précisions à l’interdiction de tout engagement de Swisscom à l’étranger, le ministre de tutelle de l’opérateur national, Moritz Leuenberger, a relevé que celle-ci n’était pas absolue. Elle s’appliquait avant tout aux rachats importants, mais pas à des échanges technologiques avec des partenaires sous la forme de joint-ventures. Exigeant des précisions supplémentaires, le PS, le PDC, le PRD et l’UDC ont demandé un débat urgent sur la privatisation de Swisscom. Les quatre partis gouvernementaux et les Verts ont chacun déposé une interpellation à ce sujet (05.3721 / 05.3722 / 05.3729 / 05.3724 / 05.3730).

Untersuchungsbericht der GPK-NR zur Ankündigung des Bundesrates zur Privatisierung der Swisscom 2005

Après avoir exprimé ses intentions à l’égard de Swisscom, le Conseil fédéral a rencontré la direction de l’opérateur. Malgré des divergences sur les objectifs stratégiques et opérationnels, il a obtenu de cette dernière que Swisscom renonce à tout investissement dans des opérateurs fournissant les services de base d’un pays étranger. En contrepartie, le gouvernement a accepté de réviser les objectifs stratégiques 2006-2009 avant la fin de l’année. Dans sa réponse aux interpellations urgentes de tous les groupes parlementaires, le Conseil fédéral a plaidé pour une procédure accélérée. Les modalités d’une privatisation totale et les différentes mesures possibles seront précisées en janvier 2006 dans un rapport. Pris à parti au Conseil des Etats et au Conseil national, en particulier par les élus de centre gauche, le conseiller fédéral Merz a dû défendre les choix du gouvernement ainsi que sa gestion de la communication dans cette affaire. La Commission de gestion du Conseil national a mis sur pied une commission ad hoc pour examiner la communication du Conseil fédéral au sujet de Swisscom et rechercher les faits. Les partis gouvernementaux ont désigné leurs représentants au sein de l’organe, à l’exception de l’UDC qui a refusé d’en faire partie.

In ihrem Untersuchungsbericht kritisierte die GPK-NR das Vorgehen des Bundesrates gegenüber der Swisscom scharf: In Bezug auf das Verbot von Auslandsengagements sprach die GPK von einem hektischen Vorgehen, für das es keine nachvollziehbaren Gründe gegeben habe, auch sei der Entscheid inhaltlich unklar gewesen. Der Bundesrat habe die von ihm selbst beschlossenen strategischen Ziele und das Telekommunikationsunternehmensgesetz verletzt, zudem habe er einen ihm nicht zustehenden unternehmerischen Entscheid gefällt, der den vorangegangenen Positionsbezügen zu Auslandplänen widersprochen habe. Die damalige Klausursitzung des Bundesrates sei von den zuständigen Departementen UVEK und EFD nur in Bezug auf die Frage einer Abgabe der Mehrheitsbeteiligung an der Swisscom vorbereitet worden. Das Veto gegen Auslandbeteiligungen und die Anweisung, die freien Mittel in einem nicht umsetzbaren Verhältnis auszuschütten, kamen aufgrund eines Mitberichts von Justizminister Blocher zustande – ein Papier, das erst kurz vor der ordentlichen Bundesratssitzung verteilt wurde. Dieser Mitbericht sei sehr kurz und nicht dokumentiert gewesen, und mindestens ein Regierungsmitglied habe ihn erst während der Klausursitzung zur Kenntnis genommen. Als Schlussfolgerung verlangte die GPK in einer Motion vom Bundesrat, seine Rolle als Eigner im Hinblick auf weitere Bundesunternehmen (Post, Ruag, SBB, Skyguide, Suva) zu klären und die Verlässlichkeit der strategischen Führung sicherzustellen. Mit drei Empfehlungen forderte die Kommission die Regierung ausserdem auf, das Instrument der Instruktion an den Staatsvertreter im Verwaltungsrat, das es nur bei der Swisscom gibt, zu überprüfen, sich vertieft mit den zur Verfügung stehenden Steuerungsprozessen auseinander zu setzen und offene Fragen im Bereich der Kommunikation zu klären (Stärkung der Rolle des Regierungssprechers).

In seiner Stellungnahme erklärte der Bundesrat, er teile die Beurteilung der GPK nicht. Er habe sich bereits vor dem 23. November acht Mal in anderthalb Jahren mit der Frage der Bundesbeteiligung an der Swisscom und ihren Auslandinvestitionen befasst – aus der Tatsache, dass die massgeblichen Papiere erst kurz vor der Bundesratssitzung zur Verfügung standen, dürfe nicht geschlossen werden, die Regierung habe sich erst zwei Tage vorher mit diesen Fragen auseinanderzusetzen begonnen. An dieser Sitzung sei denn auch nicht der Entscheid zum Auslandsengagement, sondern die Ausarbeitung einer Privatisierungsvorlage im Vordergrund gestanden. Der Bundesrat unterstützte die Motion der GPK und wies auf den in Ausarbeitung befindlichen Corporate-Governance-Bericht zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben hin.

Verringerung der Anteilen an Swisscom-Aktien des Bundes 2005-2006

Au cours de l’année sous revue, la Confédération a vendu 3,1 millions de titres Swisscom pour un montant de CHF 1,35 milliards. Sa participation a été réduite de 66,1% à 62,45%. Malgré la préparation du projet de loi de désengagement, la Confédération sera contrainte de conserver une partie de ses actions Swisscom jusqu’à fin 2007. Le Conseil fédéral doit respecter les conditions d’un emprunt de la Confédération convertible en actions Swisscom. Lancé en décembre 2003 pour une durée de quatre ans, cet emprunt oblige le DFF à détenir CHF 300 millions de titres Swisscom jusqu’à fin décembre 2007.

Der Bund reduzierte seinen Anteil an den Swisscom-Aktien im Berichtsjahr von 62,45% auf 58,4%. Der Verkauf brachte einen Erlös von CHF 2,1 Mrd. ein, welche für den Schuldenabbau bestimmt sind. Die SP kritisierte, der Bundesrat handle gegen den Willen des Parlaments, die Bürgerlichen sahen in der Veräusserung einen logischen Schritt Richtung Privatisierung.

Ziele des Bundesrates für die Swisscom für die Periode 2006-2009

En fin d’année, le Conseil fédéral a présenté les nouveaux buts qu’il assigne à Swisscom pour la période 2006-2009. Tant que la Confédération sera l’actionnaire majoritaire, l’opérateur n’aura pas le droit d’acquérir des entreprises étrangères bénéficiant d’un mandat de service universel. Swisscom pourra toutefois conclure des rachats ou des alliances dans des domaines spécifiques, pour autant que ces opérations répondent à une logique industrielle ou contribuent directement à baisser les coûts en Suisse. Les expansions sont possibles notamment dans Internet et la distribution de services télévisés. Le Conseil fédéral limite la marge de manœuvre de Swisscom, en lui demandant de reverser aux actionnaires tous ses fonds propres jusqu’à concurrence d’un milliard de francs, et en restreignant son droit de s’endetter à CHF 5 milliards. La politique de distribution des bénéfices sera discutée en janvier 2006 entre le Conseil fédéral et le Conseil d’administration de Swisscom. Cette dernière somme correspond à 1,5 fois le résultat opérationnel (bénéfices avant impôts et amortissements). Concernant le désengagement de la Confédération de Swisscom, Hans-Rudoph Merz a indiqué qu’il présentera la mouture finale du projet au mois de janvier 2006.

Bundesratsgeschäft zur Abgabe der Bundesbeteiligungen an der Swisscom (06.025)

Anfang April präsentierte der Bundesrat seine Botschaft zur Privatisierung der Swisscom. Er beantragte, die Mehrheitsbeteiligung des Bundes von derzeit 62,45% (mit einem Marktwert von rund CHF 16 Mrd.) zu verkaufen. Die Entlassung der Swisscom aus der Abhängigkeit des Bundes dränge sich auf, weil die Telekommunikation als schnelllebiges Geschäft eine ständige Anpassung der Geschäftsmodelle und hohe Risikobereitschaft erfordere. Sinkende Preise und Umsätze im Inland zwängen das Unternehmen, im Ausland zu wachsen. Private Investoren könnten solche Risiken eher eingehen als der Bund. Für diesen sei es sinnvoll, sich auf die Gewährleistung guter Rahmenbedingungen zu beschränken. Mit dem Rückzug könne er auch die Interessenkonflikte, die sich aus seiner Mehrfachrolle als Gesetzgeber, Regulator, Eigentümer und Kunde der Swisscom ergeben, reduzieren. Die Grundversorgung sei durch die bestehende Fernmeldegesetzgebung breit abgesichert und könne auch in Zukunft den sich wandelnden Bedürfnissen und technischen Möglichkeiten angepasst werden.

Im Gegensatz zum Vernehmlassungsentwurf verzichtete der Bundesrat auf flankierende Massnahmen wie eine Sperrminorität. Auch die Volksaktie, mit der er den Verkauf der Bundesbeteiligung der Bevölkerung hatte schmackhaft machen wollen, hatte sich als nicht mehrheitsfähig erwiesen. Die Mehrheit der Kantone (insbesondere die Gebirgskantone) hatte sich gegen die Veräusserung der Bundesbeteiligung ausgesprochen, ebenso wie die CVP, die SP und die Gewerkschaften. Auf Zustimmung gestossen war das Ansinnen bei der SVP, der FDP und den Wirtschaftsverbänden.

Der Nationalrat würdigte das rasche Handeln des Bundesrates und die Bedeutung des Geschäfts: Erstmals müsse das Parlament über die Privatisierung einer der grundlegenden Infrastrukturen befinden. Die Mehrheit der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF-NR) plädierte für Nichteintreten auf die Vorlage. So sei unklar, wer die Swisscom übernehmen solle: Die Regierung präsentiere das Unternehmen ausländischen Investoren auf dem Silbertablett und gefährde damit die flächendeckende Grundversorgung in der Schweiz. Da die Swisscom für den technologischen Fortschritt der Schweiz von strategischer Bedeutung sei, vergebe sich der Bund mit einer Veräusserung der Firma die Möglichkeit, diesen mitzugestalten. Als weitere Einwände führten die Kommissionssprecher sicherheitspolitische und finanzpolitische Überlegungen an: So sei die Swisscom zuständig für die Wartung von geheimen Anlagen, und durch den Verkauf der Unternehmung entgingen der Bundeskasse erhebliche Einnahmen. Eine Kommissionsminderheit aus Mitgliedern der FDP- und der SVP-Fraktion setzte sich für Eintreten auf die Vorlage ein. Nur so liesse sich der Interessenkonflikt des Bundes (als Eigner, Regulator, Gesetzgeber und Grosskunde) mit der Swisscom lösen. Die Bundesbeteiligung stelle zudem ein Klumpenrisiko dar. Ausserdem sei mit dem Fernmeldegesetz die Grundversorgung gesichert. Bundesrat Merz erklärte, die Privatisierung der Swisscom sei für das Unternehmen, für die Branche und für die Volkswirtschaft als Ganzes die beste Lösung. Die Strategie des Bundesrates werde von Verwaltungsrat und Konzernspitze mitgetragen. Die Grundversorgung sei basierend auf den geltenden Gesetzen gewährleistet, die Entflechtung von Swisscom und Armee bereits im Gang. In einer namentlichen Abstimmung folgte der Nationalrat der Mehrheit der CVP-Fraktion, den Sozialdemokraten und den Grünen und beschloss mit 99:90 Stimmen und vier Enthaltungen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Der Rat lehnte eine parlamentarische Initiative Vanek (Alliance de Gauche, GE) (05.462) im Vorprüfungsverfahren ab, welche die Teilprivatisierung der Swisscom von 1998 rückgängig machen wollte.

Mit Stichentscheid ihres Präsidenten beantragte die Mehrheit der KVF dem Ständerat, auf das Geschäft einzutreten und es dann an den Bundesrat zurückzuweisen. Das Parlament müsse seine Aufgaben wahrnehmen, nötig sei eine neue Vorlage und eine neue Vernehmlassung. Über eine Privatisierung könnten die Räte erst entscheiden, wenn folgende Punkte geklärt seien: Sinn und Umfang einer Privatisierung, Gewährleistung der Grundversorgung, Marktöffnung, Sicherheitspolitik, Staatsunabhängigkeit von Radio und Fernsehen, Verbreitungsinfrastruktur sowie Rollenkonflikte beim Bund. Eine aus Mitgliedern der CVP-Fraktion und den Sozialdemokraten zusammengesetzte Minderheit beantragte Nichteintreten, um dem Bundesrat Zeit zu geben, in aller Ruhe eine neue, bei Parlament und Volk mehrheitsfähige Lösung zu erarbeiten. Die für die Grundversorgung wichtige Telekom-Infrastruktur solle nicht in ausländische Hände fallen; bis jetzt habe die Regierung nicht gezeigt, wie sie dieses Kernproblem lösen wolle. Bundesrat Merz unterstützte den Rückweisungsantrag der Kommissionsmehrheit, um das Geschäft neu aufzugleisen, eine Privatisierungsstrategie zu entwickeln und die Grundversorgung auch der Randgebiete vertieft abzuklären. Eine Vollprivatisierung – das hätten die Debatten in beiden Räten gezeigt – sei nicht sofort machbar. Mit 23:21 Stimmen beschloss der Ständerat, nicht auf die Vorlage einzutreten. Mit diesem Entscheid war das Geschäft erledigt. Die Leitung der Swisscom gab bekannt, dass sie trotz dieses negativen Parlamentsentscheids weiterhin die vollständige oder zumindest teilweise Abgabe der Bundesbeteiligung am Unternehmen wünsche.

Motion für die Sicherstellung der Grundversorgung durch eine schweizerisch beherrschte Swisscom (06.3306)

In der Herbstsession billigte der Ständerat eine Motion Pfisterer (fdp, AG) (06.3246), welche einen Abbau der Beteiligung des Bundes an der Swisscom auf 51% oder einen Drittel mit Garantien in Bezug auf die Grundversorgung in ländlichen Regionen verlangte. Eine ebenfalls überwiesene Motion Escher (cvp, VS) fordert, dass die Swisscom eine schweizerisch beherrschte Gesellschaft bleibt, welche die Grundversorgung sicherstellt. Bundesrat Merz erklärte, in dieser Legislatur keine neue Vorlage zum Abbau der Bundesbeteiligung an der Swisscom vorlegen zu wollen. Es brauche nun Zeit für Reflexion und eine umfassende Auslegeordnung. Der Nationalrat stimmte einem Postulat der CVP-Fraktion für die Ausarbeitung eines Berichts über die Folgen der Privatisierungen ehemaliger Telekom-Monopolisten in den europäischen Ländern zu (06.3331).

Postulat der KVF-NR zur Privatisierung der Swisscom (06.3636)

Le Conseil national s’est saisi des motions adoptées par le Conseil des Etats l’année précédente suite au refus d’entrer en matière sur le projet gouvernemental de privatisation de Swisscom. À la session de printemps, la Chambre basse a approuvé sans discussion un postulat de sa commission demandant au Conseil fédéral de présenter un rapport sur les questions figurant dans les motions Escher (pdc, VS) (06.3306), Lombardi (pdc, TI) (06.3168) et Pfisterer (prd, AG) (06.3246). Lors de la session d’automne, le plénum a encore suivi sa CTT en rejetant les motions Lombardi et Pfisterer, rendues caduques par le postulat, mais s’est par contre rallié à la minorité de la commission en décidant, par 74 voix contre 68, de transmettre au Conseil fédéral la motion Escher (pdc, VS) avec le mandat de présenter un projet garantissant le service universel sur l’ensemble du territoire national et le maintien de Swisscom sous le contrôle d’investisseurs suisses. Cette courte majorité, issue des rangs radicaux, démocrates-chrétiens et UDC, a estimé que le postulat de la CTT-CN ne respectait pas la volonté des motionnaires de progresser sur la voie de la privatisation, tandis qu’en face socialistes et écologistes ont vainement dénoncé une tentative de contournement du refus exprimé par le parlement l’année précédente.