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Les deux chambres du Parlement fédéral ont pris acte du rapport de politique extérieure 2017 lors de la session parlementaire d'été 2018.
A certains parlementaires qui s'étonnent de la brièveté du rapport (une cinquantaine de pages seulement), Ignazio Cassis, désormais à la tête du DFAE, réplique que ce nouveau format vise avant tout à rendre le compte-rendu lisible et digeste pour l'ensemble des députées et députés, et non pas uniquement pour les personnes passionnées de politique étrangère. A propos du contenu du rapport, si, en ce qui concerne les relations avec les partenaires mondiaux, la paix et la sécurité ou le développement durable et la prospérité, le bilan est plutôt positif, les relations entre la Suisse et l'UE sont encore à clarifier. Sur ce dernier point, l'objectif de la Suisse demeure le maintien des accords bilatéraux, l'accès au marché intérieur, la sécurité du droit et la résolution des questions institutionnelles. A l'échelle mondiale, 2017 est synonyme de bouleversements majeurs, à l'exemple de l'élection de Donald Trump à la présidence des Etats-Unis ou de la montée en puissance de la Chine, désireuse d'occuper une place d'importance sur l'échiquier géopolitique.
Quant aux discussions parlementaires, François Nordmann, à l'occasion d'une tribune d'opinion mise en ligne par Le Temps, regrette un débat «décevant», rythmé par les «silences du ministre» en charge des affaires étrangères et «l'absence de curiosité des parlementaires», qui «se limitent le plus souvent à des constatations d'ordre général». «Alors que le monde est traversé de grandes tensions, le DFAE n'a presque rien à en dire, et les parlementaires se taisent», déplore l'ancien diplomate.

Rapport de politique extérieure 2017

Johann Schneider-Ammann a participé à la Conférence ministérielle de l’AELE qui s'est tenue le 23 novembre à Genève. Il a été question des négociations en cours concernant les accords de libre-échange avec la Géorgie, l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines et le Vietnam et des accords en vue avec la Turquie, le Canada et le Mexique. Par ailleurs, les ministres de l'AELE ont rencontré l'ambassadeur américain Michael Punke, représentant adjoint au commerce, qui les a informés de l'avancement des négociations de libre-échange entre les Etats-Unis et l'UE.

Conférence ministérielle de l’AELE à Genève

En février, au lendemain des résultats sur la votation relative à la libre-circulation, la cheffe du DFAE, Micheline Calmy-Rey, a rendu visite à la commissaire européenne aux affaires étrangères, Benita Ferrero-Waldner, à Bruxelles. Bien que l’atmosphère ait été jugée excellente entre les deux parties et malgré le résultat positif des votations sur la libre circulation, la résurgence de dossiers conflictuels telles les questions de la fiscalité et du secret bancaire continuait d’obscurcir les relations bilatérales. D’autre part, les deux parties ont décidé de mettre à l’épreuve la faisabilité d’un accord cadre permettant une certaine reprise des acquis communautaires tout en préservant la souveraineté législative suisse, l’Union estimant que les 120 accords bilatéraux lui étaient défavorables et lourds à gérer. En mars, elle s’est rendue à Paris pour rencontrer le ministre français du budget, Eric Woerth, et le ministre des affaires étrangères, Bernard Kouchner. Les discussions ont notamment porté sur la CDI avec la France et les standards de l’OCDE dans l’échange d’informations fiscales. En avril toujours, elle s’est rendue à Abuja (Nigeria) et a rencontré son homologue et le vice-président nigérian, Ojo Maduekwe et Goodluck Ebele Jonathan. Les discussions ont porté sur l’entraide administrative en matière fiscale et sur un éventuel partenariat en matière migratoire. Elle s’est ensuite rendue au Mali et au Burkina Faso dans l’objectif de trouver une solution pour les deux otages suisses enlevés au Mali par le groupe Al-Qaïda au Maghreb islamique. En juillet, elle s’est rendue aux Etats-Unis pour rencontrer son homologue américaine, Hillary Rodham Clinton. L’objectif de cette rencontre était d’apaiser les tensions dans le cadre des démêlés d’UBS avec la justice américaine.

Micheline Calmy-Rey
Visites officielles à l'étranger en 2009

Suite aux attentats new-yorkais, et au terme d’une Conférence européenne élargie à 40 pays, la Suisse a adhéré à une coalition contre le terrorisme visant à élargir le mouvement de solidarité avec les Etats-Unis et à afficher un soutien aux actions militaires en Afghanistan. Commentant cette adhésion, Joseph Deiss a insisté sur l’importance de ne pas sacrifier à la lutte contre les terrorisme les principes essentiels du respect des droits de l’homme.

Coalition contre le terrorisme

Malgré une appréciation du franc suisse de plus en plus forte et un contexte international marqué par une forte concurrence, la croissance des exportations suisses a de nouveau dépassé les attentes. En 1994, celles-ci ont en effet crû de 4.4% en volume et de 3.5% en valeur nominale. Ce résultat, remarquable à plusieurs titres, constitue la preuve d'une capacité concurrentielle intacte de l'industrie suisse d'exportation en général.

Les résultats des exportations ont toutefois connu des différences conséquentes selon les branches économiques. Celles qui se sont le mieux comportées furent l'industrie des matières en plastique (+4.9% en valeur nominale par rapport à 1993), l'horlogerie (+4.8%), l'industrie chimique (+4.6%) ainsi que l'industrie des machines (+4.5%). Les exportations de l'industrie des métaux ont, pour leur part, progressé de 3.8%, alors que celles de l'industrie alimentaire et de l'industrie des instruments de précision ont respectivement augmenté de 2.7% et 2.4%. Le volume des exportations de l'industrie des textiles est, quant à lui, resté stable (+0.1%), tandis que celui de l'industrie de l'habillement a connu une baisse de 1.9%.

En raison de la synchronisation progressive de la conjoncture internationale, les différences entre les taux de croissance des exportations suisses en direction des pays industrialisés (+3,2%) d'une part, et des pays non-membres de l'OCDE (+4.8%), d'autre part, se sont réduites par rapport à 1993. Les points forts de l'expansion des exportations suisses ont été les pays émergents et en développement d'Asie du Sud-Est et d'Amérique latine ainsi que les pays industrialisés d'outre-mer et la Grande-Bretagne. Les livraisons vers la plupart des pays européens ont augmenté (UE: +3.1% et AELE: +1.2%), à l'exception de la Norvège (-7%), de l'Italie (-3.3%), de la Finlande (-0.6%) et des Pays-Bas (-0.2%). Au sujet des pays de l'OCDE non européens (+6.9%), les exportations vers les Etats-Unis (+6.4%), l'Australie (+11.3%) et le Japon (+10.2%) ont constitué les plus fortes hausses, alors que celles en direction du Canada ont diminué de 4.2%.

En ce qui concerne les pays extérieurs à l'OCDE - qui absorbent 21% du total des exportations suisses -, les livraisons vers l'Europe de l'Est ont globalement augmenté de 14.1%, les exportations suisses en direction de la CEI connaissant pour leur part une hausse de 28.4%. Parmi les pays non producteurs de pétrole (+11% d'exportations), la Corée du Sud (+50.8%) a connu la plus forte progression des importations suisses en 1994, devant le Brésil (+28.6%) et Hongkong (+14.3%). Les exportations vers la Chine ont en revanche enregistré une baisse de 11% après avoir connu une augmentation de 51.9% en 1993. C'est cependant avec les pays de l'OPEP que la baisse des exportations suisses a été la plus marquée (-18.7%).

En 1994, les exportations suisses ont crû de 4.4% en volume et de 3.5% en valeur nominale

Comme en 1992 mais dans un contexte économique encore plus difficile, les secteurs d'exportation se sont remarquablement comportés avec une progression de 0,6% en volume et en valeur nominale. Cette évolution favorable s'explique en grande partie par la baisse de la demande intérieure qui a contraint beaucoup d'entreprises à trouver de nouveaux débouchés à l'étranger. A cet égard, la progression, même faible, des livraisons à l'étranger est révélatrice de la compétitivité des entreprises suisses sur les marchés internationaux.

Les résultats des exportations ont toutefois connu des différences sensibles selon les branches économiques. Celles qui se sont le mieux comportées furent l'industrie alimentaire (8,0%), l'industrie chimique (5,1%) ainsi que l'horlogerie (3,0%). Les exportations de biens d'investissement, comme les machines (-2,3%) ou les instruments de précision (-1,5%), n'ont que légèrement diminué par rapport à 1992; compte tenu de la mauvaise conjoncture, ce recul est resté très limité. En revanche, l'industrie textile a connu une baisse importante (-10,2%).

L'évolution des exportations par régions reflète les différences de la conjoncture internationale entre, d'un côté, la grande majorité des pays industrialisés (-1,5%) et, de l'autre, les pays non-membres de l'OCDE (8,7%). Le bon comportement de l'économie d'exportation est dû principalement au dynamisme de la demande venant de la région du Sud-Est asiatique et de certains Etats de l'Amérique latine. Les livraisons vers la plupart des pays européens (UE: -2,6% et AELE: -2,1%) ont diminué; seules les exportations vers la Grande-Bretagne (7,9%), où la reprise économique s'est solidement installée dans le courant de l'année, et les Pays-Bas (2,6%) ont progressé. Au sujet des pays de l'OCDE non-européens (2,2%), les résultats furent différenciés; ainsi, les livraisons vers les Etats-Unis (5,9%) et l'Australie (6,3%) progressèrent alors que celles en direction du Japon (-2,1 %) et du Canada (-5,6%) diminuèrent.

En ce qui concerne les pays extérieurs à l'OCDE, qui absorbent près de 22% du total des exportations suisses, les résultats furent très positifs. Hormis la Pologne (-3,7%), les exportations vers l'Europe centrale et orientale (9,6%), de même que vers les pays de l'OPEP (6,4%), ont augmenté. Parmi les pays non-producteurs de pétrole (7,0%), Hong-Kong (11%), Singapour (49,9%) et le Brésil (9,2%) ont connu une forte progression de leurs importations suisses, mais, c'est vers la Chine (51,9%) que l'augmentation a été la plus forte.

La stabilisation progressive de la demande intérieure a eu pour effet d'atténuer quelque peu le recul des importations (-3,4% en valeur et -1,2% en volume); alors qu'au premier semestre, le volume des exportations était encore inférieur de 5% en moyenne à son niveau de l'année précédente, la tendance s'est renversée au deuxième semestre. A quelques exceptions près, la diminution des importations a touché pratiquement tous les types de marchandises. Seules les importations de produits intermédiaires pour les branches d'exportation suisses, industrie chimique et horlogerie notamment, ont sensiblement progressé. Les importations de biens d'investissement, qui avaient diminué ces dernières années, se sont stabilisées au cours de l'année, même si d'importantes variations ont persisté selon les secteurs. Le recul a été particulièrement fort en ce qui concerne les biens de consommation durables, en particulier les voitures (-16,8% en nombre).

Comme pour les exportations suisses, un certain clivage s'est dessiné entre les pays extérieurs à l'OCDE (7,2%), qui ont connu globalement une progression de leurs exportations vers la Suisse, et la zone de l'OCDE dont les livraisons ont diminué de 4,4%. Les exportations européennes, que ce soit de l'UE (-3,3%) ou de l'AELE (-8,0%), tout comme celles des pays de l'OCDE non-européens (-9,2%), ont sensiblement diminué. Seules la Grande-Bretagne (13,0%) et l'Australie (14,6%) ont enregistré une forte augmentation de leurs livraisons. En revanche, les achats helvétiques en provenance des pays non-membres de l'OCDE ont globalement progressé; les biens exportés par ces pays ne représentent toutefois que 8,8% du total des produits importés en Suisse. Les importations en provenance des pays de l'OPEP (19,4%) et de la Chine (23,8%) ont connu la plus forte hausse. Par contre, les exportations d'Europe centrale et orientale ont diminué de 0,6%, la Pologne étant quasiment le seul pays de cette région à voir ses livraisons vers la Suisse augmenter (+11,8%).

Les secteurs d'exportation se sont remarquablement comportés avec une progression de 0,6% en volume et en valeur nominale

Au terme de sept années de négociations, les 117 pays engagés dans le cycle de l'Uruguay, la plus ambitieuse négociation sur la libéralisation du commerce mondial, ont abouti à un accord global en fin d'année. C'est la première fois qu'un accord dans le cadre du GATT couvre l'ensemble des secteurs du commerce mondial (produits industriels, services, agriculture, propriété intellectuelle, investissements internationaux et accès aux marchés publics) et réunisse une large majorité des pays de la planète. Malgré la détérioration de la situation économique mondiale et les nombreux changements sur la scène internationale depuis 1986, les objectifs généraux fixés à Punta del Este (Uruguay) ont pu, dans une large mesure, être satisfaits.

Dans le courant de l'année, les négociations se sont poursuivies sur la base du projet d'acte final de décembre 1991. Comme les années précédentes, les négociations ont été dominées par la confrontation entre les Etats-Unis et l'Union européenne sur le volet agricole; bien qu'il ne représente que 10% des échanges mondiaux, celui-ci a de nouveau constitué le dossier le plus controversé. Les négociations ont pu être véritablement relancées en juillet à la suite du sommet économique du groupe des 7 pays les plus industrialisés, mais c'est seulement dans la phase finale que les principales divergences sur les dossiers conflictuels ont pu être surmontées.

L'Acte final de l'Uruguay Round, long de plus de 500 pages, comprend 27 textes d'accords et de multiples annexes sur les concessions mutuelles des pays en matière d'accès au marché des marchandises et des services. Les principaux secteurs concernés sont les suivants.

Dans le secteur industriel, il est prévu d'abaisser les droits de douane et de réduire les mesures non-tarifaires. Dans huit domaines, notamment les produits pharmaceutiques ainsi que les équipements médicaux, agricoles et de construction, les droits de douane seront éliminés; pour les produits chimiques, ils seront harmonisés à un niveau situé entre 5,5 et 6,5%; pour le reste des produits industriels, ceux-ci seront abaissés en moyenne de 33% et de moitié lorsqu'ils sont supérieurs à 15%. L'Accord multifibre sur les textiles, qui autorisait les pays industrialisés à se protéger des exportations à bas prix des pays en voie de développement, sera progressivement démantelé dans les dix ans à venir et sera soumis aux règles du GATT. Pour la Suisse, ces changements devraient se traduire par une nette amélioration des conditions d'accès aux marchés étrangers.

Dans le secteur agricole, une réduction des barrières aux échanges, notamment l'interdiction des obstacles commerciaux non-tarifaires, qui devront être remplacés par des droits de douane, et une meilleure discipline des aides à l'agriculture sont prévus. La Suisse a contribué dans une large mesure à inscrire dans l'acte final le principe de la multifonctionnalité de l'agriculture ainsi que la clause spéciale de sauvegarde agricole; des adaptations substantiélles de la législation et des structures agricoles seront toutefois nécessaires.

Concernant les services, intégrés pour la première fois dans une négociation multilatérale du GATT, de nouvelles règles s'inspirant de celles en vigueur dans le domaine des marchandises ont été adoptées. Elles constituent un premier pas vers la libéralisation du commerce international des services grâce notamment au démantèlement de restrictions à l'accès au marché et à la suppression de réserves quant à la nationalité des prestataires. En matière de propriété intellectuelle, les négociations ont abouti à un accord portant sur tous les domaines de la propriété intellectuelle liés au commerce (droit d'auteur, marques, brevets, etc.). Les titulaires de droits de propriété intellectuelle bénéficieront d'une meilleure sécurité juridique, ce qui leur permettra de mieux rentabiliser les coûts de recherche et d'innovation, souvent très élevés. Sur la question des investissements internationaux, de nouvelles dispositions devraient améliorer les conditions d'investissement afin d'éviter certaines pratiques discriminatoires entre étrangers et nationaux et instaurer une plus grande transparence. Dans le domaine des achats publics, il est également prévu d'élargir l'accès des entreprises étrangères aux soumissions publiques; ces dispositions sont similaires à ce qui était prévu dans le cadre du traité de l'EEE.

Sur le plan institutionnel enfin, il a été décidé de remplacer la structure actuelle du GATT par une Organisation mondiale du commerce (OMC) avec un statut permanent. Cette nouvelle construction institutionnelle et administrative aura pour fonction de mettre en oeuvre les accords, de traiter de façon cohérente et efficace les différends intervenant entre les signataires et d'améliorer le dialogue avec les deux autres institutions économiques internationales, à savoir le FMI et la Banque mondiale.

Même si la conclusion de l'accord a été accueillie favorablement par une très large majorité des acteurs économiques, il faut tout de même relever que plusieurs dossiers conflictuels, tels que l'audiovisuel, les services financiers ou les transports maritimes, ont été exclus du texte final en raison des divergences entre les principales puissances économiques. La signature de l'acte final par les représentants des gouvernements aura lieu en 1994 à Marrakech (Maroc).

Pour la Suisse, dont l'économie gagne près d'un franc sur deux à l'étranger, la conclusion du cycle de l'Uruguay revêtait une importance cruciale. Selon les résultats d'une étude de H. Hauser (Haute école de St. Gall), les accords du GATT bénéficieront en premier lieu et de façon substantielle à l'industrie des machines, à l'industrie chimique et à l'horlogerie. En revanche, l'agriculture sera confrontée à une concurrence accrue et devra diminuer le prix de ses produits si elle veut rester compétitive; l'instauration de paiements directs non-liés à la production, autorisés par le GATT, devrait permettre d'atténuer les effets des changements structurels induits par l'accord.

Le Conseil fédéral a tiré un bilan positif du résultat final des négociations; tout en admettant que des concessions avaient été faites dans le domaine agricole, le chef du DFEP a mis en exergue les avantages des accords du GATT pour l'économie suisse, en particulier pour les industries d'exportation et le secteur des services. Les quatre partis gouvernementaux ainsi que le Vorort ont également réagi positivement à l'aboutissement des négociations; ils ont souligné son importance pour l'économie suisse tout en relevant la nécessité de prendre des mesures rapides pour faciliter l'adaptation du secteur agricole.

Le Conseil fédéral a annoncé que la ratification de l'acte final du cycle de l'Uruguay exigera l'adaptation de plusieurs lois fédérales. Deux messages, l'un concernant la ratification de l'acte final et l'autre portant sur les modifications législatives nécessaires, seront présentés aux Chambres fédérales en 1994; ces deux objets seront soumis à référendum facultatif. A ce sujet, les principales organisations paysannes ont déclaré qu'elles n'envisageaient vraisemblablement pas de lancer un référendum, et qu'elles préféraient concentrer leurs forces pour obtenir des mesures de compensation.

L'Acte final de l'Uruguay Round
Négociations GATT: le Cycle d'Uruguay

A partir de la fin du mois de novembre, le chef du DFAE a assumé pendant six mois la présidence du comité des ministres. Au début de son mandat, R. Felber a annoncé son intention de donner de nouvelles impulsions à l'organisation; il a fixé comme objectifs de renforcer le rôle du Conseil de l'Europe dans le processus d'intégration européenne, notamment en vue d'un rapprochement avec les pays d'Europe de l'Est, de rétablir les liens avec les Etats-Unis (une visite à Washington a déjà été prévue pour le début de l'année 92), et de réformer les statuts de l'organisation ainsi que les mécanismes de contrôle de la convention européenne des droits de l'homme. R. Felber a aussi exprimé son espoir que l'institutionnalisation de la CSCE ne se fasse pas au détriment du Conseil de l'Europe de telle sorte que le nombre déjà réduit de ses secteurs d'activités (droits de l'homme, culture, coopération politique et questions de société) ne soit pas encore concurrencé par les compétences de la CSCE.

Renforcer le rôle du Conseil de l'Europe dans le processus d'intégration européenne

Les 34 pays membres de la CSCE réunis à Madrid au cours du mois d'avril ont décidé de créer un organisme parlementaire de 250 membres. Ce dernier devra siéger une fois par année et sera chargé de contrôler si les Etats suivent effectivement les dispositions du traité d'Helsinki. La Suisse comptera six représentants dans cette nouvelle assemblée. A l'origine, il avait été question de faire du Conseil de l'Europe l'organe parlementaire de la CSCE; mais, en raison de l'opposition du Canada et des Etats-Unis, ce projet a échoué. Ces derniers étaient favorables à la création d'un parlement complètement indépendant du Conseil de l'Europe, cela contre l'avis des membres des délégations européennes qui craignaient une concurrence et un chevauchement des compétences entre les deux institutions. Grâce aux efforts des délégués européens, helvétiques notamment, ces risques ont toutefois pu être atténués. Il a été admis que les deux instances travailleraient en étroite collaboration et que le nouveau parlement serait basé sur les principes du Conseil de l'Europe, ce qui évitera les confusions. D'autre part, la présence des mêmes députés dans les deux Chambres devrait permettre une bonne coordination.

Les 34 pays membres de la CSCE réunis à Madrid au cours du mois d'avril ont décidé de créer un organisme parlementaire de 250 membres