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  • Accord international

Acteurs

  • Parti vert'libéral (PVL)
  • Parti libéral-radical (PLR) FDP

Processus

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Zeitgleich mit seiner Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes hatte der Bundesrat im November 2018 auch seine Botschaft zur Genehmigung des Rahmenübereinkommens des Europarats über den Wert des Kulturerbes verabschiedet. Das auch als «Konvention von Faro» bekannte Abkommen setzt das Kulturerbe in den Fokus, welches für die Förderung von kultureller Vielfalt und nachhaltiger Entwicklung in der Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt eine bedeutende Ressource darstellt. Das 2005 vom Europarat verabschiedete und zur Unterzeichnung und Ratifikation aufgelegte Abkommen ist am 1. Juni 2011 in Kraft getreten und seither von 18 Staaten ratifiziert und von 5 weiteren Staaten unterzeichnet worden. Mit dem Abkommen werden die Staaten dazu aufgefordert, Rahmenbedingungen zu schaffen, die dem Kulturerbe zu mehr Aufmerksamkeit verhelfen und sowohl den Zugang dazu stärken als auch die Teilhabe daran einer breiteren Öffentlichkeit ermöglichen. Konkrete Ziele für die kulturelle Nachhaltigkeit im Schweizer Kontext wurden erstmals im Rahmen der «Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016–2019» und mit den drei Handlungsachsen der Kulturbotschaft 2016–2020 definiert. Ausgehend von einem relativ breit gefassten Kulturbegriff inkludiert das Abkommen sowohl materielle als auch immaterielle und digitale Erscheinungsformen des Kulturerbes. Hinsichtlich der Umsetzung der Konvention wird den beitretenden Staaten grundsätzlich ein grosser Handlungsspielraum gewährt, wobei im Falle der Schweiz auf der rechtlichen Ebene keine Anpassungen erforderlich sein werden. Der Bundesrat sah in der Ratifikation des Abkommens eine sinnvolle Ergänzung der bereits bestehenden Übereinkommen des Europarates im Bereich der Kulturpolitik und einen idealen Verweis auf die Bedeutung «zeitgemässer Ansätze wie einer partizipativen und transparenten Gouvernanz, der Förderung von Bottom-Up-Prozessen sowie des systematischen Einbezugs digitaler Medien».
Dass die Vorlage einen breiten Rückhalt zu erwarten hat, hatte sich bereits in der Vernehmlassung gezeigt: 46 der eingegangenen 51 Stellungnahmen hatten sich deutlich für eine Ratifikation des Abkommens ausgesprochen. Wie bereits beim Übereinkommen zum Schutz des Unterwasser-Kulturerbes hatten sich lediglich der Kanton Schwyz, die SVP und die beiden Wirtschaftsverbände Centre Patronal und SGV gegen die Vorlage gestellt. Ergänzend hatte die FDP verkündet, dass sie erhebliche Zweifel am Nutzen der Konvention hege.

Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft. Genehmigung

Das Europäische Übereinkommen über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen, das für die Schweiz 1990 in Kraft getreten war, ist seit seinem Erlass 1985 nicht mehr überarbeitet worden. Um den Entwicklungen in der Sportwelt – im Fanverhalten, in der Infrastruktur und in der Polizeitaktik und -technik im Zusammenhang mit Gewalt an Sportveranstaltungen – der vergangenen Jahrzehnte Rechnung zu tragen, verabschiedete der Europarat 2016 ein totalrevidiertes Abkommen. Es war neben der Repression neu auch auf die Prävention ausgerichtet und beinhaltete Ansätze aus der internationalen Best Practice. So sollte der neue präventive Dienstleistungsansatz sicherstellen, dass sich Besucherinnen und Besucher von Sportveranstaltungen im und um das Stadion willkommen, geschätzt und wohlfühlten. Der zu schützende öffentliche Raum erstreckte sich neu auch auf Public-Viewing-Bereiche und die Reisewege. Ausserdem sah das neue Abkommen eine Ausreisebeschränkung für Personen vor, die sich bereits an Gewalttätigkeiten oder Ordnungsstörungen rund um Sportveranstaltungen beteiligt haben.
Das schweizerische Recht sei in diesem Bereich bereits auf dem neusten Stand und müsste deshalb bei einer Ratifizierung des totalrevidierten Abkommens nicht angepasst werden, hielt der Bundesrat im erläuternden Bericht zur entsprechenden Vernehmlassungsvorlage fest. Dennoch würde die Schweiz mit ihrem Beitritt zum Übereinkommen «bezeugen, dass sie einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer international einheitlichen Handhabung von risikobehafteten Sportveranstaltungen unterstützt». Der Bundesrat eröffnete das Vernehmlassungsverfahren zum neuen Übereinkommen des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen Ende Juni 2017.
Das Echo in der Vernehmlassung fiel fast ausschliesslich positiv aus, wie der Anfang 2018 veröffentlichte Ergebnisbericht resümierte. Von den insgesamt 36 Stellungnehmenden lehnte nur die SVP die Genehmigung des Übereinkommens ab. Sie sah darin keine Neuerungen, keine Vorteile und keinen Nutzen für die Schweiz. Die übrigen Bundesratsparteien, alle Kantone sowie der Städteverband, der Gemeindeverband, der Gewerbeverband, die KKJPD, die KSSD und die SVSP befürworteten den Beitritt der Schweiz zum neuen Abkommen.

Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen. Übereinkommen des Europarats

Die Vernehmlassung zur Totalrevision des Datenschutzgesetzes (DSG) und zur Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz umfasste neben diesem Hauptentwurf auch einen Entwurf für einen Bundesbeschluss betreffend die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU zur Übernahme der Richtlinie (EU) 2016/680 sowie einen Entwurf für die Revision des Übereinkommens SEV 108 des Europarates zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten. Im Zentrum des Gesetzgebungsprojektes stehen die Verbesserung der Transparenz von Datenbearbeitungen, die Förderung der Selbstregulierung bei den Verantwortlichen in Form von Empfehlungen der guten Praxis sowie die Stärkung der Position und Unabhängigkeit des EDÖB. Im Einklang mit den europäischen Datenschutzbestimmungen soll darüber hinaus der Schutz von Daten juristischer Personen aufgehoben werden, um insbesondere den Datenaustausch mit dem Ausland zu erleichtern. Einige Anforderungen der EU-Richtlinie 2016/680 erfordern ausserdem Anpassungen im Strafgesetzbuch, in der Strafprozessordnung, im Rechtshilfegesetz und im Schengen-Informationsaustauschgesetz.
Unter den insgesamt 222 Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmern befanden sich alle Kantone, acht politische Parteien (BDP, CVP, FDP, GLP, GP, SP, SVP, PP), drei eidgenössische Gerichte (Bundesgericht, Bundespatentgericht, Bundesverwaltungsgericht) sowie zahlreiche weitere Organisationen aus den betroffenen Kreisen. Während die Übernahme der EU-Richtlinie 2016/680 sowie der Anforderungen im SEV 108 unumstritten waren, wurde die Revision des DSG und weiterer Erlasse zum Datenschutz von der Mehrheit der Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser im Grundsatz ebenfalls begrüsst. Vielerseits gelobt wurde beispielsweise das Vorhaben, das schweizerische Datenschutzrecht so weit an die europäischen Vorgaben anzupassen, dass die Schweiz von der EU weiterhin als Drittstaat mit angemessenem Datenschutzniveau anerkannt wird. Vorbehalte bestanden jedoch gegenüber dem – insbesondere für KMU – grossen Verwaltungsaufwand sowie gegenüber dem «Swiss Finish»: Rund die Hälfte der Teilnehmenden bemängelte, dass der Entwurf unnötigerweise über die europäischen Anforderungen hinaus gehe. Demgegenüber ging er rund einem Fünftel der Teilnehmenden – hauptsächlich aus Konsumentenschutzkreisen – zu wenig weit. Auf harsche Kritik von verschiedensten Seiten stiess das vorgesehene Sanktionensystem. Laut Bericht wünschten sich «sehr viele Teilnehmer» dessen «vollständige Überarbeitung», darunter BDP, CVP, FDP, GP und SP, 18 Kantone sowie Economiesuisse, der Verein Unternehmens-Datenschutz, die FRC, Privatim und die Stiftung für Konsumentenschutz. Hauptsächlich wurde kritisiert, dass keine direkte Strafbarkeit für Unternehmen vorgesehen ist, sondern strafrechtliche Sanktionen, die in erster Linie auf natürliche Personen ausgerichtet sind. In diesem Zusammenhang herrschte die Befürchtung, es könnten einfache Angestellte ohne Entscheidungs- und Vertretungsbefugnis verurteilt werden. Dies wiederum erschwere es den Unternehmen, qualifiziertes und motiviertes Personal – insbesondere Datenschutzverantwortliche – zu rekrutieren. Der häufigste Änderungsvorschlag zielte daher auf ein Modell mit Verwaltungssanktionen anstatt Strafverfahren, die direkt gegen die Unternehmen und nicht gegen Privatpersonen verhängt werden könnten. Verwaltungssanktionen, so die Hoffnung, hätten eine grössere Wirksamkeit als das bislang für die Strafbestimmungen im DSG nur selten angewandte Strafverfahren. Weitere umstrittene Punkte waren auch die Höhe der Bussen – welche einerseits als zu hoch und andererseits als zu niedrig kritisiert wurde – sowie der Katalog der strafbaren Verhaltensweisen, welcher ebenfalls wahlweise als unvollständig bzw. zu umfangreich bezeichnet wurde. Kritisiert wurden des Weiteren auch die mangelhafte Regulierungsfolgeabschätzung und die fehlenden Ausführungen zum Verhältnis zwischen dem Datenschutzrecht des Bundes und jenem auf kantonaler Ebene. Hierzu äusserten auch die Kantone Glarus, Solothurn und Zürich Bedenken, dass die Frist für die Anpassung des kantonalen Rechts zu kurz bemessen sei. Die SVP, die Kantone Schwyz und Waadt sowie einige betroffene Kreise – darunter der AGVS, Auto Schweiz, die FER, PharmaSuisse, Santésuisse sowie der VSV – lehnten den Vorentwurf in der vorliegenden Form ausdrücklich ab, befanden sich damit jedoch klar in der Minderheit aller Vernehmlassungsteilnehmenden.

Revision des Datenschutzgesetzes (BRG 17.059)
Dossier: 2ème révision de la loi fédérale sur la protection des données (LPD)

L'approbation de l'Accord de Paris a été discutée dans le cadre de la consultation sur la politique climatique de la Suisse, en même temps que le projet de couplage du SEQE suisse et européen, et la révision totale de loi sur le CO2. Des acteurs du secteur de l'énergie, des organisations de politique énergétique, des organisations des transports publics et privés, des organisations de protection de l'environnement et des associations faîtières de l'économie ont pris part à la consultation outre les entités cantonales, communales et les partis politiques.
Environ 95% des participants sont favorables à la ratification de l'accord. Tous les cantons sauf Schwyz, les partis politiques excepté l'UDC, les conférences et les commissions communales, les associations faîtières de l'économie, les acteurs du secteur de l'énergie excepté Swissoil, les représentants du secteur des transports et les organisations de protection de l'environnement figurent parmi les partisans. Ils s'attendent à des effets positifs sur l'économie suisse et soulignent l'efficacité de l'accord pour lutter contre les changements climatiques. Les quelques opposants estiment que les objectifs de réduction des émissions de CO2 sont trop élevés, et que la croissance économique et la compétitivité de la Suisse seraient mises en péril.
Concernant l'objectif global (réduction des émissions de gaz à effet de serre de 50% par rapport à 1990 d’ici 2030) et l'objectif moyen (réduction des émissions de gaz à effet de serre de 35% en moyenne par rapport à 1990 entre 2021 et 2030) de la Suisse, les positions sont moins unanimes. Un peu plus de la moitié des participants est d'accord avec le principe de l'objectif global. La Suisse refléterait ainsi une image responsable. S'agissant de l'objectif moyen, 43 participants s'y opposent contre 37 en faveur. Certains interrogés aimeraient que les objectifs soient augmentés, alors que d'autres voudraient les voir à la baisse. La majorité des organisations de protection de l'environnement et de politique énergétique, quelques associations faîtières de l'économie et des partis politiques, cantons et communes refusent les objectifs car ils ne sont pas assez ambitieux. Enfin, des participants voudraient seulement l'objectif global. C'est maintenant au tour du Parlement, de statuer sur le projet d'approbation de l'Accord de Paris.

Accord de Paris sur le climat. Approbation (Paris 2015; Marrakech 2016) (MCF 16.083)
Dossier: Les protocoles de Kyoto
Dossier: Révision totale de la loi sur le CO2
Dossier: le changement climatique en suisse
Dossier: ONU-Conférences sur le climat

Mitte Juni 2015 legte der Bundesrat seinen Bericht zum Postulat der FDP-Fraktion vor, das eine Klärung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht gefordert hatte. Die Regierung anerkannte im Fazit ihres Berichtes, dass insbesondere im Verhältnis zwischen Volksinitiative und Völkerrecht eine zunehmende Problematik bestehe. Eine Hierarchisierung oder eine Vorrangregel von Landesrecht sei allerdings kaum ohne negative Auswirkungen auf die Glaubwürdigkeit der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin möglich. Der Bundesrat schlug indes vor, dass jeweils vor der Verabschiedung eines Erlasses oder vor Abschluss eines Vertrages die Konsequenzen für Völker- bzw. Landesrecht eruiert werden sollten, um bereits bei der Verabschiedung Klarheit zu schaffen, ob Unvereinbarkeiten bestünden und wie diese allenfalls beseitigt werden müssten.
Zur Frage nach einem möglichen obligatorischen Referendum bei Staatsverträgen mit verfassungsmässigem Charakter ging der bundesrätliche Bericht auf das bestehende «Referendum sui generis» ein. Es gebe ja bereits ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum, das bei Verträgen Anwendung findet, mit denen die Schweiz Mitglied von supranationalen Organisationen werden soll. Dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstehen Verträge, die unbefristet und unkündbar sind. Darüber hinaus bestehe aber auch ein ungeschriebenes Verfassungsrecht: Dieses «Referendum sui generis» könne dann zur Anwendung gelangen, wenn ein Vertrag eine so grosse Bedeutung habe, dass ihm Verfassungsrang zukomme. Dies habe man sich beispielsweise beim Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen überlegt, damals aber verworfen. Falls je nach einem allfälligen Austritt ein Wiederbeitritt in die Europäische Menschenrechtskonvention nötig wäre, dann würde dieser beispielsweise einem obligatorischen Referendum unterstellt werden.

Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht (Po. 13.3805)
Dossier: Critères d’invalidité des initiatives populaires
Dossier: Référendum obligatoire pour les traités internationaux ayant un caractère constitutionnel

La consultation concernant le projet d’arrêté fédéral portant approbation de la Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus) a suscité des prises de position fortement polarisées. D’un côté, le PLR, l’UDC et Economiesuisse ont rejeté le projet, craignant qu’il n’entraîne une extension du droit de recours des associations dommageable pour l’économie suisse. Tout en reconnaissant la légitimité d’améliorer l’information de la population, le PLR a estimé qu’une participation accrue des particuliers et des associations allongerait les procédures et générerait une croissance excessive des effectifs de l’administration. À l’inverse, le PDC, le PS, les Verts, la Conférence des directeurs cantonaux des travaux publics (DTAP), de l’aménagement du territoire et de l’environnement, ainsi que les organisations de protection de l’environnement ont plaidé pour la ratification de la Convention.

Genehmigung und Umsetzung der Aarhus-Konvention
Dossier: Convention d'Aarhus

Der vom Bundesrat im Vorjahr in die Vernehmlassung gegebene Entwurf für ein Kulturgütertransfer-Gesetz zur Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970 über Massnahmen zur Verhinderung der unerlaubten Einfuhr, Ausfuhr und Eigentumsübertragung von Kulturgütern, die sowohl irreparable Schäden am Kulturerbe einzelner Länder als auch den Handel im Dunstkreis des organisierten Verbrechens verhindern will, war heftig umstritten. Widerstand meldeten Kunsthandelskreise sowie die FDP und die SVP im Namen der Gewerbefreiheit an, während die SP, die CVP und die meisten Kantone das Gesetz als gutes Mittel erachteten, damit die Schweiz nicht zur Drehscheibe für illegal erworbenes Kulturgut verkommt. Mitte November leitete der Bundesrat dem Parlament die Botschaft zur Ratifikation der UNESCO-Konvention und zu einem Bundesgesetz über den Kulturgütertransfer zum Schutz von in- und ausländischen Objekten von archäologischer, ethnologischer oder religiöser Bedeutung vor Diebstahl, Raubgrabungen und Schmuggel zu. In drei Punkten trug er der Kritik in der Vernehmlassung Rechnung: er verzichtete auf die geplante Meldepflicht der Händler für rechtswidrig eingeführte oder gestohlene Ware sowie auf Polizeiaufgaben der neu zu schaffenden Fachstelle des Bundes; diese sollen Sache des Zolls und der Strafverfolgungsbehörden bleiben. Zudem bestimmte er, dass Kulturgut aus politisch unruhigen Staaten erst zurückgegeben werden muss, wenn sichergestellt ist, dass es im Ursprungsland nicht gefährdet ist. Gegen den Widerstand aus Kunsthandelskreisen hielt er – analog zur Regelung in den EU-Staaten – aber an einem 30-jährigen Anspruch auf Rückforderung fest; heute beträgt dieser nach schweizerischem Recht lediglich fünf Jahre.
Bereits vor Vorliegen der Botschaft deponierte Nationalrat Fischer (fdp, AG) eine parlamentarische Initiative (01.450) mit einem detaillierten Gegenvorschlag, der aus Kunsthändlerkreisen stammt; dieser will den verbesserten Schutz für Objekte aus Raubgrabungen, die Ausdehnung der Rückforderungsfrist und die von der Konvention postulierte internationale Rechtshilfe verhindern.
Die Schweiz ist heute einer der vier grösste Kunsthandelsplätze der Welt und der einzige in Europa, der nur eine minimale Reglementierung über Ein- und Ausfuhr von Kulturgütern kennt. 1993 hatte der Bundesrat die Ratifikation der UNESCO-Konvention bereits einmal in die Vernehmlassung gegeben, sie dann aber wegen der Opposition des Kunsthandels nicht weiter verfolgt.

Ratifikation der UNESCO-Konvention und Änderung des Kulturgütertransfergesetzes zum Schutz vor illegalem Handel (BRG 01.077)

Im März 1992 gab der Bundesrat die Unterlagen für die Ratifizierung von drei UNO-Drogenkonventionen in die Vernehmlassung. Während der Beitritt zum Psychotropen-Abkommen von 1971 und zum Zusatzprotokoll von 1972 zum Einheitsübereinkommen von 1961 kaum bestritten war, schieden sich die Geister an der Wiener Konvention von 1988, welche aufgrund ihrer repressiven Grundhaltung jeden liberalen Ansatz in der Drogenpolitik verunmöglichen würde. Der Bundesrat schloss deshalb nicht mehr aus, die Auswirkungen dieses Abkommens auf die Schweiz allenfalls mit einer auslegenden Erklärung abzuschwächen. Dennoch lehnten FDP, SP und GPS sowie mehrere Kantone und der Städteverband eine Ratifikation ab, da sie zu einem ungünstigen Zeitpunkt erfolge und falsche Signale setze. CVP und SVP stimmten dem Beitritt aus Gründen der internationalen Solidarität zu, votierten aber für verschiedene Vorbehalte.

Ratifikation von internationalen Betäubungsmittelabkommen (BRG 94.059)
Dossier: Révision de la loi sur les stupéfiants (LStup) 2001-2004