Da gerade der Fall Jugoslawien zeige, dass die unterschiedlichen Zuständigkeiten im Bereich der Flüchtlings- und Ausländerpolitik immer wieder zu Problemen führen, will der Vorsteher des EJPD Mittel und Wege zu einer besseren Koordination dieser Teilbereiche prüfen lassen. Unter anderem soll untersucht werden, inwieweit sich mit einer Zusammenfassung des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) und des Bundesamtes für Ausländerfragen (BFA) oder anderen organisatorischen Massnahmen eine verbesserte Abstimmung der Ausländer- und der Asylpolitik erreichen liessen. Das rasche und starke Wachstum des BFF veranlasste zudem den Bundesrat, eine Organisationsüberprüfung dieses Amtes anzuordnen, welches mit seinen nun rund 500 Mitarbeitern zum grössten Bundesamt im EJPD geworden ist.

Mit der Luzerner CVP-Vertreterin Josi Meier wurde erstmals eine Frau zur Präsidentin des Ständerates gewählt. Die engagierte Juristin, die ob ihrer Unvoreingenommenheit hie und da vor allem in der eigenen Partei aneckt, gehörte zu den ersten neun Frauen, die 1971 nach Einführung des Frauenstimmrechts in den Nationalrat einzogen. Seit 1983 vertritt sie ihren Kanton im Stöckli.

Bestrebungen zu einer gesetzlichen Verankerung des Frauenanteils in politischen Gremien mittels Quotenregelungen scheinen vorderhand wenig Chancen zu haben. Bereits im Januar des Berichtsjahres hatten verschiedene Frauenorganisationen die Volksinitiative "Nationalrat 2000" lanciert, welche eine hälftige Vertretung der Geschlechter in der grossen Kammer und die getrennte Wahl von Frauen und Männern auf separaten Listen jeder Partei anstrebte. Ende Jahr wurde das Vorhaben jedoch bereits wieder aufgegeben. Als Gründe für das Nichtzustandekommen der Initiative wurden Schwierigkeiten bei der Unterschriftensammlung, der Mittelbeschaffung und beim Aufbau regionaler Komitees und Gruppen genannt. Recht sang- und klanglos wurde Ende Jahr auch die Unterschriftensammlung für die beiden PdA-Initiativen "Männer- und Frauen" und "Gleiche Rechte in der Sozialversicherung" abgebrochen.

Bereits eine Woche zuvor hatte die Landesregierung eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung für jene Jugoslawen und ihre Familien beschlossen, die ihren Wohnsitz in den Bürgerkriegsgebieten – vor allem Kroatien – haben. Im November dehnte sie diese Massnahme auch auf Saisonniers kosovo-albanischer Herkunft aus. Ende Jahr gab der Bundesrat bekannt, angesichts des Bürgerkriegs alle ohne reguläre Arbeitsbewilligung in der Schweiz lebenden Jugoslawinnen und Jugoslawen aus Kroatien, dem Grenzgebiet Kroatien/Bosnien und aus der Region Kosovo sowie Deserteure und Dienstverweigerer vorläufig als Gruppe aufzunehmen, wodurch nicht mehr die Kantone allfällige Fürsorgeleistungen zu tragen haben, sondern der Bund. Gleichzeitig beschloss er aber, für jugoslawische Staatsbürgerinnen und -bürger ab 1. Januar 1992 die Visumspflicht einzuführen.

In einem überwiesenen Postulat nahm Nationalrätin Fankhauser (sp, BL) das gesellschaftliche Tabu der sexuellen Ausbeutung von Kindern auf. Sie erinnerte daran, dass gemäss ernstzunehmenden Quellen in der Schweiz jährlich 40 000 bis 45 000 Kinder sexuell missbraucht werden, wobei der Täter in sehr vielen Fällen im unmittelbaren Umfeld des Kindes zu finden ist. Sie verlangte deshalb eine öffentliche Enttabuisierung des Themas sowie Hilfestellung für die Opfer und deren Familien. Im November lancierten rund 30 Hilfswerke und weitere Organisationen aus den Bereichen Entwicklungspolitik, Kinderschutz und Kirche eine Kampagne gegen die weltweite sexuelle Ausbeutung von Kindern, wie sie sich am spektakulärsten mit der Kinderprostitution in der dritten Welt manifestiert.

Die SVP des Kantons Zürichs beschloss ebenfalls, eine eidgenössische Volksinitiative gegen die illegale Einwanderung zu lancieren. Danach soll auf Asylgesuche von illegal Eingereisten – zur Zeit rund 90% – nicht eingetreten werden; Asylbewerber sollen zudem kein Geld mehr in ihre Heimat schicken dürfen. Der Vorstoss wurde damit begründet, dass Bundesrat und Parlament offensichtlich nicht im Stande seien, gegen den zunehmenden Asylmissbrauch einzuschreiten. Vor allem die Bündner SVP distanzierte sich von der Initiative ihrer Zürcher Parteikollegen Die Zürcher brachten damit die nationale Partei in Zugzwang; anfangs November kündigte der SVP-Zentralvorstand an, er werde der Delegiertenversammlung vom Januar 1992 eine modifizierte, für alle Kantonalsektionen akzeptable Initiative vorlegen.

Mit polizei- und ausländerrechtlichen Massnahmen wollen die Staaten Ost- und Westeuropas der illegalen Einwanderung Herr werden und internationalen Schlepperbanden das Handwerk legen. Dies beschlossen im Herbst in Berlin die Innen- und Justizminister aus 28 europäischen Staaten, unter ihnen Bundesrat Koller.

Ende Oktober gab der Bundesrat eine Revision des Bundesgesetzes über den Militärpflichtersatz in die Vernehmlassung. Dabei wollte er den Militärpflichtersatz für Behinderte zwar erleichtern, nicht aber völlig abschaffen. Eine generelle Befreiung, so argumentierte er, wäre mit der allgemeinen Wehrpflicht kaum vereinbar; ein Abweichen vom Grundsatz der Ersatzpflicht würde letzlich deren Aufgabe bedeuten, weil jede Dienstuntauglichkeit im weitesten Sinn als Invalidität qualifiziert werden könnte. Das Gesetz soll aber so geändert werden, dass mehr Behinderte vom Militärpflichtersatz befreit werden. Heute wird die Abgabe erlassen, wenn die Einkünfte eines Invaliden das betreibungsrechtliche Existenzminimum nicht um mehr als 50% übersteigen. Diese Limite soll neu auf 100% angehoben werden.

Dass das Interesse der Schweizer Jugend am politischen Geschehen nur noch sehr bedingt vorhanden ist, zeigten allerdings die Ergebnisse einer Umfrage unter 829 repräsentativ ausgewählten Deutschschweizer Jugendlichen zwischen 14 und 19 Jahren. Während 1980 noch 38% der befragten Jugendlichen erklärt hatten, politisch ziemlich interessiert zu sein, waren es 1991 nur noch 21 %. Einzig gewisse Sachthemen (Umwelt, Drogen, Jugend) scheinen die Jugendlichen noch anzusprechen. Zwei Drittel der Befragten bezweifelten zudem, dass die Bürgerinnen und Bürger in der Schweiz die Politik wirklich beeinflussen können. Mehr politische Macht schrieben sie den Medien, den Parteien, der Wirtschaft und dem Militär zu.

Was die Frauen bereits am Streiktag verlangt hatten, nämlich dem Bundesrat direkt ihre Anliegen vortragen zu können, wurde ihnen erst viereinhalb Monate später gewährt, als die Bundesräte Cotti und Koller eine Abordnung von 55 Frauen zu einer Aussprache über die Verwirklichung von Gleichstellungspostulaten empfingen. Wichtigste Diskussionsthemen waren das Gleichstellungsgesetz, die 10. AHV-Revision, Mutterschaftsversicherung, Nacht- und Sonntagsarbeit, Kranken- und Pensionskassen sowie die Frauenförderung beim Bund. Die Frauen zeigten sich ob der zum Teil recht ausweichenden Stellungnahmen der beiden Bundesräte ziemlich enttäuscht und verlangten ein rascheres Tempo bei der Durchsetzung der Frauenpostulate.

Eine bisher wenig in der Öffentlichkeit diskutierte Form der Gewalt gegenüber Frauen stellt die sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz dar. Expertinnen gehen davon aus, dass jedes Jahr in der Schweiz rund 20 000 Frauen aus diesem Grund ihre Stelle kündigen. Diese Zahlen und einen aktuellen Gerichtsfall nahmen eine Genfer und eine Lausanner Frauengruppe zum Anlass, um unter dem Motto "Recht auf Arbeit in Würde" eine breitangelegte Kampagne zu lancieren, die Frauen dafür sensibilisieren soll, sich gegen derartige Übergriffe energischer zu wehren.

In Luzern tagte Mitte Oktober unter dem Präsidium von Bundespräsident Cotti die 22. Konferenz der europäischen Familienminister. 150 Minister und Ministerinnen sowie Delegierte aus 30 Nationen diskutierten in vier Arbeitssitzungen das Thema "Familienpolitik und Dezentralisation". In seiner Begrüssungsansprache betonte Cotti, eine aktive Familienpolitik sei in erster Linie ein Erfordernis der sozialen Gerechtigkeit gegenüber denjenigen, die durch Pflege und Erziehung von Kindern einen unerlässlichen Beitrag an den Weiterbestand der Gesellschaft leisteten. Als bedauernswert bezeichnete er es, dass immer mehr Aufgaben von den Familien weggenommen und professionellen Kräften überantwortet würden.

Der krassen Untervertretung der Frauen in den eidgenössischen Räten konnte auch der Aufruf von zahlreichen Frauenorganisationen, Gewerkschaften und Parteien, bei den Erneuerungswahlen ins Bundesparlament den Frauen präferentiell die Stimme zu geben, kaum beikommen. Mit 38 gegenüber 32 gewählten Frauen 1987 machen sie nach wie vor weniger als ein Sechstel der Abgeordneten aus. Im Nationalrat konnten sie allerdings um 3% auf 17,5% zulegen, wobei sich deutliche regionale Unterschiede zeigten: während in den welschen Kantonen und im Tessin nur 7,2% der Abgeordneten in der grossen Kammer Frauen sind, beträgt ihr Anteil in der Deutschschweiz immerhin 21,6%. Überdurchschnittlich vertreten waren die Frauen nur bei den Abgewählten: sechs von 17 nicht wiedergewählten Bisherigen waren Frauen, wobei die Nichtwiederwahl in einigen Fällen auf allgemeine Sitzverluste ihrer Parteien zurückging.

In der Fragestunde der Frühjahrssession erklärte der Vorsteher des EMD, für den Bundesrat sei dieser Armee-Einsatz nur "ultima ratio" und im jetzigen Zeitpunkt nicht notwendig;. es gehe nur darum, anhand dieser WK-Übung zu prüfen, welche Ausrüstung und Ausbildung die Armee bei einem längeren derartigen Einsatz brauchen würde. Im Sommer kam die vom Bundesrat im Februar eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe für ausserordentliche Lagen im Flüchtlingsbereich zur Einsicht, dass der Armee-Einsatz an der Schweizer Grenze zwar technisch machbar, seine rechtliche Abstützung allerdings fragwürdig sei. Dennoch gingen die Vorbereitungen in dieser Richtung weiter.

Nach Jahren relativer Ruhe ist in letzter Zeit wieder vermehrt von Familienpolitik die Rede. So auch im Parlament, wo in der Herbstsession mehrere parlamentarische Vorstösse behandelt wurden. Zwei gleichlautende Motionen Brügger und Piller (beide sp, FR) zur Förderung von Familien mit Kindern wurden vom jeweiligen Rat als Postulate überwiesen.

Der Schutz bei Mutterschaft wurde im Nationalrat ebenfalls thematisiert. Eine von E. Segmüller (cvp, SG) eingereichte Motion für eine Lohnfortzahlung bei Mutterschaft wurde, da der Bundesrat versicherte, das Anliegen speditiv an die Hand nehmen zu wollen, auf seinen Antrag allerdings nur als Postulat angenommen.

Anlässlich der Frauensession wurde in allen Arbeitsgruppen die nach wie vor ausstehende Ratifizierung des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau verlangt und die Präsidentin der Vorbereitungsgruppe, Nationalrätin Stocker (gp, ZH) beauftragt, eine entsprechende Motion einzureichen. Der Vorstoss wurde von allen Nationalrätinnen mitunterzeichnet. Da der Bundesrat glaubhaft machen konnte, dass die aktuelle Situation in der Schweiz, auch wenn sie den Anforderungen des Übereinkommens noch nicht in allen Teilen genüge, doch mit der programmatischen Idee der Konvention vereinbar sei, und er zudem versprach, das Übereinkommen in der nächsten Legislatur vorzulegen, wurde die Motion auf seinen Wunsch hin nur als Postulat überwiesen.

Dennoch wuchs der Druck aus den Kantonen weiter. Im Anschluss an die Beratung des Berichtes des Bundesrates zur Ausländer- und Asylpolitik behandelte der Ständerat eine Standesinitiative des Kantons Zürich, welche eine jährliche Kontingentierung der einreisenden Asylbewerber, eine Beschleunigung des Verfahrens und eine unverzügliche Ausreise im Fall der Wegweisung sowie mehr entwicklungspolitische Massnahmen in den Herkunftsländern verlangte. Unter Hinweis auf die internationalen Konventionen lehnte der Rat den ersten Punkt der Initiative ab und schrieb die restlichen Forderungen als erfüllt ab. Das Aargauer Parlament beschloss, eine noch weiter reichende Standesinitiative einzureichen, welche Asylnotrecht, Kontingentierung und sofortige Ausschaffung illegal Eingereister verlangt. Der Grosse Rat des Kantons Luzern hiess ebenfalls eine Standesinitiative gut, welche aber deutlich moderater ist; er wollte denn auch sein Begehren, welches unter anderem mehr kantonale Kompetenzen bei der Erteilung von Härtefallbewilligungen fordert, als deutliches menschliches Gegenzeichen zu jener des Kantons Aargau verstanden wissen. Im Kanton Thurgau reichte die SVP eine Volksinitiative für eine Standesinitiative ein, welche die Einführung einer Quotenregelung anstrebt. Hingegen wies der Solothurner Kantonsrat mit deutlicher Mehrheit eine diesbezügliche Motion der Auto-Partei ab.

Der Ständerat überwies praktisch diskussionslos eine Motion Huber (cvp, AG) für einen schweizerischen Beitritt zum europäischen Erstasylabkommen. Bis im nächsten Jahr soll klar sein, in welcher Form sich die Schweiz an diesem Abkommen der EG-Staaten beteiligen kann. Ein formeller Beitritt sei allerdings kaum möglich, hiess es anfangs Dezember an der EG-Konferenz für Asylfragen. Dagegen ist für Brüssel eine Beteiligung über einen separaten Vertrag denkbar.

n der Fragestunde der Herbstsession darauf angesprochen, relativierte der Bundesrat dann allerdings seinen Entscheid, von dem er bedauerte, dass er in der Öffentlichkeit teilweise missverstanden worden sei. Den Ausführungen Kollers zufolge soll Jugoslawien erst nach einer angemessenen Übergangsfrist von zwei bis drei Jahren vom zweiten in den dritten Kreis versetzt werden. Konkret bedeute dies, dass bereits bestehende Saisonnierarbeitsverhältnisse noch toleriert würden, dass man den Arbeitgebern aber anrate, anstatt neuen Jugoslawen lieber Angehörige der EG- oder Efta-Staaten anzuwerben. Gleichzeitig liess er durchblicken, dass, wenn sich die Menschenrechtslage im Verlauf dieser Übergangszeit zum Positiven wenden sollte, der Bundesrat seinen Entscheid noch einmal überprüfen könnte.

Im September konkretisierte der Bundesrat erstmals das Drei-Kreise-Modell, indem er aufgrund der prekären menschenrechtlichen Situation in Jugoslawien die jugoslawischen Arbeitskräfte vom zweiten in den dritten Kreis relegierte, von einer regulären Rekrutierung als Saisonniers also praktisch ausschloss. Davon betroffen wären etwa 44 000 Saisonniers, rund ein Drittel des gesamten Saisonniersbestandes der Schweiz. Der Entscheid des Bundesrates stiess bei den hauptsächlich betroffenen Branchen (Hotellerie und Baugewerbe) und bei den Gewerkschaften auf heftige Ablehnung. Allgemein wurde befürchtet, der Ausschluss Jugoslawiens aus dem Kreis der traditionellen Rekrutierungsländer werde zu einer Flut von Asylgesuchen jugoslawischer Staatsbürger führen.

Wie bereits in den vorangegangenen Jahren schoben sich der Bund und die Kantone gegenseitig die Schuld für die wachsenden Probleme im Asylbereich zu. Die Kantone kritisierten immer wieder, dass die Beamten des BFF zu wenig effizient arbeiteten und die Entscheide zu lange hinauszögen. Der Bund – allen voran der Direktor des BFF – warf den Kantonen seinerseits vor, bei den Erstbefragungen die Fristen (Befragung innerhalb von 20 Tagen nach der Einreise) nicht einzuhalten und die Wegweisungen nach einem negativen Entscheid nicht konsequent zu vollziehen.

Wie die im Anschluss an die Nationalratswahlen durchgeführte Vox-Analyse zeigte, spielte auch hier die Asylfrage eine mobilisierende Rolle. Für einen Viertel der Wählenden war sie das entscheidende Thema; Fragen wie europäische Integration oder Umweltschutz blieben dahinter zurück. Die Auto-Partei, die grosse Gewinnerin dieser Wahlen, nutzte die fremdenfeindliche Stimmung gemäss der Vox-Analyse am besten. Aber auch bei der SVP war die Asylfrage der eigentliche Renner: mit Gewinnen in der Agglomeration Zürich und in den Mittelschichten glich die Partei so die leichten Rückgänge in ihrer traditionellen Wählerschaft aus. CVP und SP hatten dafür plädiert, die Asylpolitik möglichst aus dem Wahlkampf herauszuhalten, um den latenten Fremdenhass nicht weiter zu schüren.

Gewissermassen als Vorleistung an den EWR hob der Bundesrat den Grenzsanitätsdienst in seiner heutigen Form auf und löste ihn durch ein neues Konzept sanitätsdienstlicher Massnahmen bei Ausländern ab. Gemäss diesen Neuerungen, die ab 1. Januar 1992 gelten, werden Arbeitnehmer aus den EG- und EFTA-Staaten, den USA, Kanada, Australien und Neuseeland nicht mehr grenzärztlich untersucht.

Unter der Leitung des neuen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Ausländerfragen, Nationalrat Fulvio Caccia (cvp, TI), diskutierten Ende August über 100 Teilnehmer – Vertreter von Bundesbehörden, Ausländerorganisationen und Ausländerdienststellen – in Bellinzona an einer ersten nationalen Konferenz über die inskünftige Ausländerarbeit und die dazu notwendigen Mittel.