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Jahresrückblick 2022: Soziale Gruppen
von Viktoria Kipfer und Marlène Geber

Die Schweizer Asylpolitik wurde vor allem im Frühjahr 2022 primär durch den Krieg in der Ukraine geprägt, wie auch die Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse zeigt. So aktivierte die Schweiz im März 2022 erstmals den Schutzstatus S, der es den Geflüchteten aus der Ukraine erlaubt, ohne reguläres Asylverfahren in der Schweiz eine Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten. Bis im November 2022 fanden so rund 70'000 Flüchtende aus der Ukraine in der Schweiz Schutz. Das Zusammenleben zwischen Geflüchteten aus der Ukraine und Schweizerinnen und Schweizern nahm zu Beginn des Krieges eine Hauptrolle in der medialen Berichterstattung ein. So zeigten sich viele Schweizerinnen und Schweizer vor allem zu Beginn solidarisch mit den Flüchtenden, von denen in der Folge rund die Hälfte bei Privatpersonen unterkam, wie die SFH berichtete. Gleichzeitig wurde der Schutzstatus S aber auch als «faktische Ungleichbehandlung» der Ukrainerinnen und Ukrainer gegenüber allen anderen Asylsuchenden kritisiert. Folglich wurden im Parlament zahlreiche Vorstösse zum neuen Schutzstatus eingereicht, welche diesen unter anderem einschränken oder anpassen wollten – jedoch erfolglos. Insgesamt führte die Zeitungsberichterstattung zur Asylpolitik im Zuge des Ukraine-Kriegs zu einem deutlichen Anstieg des medialen Interesses des Jahres 2022 zum Thema «Soziale Gruppen» gegenüber dem Vorjahr (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse).

Diskutiert wurden auch allgemeine Neuregelungen bei den Asylsuchenden, etwa zur Schaffung der Möglichkeit, dass Asylsuchende nach einem negativen Aufenthaltsentscheid ihre Lehre in der Schweiz beenden dürften. Dieser Vorschlag scheiterte jedoch im Ständerat. Hingegen sprach sich der Nationalrat für zwei Motionen für eine Erleichterung des Zugangs zu einer beruflichen Ausbildung für abgewiesene Asylsuchende und Sans-Papier sowie für die Ermöglichung der Erwerbstätigkeit auch im Falle eines negativen Asylentscheids aus. Unverändert bestehen blieben die zwangsweisen Covid-19-Tests von Abgewiesenen bei der Rückstellung in ihr Herkunftsland, welche das Parlament bis ins Jahr 2024 verlängerte. Finanzielle Unterstützung wollte der Bundesrat schliesslich Kantonen mit Ausreisezentren an der Landesgrenze in Ausnahmesituationen gewähren, National- und Ständerat nahmen jedoch gewichtige Änderungen an der entsprechenden Revision des AIG vor.

Im Jahre 2022 unternahmen Bundesrat und Parlament einige Anstrengungen bei der Bekämpfung von häuslicher Gewalt und Gewalt an Frauen. Einerseits inspirierte ein Bericht zu Ursachen von Homiziden im häuslichen Umfeld eine Vielzahl verschiedener Vorstösse, andererseits diente auch die Ratifikation der Istanbul-Konvention als Ansporn zur Lancierung parlamentarischer Vorlagen gegen häusliche und geschlechterbezogene Gewalt. Als Erbe der letztjährigen Frauensession wurde zudem ein erster Vorstoss, der nationale Präventionskampagnen gegen Gewalt fordert, überwiesen. Während sich bei diesem Thema eine Allianz von Frauen verschiedenster Parteien beobachten liess, fand ein Vorstoss aus dem rechten Lager, mit dem Gewalt an Frauen künftig mit einer Freiheitsstrafe geahndet werden müsste, im Parlament keine Mehrheit. Des Weiteren rückte auch die Mehrdimensionalität der Gewalt an Frauen im Rahmen intersektionaler Vorstösse in den Fokus. Einerseits erhielt die Forderung nach verbessertem Schutz ausländischer Opfer vor häuslicher Gewalt mehr Aufmerksamkeit, andererseits wurde die Schutzbedürftigkeit von Menschen mit Behinderung bei häuslicher Gewalt hervorgehoben. Zwei weitere, im Frühjahr 2022 lancierte Vorlagen mit dem Titel «Wer schlägt, geht!» beschäftigten sich mit dem Wohnverhältnis nach Vorfällen der häuslichen Gewalt, während sich der Nationalrat in der Sommersession für eine nationale Statistik über Kinder, die Zeuginnen und Zeugen von häuslicher Gewalt sind, aussprach. Zuletzt forderten Vertreterinnen unterschiedlicher Parteien in sechs parlamentarischen Initiativen, Aufrufe zu Hass und Gewalt aufgrund des Geschlechts der Antirassismus-Strafnorm zu unterstellen, was von der erstberatenden RK-NR befürwortet wurde.

Die Idee eines «pacte civil de solidarité» (Pacs) treibt die Schweiz bereits seit mehreren Jahren um, was im Frühjahr 2022 in einem Bericht des Bundesrats über die «Ehe light» mündete. Auf Grundlage des Berichts wurde bereits ein parlamentarischer Vorstoss zur Schaffung entsprechender Rechtsgrundlagen im Ständerat eingereicht. Auch die Regulierung von Schwangerschaftsabbrüchen fand im Jahr 2022 Platz auf der politischen Agenda. Denn Ende 2021 hatten Vertreterinnen und Vertreter der SVP zwei Volksinitiativen lanciert, welche die Zahl von Schwangerschaftsabbrüchen reduzieren wollten: einerseits die Initiative «Für einen Tag Bedenkzeit vor jeder Abtreibung (Einmal-darüber-schlafen-Initiative)» und andererseits die Initiative «Für den Schutz von ausserhalb des Mutterleibes lebensfähigen Babys (Lebensfähige-Babys-retten-Initiative)». 2022 führten diese Anliegen auch innerhalb der SVP zu Diskussionen; insbesondere jüngere Vertreterinnen der Volkspartei äusserten sich dezidiert dagegen. Dieser Konflikt mündete unter anderem in der Ablehnung hauseigener Vorstösse durch eine Minderheit der SVP-Fraktion in der Sondersession 2022. Umgekehrt hatten es auch Vorstösse, die auf einen flächendeckenden und hürdenfreien Zugang zu Abtreibung abzielten, 2022 nicht leicht im Parlament.

Betreffend die Familienplanung sprachen sich beide Räte für eine Legalisierung der Eizellenspende für Ehepaare aus. Unter anderem weil die parlamentarische Initiative zur Überführung der Anstossfinanzierung für die familienexterne Kinderbetreuung in eine zeitgemässe Lösung den Sprung ins Sessionsprogramm 2022 verpasst hatte, stimmten National- und Ständerat einer Verlängerung der Bundesbeiträge an die familienexterne Kinderbetreuung bis Ende 2024 zu. Um jedoch die Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung zu senken und die Anzahl Kitaplätze zu erhöhen, wurde im Frühjahr 2022 eine Volksinitiative «Für eine gute und bezahlbare familienergänzende Kinderbetreuung für alle (Kita-Initiative)» lanciert. Auch die Annahme der «Ehe für alle» im September 2021 blieb nicht folgenlos im Parlament: Da gleichgeschlechtliche Paare nach der Heirat bei der Familienplanung weiterhin eingeschränkt seien, setzten sich zwei Motionen mit der rechtlichen Anerkennung der Elternschaft gleichgeschlechtlicher Paare auseinander, um deren Gleichberechtigung auch über die «Ehe für alle» hinaus voranzutreiben.

Darüber hinaus wurde 2022 eine Reihe von Forderungen aus der zweitägigen Frauensession 2021 vom Parlament aufgegriffen. Zwei Motionen zum Einbezug der Geschlechterperspektive in der Medizin stiessen in der Herbstsession 2022 in der grossen Kammer auf Akzeptanz. In Anbetracht des bevorstehenden digitalen Wandels fokussierten andere, auf die Frauensession zurückgehende erfolgreiche parlamentarische Vorstösse auf den Einbezug von Frauen in die Digitalisierungsstrategie des Bundes. In Anbetracht der in der Frauensession eingereichten Petitionen reichten die betroffenen Kommissionen auch mehrere Postulate ein, welche unter anderem Berichte zur Strategie zur Integration von Frauen in MINT-Berufen, zur Evaluation der schulischen Sexualaufklärung und zur Aufwertung der Care-Arbeit forderten – sie wurden allesamt angenommen.

In der LGBTQIA-Politik nahm besonders die Diskussion über die Existenz und das Verbot von Konversionstherapien viel Platz ein. Nach der Annahme der «Ehe für alle» waren 2021 drei parlamentarische Initiativen zum Verbot von Konversionstherapien eingereicht, später aber wegen einer lancierten Kommissionsmotion zurückgezogen worden. Angenommen wurde hingegen ein Postulat, das die Datengrundlage zum Vorkommen von Konversionsmassnahmen in der Schweiz verbessern möchte.

Auch die Gleichstellung gehörloser und hörbehinderter Menschen sollte gemäss Parlament vorangetrieben werden, weshalb National- und Ständerat eine Motion zur Schaffung eines Gesetzes zur Anerkennung der Gebärdensprachen annahmen.

Jahresrückblick 2022: Soziale Gruppen
Dossier: Rétrospective annuelle 2022

Nach dem Nationalrat nahm in der Wintersession 2022 auch der Ständerat eine Motion Paganini (mitte, SG) an, die den Bundesrat aufforderte, die nötigen Schritte zur Ratifizierung des Haager Unterhaltsübereinkommens (HUÜ) zu unternehmen. Die kleine Kammer überwies den Vorstoss stillschweigend.

Haager Unterhaltsübereinkommen. Vorbereitung und Ratifizierung durch die Schweiz (Mo. 22.3250)

Im Dezember 2022 veröffentlichte das Bundesamt für Justiz die Vernehmlassungsergebnisse zu den vorgeschlagenen Änderungen beim Eheungültigkeitsgrund der Minderjährigkeit im ZGB. Im Zentrum der Vorlage stand die Verschiebung der sogenannten Heilung der Ehe bis zum 25. Geburtstag der minderjährig verheirateten Person. Gemäss geltendem Recht wird die Ehe bereits am 18. Geburtstag «geheilt», das heisst, sie kann dann nicht mehr für ungültig erklärt werden. An der bestehenden Interessenabwägung soll gemäss Vernehmlassungsvorlage weiterhin festgehalten werden: Die Ehe soll ausnahmsweise aufrechterhalten werden können, wenn dies dem überwiegenden Interesse der betroffenen, minderjährigen Person entspricht. Im Fall, dass die minderjährig verheiratete Person zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung bereits volljährig – aber noch unter 25 Jahre alt – ist, soll die Ehe aufrechterhalten werden, wenn die betroffene Person aus freiem Willen erklärt, an der Ehe festhalten zu wollen. Grundsätzlich sollen Ehen mit Minderjährigen weiterhin ungültig sein; um dies zu verdeutlichen hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Eheungültigkeit neu in einer eigenen Bestimmung zu regeln. Die Massnahmen waren in der Vernehmlassung breit begrüsst worden. Von 56 Stellungnehmenden sprach sich nur die SVP integral gegen die Vorlage aus. Ihr ging der Vorschlag zu wenig weit; ihrer Ansicht nach sollten Minderjährigenehen aus Prinzip in keinem Fall anerkannt werden. Eine Mehrheit der Teilnehmenden regte hingegen an, weitere Massnahmen gegen Minderjährigenehen im internationalen Privatrecht vorzusehen. Kritisiert wurde von einigen Teilnehmenden, dass die Verlängerung der Klagefrist Mehrkosten und -aufwand verursache, insbesondere auch, weil bei volljährig gewordenen Betroffenen ein Gericht den freien Willen prüfen müsse.

Massnahmen gegen Minderjährigenheiraten (BRG 23.057)

In der Sommersession 2022 lancierte Ständerat Andrea Caroni (fdp, AR) eine parlamentarische Initiative zur Einführung eines «pacte civil de solidarité» (PACS) für die Schweiz. Ein entsprechendes Projekt solle sich konkret am Bericht des Bundesrats zur Einführung eines PACS orientieren. Konkret forderte der Initiant, Paaren eine Option zwischen der Ehe und dem weitgehend ungeregelten Konkubinat zu bieten, wie es bereits in Frankreich und den Benelux-Staaten geläufig sei. So könnten sich Personen in einer langjährigen Partnerschaft rechtlich absichern, ohne die Verpflichtungen einer Ehe einzugehen. Für einen PACS erachtete der Initiant eheähnliche Regelungen lediglich bei der Vertretung der Partnerschaft gegenüber Dritten und bei gemeinsamen Kindern als sinnvoll; deshalb sollte dieser eher als «Konkubinat plus» statt als «Ehe light» verstanden werden. Die RK-SR gab der parlamentarischen Initiative als erstberatende Kommission Anfang November 2022 mit 9 zu 2 Stimmen Folge.

Einen Pacs für die Schweiz (Pa. Iv. 22.448)

Wie bereits ihre Schwesterkommission gab im Oktober 2022 auch die RK-SR einer parlamentarischen Initiative Kamerzin (mitte, VS) Folge, die die alternierende Obhut bei geteiltem Sorgerecht fördern will. Die Kommission fällte den Entscheid einstimmig mit 10 zu 0 Stimmen. Wie ihre Schwesterkommission vertrat sie die Meinung, dass die alternierende Obhut, sogar bei Spannungen und Konflikten zwischen den Elternteilen, dem Kindeswohl zu Gute komme und somit auch bei Weigerung eines Elternteils zum Zuge kommen solle. Damit ist die RK-NR beauftragt, innert zweijähriger Frist eine entsprechende Gesetzesvorlage zu erarbeiten.

Bei gemeinsamer elterlicher Sorge die alternierende Obhut fördern (Pa.Iv. 21.449)

Nachdem sie im Sommer 2022 eine Vorlage zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Stamm (svp, AG) zur Ermöglichung von Doppelnamen bei der Heirat in die Vernehmlassung gegeben hatte, beantragte die RK-NR ihrem Rat, die Frist zur Ausarbeitung einer Vorlage um zwei Jahre zu verlängern. Der Nationalrat kam diesem Begehren in der Herbstsession 2022 stillschweigend nach.

Ermöglichung von Doppelnamen bei der Heirat (Pa.Iv. 17.523)
Dossier: Égalité entre les femmes et les hommes dans le droit du nom

Mit der stillschweigenden Annahme einer Motion Caroni (fdp, AR) richtete der Ständerat in der Herbstsession 2022 den Auftrag an den Bundesrat, die rechtlichen Grundlagen für ein zeitgemässes Abstammungsrecht zu entwerfen. Wie der Motionär forderte, sollte sich die Regierung dabei an ihrem Bericht zum Reformbedarf im Abstammungsrecht, insbesondere an den darin enthaltenen Schlussfolgerungen, orientieren. Der Bundesrat hatte die Motion zur Annahme beantragt. Als nächstes wird der Nationalrat als Zweitrat über den Vorstoss befinden.

Zeitgemässes Abstammungsrecht (Mo. 22.3235)

Bereits in seinem Bericht in Erfüllung eines Postulats Vogler (csp, OW; Po. 19.3105) hatte sich der Bundesrat im Jahr 2021 klar dafür ausgesprochen, das Haager Unterhaltsübereinkommen (HUÜ) zu ratifizieren. Eine Motion Paganini (mitte, SG), die mit Bezugnahme auf den Bericht nun verlangte, dass die Regierung die notwendigen Schritte unternimmt, damit einer Ratifikation nichts mehr im Wege steht, empfahl er somit ebenfalls zur Annahme. Der Nationalrat kam diesem Antrag in der Sommersession 2022 stillschweigend nach.

Haager Unterhaltsübereinkommen. Vorbereitung und Ratifizierung durch die Schweiz (Mo. 22.3250)

In Umsetzung einer angenommenen parlamentarischen Initiative Stamm (svp, AG) eröffnete die RK-NR im Juni 2022 die Vernehmlassung über eine Änderung des Zivilgesetzbuches, mit der es Eheleuten wieder ermöglicht werden soll, einen Doppelnamen zu führen. Der Vorentwurf schlägt zwei verschiedene Lösungen vor: Die «kleine Lösung» käme einer Rückkehr zur Doppelnamenregelung vor 2013 gleich; derjenige Ehepartner, dessen Name nicht zum Familiennamen wird, soll seinen bisherigen Namen dem Familiennamen voranstellen und so einen Doppelnamen bilden können. Mit der «grossen Lösung» könnten künftig beide Ehegatten einen Doppelnamen führen, wobei der Name des Partners oder der Partnerin dem eigenen Namen nachgestellt wird. Wird einer der beiden Namen zum Familiennamen gewählt, könnte der andere der beiden Namen dem Familiennamen nachgestellt werden. Alle Doppelnamen könnten wahlweise mit oder ohne Bindestrich geschrieben werden. Die Namensführung der Kinder soll hingegen unverändert bleiben, für sie sind keine Doppelnamen vorgesehen. Die Vernehmlassung läuft bis am 8. Oktober 2022.

Ermöglichung von Doppelnamen bei der Heirat (Pa.Iv. 17.523)
Dossier: Égalité entre les femmes et les hommes dans le droit du nom

In Erfüllung eines Postulats der RK-SR hatte der Bundesrat im Dezember 2021 einen Bericht über den Reformbedarf im Abstammungsrecht veröffentlicht. Im Rahmen seines Berichtes über die Motionen und Postulate der eidgenössischen Räte 2021 beantragte er daher die Abschreibung des Vorstosses. Der Ständerat folgte dieser Empfehlung und schrieb das Postulat im Sommer 2022 stillschweigend ab.

Überprüfung des Abstammungsrechts (Po. 18.3714)

Dem Bundesrat folgend lehnte der Nationalrat in der Sommersession 2022 mit 120 zu 68 Stimmen ein Postulat Feri (sp, AG) ab, das den Bundesrat dazu aufgefordert hätte, die 2013 und 2017 beschlossene Revision der elterlichen Verantwortung nach Trennung oder Scheidung zu evaluieren. Zum einen erachtete der Bundesrat den Zeitpunkt zur Durchführung einer Evaluation aufgrund der erst kürzlich beschlossenen Änderungen als verfrüht, zum anderen sah er ein Postulat nicht als geeignetes Mittel an, um anstelle eines Berichts eine umfassende Evaluation zu fordern. Unterstützung erfuhr das Postulat von den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP und der Grünen sowie von den drei EVP-Ratsmitgliedern.

Evaluation der Revision der elterlichen Verantwortung nach Trennung oder Scheidung (Po. 20.3972)

Auf Anraten der RK-NR befürwortete nach dem Ständerat auch der Nationalrat eine Motion Herzog (sp, BS) zur Schaffung einer Datengrundlage zu Unterhaltsentscheiden im Familienrecht. Diese soll dazu dienen, die Auswirkungen der durch eine Serie von Bundesgerichtsurteilen geänderten Rechtsprechung zum Unterhaltsrecht beobachten zu können. Der Nationalrat fällte diesen Entscheid in der Sommersession 2022 mit 97 zu 69 Stimmen (3 Enthaltungen). Für die Motion sprachen sich die Fraktionen der SP, der Grünen, der GLP und der Mitte aus, während die Fraktionen der FDP und der SVP den Vorstoss ebenso geschlossen ablehnten.

Schaffung einer Datengrundlage zu Unterhaltsentscheiden im Familienrecht (Mo. 21.4191)

Sidney Kamerzin (mitte, VS) forderte mittels parlamentarischer Initiative, dass bei geteiltem Sorgerecht die alternierende Obhut gefördert wird. Zum Wohle des Kindes sei die Obhut in den meisten Fällen mehr oder weniger ausgeglichen auf die beiden Elternteile zu verteilen, so der Initiant. Obwohl 80 Prozent der getrennten oder geschiedenen Ehepaare mittlerweile das gemeinsame Sorgerecht kennen, sei die alternierende Obhut nur in einem Sechstel dieser Fälle Realität. Es dürfe nicht sein, dass die alternierende Obhut lediglich wegen eines Elternteils, der sich dagegen wehrt, nicht erteilt werde, so Kamerzin weiter. Die RK-NR stellte sich mit der Begründung des Kindeswohls einhellig hinter diese Forderung und gab der Initiative im Mai 2022 mit 22 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung Folge.

Bei gemeinsamer elterlicher Sorge die alternierende Obhut fördern (Pa.Iv. 21.449)

Mit einem im März 2022 erschienenen Bericht erfüllte der Bundesrat die Forderung zweier Postulate, die Abklärungen zur Einführung eines «neue[n] Rechtsinstitut[s] mit weniger umfassenden Rechtsfolgen [im Vergleich zur Ehe]» nach dem französischen Vorbild des «pacte civil de solidarité» (Pacs) verlangten (Po. 15.3431; Po. 15.4082). Da der Bundesrat in diesem Zusammenhang auch eine Übersicht über das Konkubinat in der Schweiz erstellte, erfüllte der Bericht ferner ein Postulat Caroni (fdp, AR), das ebendies verlangt hatte (Po. 18.3234).
Bezüglich des bestehenden Konkubinatsvertrags brachte der Bericht zutage, dass dieses Instrument bislang wenig genutzt worden war. Es bestehe eine «Rechtsunsicherheit in Zusammenhang mit dieser Verbindungsform» und die mit einem Konkubinatsvertrag zu regelnden Angelegenheiten seien nicht abschliessend. Insbesondere wenn Beziehungen zu Drittpersonen tangiert würden oder wenn es um Bereiche gehe, für welche zwingende Gesetzesbestimmungen vorliegen, könnten die entsprechenden Punkte nicht in einem Konkubinatsvertrag geregelt werden. Etwa bezüglich Zuteilung der Familienwohnung, Adoption oder Sozialversicherungen sei es für ein Konkubinatspaar «unmöglich, zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit demjenigen eines Ehepaares vergleichbar ist». Darüber hinaus bestehe innerhalb der Bevölkerung auch ein mangelndes Wissen über die Wirkung eines Konkubinatsvertrags. So habe etwa eine 2004 im Rahmen einer Nationalfondsstudie durchgeführte Umfrage ergeben, dass fast die Hälfte der Befragten der Überzeugung war, bei vorliegendem Konkubinatsvertrag könne der Konkubinatspartner einer verstorbenen Person ohne zusätzliche Verfügung Erbansprüche geltend machen.
Einen Pacs, mit dem auch Rechtsbeziehungen gegenüber Dritten geregelt werden könnten und der jederzeit wieder aufgelöst werden könnte, nannte der Bundesrat in seinem Bericht «eine Möglichkeit [...], die diskutiert werden kann»; vor dessen Einführung bedürfe es jedoch «einer gesellschafts- und rechtspolitischen Beurteilung». Der Bundesrat verzichtete auf Empfehlungen, führte im Anhang seines Berichts jedoch auf, wie ein Pacs aussehen könnte. Im Unterschied zum Konkubinatsvertrag würde ein Pacs etwa zum Familienunterhalt wie bei Vorliegen eines Ehevertrags verpflichten, ebenso wäre bei Auflösung des gemeinsamen Mietverhältnisses oder bei Verkauf von gemeinsamem Wohneigentum die Zustimmung beider Vertragsparteien nötig, was im Konkubinat nicht per se gegeben ist. Weiter könnten sich die einem Pacs unterstellten Partner in medizinischen Belangen vertreten, wie dies bislang nur Ehepartner tun können. Nicht zuletzt könnte ein Pacs auch bezüglich Sozialversicherungen die Gleichstellung mit verheirateten Personen schaffen. Im Unterschied zum Modell der Ehe hätte der vom Bundesrat vorgeschlagene Pacs hingegen etwa keine erbrechtlichen Auswirkungen und würde im Regelfall keine Unterhaltsansprüche nach der Trennung begründen. Gegenüber dem Tages-Anzeiger gab sich Andrea Caroni als Urheber von zwei der drei mit dem Bericht erfüllten Postulate zufrieden. Er plane nun, die Arbeiten zur Einführung eines Pacs mittels verbindlicherer parlamentarischer Vorstösse voranzutreiben.

Un PACS pour la Suisse (Po. 15.3431; Po. 15.4082)
Dossier: Une mouture suisse du PACS ?

Ende März 2022 veröffentlichte der Bundesrat den Bericht «Übersicht über das Konkubinat im geltenden Recht – Ein PACS nach Schweizer Art?» in Erfüllung der Postulate Po. 15.3431, Po. 15.4082 und Po. 18.3234.

Übersicht über das Konkubinat im geltenden Recht (Po. 18.3234)
Dossier: Une mouture suisse du PACS ?

In der Frühjahrssession 2022 folgte der Nationalrat dem Antrag seiner RK-NR und stimmte gegen eine Harmonisierung der Alimentenbevorschussung auf Bundesebene. In der parlamentarischen Debatte hob die Initiantin Valérie Piller Carrard (sp, FR) hervor, dass sowohl die SODK als auch die SKOS bereits seit mehreren Jahren kantonsübergreifende Lösungen zur Alimentenbevorschussung forderten. Des Weiteren sei einer Standesinitiative des Kantons Zürich zur Harmonisierung der Alimentenbevorschussung (Kt.Iv. 09.301) von den Rechtskommissionen beider Räte Folge gegeben worden, diese sei dann aber unter «unklaren Umständen» abgeschrieben worden. Die Notwendigkeit einer bundesweiten Harmonisierung bestehe weiterhin, insbesondere da die beiden Elternteile oftmals in verschiedenen Kantonen lebten. Auch Nationalrätin Tamara Funiciello (sp, BE) argumentierte, dass aufgrund der unterschiedlichen Regelungen und der damit verbundenen ungleichen Beiträge an alleinerziehende Eltern vor allem Kinder unter Armut leiden würden. Die Gegnerinnen und Gegner der parlamentarischen Initiative hoben hervor, dass einige Kantone alleinerziehenden Eltern und/oder armutsbetroffenen Familien zusätzliche soziale Unterstützung zukommen lassen würden, was nicht direkt in der Alimentenbevorschussung abgebildet werde. Abschliessend entschied der Nationalrat mit 109 zu 82 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der Initiative keine Folge zu geben. Den geschlossen gegen den Vorstoss stimmenden Fraktionen der SVP und FDP schlossen sich ein Mitglied der Grünliberalen und eine grosse Mehrheit der Mitte-Fraktion an.

Alimentenbevorschussung harmonisieren (Pa.Iv. 19.459)

Im März 2022 wurde der parlamentarischen Initiative Rickli (svp, ZH) zur Ungültigerklärung von Ehen mit Minderjährigen im Nationalrat auf Antrag der RK-NR ohne Gegenstimme Folge gegeben. Wiederum liegt das Zepter nun bei der RK-SR, die die parlamentarische Initiative im Februar 2021 abgelehnt hatte, um eine Vernehmlassungsvorlage des Bundesrates abzuwarten.

Keine Anerkennung von Kinder- und Minderjährigenehen in der Schweiz (Pa. Iv. 18.467)

Mit der Annahme der «Ehe für alle» in der Volksabstimmung vom 26. September 2021 wurde der institutionellen und rechtlichen Gleichstellung von homo- und heterosexuellen Paaren der Weg bereitet: Ab 1. Juli 2022 können auch gleichgeschlechtliche Paare zivil heiraten. Infolgedessen können sich ab dann auch gleichgeschlechtliche, ausländische Ehepartnerinnen und Ehepartner von Schweizerinnen und Schweizern erleichtert einbürgern lassen. In der Frühjahrssession 2022 beantragte die Mehrheit der SPK-SR ihrem Rat deshalb, nicht auf die Verfassungs- und Gesetzesänderung zur Gleichstellung der eingetragenen Partnerschaft und der Ehe im Einbürgerungsverfahren einzutreten. Sie vertrat die Ansicht, das Anliegen der fünf gleichlautenden parlamentarischen Initiativen (Pa.Iv. 13.418, 13.419, 13.420, 13.421 und 13.422) werde mit Inkrafttreten der «Ehe für alle» erfüllt. Gleichgeschlechtliche Paare könnten ihre eingetragene Partnerschaft jederzeit in eine Ehe umwandeln lassen und so das Recht auf erleichterte Einbürgerung des ausländischen Partners erlangen, weshalb eine spezielle Regelung für eingetragene Partnerschaften hinfällig sei, so die Begründung. Der Bundesrat unterstützte diese Argumentation ebenfalls. Die Kommissionsminderheit argumentierte hingegen, niemand könne gezwungen werden, die eingetragene Partnerschaft in eine Ehe umzuwandeln. Für die bestehenden eingetragenen Partnerschaften brauche es eine solche Regelung, um die Diskriminierung zu beseitigen. Mit 29 zu 12 Stimmen folgte der Ständerat seiner Kommissionsmehrheit und trat nicht auf die Vorlagen ein.

Egalité du partenariat enregistré et du mariage devant la procédure de naturalisation

Die RK-SR wollte noch keine Stellung zur Frage nehmen, ob ein neuer Straftatbestand eingeführt werden soll, falls der obhutsberechtigte Elternteil dem nichtsorgeberechtigten Elternteil das Besuchsrecht verweigert. Die Kommission wollte zuvor den in Erfüllung eines Postulats Müller-Altermatt (mitte, SO) zu erstellenden Bericht (Po. 19.3503) abwarten, der Aufschluss über die bestehende kantonale Praxis im Umgang mit Streitigkeiten bei Familien mit getrennt lebenden Elternteilen geben soll. Aus diesem Grund beantragte die RK-SR ihrem Rat mit 11 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung, die Behandlung der entsprechenden Motion Nantermod (fdp, VS) zu sistieren.
In der Frühjahrssession 2022 kam der Ständerat diesem Antrag stillschweigend nach.

StGB. Vergehen gegen die Familie. Verweigerung des Rechts auf persönlichen Verkehr mit Strafe bedrohen (Mo. 19.3597)

Im Februar 2022 bekräftigte die RK-NR ihren Entscheid, einer parlamentarischen Initiative Rickli (svp, ZH) zur Ungültigerklärung von Ehen mit Minderjährigen Folge zu geben. Sie fällte diesen Entscheid einstimmig und im Wissen um den mittlerweile vom Bundesrat in die Vernehmlassung geschickten Entwurf zur Verbesserung des Schutzes von minderjährig verheirateten Personen. Die Kommission brachte damit ihren Willen zum Ausdruck, das Anliegen der parlamentarischen Initiative mit dem laufenden Gesetzgebungsprojekt zu koordinieren.

Keine Anerkennung von Kinder- und Minderjährigenehen in der Schweiz (Pa. Iv. 18.467)

Le sommet entre le président américain Joe Biden et le président russe Vladimir Poutine a constitué l'épisode-phare ayant permis à la Suisse d'être sur le devant de la scène médiatique internationale en 2021. Cet événement, qui s'est déroulé le 16 juin dans un contexte géopolitique tendu, a été couvert de manière inédite par les médias internationaux, indique le rapport de Présence Suisse sur l'image de la Suisse à l'étranger en 2021. La photo du président de la Confédération Guy Parmelin accueillant deux des chefs d'État les plus puissants du monde a fait le tour de la planète, permettant au pays de mettre en avant le rôle de la Genève internationale, des bons offices, de la neutralité et de la tradition d'État hôte de la Suisse.
Si ce sommet a valu à la Confédération des commentaires positifs, la rupture des négociations de l'accord-cadre avec l'Union européenne (UE) n'a pas été très bien perçue, en particulier dans les pays voisins. Les relations entre la Suisse et l'UE ont ainsi été l'autre thème marquant pour l'image de la Suisse à l'internationale en 2021.
En outre, diverses votations populaires ont trouvé un écho hors du pays. Ce fut le cas de l'initiative sur l'interdiction de se dissimuler le visage, acceptée en mars. Présence Suisse indique que le résultat du vote a été «le plus souvent rapporté de manière précise, objective et équilibrée». Cependant, la presse des pays islamiques, mais aussi des pays voisins, a souvent qualifié le vote d'islamophobe, suivant les critiques de la Haute-Commissaire des Nations Unies pour les droits de l'homme. À l'inverse, l'adoption du mariage pour tous et toutes en septembre a donné l'image d'une population suisse ouverte et progressiste.
Au niveau sportif, la victoire de la Suisse sur son voisin français au championnat d'Europe de football a fait les gros titres des médias étrangers, qui se sont étonnés des explosions de joie inhabituelles dans les rues après la victoire. Les performances des vététistes et des tenniswomen aux jeux olympiques de Tokyo ont également attiré l'attention sur les athlètes suisses, contribuant à «rendre visibles des aspects rarement associés à la Suisse, comme les performances sportives dans de multiples domaines et l'expression publique des émotions», note Présence Suisse.
Enfin, la pandémie de Covid-19 a moins retenu l'attention qu'en 2020, même si la décision de ne pas fermer les domaines skiables, contrairement aux pays voisins, a suscité des critiques. De manière générale, l'attention accordée à notre pays a été moins importante que les années précédentes, notamment car le WEF ne s'est pas tenu à Davos en raison de la pandémie.

Au Nation Brand Index (NBI), qui renseigne sur la perception de 50 pays qu'ont les citoyennes et citoyens d'autres pays, la Suisse occupe, comme en 2020, le septième rang du classement, devançant par exemple les États-Unis et la Suède parmi les 60 pays classés. Parmi les six dimensions évaluées par l'index, la Suisse se démarque particulièrement en termes d'attractivité du pays et de qualité de vie ainsi que de gouvernance. En effet, elle occupe la deuxième place sur ces critères. Par rapport à l'année précédente, la dimension tourisme progresse. La Suisse semble particulièrement attractive en raison des paysages qu'elle offre. Depuis le début de la pandémie en 2020, l'enquête du NBI comprend également un volet sur la gestion de la crise sanitaire. Il s'agit de recueillir la perception subjective des personnes interrogées à travers le monde. Il en ressort que la Suisse est, avec le Canada, la Nouvelle-Zélande et l'Allemagne, le pays qui a le mieux géré la pandémie de Covid-19. Le rapport relève néanmoins qu'il faut prendre ces résultats avec des pincettes, étant donné que la plupart des personnes interrogées n'avait que des connaissances superficielles des mesures prises dans chaque pays.

Image der Schweiz im Ausland Präsenz Schweiz
Dossier: l'image de la Suisse à l'étranger – Présence Suisse

Jahresrückblick 2021: Soziale Gruppen

Eine überaus wichtige Neuerung im Themenbereich der sozialen Gruppen wurde 2021 für gleichgeschlechtliche Paare eingeführt. Im September nahm die Stimmbevölkerung mit einem deutlichen Ja-Anteil von 64 Prozent die «Ehe für alle» an. Neben der Möglichkeit der Eheschliessung waren damit für gleichgeschlechtliche Paare weitere Ungleichheiten im Familienleben beseitigt worden: In Zukunft ist es auch ihnen möglich, gemeinsam ein Kind zu adoptieren, zudem erhalten verheiratete Frauenpaare Zugang zur Samenspende. Die Relevanz dieser Abstimmung widerspiegelt sich im Ergebnis der APS-Zeitungsanalyse 2021, die einen diesem Ereignis geschuldeten Höchststand an Artikeln zur Familienpolitik im Abstimmungsmonat aufzeigt (vgl. Abbildung 1 im Anhang). Kein anderes Thema im Bereich der sozialen Gruppen erzielte im beobachteten Jahr eine ähnlich hohe mediale Aufmerksamkeit.

Erstmals in der Geschichte der Schweizer Frauen- und Gleichstellungspolitik veröffentlichte der Bundesrat 2021 eine nationale Gleichstellungsstrategie, die jedoch von Frauenorganisationen und linken Parteien kritisiert wurde. Ferner gaben die Kommissionen einer parlamentarischen Initiative Folge, welche die befristete Finanzierung für die familienergänzende Kinderbetreuung durch eine dauerhafte, vom Bund unterstützte Lösung ersetzen will. Der 2022 vorzulegende Entwurf soll die Eltern bei der Finanzierung der Betreuungsplätze massgeblich entlasten und somit zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf beitragen. Gleichzeitig wurden im Berichtsjahr aber verschiedene Vorstösse mit ähnlichen, bereits konkreter ausformulierten Vorstellungen in Form einer parlamentarischen Initiative, einer Standesinitiative und einer Motion abgelehnt. Ebenfalls zur Verbesserung der Stellung der Frauen im Beruf beitragen soll die 2018 geschaffene Revision des Gleichstellungsgesetzes, mit der Unternehmen mit über 100 Mitarbeitenden zur Durchführung von Lohnanalysen verpflichtet worden waren. Erste, im August 2021 publizierte Analyseergebnisse von ausgewählten Unternehmen zeichneten ein positives Bild, das jedoch unter anderem wegen fehlender Repräsentativität in Zweifel gezogen wurde. Nach wie vor sind Unternehmen nicht verpflichtet, die Ergebnisse ihrer Lohnanalysen an den Bund zu übermitteln. Gegen eine entsprechende Regelung hatte sich der Ständerat im Juni erfolgreich gewehrt.

Nachdem im Vorjahr der zweiwöchige Vaterschaftsurlaub in einer Volksabstimmung angenommen worden war, gingen die politischen Diskussionen rund um die Ausdehnung von Urlaubsmöglichkeiten für Eltern 2021 weiter. Eine Standesinitiative aus dem Kanton Jura und eine parlamentarische Initiative mit diesem Ziel stiessen im Parlament indes auf wenig Gehör. Der Nationalrat verabschiedete jedoch ein Kommissionspostulat, das die volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer Elternzeit aufzeigen soll. In den Räten setzte sich zudem mit Annahme einer Vorlage zum Adoptionsurlaub eine langjährige Forderung in der Minimalvariante durch: Eltern, die ein Kind unter vier Jahren adoptieren, haben künftig Anrecht auf einen zweiwöchigen Urlaub.

Auch das Thema der Gewalt gegen Frauen blieb 2021 auf der politischen Agenda, immer wieder angetrieben durch Zeitungsberichte über häusliche Gewalt und Femizide. Das Parlament überwies drei Motionen, welche die Bereitstellung eines 24-stündigen Beratungsangebots für von Gewalt betroffene Personen forderten, wozu sich die Schweiz 2017 im Rahmen der Ratifikation der Konvention von Istanbul verpflichtet hatte. Ein Zeichen gegen Gewalt gegen Kinder und Jugendliche setzte der Nationalrat auch durch Befürwortung einer Motion, die das Recht auf eine gewaltfreie Erziehung im Zivilgesetzbuch verankern möchte. Der Ständerat äusserte sich bis Ende Jahr noch nicht zum Geschäft. Ebenfalls kam es zu breiten medialen Vorwürfen bezüglich Gewalt in Bundesasylzentren, woraufhin das SEM einen Bericht erarbeiten liess.

Nicht zuletzt wurde im Berichtsjahr mit verschiedensten Publikationen und Aktionen auf das 50-jährige Bestehen des Frauenstimm- und -wahlrechts Bezug genommen. Mit Corona-bedingter Verspätung fand im September die offizielle Feier des Bundes statt. Ende Oktober tagte zum zweiten Mal nach 1991 die Frauensession, die insgesamt 23 Forderungen zu unterschiedlichen Themen als Petitionen verabschiedete. Darüber hinaus wurde an diesen Anlässen auch über die Gewährung politischer Rechte an weitere Gruppen diskutiert, so etwa an Personen ohne Schweizer Pass, Minderjährige und Menschen mit einer Beeinträchtigung. Bezüglich Letzteren nahm der Ständerat im Herbst 2021 ein Postulat an, das den Bundesrat aufforderte, Massnahmen aufzuzeigen, damit auch Menschen mit einer geistigen Behinderung uneingeschränkt am politischen und öffentlichen Leben teilhaben können.

Wie die APS-Zeitungsanalyse 2021 zeigt, erhielten Fragen rund um die Familien- und Gleichstellungspolitik im Jahr 2021 im Gegensatz zu Fragen zur Asyl- und Migrationspolitik überaus starke mediale Aufmerksamkeit. Der Zeitvergleich macht überdies deutlich, dass die Berichterstattung im Bereich Asyl und Migration über die letzten Jahre konstant an Bedeutung eingebüsst hat.

Dieses fehlende Interesse der Medien ist ob der umstrittenen Gesetzesänderungen des Parlaments im Bereich Asylpolitik, welche die Grundrechte der Asylsuchenden einschränkten, bemerkenswert. So können Schweizer Behörden künftig mobile Geräte der Asylsuchenden verwenden, um beim Fehlen von Ausweispapieren Rückschlüsse auf die Identität einer Person zu gewinnen. Dieser Beschluss provozierte eine negative Reaktion des UNHCR. Zudem schuf das Parlament ein Reiseverbot für vorläufig aufgenommene Personen und entschied, dass Personen in Ausschaffungshaft zum Wegweisungsvollzug zur Durchführung eines Covid-19-Tests gezwungen werden können. Unterschiedliche Ansichten vertraten die beiden Räte in Bezug auf junge Asylbewerbende. So lehnte es der Ständerat ab, die Administrativhaft für Minderjährige abzuschaffen, nachdem sich der Nationalrat für diese Forderung im Vorjahr noch offen gezeigt hatte. Ebenso setzte sich der Nationalrat im Berichtsjahr durch Unterstützung einer Motion dafür ein, dass Personen mit abgewiesenem Asylentscheid ihre berufliche Ausbildung beenden dürfen, während sich der Ständerat nach der Beratung einer anderen Motion gegen diese Möglichkeit aussprach. Schliesslich wollte der Ständerat den Familiennachzug von Schutzbedürftigen erschweren, wogegen sich der Nationalrat aber erfolgreich sträubte. Im Sammelstadium scheiterte überdies eine Volksinitiative des ehemaligen Nationalrats Luzi Stamm, gemäss welcher Asylbewerbende in der Schweiz nur noch mit Sachleistungen hätten unterstützt werden sollen: Seine Volksinitiative «Hilfe vor Ort im Asylbereich», die in erster Linie Flüchtlingen primär in der Nähe der Krisengebiete und nicht in der Schweiz helfen wollte, scheiterte an den direktdemokratischen Hürden.

Jahresrückblick 2021: Soziale Gruppen
Dossier: Rétrospective annuelle 2021

Im Dezember 2021 verabschiedete der Bundesrat in Erfüllung eines Postulats der RK-SR einen Bericht über den Reformbedarf im Abstammungsrecht. Mit der Untersuchung des Anliegens hatte die Regierung eine interdisziplinäre, externe Expertengruppe betraut. Diese bejahte den Reformbedarf und erarbeitete ein umfassendes Reformkonzept. In seinem Bericht würdigte der Bundesrat die Empfehlungen der Expertengruppe und kam seinerseits ebenfalls zum Schluss, dass das geltende Abstammungsrecht nicht mehr zeitgemäss sei. Raum für sinnvolle Anpassungen und weiteren Diskussionsbedarf sah er insbesondere in drei Bereichen: bei der Anfechtung der Vaterschaftsvermutung, die heute abhängig vom Zivilstand der Eltern geregelt ist; bei der privaten Samenspende, damit das Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung sowie die Rechtsstellung aller bei der Zeugung des Kindes beteiligten Personen klar geregelt werden; sowie allgemein beim Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung und Nachkommenschaft, das heute gesetzlich gar nicht geregelt ist. Daneben erklärte sich der Bundesrat aber auch bereit, weitere von der Expertengruppe formulierte Vorschläge zu prüfen. Gewisse Empfehlungen plane er etwa im Rahmen der laufenden Evaluation des Fortpflanzungsmedizingesetzes durch das BAG untersuchen zu lassen.

Überprüfung des Abstammungsrechts (Po. 18.3714)

In verschiedenen Urteilen in den Jahren 2020 und 2021 beschloss das Bundesgericht eine Abkehr vom bisherigen ehelichen Unterhaltsrecht: Aufgrund des gesellschaftlichen Wandels solle etwa nicht mehr länger ein automatischer Anspruch auf nacheheliche Unterhaltszahlungen bestehen. Auch über 45-jährigen Frauen, die aus familiären Gründen länger aus dem Erwerbsleben ausgeschieden seien, sei es heute zuzumuten, nach der Scheidung wieder eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Als Folge dieser Grundsatzentscheide befürchtete Eva Herzog (sp, BS) für viele Familien eine Verschlechterung der finanziellen Verhältnisse, etwa aufgrund «negativer Anreize im Steuersystem» und hoher Kosten für die familienexterne Kinderbetreuung. In einer Motion forderte sie deswegen die Schaffung einer Datengrundlage zu Unterhaltsentscheiden im Familienrecht, um die Auswirkungen der Veränderungen im Unterhaltsrecht besser beobachten zu können.
Da zur Erfüllung der Forderung eine neue gesetzliche Grundlage geschaffen werden müsste, um die Kantone zur Erhebung dieser Daten zu verpflichten, diese Erhebung begleitet werden müsste von einem Konzept zur Schaffung einer vergleichbaren Statistik und nicht zuletzt auch eine Anpassung der behördlichen Informations- und Kommunikationssysteme nötig wäre, erachtete der Bundesrat die Motion zum gegebenen Zeitpunkt als nicht umsetzbar. Er kündigte aber an, die Umwandlung der Motion in einen Prüfauftrag zu unterstützen, sollte der Erstrat sich positiv zum Anliegen äussern. Letzteres tat der Ständerat tatsächlich: In der Wintersession 2021 nahm er die Motion Herzog mit 23 zu 15 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Schaffung einer Datengrundlage zu Unterhaltsentscheiden im Familienrecht (Mo. 21.4191)

Nachdem ihre Schwesterkommission das Vorhaben zur Aufhebung des Verlöbnisrechts im ZGB nicht goutiert hatte, befasste sich die RK-NR erneut mit der entsprechenden parlamentarischen Initiative. Sie entschied im November 2021 mit 10 zu 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen, ihrer eigenen Initiative keine Folge zu geben, womit diese als zurückgezogen gilt.

Aufhebung des Verlöbnisrechts im ZGB (Pa.Iv. 19.496)