Am 10. März 2021 startete der Ständerat in die Differenzbereinigung der zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes. Zum Einstieg betonte Kommissionssprecher Christian Levrat (sp, FR) einerseits die Absicht der WAK-SR, dem Schwesterrat in so vielen Punkten wie möglich zuzustimmen, um möglichst viele Differenzen zu bereinigen. Entsprechend habe die Kommission trotz fehlender Ästhetik der Regelungen zu einigen Änderungen Zustimmung beantragt. Andererseits unterscheide man sich jedoch vom Nationalrat noch in der Anschauung zum Ziel der Gelder für die Unternehmen: Während der Ständerat Härtefälle ausgleichen wolle, ziele der Nationalrat auf den Ersatz von durch die Pandemie entstandenen Schäden. Entsprechend grösser seien auch die Kosten des nationalrätlichen Entwurfs: Der Ständerat habe die Kosten gegenüber der bundesrätlichen Version, welche ihrerseits bereits CHF 10 Mrd. kostete, um CHF 3 Mrd. erhöht, der Nationalrat um weitere CHF 8 Mrd.
In der Folge zeigte der Ständerat die von Christian Levrat angetönte Nachsicht gegenüber dem Nationalrat und nahm einige Bestimmungen an, ohne dass sich die Kommission davon überzeugt gezeigt hätte: «Il s'agit essentiellement de dispositions déclaratives avec lesquelles nous pouvons vivre», erklärte der Kommissionssprecher beispielsweise. So stimmte der Ständerat zu, dem Bundesrat vorzuschreiben, dass er Contact-Tracing sowie ein tägliches Monitoring der Covid-Situation als Entscheidungsgrundlage durchführen, sich an internationalen wissenschaftlichen Erfahrungen orientieren, einen Impfplan erstellen und Alternativen zur Quarantäne prüfen soll. Auch die Öffnung der Gastrobetriebe mit Schutzkonzepten für die Verpflegung von Personen aus Landwirtschafts- und Bausektor sowie A-Konto-Zahlungen im Umfang der voraussichtlichen Ansprüche zur Beschleunigung der Verfahren hiess der Ständerat gut. Auch bei der Frage nach dem Finanzierungsanteil des Bundes lenkte der Ständerat ein: Hier hatte er auf Antrag der Finanzdirektorenkonferenz äusserst knapp eine Erhöhung des Bundesanteils von 70 auf 80 Prozent verlangt, pflichtete seinem Schwesterrat nach dessen Festhalten jedoch bei. Der Nationalrat habe sich in dieser Frage sehr geeint gezeigt, hatte Christian Levrat das Einlenken zuvor begründet.
Einen Tag später machte sich auch der Nationalrat an die Bereinigung der Differenzen. Auch die WAK-NR sei sich der Dringlichkeit der Vorlage bewusst und sei dem Ständerat gemäss Kommissionssprecherin Esther Friedli deshalb ebenfalls in einigen Punkten entgegengekommen oder habe Kompromissvorschläge gemacht. So lenkte die WAK-NR und mit ihr der Nationalrat bei der Frage ein, welche Unternehmen von Härtefallhilfen Gebrauch machen können. Der Ständerat hatte hier eine Unterstützung für Unternehmen, die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden waren, vorgesehen, während der Nationalrat die Unternehmen unabhängig ihres Gründungsdatums hatte unterstützen wollen. Auch bei der Frage, ob der Bundesrat die Umsetzung der Härtefallhilfe der Kantone koordinieren müsse oder nicht, gab der Nationalrat seinen Widerstand auf. Finanzminister Maurer hatte sich zuvor lautstark gegen die nationalrätliche Forderung einer Koordination ausgesprochen, zumal die Kantone ihre Umsetzungsgesetzgebung nach Startschwierigkeiten mehrheitlich abgeschlossen hätten.
Trotz eines Minderheitsantrags Grossen (glp, BE), der die Bestimmung aufrechterhalten wollte, strich der Nationalrat auch seine anfänglich eingefügte Regelung, wonach Überentschädigungen ohne Nachteile für die Betroffenen zurückerstattet werden können. Der Ständerat hatte die Regelung aus Angst vor Missbrauch abgelehnt. Darüber hinaus hiess der Nationalrat die Umwandlung der Pflicht für den Bundesrat, für genügend Praktikumsplätze für Schulabgängerinnen und Schulabgänger zu sorgen, in eine Kann-Bestimmung, die Streichung einer Änderung der Lex Koller zum Schutz der während der Pandemie aufgegebenen Betriebe vor einer Übernahme durch Personen aus dem Ausland sowie die Kann-Formulierung für Vorschüsse bei Verzögerungen bei den Covid-19-Hilfegesuchen gut.
Damit waren vor der dritten Behandlung der zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes durch den Ständerat die grossen Fragen zum Konzept der Härtefallhilfen offen geblieben. Das blieben sie jedoch auch nach dieser Behandlung, zumal der Ständerat in dieser Runde keine Differenzen bereinigte. Im Gegenteil stellte er zwei Rückkommensanträge, mit denen er zwei bereits bereinigte Aspekte ergänzen wollte. Ein Rückkommensantrag betraf die medizinische Grundversorgung, bei der die WAK-SR die Bestimmung, wonach der Bundesrat wichtige medizinische Güter selber beschaffen kann, um die eigene Herstellung der Güter ergänzen wollte. Damit reagierte die Kommission auf Zeitungsberichte, welche von Kontakten zwischen dem Bundesrat und Moderna bezüglich einer eigenen Schweizer Impfstoff-Produktionslinie berichteten. In diesen war die Frage aufgeworfen worden, ob überhaupt eine Rechtsgrundlage für eine entsprechende Produktion bestehe – eine solche wollte die WAK-SR somit schaffen. Verschiedene Sprechende störten sich in der Folge jedoch nicht an der Ergänzung bezüglich der Impfstoffproduktion, sondern an der grundsätzlichen Regelung zur Beschaffung von medizinischen Gütern im Allgemeinen, zumal das Parlament die Forderung nach einer entsprechenden gesetzlichen Regelung bereits im September 2020 verabschiedet hatte (Mo. 20.3268 und Mo. 20.3906), bisher aber nichts geschehen sei. Paul Rechsteiner (sp, SG) verwies für die SGK-SR zudem darauf, dass diese Fragen auch ausserhalb des Covid-19-Gesetzes und damit zeitlich unbeschränkt geklärt werden müssen. Stillschweigend nahm der Ständerat die Änderung dieser Bestimmung an.
Der zweite Rückkommensantrag betraf die Grundlagen für einen Nachweis der Covid-19-Impfung, -Erkrankung oder eines Covid-19-Tests, welche der Bundesrat schaffen sollte. Diese Regelung wollte die WAK-SR auf Vorschlag des BAG nun ausdifferenzieren und dabei gleichzeitig die Anforderungen an den Nachweis sowie die Kostenfrage regeln. Stillschweigend nahm der Ständerat auch diese neue Bestimmung an.
In der letzten Runde des Differenzbereinigungsverfahrens bereinigte der Nationalrat dann einige zentrale – und teure – Fragen im Bereich der Härtefallhilfe.
Eine Frage war, ob Unternehmen, die einen operativen Jahresgewinn ausweisen, Anrecht auf A-Fonds-perdu-Beiträge haben sollen. Diese Bestimmung hatte der Ständerat zuvor zugunsten der Regelung gestrichen, wonach Unternehmen, die einen Jahresumsatz von mindestens CHF 5 Mio. erzielen und A-Fonds-perdu-Beiträge erhalten, ihren steuerbaren Jahresgewinn im entsprechenden Jahr zu 100 Prozent Bund und Kanton weiterleiten müssen. Diese Regelung sei sinnvoller, zumal man vorgängig nicht wisse, ob ein Unternehmen einen Jahresgewinn erzielen werde, hatte Christian Levrat argumentiert. Um sicherzustellen, dass die entsprechenden Gelder bei einer Aufgabe der Geschäftstätigkeit nicht «abgezügelt» werden, schuf der Nationalrat eine zusätzliche Bestimmung, wonach Härtefallhilfen bei Aufgabe der Geschäftstätigkeit sowie Verkauf oder Konkurs des Unternehmens im Geschäftsjahr zurückbezahlt werden müssen. Obwohl Bundesrat Maurer auf die Schwierigkeit verwies, bei Konkurs die Härtefallhilfen zurückzuzahlen, nahm der Nationalrat diese Änderung stillschweigend an.
Beim Dividendenverbot für mit Härtefallmassnahmen unterstützte Unternehmen hatte der Nationalrat eine Ausnahme für Ausschüttungen zur Tilgung von Unternehmensschulden oder bei Nachfolgeregelungen vorgesehen, für welche sich der Ständerat jedoch nicht hatte erwärmen können. Nachdem die Verwaltung der Kommission bestätigt hatte, dass keine Unternehmen von diesen Ausnahmeregelungen betroffen wären, entschied sich auch der Nationalrat, diese zu streichen.
Zudem verzichtete die grosse Kammer auch auf die Bestimmungen, wonach die A-Fonds-perdu-Beiträge nicht mehr als 100 respektive 30 Prozent der ungedeckten Fixkosten (bei Unternehmen mit einem Jahresumsatz von weniger respektive mehr als CHF 5 Mio.) betragen dürfen. Diese Bestimmung hatte der Nationalrat zuvor gegen Streichungsanträge des Ständerats verteidigt, um eine Überentschädigung zu verhindern.
Schliesslich gab der Nationalrat auch seine Regelung auf, mit der er die aufgrund von behördlichen Anordnungen geschlossenen Betriebe entschädigen wollte. Nach langen Diskussionen folgte er damit dem Prinzip des Ständerates, wonach einzig Härtefälle zu verhindern, aber keine Entschädigungen auszusprechen seien.
Auch bei den Erwerbsausfallentschädigungen stimmte der Nationalrat seinem Schwesterrat zu. Erst im Dezember hatte das Parlament die EO-Grenze für Selbständigerwerbende von 55 Prozent – wie sie im Oktober 2020 festgelegt worden war – auf 40 Prozent gesenkt, nun wollte der Nationalrat eine weitere Senkung auf 20 Prozent erreichen. In der letzten Differenzbereinigungsrunde hatte der Ständerat einen Kompromissvorschlag mit 30 Prozent präsentiert, den der Nationalrat nun annahm. Es gehe hier nicht um die ganz grossen Beträge, hatte Kommissionssprecher Levrat im Ständerat den Kompromissvorschlag begründet, eine Minderheit des Ständerats hatte sich jedoch dagegen gewehrt, dass man inmitten des Spiels die Spielregeln ändere.
Obwohl der Nationalrat dem Ständerat also in zahlreichen Punkten entgegengekommen war, konnte er nicht verhindern, dass eine Einigungskonferenz nötig wurde. Diese hatte fünf Differenzen zu bereinigen. Im Bereich der Härtefallhilfe folgte die Einigungskonferenz dem Konzept des Ständerates, wie es sich im Verlaufe der Differenzbereinigung bereits angekündigt hatte. Die sicherlich teuerste Differenz betraf die Definition eines Härtefalls. Gemäss der aktuellen Regelung galt ein Unternehmen als Härtefall, wenn sein Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts lag. Der Nationalrat wollte bereits bei einem Jahresumsatz unter 75 Prozent Härtefallgelder sprechen, während der Ständerat bei der geltenden Regelung bleiben wollte. Auch einen Kompromissvorschlag einer Hürde bei 70 Prozent hatte die kleine Kammer abgelehnt. Vor der Einigungskonferenz hatte der Nationalrat schliesslich vorgeschlagen, bei der 60-Prozent-Hürde zu bleiben, aber die Hürde für Ausnahmefälle auf 75 Prozent zu erhöhen. Auch dieses Modell konnte sich jedoch in der Einigungskonferenz nicht durchsetzen, diese blieb beim geltenden Recht. Es wurde befürchtet, dass die Ausnahmebestimmung, wie sie der Nationalrat zuletzt vorgeschlagen hatte, zu grossen Umsetzungsproblemen führen würde.
Offen war auch die Frage, ob Eignerinnen und Eigner von Unternehmen, die Härtefallhilfen über mehr als CHF 5 Mio. beziehen, Eigenleistungen erbringen müssen, sofern sie dazu in der Lage sind. Leistungen seit Beginn der Corona-Pandemie würden dabei jedoch angerechnet. Eine solche Regelung hatte der Ständerat geschaffen, der Nationalrat hatte sie jedoch abgelehnt. Zuletzt hatte der Nationalrat vorgeschlagen, solche Massnahmen auf Unternehmen mit einem Jahresumsatz von CHF 150 Mio. zu begrenzen, die Einigungskonferenz entschied sich jedoch für die ständerätliche Version. Auch der vom Nationalrat ergänzte Passus, wonach Härtefallhilfen bei Aufgabe der Geschäftstätigkeit sowie bei Konkurs oder Verkauf eines Unternehmens zurückbezahlt werden müssen, fand an der Einigungskonferenz keinen Anklang und wurde gestrichen.
Bis zum Schluss offen geblieben waren jedoch nicht nur Fragen zu den Härtefallhilfen. Wie bereits bei der ersten Revision des Covid-19-Gesetzes konnte die Frage zu den Sportvereinen erneut erst in der Einigungskonferenz geklärt werden: Hier wollte der Ständerat die Pflicht für die Klubs, ihre Löhne über CHF 250'000 zu senken, streichen, um zu verhindern, dass die Klubs durch Vertragsauflösungen ihre besten Spieler ablösefrei ziehen lassen müssen. Diesbezüglich entschied sich die Einigungskonferenz für einen Kompromiss: Zwar sollen die Klubs die Löhne für den Erhalt von A-Fonds-perdu-Beiträgen weiterhin senken müssen, gleichzeitig sollen aber Klubs, die ihre Einkommen nicht reduzieren, ebenfalls maximal 50 Prozent ihrer entgangenen Ticketeinnahmen durch Härtefallhilfen vergütet erhalten.
Wenig umstritten war der Änderungsvorschlag des Nationalrats zur kurz zuvor vom Ständerat neu eingefügten Bestimmung für einen Impfausweis. Dabei war der Nationalrat einem Antrag Grossen gefolgt, der neben Covid-Tests und -Impfungen auch Covid-Erkrankungen in die Covid-19-Zertifikate aufnehmen und damit auch den Genesenen eine Ausweismöglichkeit geben wollte. Einstimmig übernahm die Einigungskonferenz diese letzte Version des Nationalrats.
Offen war darüber hinaus auch noch die Frage der Mietrückstände, mit der sich das Parlament einmal mehr schwer tat. Der Nationalrat hatte vorgeschlagen, die Frist zur Bezahlung von Miet- oder Pachtzinsen temporär zu verlängern und Kündigungen nach einer Schliessungsanordnung für nichtig zu erklären. Beide Ansinnen lehnte der Ständerat ab, bezüglich der Nichtigkeit von Kündigungen hatte der Nationalrat in seiner letzten Beratungsrunde nachgegeben; mit der Frage der Verlängerung der Fristen musste sich die Einigungskonferenz auseinandersetzen. Jacqueline Badran (sp, ZH) hatte zuvor für die Minderheit noch einmal darauf hingewiesen, dass grosse Immobilieneigentümer diese Chance nutzten, um mittelständisches Gewerbe an guten Lagen loszuwerden und durch zahlungskräftigere «globale Multis» zu ersetzen. Dies müsse mit der entsprechenden Regelung verhindert werden. Der Finanzminister hatte jedoch darauf verwiesen, dass das Problem mit den A-Fonds-perdu-Beiträgen eigentlich gelöst sein sollte, da diese eine Zahlung der Mieten ermöglichten. Mit dem Argument, die Stundung von Miet- und Pachtzinsen löse keine Probleme, sondern schiebe sie lediglich hinaus, entschied sich die Einigungskonferenz, auch die verbliebene Bestimmung zu streichen.
Offen geblieben war auch die Frage, ob der Bund im Veranstaltungsbereich eine Art Versicherung für zukünftige Publikumsanlässe schaffen soll. Zwar liess sich der Ständerat vom Nutzen einer solchen Regelung, die der Nationalrat geschaffen hatte, überzeugen, wollte sie aber auf Anlässe mit nationaler Bedeutung beschränken, während der Nationalrat auch Anlässe mit regionaler Bedeutung unterstützten wollte. Die Einigungskonferenz setzte folglich als Kompromiss auf Anlässe mit überkantonaler Bedeutung.
Schliesslich musste die Einigungskonferenz auch darüber entscheiden, ob die Ausnahmeregelungen bei den KAE von Ende März 2021 auf Ende Juni 2021 (Ständerat) oder Ende Dezember 2021 (Nationalrat) verlängert werden sollen. Auch hier folgte die Einigungskonferenz dem Ständerat, stellte jedoch eine weitere Verlängerung in Aussicht, falls diese nötig werden sollte.
Nach kurzen Diskussionen nahm der Nationalrat den Antrag der Einigungskonferenz mit 179 zu 9 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) an, der Ständerat sprach sich einstimmig (42 zu 0 Stimmen) für den Antrag aus. Stillschweigend wurden auch Änderungen der Redaktionskommission gutgeheissen, während die Dringlichkeitsklausel im Nationalrat erneut für vereinzelte Gegenstimmen sorgte. Vor den Schlussabstimmungen fassten die Fraktionen ihre Positionen nochmals zusammen, wobei sich diese verglichen mit dem Beginn der Debatte kaum verändert hatten: Den links-grünen Parteien gingen die Massnahmen zu wenig weit, der SVP ging sie zu weit, doch auch die Parteien zwischen den Polen hatten nicht sämtliche ihrer Anliegen durchsetzen können und zeigten sich folglich ebenfalls nur teilweise befriedigt. Entsprechend betonte Finanzminister Maurer, dass man einen «Kompromiss gefunden [habe], der niemanden ganz zu befriedigen vermag, der aber eine solide Grundlage bildet». Aus Sicht des Finanzministers konnte der ganz grosse Schaden, der sich nach der ersten nationalrätlichen Beratung mit Zusatzkosten von über CHF 10 Mrd. angekündigt hatte, verhindert werden. Stattdessen beschloss das Parlament Mehrausgaben von CHF 2 Mrd. – zusätzlich zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen CHF 10 Mrd. Zusammen mit den letztjährigen Sonderausgaben von CHF 15 Mrd. – CHF 10 Mrd. davon mussten als Schulden verbucht werden – würden damit dieses Jahr wohl weitere rund CHF 20 Mrd. Corona-bedingte Schulden anfallen, erläuterte der Finanzminister die aktuelle Situation. Hinzu kämen Ausfälle bei der ALV sowie Steuerausfälle etwa bei den Mineralöl- und Mehrwertsteuern.
In den Schlussabstimmungen nahm der Nationalrat das Covid-19-Gesetz mit 163 zu 13 Stimmen (bei 13 Enthaltungen) an, wobei sowohl die ablehnenden Stimmen als auch die Enthaltungen von Mitgliedern der SVP-Fraktion stammten. Unumstritten war im Nationalrat hingegen das Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung und somit der ausserordentliche Beitrag 2021 an den ALV-Ausgleichsfonds. Der Ständerat stimmte beiden Vorlagen einstimmig mit 42 zu 0 Stimmen zu. Somit hatte das Parlament auch die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes innerhalb einer Session beraten. Doch die Diskussionen zum Covid-19-Gesetz waren damit längst nicht abgeschlossen: Aufgrund des Referendums, welches in der Zwischenzeit zum im September 2020 geschaffenen Covid-19-Gesetz ergriffen worden war, wird sich im Juni 2021 erstmals auch die Stimmbevölkerung zu diesem Thema äussern können.
Zweite Revision des Covid-19-Gesetzes (Änderung und Zusatzkredit; BRG 21.016)
Dossier: Loi COVID-19 et révisions