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Jahresrückblick 2022: Föderativer Aufbau

Die Diskussionen über Krisentauglichkeit und allfälligen Reformbedarf des schweizerischen föderalistischen Systems hielten 2022 wie schon in den Vorjahren an, allerdings in geringerer medialer Intensität: Mit dem Abflauen der Covid-19-Pandemie und der Aufhebung der meisten Massnahmen ging Anfang Jahr auch das Medieninteresse an Fragen des Föderalismus auf das Niveau vor der Pandemie zurück (siehe die Abbildungen in der angehängten APS-Zeitungsanalyse 2022).
Viele Medien, Behörden und Forschende zogen aber Bilanz darüber, ob der Föderalismus bei der Bekämpfung der Covid-19-Pandemie eher Fluch oder Segen gewesen sei. Dabei herrschte weitgehend Einigkeit, dass der Föderalismus verschiedentlich einem Schwarzpeter-Spiel Vorschub leistete, bei dem Bund und Kantone sich gegenseitig die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen zuschoben. Kantonal unterschiedliche Regelungen wurden oft als Flickenteppich wahrgenommen, was möglicherweise der generellen Akzeptanz von Einschränkungen schadete. Andererseits wurden dank dem «föderalen Labor» diverse innovative Lösungen in einem Kanton entwickelt und konnten im Erfolgsfall dann auch anderswo übernommen werden – so etwa die Zürcher Lösung für die Unterstützung von Kulturschaffenden, das Zuger Ampelsystem oder die Bündner Massentests, welche ihrerseits aus dem Wallis inspiriert waren. Weil der Föderalismus zu einer breiteren Abstützung politischer Massnahmen zwingt, hat er gemäss einer verbreiteten Einschätzung die Entscheidungsfindung verlangsamt und tendenziell verwässert, die Akzeptanz in der Gesellschaft dadurch aber vermutlich verbessert. Kritik gab es in den Medien, aber auch aus den Kantonen, an der Rolle der interkantonalen Konferenzen der Kantonsregierungen: Diese seien fälschlicherweise als Sprachrohre der Kantone gegenüber dem Bund und der Öffentlichkeit wahrgenommen worden.

Aufgrund dieser Diskussionen wurden teilweise auch Konsequenzen in Form von institutionellen Anpassungen gefordert. Ein von verschiedenen Seiten vorgebrachtes Anliegen war eine klarere Kompetenzzuteilung und eine bessere Koordination zwischen Bund und Kantonen. Derweil rückte die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) wieder von ihrer Ende 2020 formulierten Forderung nach einem paritätisch zusammengesetzten politisch-strategischen Führungsorgan von Bund und Kantonen ab; sie erachtete nun im Fall einer Krise bloss noch einen gemeinsamen Krisenstab auf operativer Ebene und eine Intensivierung des Dialogs auf strategischer Ebene für nötig. Zudem solle das Epidemiengesetz dem Bund künftig bereits in der besonderen Lage (und nicht erst in der ausserordentlichen Lage) eine «strategische Gesamtführung» und zusätzliche Kompetenzen für landesweite Massnahmen übertragen. Kritikerinnen und Kritiker witterten darin eine neue Schwarzpeter-Strategie: Die KdK wolle Verantwortung an den Bund abschieben. Die KdK selbst argumentierte hingegen, es gehe ihr um die Vermeidung von Flickenteppichen.

Die zwei Seiten der Föderalismusmedaille – einerseits Begünstigung innovativer Lösungen durch das föderale Labor, andererseits Verlangsamung einheitlicher Lösungen und Koordinationsbedarf zwischen Bund und Kantonen – blieben auch in anderen Bereichen ein unerschöpfliches Thema der öffentlichen Diskussion. So wurde etwa diskutiert, ob der Föderalismus bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung(en) in der Schweiz als Motor oder vielmehr als Bremsklotz wirke.
Die Aufgabenteilung und die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen war auch bei der Aufnahme der zahlreichen nach der russischen Invasion aus der Ukraine Geflüchteten ein Thema. Aufgrund der erstmaligen Aktivierung des Schutzstatus S waren dabei Fragen zu klären, wie jene nach einem Schlüssel für die Zuteilung der Geflüchteten auf die Kantone oder nach der finanziellen Unterstützung des Bundes für ihre Betreuung in den Kantonen.
In der Diskussion um eine drohende Energieknappheit forderte die Konferenz kantonaler Energiedirektoren (EnDK) nebst der Einberufung eines Krisenstabs auf Bundesebene mehr und frühzeitigere koordinierende Vorgaben vom Bund, worauf dieser vorerst nicht einging. Manche Kommentatorinnen und Kommentatoren fühlten sich an das «Gschtürm» während der Covid-19-Pandemie erinnert: Erneut schöben Bund und Kantone einander gegenseitig die Verantwortung für unpopuläre Massnahmen zu.

Die Debatte um das Verhältnis zwischen Stadt und Land flaute im Vergleich zum Vorjahr deutlich ab – bis sie im Zusammenhang mit den Bundesratsersatzwahlen im Dezember unvermittelt wieder hochkochte: Einige Stimmen in den Medien befürchteten aufgrund der Wohnorte der künftigen Bundesratsmitglieder eine Übervertretung der ländlichen Schweiz, andere sahen auf lange Sicht gerade im Gegenteil die Städte übervertreten, während Agglomerations- und Landgemeinden weniger Bundesratsmitglieder stellten als es ihrem Bevölkerungsanteil entspräche. Dagegen gehalten wurde aber vor allem auch, dass die aktuellen Wohnorte der Bundesratsmitglieder bloss von marginaler Bedeutung für die Vertretung regionaler Interessen in der Schweiz seien.

Derweil tat sich bei zwei Volksabstimmungen ein Röstigraben auf: Sowohl beim knappen Ja zur AHV-21-Reform als auch beim Nein zum Medienpaket wurde die Romandie (und bei der AHV zudem das Tessin) von einer Mehrheit der Deutschschweiz überstimmt. Zwei im Berichtsjahr erschienene Studien zum Röstigraben gaben indessen eher zu Gelassenheit Anlass: Sie zeigten unter anderem, dass sämtliche Kantone – auch jene der Sprachminderheiten – deutlich häufiger auf der Gewinner- als auf der Verlierseite stehen und dass es bisher nicht einmal bei jeder hundertsten Volksabstimmung zu einem «perfekten» Röstigraben gekommen ist, bei dem sämtliche mehrheitlich französischsprachigen Kantone auf der einen und sämtliche Deutschschweizer Kantone auf der anderen Seite standen.

In der schier unendlichen Geschichte um die Kantonszugehörigkeit von Moutier unternahmen Beschwerdeführende 2022 einen Versuch, das Abstimmungsergebnis von 2021 mit einem Rekurs umzustossen. Das bernische Statthalteramt trat auf den Rekurs jedoch nicht ein, sodass es nicht zu einer weiteren Abstimmungswiederholung kommt: Moutier wird also vom Kanton Bern zum Kanton Jura übertreten – und zwar möglichst per 1. Januar 2026. Auf dieses Datum konnten sich die beiden Kantone und der Bund inzwischen einigen. Bis dahin ist noch eine Reihe inhaltlicher Fragen zu lösen, und das Ergebnis muss in Volksabstimmungen in den Kantonen Bern und Jura sowie mit einem Parlamentsbeschluss des Bundes abgesegnet werden.
Nachdem die bisher ebenfalls bernische Gemeinde Clavaleyres diesen Prozess bereits durchlaufen hatte, stellte der Wechsel von Clavaleyres zum Kanton Freiburg am 1. Januar 2022 nur noch eine Vollzugsmeldung dar. Es handelte sich dabei um die erste Grenzverschiebung zwischen zwei Schweizer Kantonen seit 1996, als Vellerat den Kanton Bern zugunsten des Kantons Jura verliess.

Häufiger als Kantonswechsel sind Gemeindefusionen innerhalb desselben Kantons. Der Trend zu weniger und grösseren Gemeinden ging 2022 weiter: Am 1. Januar 2022 betrug die Zahl der Gemeinden in der Schweiz 2'148, das waren 24 weniger als ein Jahr davor. Damit ging die Entwicklung in einem ähnlichen Tempo weiter wie in den Vorjahren.

Jahresrückblick 2022: Föderativer Aufbau
Dossier: Rétrospective annuelle 2022

Jahresrückblick 2022: Bildung und Forschung

Im Bereich der obligatorischen Schulen standen im Frühjahr 2022 die Diskussionen um ukrainische Kinder im Zentrum des medialen Interesses. Aufgrund des Krieges in der Ukraine waren insbesondere zahlreiche ukrainische Frauen und Kinder in die Schweiz geflohen, weshalb sich die Frage stellte, wie diese Kinder sinnvoll in das Schweizer Schulsystem integriert werden können. Diese Herausforderung fügte sich in einen ohnehin vorherrschenden Mangel an Lehrpersonen ein, über welchen insbesondere zum Schulstart im August debattiert wurde. Wie die Medien berichteten, mussten zahlreiche Schulen auf bereits pensionierte Lehrkräfte, Studierende der PH oder auf Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger zurückgreifen, um alle Stellen besetzen zu können. Wie eine Studie des BFS allerdings zeigte, wird sich der Mangel an Lehrpersonen in den nächsten Jahren wohl verringern, da insbesondere die Anzahl der Neuabsolventinnen und Neuabsolventen der PH ansteige.

Der Themenbereich Forschung war geprägt von der Nicht-Teilnahme am EU-Forschungsprogramm Horizon Europe und deren Auswirkungen auf die Schweizer Forschungs- und Hochschullandschaft. In zahlreichen Voten im Parlament und in der medialen Berichterstattung machte sich zunehmend Unmut über den Ausschluss der Schweizer Forschung bemerkbar. Im Berichtsjahr wurden zahlreiche Vorstösse eingereicht und behandelt, mit denen das Parlament einen Ausweg aus dieser vertrackten Situation suchte. Eine Motion der APK-NR, die im Sommer 2022 vom Nationalrat angenommen wurde, verlangte beispielsweise vom Bundesrat, Verhandlungen mit der EU über eine spezifische Vereinbarung für eine umgehende Assoziierung der Schweiz als Drittland an die verschiedenen EU-Forschungsprogramme aufzunehmen. Die WBK-NR hingegen forderte vom Bundesrat mehr Transparenz über die Verwendung der Mittel des Horizon-Pakets 2021-2027. Als sich im Verlaufe des Berichtsjahres immer stärker abzeichnete, dass die von der EU geforderten institutionellen Fragen in den Beziehungen Schweiz–EU nicht mehr im laufenden Jahr gelöst werden können, schloss die WBK-SR in Umsetzung zweier Standesinitiativen (Pa.Iv. BS 21.328; Pa.Iv. BL 21.327) vor, einen befristeten Fonds für die finanzielle Unterstützung der internationalen Forschungszusammenarbeit einzurichten.
Die Häufung an Zeitungsartikeln über den Ausschluss aus Horizon, ersichtlich in Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse, führte – neben der intensivierten Berichterstattung über die schliesslich an der Urne verworfenen Tierversuchs-Initiative – im Januar 2022 zu einem medialen Peak: Der Bereich Bildung und Forschung machte in diesem Monat etwas über 5 Prozent der gesamten Medienberichterstattung über die Schweizer Politik aus, während er im Durchschnitt des Jahres 2022 bei knapp 3 Prozent zu liegen kam.
Erfolgreicher als bei Horizon Europe zeigte sich die Schweiz in anderen Bereichen der Forschungszusammenarbeit: Bundesrat und Parlament sprachen sich im Jahr 2022 für Teilnahmeverhandlungen mit der EU am Programm «Copernicus» – einem satellitengestützten Erdbeobachtungsprogramm für umwelt- und sicherheitsrelevante Daten – aus. Zudem hiess das Parlament auch den Beitritt zu sechs ERIC-Forschungsinfrastrukturnetzwerken in den Bereichen Umweltwissenschaften, Life Sciences und Gesundheit sowie Sozial- und Geisteswissenschaften gut.

Im Bereich der Hochschulen wurde eine Debatte um die Anstellungsbedingungen und die Karrieremöglichkeiten des Mittelbaus geführt. Auf Basis von zwei Petitionen (21.2026 sowie 21.2051) reichte die WBK-NR im Frühjahr 2022 ein Postulat ein, mit welchem sie eine Bestandsaufnahme zu den Themen Prekarität, Gleichstellung und akademischer Nachwuchs beim Mittelbau der Schweizer Hochschulen forderte. Der Nationalrat überwies das Postulat in der Sommersession 2022.

Jahresrückblick 2022: Bildung und Forschung
Dossier: Rétrospective annuelle 2022

Jahresrückblick 2022: Kultur, Sprache, Kirchen

Nach gut zwei Jahren Covid-19-Pandemie war es dieses Jahr endlich wieder so weit: Die Schweiz durfte die Kultur wieder ohne Einschränkungen geniessen. Bereits am 16. Februar 2022 hob der Bundesrat den Grossteil der nationalen Massnahmen – auch diejenigen im Kulturbereich – auf, woraufhin es in der Kultur ein breites Aufatmen und Erwachen gab. Konzerte und Festivals, sowie Museen, Theater oder Kinos konnten wieder gänzlich ohne Einschränkungen besucht werden. Dies führte auch dazu, dass der Kulturbereich – nach zwei Jahren verstärkter Aufmerksamkeit durch Covid-19 – in den Medien etwas aus dem Fokus geriet, wie Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse zeigt.

Die Kulturpolitik der Schweiz war 2022 von drei grösseren Themen geprägt: der Abstimmung zur Revision des Filmförderungsgesetzes, dem neuen Bundesgesetz über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele und der Frage, wie die Schweiz mit Nazi-Raubkunst umgehen soll.

Nachdem die Beratungen zur Revision des Filmförderungsgesetzes – Lex Netflix – nach langwierigen Diskussionen als letztes Geschäft der Kulturbotschaft 2021-2024 in der Herbstsession 2021 zu einem Abschluss gekommen war, ergriffen die Jungfreisinnigen, die Jungen Grünliberalen sowie die Junge SVP Ende Januar 2022 erfolgreich das Referendum. Streaming-Anbietende wie Netflix oder Disney+ sollten mit diesem Gesetz unter anderem dazu verpflichtet werden, vier Prozent des Umsatzes in das schweizerische Filmschaffen zu investieren oder für die Bewerbung Schweizer Filme einzusetzen. Zudem mussten die Plattformen 30 Prozent des Angebots mit europäischen Beiträgen füllen. Die bürgerlichen Jungparteien störten sich besonders an diesen beiden Punkten: Zum einen befürchteten sie, mit der Pflichtabgabe würde eine Erhöhung der Abo-Preise einhergehen, und zum anderen erachteten sie die Quote für europäische Filme und Serien als «bevormundend und eurozentristisch». Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger nahmen das Gesetz im Mai 2022 jedoch mit 58.1 Prozent Ja-Stimmen an. Der Abstimmungskampf war dann auch das einzige Ereignis des Jahres, welches im Bereich Kulturpolitik zu einem substantiellen Anstieg der medialen Berichterstattung führte (vgl. Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse).

Ohne grosse mediale Beachtung fanden in der Herbstsession 2022 die Beratungen um das neue Bundesgesetz über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele nach gut zwei Jahren ein Ende. Ziel des Gesetzes soll es sein, Kinder und Jugendliche besser vor Gewalt- und Sexualdarstellungen in Filmen und Videospielen zu schützen, etwa durch eine schweizweite Alterskennzeichnung und -kontrolle der Produkte. Die Verantwortung, diese Regelungen zu entwickeln, wurde den Branchenorganisationen überlassen, welche entsprechende Expertinnen und Experten hinzuziehen sollen.

Für hitzige mediale Debatten sorgte hingegen die Kunstsammlung von Emil Bührle, der gemäss Medien ein Nazisympathisant und Waffenlieferant im Zweiten Weltkrieg war. Als Teile seiner Sammlung im Sommer 2021 im Kunsthaus Zürich ausgestellt worden waren, waren darob hitzige Diskussionen entbrannt, insbesondere weil Bührle Nazi-Raubkunst besessen habe und die Provenienz bei einigen Werken der Sammlung nicht endgültig geklärt sei. Diese Debatte ging auch an Bundesbern nicht ohne Spuren vorbei. So nahmen die Räte eine Kommissionsmotion der WBK-NR an, welche die Schaffung einer Plattform für die Provenienzforschung von Kulturgütern forderte. Weiter hiessen sie eine Motion gut, mit der eine unabhängige Kommission für NS-verfolgungsbedingt entzogene Kulturgüter geschaffen werden sollte. Offen liessen die Räte, ob eine solche Kommission auch für Raubkunst aus kolonialen Kontexten geschaffen werden soll.

Rund um die kirchen- und religionspolitische Fragen blieb es in der Bundespolitik im Jahr 2022 eher ruhig, jedoch weckte die katholische Kirche der Schweiz einige mediale Aufmerksamkeit, wie erneut in der APS-Zeitungsanalyse ersichtlich wird. Der Universität Zürich war im Frühling 2022 in Form eines Pilotprojekts ein Forschungsauftrag erteilt worden, mit dem die sexuellen Missbräuche innerhalb der Schweizer katholischen Kirche seit 1950 wissenschaftlich untersucht werden sollten. Dabei sollte ein Fokus auf die Strukturen gelegt werden, welche dabei geholfen hatten, die Missbräuche zu vertuschen. Zu diesem Zweck öffnete die katholische Kirche der Schweiz ihre Geheimarchive für die Forschenden.
Heftige Debatten rief auch der vom Churer Bischof Joseph Maria Bonnemain eingeführte, für die Angestellten aller Ebenen der katholischen Kirche verbindliche Verhaltenskodex hervor, mit dem sexuellem Missbrauch vorgebeugt werden sollte. Einige Priester von Chur weigerten sich, den Kodex zu unterzeichnen, da einzelne Weisungen daraus der katholischen Lehre entgegenlaufen würden – so untersage er es etwa, sich negativ über die sexuelle Ausrichtung von Menschen auszusprechen.

Anfang 2022 verlängerte das SEM die muslimische Seelsorge in den Bundesasylzentren, welche Anfang 2021 in einzelnen Regionen als Pilotprojekt eingeführt worden war. Zuvor hatte eine Studie des Schweizerischen Zentrums für Islam und Gesellschaft (SZIG) der Universität Freiburg eine positive Bilanz gezogen. Sollten die Ergebnisse auch nach diesem Jahr positiv ausfallen, strebt das SEM eine permanente Einführung des Angebots und einen Ausbau auf alle Bundesasylzentren an – sofern die Finanzierung dafür gesichert werden kann. Bereits 2018 war ein entsprechendes Pilotprojekt aufgrund fehlender finanzieller Mittel auf Eis gelegt worden.

Jahresrückblick 2022: Kultur, Sprache, Kirchen
Dossier: Rétrospective annuelle 2022

Jahresrückblick 2022: Soziale Gruppen
von Viktoria Kipfer und Marlène Geber

Die Schweizer Asylpolitik wurde vor allem im Frühjahr 2022 primär durch den Krieg in der Ukraine geprägt, wie auch die Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse zeigt. So aktivierte die Schweiz im März 2022 erstmals den Schutzstatus S, der es den Geflüchteten aus der Ukraine erlaubt, ohne reguläres Asylverfahren in der Schweiz eine Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten. Bis im November 2022 fanden so rund 70'000 Flüchtende aus der Ukraine in der Schweiz Schutz. Das Zusammenleben zwischen Geflüchteten aus der Ukraine und Schweizerinnen und Schweizern nahm zu Beginn des Krieges eine Hauptrolle in der medialen Berichterstattung ein. So zeigten sich viele Schweizerinnen und Schweizer vor allem zu Beginn solidarisch mit den Flüchtenden, von denen in der Folge rund die Hälfte bei Privatpersonen unterkam, wie die SFH berichtete. Gleichzeitig wurde der Schutzstatus S aber auch als «faktische Ungleichbehandlung» der Ukrainerinnen und Ukrainer gegenüber allen anderen Asylsuchenden kritisiert. Folglich wurden im Parlament zahlreiche Vorstösse zum neuen Schutzstatus eingereicht, welche diesen unter anderem einschränken oder anpassen wollten – jedoch erfolglos. Insgesamt führte die Zeitungsberichterstattung zur Asylpolitik im Zuge des Ukraine-Kriegs zu einem deutlichen Anstieg des medialen Interesses des Jahres 2022 zum Thema «Soziale Gruppen» gegenüber dem Vorjahr (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse).

Diskutiert wurden auch allgemeine Neuregelungen bei den Asylsuchenden, etwa zur Schaffung der Möglichkeit, dass Asylsuchende nach einem negativen Aufenthaltsentscheid ihre Lehre in der Schweiz beenden dürften. Dieser Vorschlag scheiterte jedoch im Ständerat. Hingegen sprach sich der Nationalrat für zwei Motionen für eine Erleichterung des Zugangs zu einer beruflichen Ausbildung für abgewiesene Asylsuchende und Sans-Papier sowie für die Ermöglichung der Erwerbstätigkeit auch im Falle eines negativen Asylentscheids aus. Unverändert bestehen blieben die zwangsweisen Covid-19-Tests von Abgewiesenen bei der Rückstellung in ihr Herkunftsland, welche das Parlament bis ins Jahr 2024 verlängerte. Finanzielle Unterstützung wollte der Bundesrat schliesslich Kantonen mit Ausreisezentren an der Landesgrenze in Ausnahmesituationen gewähren, National- und Ständerat nahmen jedoch gewichtige Änderungen an der entsprechenden Revision des AIG vor.

Im Jahre 2022 unternahmen Bundesrat und Parlament einige Anstrengungen bei der Bekämpfung von häuslicher Gewalt und Gewalt an Frauen. Einerseits inspirierte ein Bericht zu Ursachen von Homiziden im häuslichen Umfeld eine Vielzahl verschiedener Vorstösse, andererseits diente auch die Ratifikation der Istanbul-Konvention als Ansporn zur Lancierung parlamentarischer Vorlagen gegen häusliche und geschlechterbezogene Gewalt. Als Erbe der letztjährigen Frauensession wurde zudem ein erster Vorstoss, der nationale Präventionskampagnen gegen Gewalt fordert, überwiesen. Während sich bei diesem Thema eine Allianz von Frauen verschiedenster Parteien beobachten liess, fand ein Vorstoss aus dem rechten Lager, mit dem Gewalt an Frauen künftig mit einer Freiheitsstrafe geahndet werden müsste, im Parlament keine Mehrheit. Des Weiteren rückte auch die Mehrdimensionalität der Gewalt an Frauen im Rahmen intersektionaler Vorstösse in den Fokus. Einerseits erhielt die Forderung nach verbessertem Schutz ausländischer Opfer vor häuslicher Gewalt mehr Aufmerksamkeit, andererseits wurde die Schutzbedürftigkeit von Menschen mit Behinderung bei häuslicher Gewalt hervorgehoben. Zwei weitere, im Frühjahr 2022 lancierte Vorlagen mit dem Titel «Wer schlägt, geht!» beschäftigten sich mit dem Wohnverhältnis nach Vorfällen der häuslichen Gewalt, während sich der Nationalrat in der Sommersession für eine nationale Statistik über Kinder, die Zeuginnen und Zeugen von häuslicher Gewalt sind, aussprach. Zuletzt forderten Vertreterinnen unterschiedlicher Parteien in sechs parlamentarischen Initiativen, Aufrufe zu Hass und Gewalt aufgrund des Geschlechts der Antirassismus-Strafnorm zu unterstellen, was von der erstberatenden RK-NR befürwortet wurde.

Die Idee eines «pacte civil de solidarité» (Pacs) treibt die Schweiz bereits seit mehreren Jahren um, was im Frühjahr 2022 in einem Bericht des Bundesrats über die «Ehe light» mündete. Auf Grundlage des Berichts wurde bereits ein parlamentarischer Vorstoss zur Schaffung entsprechender Rechtsgrundlagen im Ständerat eingereicht. Auch die Regulierung von Schwangerschaftsabbrüchen fand im Jahr 2022 Platz auf der politischen Agenda. Denn Ende 2021 hatten Vertreterinnen und Vertreter der SVP zwei Volksinitiativen lanciert, welche die Zahl von Schwangerschaftsabbrüchen reduzieren wollten: einerseits die Initiative «Für einen Tag Bedenkzeit vor jeder Abtreibung (Einmal-darüber-schlafen-Initiative)» und andererseits die Initiative «Für den Schutz von ausserhalb des Mutterleibes lebensfähigen Babys (Lebensfähige-Babys-retten-Initiative)». 2022 führten diese Anliegen auch innerhalb der SVP zu Diskussionen; insbesondere jüngere Vertreterinnen der Volkspartei äusserten sich dezidiert dagegen. Dieser Konflikt mündete unter anderem in der Ablehnung hauseigener Vorstösse durch eine Minderheit der SVP-Fraktion in der Sondersession 2022. Umgekehrt hatten es auch Vorstösse, die auf einen flächendeckenden und hürdenfreien Zugang zu Abtreibung abzielten, 2022 nicht leicht im Parlament.

Betreffend die Familienplanung sprachen sich beide Räte für eine Legalisierung der Eizellenspende für Ehepaare aus. Unter anderem weil die parlamentarische Initiative zur Überführung der Anstossfinanzierung für die familienexterne Kinderbetreuung in eine zeitgemässe Lösung den Sprung ins Sessionsprogramm 2022 verpasst hatte, stimmten National- und Ständerat einer Verlängerung der Bundesbeiträge an die familienexterne Kinderbetreuung bis Ende 2024 zu. Um jedoch die Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung zu senken und die Anzahl Kitaplätze zu erhöhen, wurde im Frühjahr 2022 eine Volksinitiative «Für eine gute und bezahlbare familienergänzende Kinderbetreuung für alle (Kita-Initiative)» lanciert. Auch die Annahme der «Ehe für alle» im September 2021 blieb nicht folgenlos im Parlament: Da gleichgeschlechtliche Paare nach der Heirat bei der Familienplanung weiterhin eingeschränkt seien, setzten sich zwei Motionen mit der rechtlichen Anerkennung der Elternschaft gleichgeschlechtlicher Paare auseinander, um deren Gleichberechtigung auch über die «Ehe für alle» hinaus voranzutreiben.

Darüber hinaus wurde 2022 eine Reihe von Forderungen aus der zweitägigen Frauensession 2021 vom Parlament aufgegriffen. Zwei Motionen zum Einbezug der Geschlechterperspektive in der Medizin stiessen in der Herbstsession 2022 in der grossen Kammer auf Akzeptanz. In Anbetracht des bevorstehenden digitalen Wandels fokussierten andere, auf die Frauensession zurückgehende erfolgreiche parlamentarische Vorstösse auf den Einbezug von Frauen in die Digitalisierungsstrategie des Bundes. In Anbetracht der in der Frauensession eingereichten Petitionen reichten die betroffenen Kommissionen auch mehrere Postulate ein, welche unter anderem Berichte zur Strategie zur Integration von Frauen in MINT-Berufen, zur Evaluation der schulischen Sexualaufklärung und zur Aufwertung der Care-Arbeit forderten – sie wurden allesamt angenommen.

In der LGBTQIA-Politik nahm besonders die Diskussion über die Existenz und das Verbot von Konversionstherapien viel Platz ein. Nach der Annahme der «Ehe für alle» waren 2021 drei parlamentarische Initiativen zum Verbot von Konversionstherapien eingereicht, später aber wegen einer lancierten Kommissionsmotion zurückgezogen worden. Angenommen wurde hingegen ein Postulat, das die Datengrundlage zum Vorkommen von Konversionsmassnahmen in der Schweiz verbessern möchte.

Auch die Gleichstellung gehörloser und hörbehinderter Menschen sollte gemäss Parlament vorangetrieben werden, weshalb National- und Ständerat eine Motion zur Schaffung eines Gesetzes zur Anerkennung der Gebärdensprachen annahmen.

Jahresrückblick 2022: Soziale Gruppen
Dossier: Rétrospective annuelle 2022

In Erfüllung eines Postulats der RK-SR veröffentlichte der Bundesrat im Dezember 2022 einen Bericht zur Einführung elektronischer Fussfesseln im Ausländergesetz. Im Bericht wird die Verwendung elektronischer Fussfesseln, auch bekannt als Electronic Monitoring, in der Durchsetzung ausländerrechtlicher Zwangsmassnahmen, unter anderem als Alternative zur Administrativhaft, näher beleuchtet. Bereits heute muss das Electronic Monitoring, meist als Sender am Fussgelenk, von allen Kantonen als Vollzugsform für kurze Freiheitsstrafen angeboten werden und kann auch zur Durchsetzung von Kontakt- und Rayonverboten verwendet werden. Der Bundesrat hob hervor, dass die Anwendung von Electronic Monitoring im ausländerrechtlichen Bereich in erster Linie mit einigermassen kooperativen Individuen zu erfolgen habe. Für diese bestünden aber bereits weniger harte Massnahmen als die ausländerrechtliche Administrativhaft. Letztere werde bei Personen, bei denen die akute Gefahr bestehe, dass sie nach einem negativen Aufenthaltsentscheid untertauchen, zur Anwendung gebracht. Folglich käme der Einsatz des Electronic Monitorings nur bei einem sehr begrenzten Personenkreis in Frage, namentlich bei Personen, bei welchen die ausländerrechtliche Administrativhaft entweder momentan nicht verordnet werden könne oder bereits die maximale Haftdauer überschritten habe. Demgegenüber könnten einzelne Auflagen wie Hausarrest durch den Einsatz von Electronic Monitoring einfach verfolgt und das Untertauchen von Individuen im Asylprozess vermieden werden. Gemäss der Analyse des Bundesrats wögen die potentiellen Nachteile des Electronic Monitorings jedoch schwer. Erstens verfüge die Polizei in den meisten Kantonen nicht über die personellen Mittel, die durch das Electronic Monitoring verzeichneten Verstösse zu verfolgen, insbesondere da sich ausreisepflichtige Individuen oftmals als weniger kooperativ erweisen würden als dies beispielsweise bei Personen im Strafvollzug der Fall sei. Zweitens könnte das Electronic Monitoring ein Untertauchen von ausreisepflichtigen Individuen kaum verhindern, da entsprechende Geräte zerstört werden könnten. Zuletzt sei der Mehrwert einer solchen Intervention fraglich, da Verstösse bereits heutzutage meist relativ schnell erkannt würden. Abschliessend erachtete der Bundesrat in seinem Bericht die Einführung elektronischer Fussfesseln als nicht zielführend, da bereits genügend Alternativen zur Administrativhaft im Schweizer Asylvollzug vorhanden seien.

Introduction du bracelet électronique dans la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (Po. 20.4265)

Ende Januar 2022 präsentierte der Bundesrat seinen Bericht in Erfüllung eines Postulats der SPK-NR aus dem Jahr 2017 über die Situation syrischer Flüchtlinge und deren Aufnahme durch die Länder Europas. Der vom SEM in Zusammenarbeit mit dem EDA erstellte Bericht bezeichnete den bereits seit dem März 2011 andauernden Konflikt in Syrien, der gemäss Angaben der UNO bereits mehr als 350'000 Menschenleben gefordert hatte, als «die schwerste humanitäre Krise weltweit». Insgesamt seien mit 13.4 Mio. Syrerinnen und Syrern mehr als die Hälfte der Gesamtbevölkerung Syriens, die vor Beginn des Konflikts 22 Mio. zählte, auf humanitäre Hilfe angewiesen. Während der Krise seien 5.6 Mio. Personen syrischer Staatsbürgerschaft aus dem Land geflohen; weitere gut 6 Mio. gelten als intern Vertriebene. Der grösste Teil der ins Ausland migrierten Personen seien in die Nachbarstaaten Jordanien, Libanon und in die Türkei geflüchtet. In den Jahren 2015 und 2016 verzeichneten auch europäische Länder zunehmende Migrationsbewegungen aus Syrien, bis die EU mit der Türkei eine Vereinbarung zur Eindämmung irregulärer Migration unterzeichnet hatte. Finanziell beteiligte sich die Schweiz seit 2011 mit etwas über einer halben Milliarde Schweizer Franken an der humanitären Hilfe für die betroffene Bevölkerung vor Ort und unterstützte die Nachbarstaaten Syriens in der Steuerung und Gouvernanz der Migrationsströme. Nicht zuletzt setze sich die Schweiz auch für die Friedensförderung und die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte in Syrien ein, so der Bericht. Mittlerweile leben etwas über 24'000 Personen mit syrischer Staatsbürgerschaft in der Schweiz, was eine Verzehnfachung der Zahlen gegenüber der Situation vor Ausbruch des Konflikts entspricht. Etwas über 4'400 Syrerinnen und Syrer sind dabei im Rahmen des UNHCR-Resettlement-Programms eingereist. In seinem Bericht erwähnte der Bundesrat zudem, dass in der EU seit 2015 verstärkt Bestrebungen zu einer Vereinheitlichung der Asylsysteme sowie zu einer gerechteren Verteilung der Asylsuchenden auf die europäischen Staaten unternommen würden, bislang jedoch ohne konkretes Ergebnis. Die Schweiz unterstütze jedoch Reformbestrebungen des Dublin-Systems, die zu einer gerechteren Verteilung der Asylsuchenden führen würden, so der Bundesrat weiter.

Réfugiés syriens

In Erfüllung eines Postulats von Damian Müller (fdp, LU), welches verlangte, dass der Bundesrat eine allfällige Anpassung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 überprüfe, veröffentlichte der Bundesrat im Juni 2021 einen entsprechenden Bericht. Im Auftrag des Bundesrates erstellten Professor Alberto Achermann (Universität Bern) und Professorin Astrid Epiney (Universität Fribourg) ein unabhängiges rechtliches Gutachten, welches als Diskussionsbasis für eine Begleitgruppe diente. Diese setzte sich aus Vertreterinnen und Vertretern des BVGer, der Kantone, Gemeinden und Städten, der UNHCR und der Schweizerischen Flüchtlingshilfe sowie aus Mitarbeitenden der Bundesverwaltung zusammen. Basierend auf dem Rechtsgutachten und den Erkenntnissen der Begleitgruppe kamen der Bundesrat, das EJPD sowie das SEM laut einer gemeinsamen Medienmitteilung zum Schluss, dass eine Anpassung der Flüchtlingskonvention nicht angebracht sei. Der Bundesrat erachte die Flüchtlingskonvention weiterhin als zentrales Mittel für den internationalen Schutz von Geflüchteten. Der Flüchtlingsbegriff sei dabei so konzipiert, dass er konsequenten Schutz biete, und gleichzeitig so eng definiert, dass nur jenen Personen Schutz zukomme, welche effektiv am eigenen Leben gefährdet und verfolgt werden.
Konkret hatte der Postulant vier Teilbereiche der Flüchtlingskonvention festgelegt, die seiner Ansicht nach nicht mehr zeitgemäss seien, und deren Aktualität und Bedeutung im entsprechenden Bericht demnach beleuchtet wurden:
Der erste Bereich thematisierte die Forderung, dass wirtschaftliche Gründe, Dienstverweigerung und Nachfluchtgründe explizit als Fluchtgründe in der Flüchtlingskonvention ausgeschlossen werden. Bezüglich der wirtschaftlichen Fluchtgründe stellte der Bericht etwa fest, dass weder die Konvention noch das Schweizer Asylwesen allein wirtschaftliche Gründe als ausreichende Flüchtlingseigenschaft gelten lassen würden. So definiere die Flüchtlingskonvention gezielt, welche Gründe zum Flüchtlingsstatus führen – namentlich seien das: Verfolgung oder die begründete Furcht davor auf Grund von Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Überzeugungen. Der Bundesrat führte ergänzend an, dass die Schweiz insbesondere mit der Einführung der beschleunigten Asylverfahren Mittel geschaffen habe, die eine schnelle Identifikation von «begründeten» und «unbegründeten» Asylgesuchen ermöglichten. Die Behandlung der «unbegründeten» Asylgesuche habe dabei höchste Priorität, was auch mit der Asylpraxis im europäischen Raum übereinstimme.
Im zweiten Teil forderte Müller eine Verankerung gewisser Integrationsanforderungen in der Flüchtlingskonvention sowie Konsequenzen bei deren Nicht-Erfüllung. Die Flüchtlingskonvention halte fest, dass für ein potentielles Beenden des Flüchtlingsstatus nur die Frage wichtig sei, was den betroffenen Personen bei einer Rückkehr ins Heimatland bevorstehen könnte – die Frage der Integration im Aufnahmestaat dürfte hierbei keine Rolle spielen, so die Schlussfolgerung im Bericht. Im Schweizer AIG spiele die Integration aber durchaus eine Rolle, so werde sie beispielsweise bei der Erteilung, der Verlängerung oder des Widerrufs des jeweiligen Status einer Person, insbesondere bei der Erteilung einer Niederlassungsbewilligung oder Staatsbürgerschaft, mit einbezogen. Laut dem Bundesrat sei es aber auch hier zentral, dass eine ungenügende Integration nicht ausreiche, um einer Person den nötigen Schutz vor Verfolgung im Herkunftsstaat zu verwehren, dazu würden nur schwerste Verbrechen berechtigen. Und auch wenn eine Person den Flüchtlingsstatus verlieren würde, gelte das «Non-Refoulement-Prinzip», wonach es verboten sei, Personen in unsichere Staaten zurückzuweisen.
Der dritte Bereich drehte sich um ein allfälliges Verbot der freien Wahl des Asylstaates, womit der Postulant konkret die Sekundärmigration verhindern wollte. Prinzipiell habe die Flüchtlingskonvention keine Regelung, welche festlegt, wer für die Prüfung des Asylgesuchs zuständig ist – in Europa sei dafür jedoch das Dublin-System eingeführt worden, argumentierte der Bundesrat in seinem Bericht. Weiter kenne die Schweiz die Regelung, dass Personen für das Asylverfahren in sichere Drittstaaten zurückgeschickt werden können, wenn sie sich nachweislich zuvor dort aufgehalten hatten. Aus diesen Gründen kam der Bundesrat zum Schluss, dass bereits heute keine freie Wahl des Asyllandes bestünde, was eine entsprechende Anpassung in der Flüchtlingskonvention obsolet mache.
Zuletzt wollte das Postulat den Umgang mit Gefährderinnen und Gefährdern abgeklärt haben. Am 13. Juni 2021 hatten Stimmbürgerschaft und Stände in einer Abstimmung die genaue Definition des Begriffs des terroristischen «Gefährders» bzw. der «Gefährderin» angenommen. Solchen Personen dürfte Asyl verwehrt oder wieder entzogen werden. Dabei seien auch Rückschiebungen «mittels diplomatischer Zusicherungen» des Ziellandes möglich, wobei aber das «Non-Refoulement-Prinzip» eingehalten werden müsse. Aus diesem Grund erachtete es der Bundesrat als zielführend, entsprechende Massnahmen zum Umgang mit Gefährderinnen und Gefährdern durch nationale Massnahmen zu regeln und auch in diesem Punkt von einer Revision der Flüchtlingskonvention abzusehen.
Mit diesem Bericht erachtete der Bundesrat das Anliegen des Postulats Müller als erfüllt und beantragte dessen Abschreibung. Diesem Antrag folgte der Ständerat in der Sommersession 2022 und schrieb das Geschäft stillschweigend und diskussionslos ab.

Adaptation de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés

Ohne weitere Diskussion nahm der Nationalrat in der Frühjahrssession Kenntnis vom Jahresbericht 2020 der GPK und GPDel. Die drei Sprecher und die Sprecherin für die Kommission fassten kurz die wichtigsten Punkte des Berichts zusammen. Erich von Siebenthal (svp, BE) berichtete zudem, dass die GPK, die GPDel und die verschiedenen Subkommissionen 2020 insgesamt 116 Sitzungen durchgeführt hätten. Yvonne Feri (sp. AG) bedankte sich bei den anwesenden Nationalrätinnen und Nationalräten dafür, «dass Sie bereits da sind, obwohl der GPK-Jahresbericht traktandiert ist. Das interessiert ja leider nicht so viele»; dies sei schade, weil der Bericht viele interessante Punkte beinhalte. Wie seine Vorrednerin und sein Vorredner bedankte sich auch Thomas de Courten (svp, BL) für die Arbeit der Sekretariate. Alfred Heer (svp, ZH) schliesslich, der als Präsident der GPDel das Wort ergriff, lobte die Zusammenarbeit mit allen Mitgliedern beider GPK. Es handle sich um ein «sehr gutes Team aus Nationalrat und Ständerat».
Die Sprechenden ebendieser ständerätlichen Kommissionen informierten ein paar Tage später die kleine Kammer über die wichtigsten Punkte des Jahresberichts. Maya Graf (gp, BL) erinnerte an die Bedeutung der Oberaufsicht – «gerade in der aktuellen Covid-19-Krise». Daniel Fässler (mitte, AI) hob hervor, dass die GPK beider Kammern auf ebendiese Covid-19-Krise bzw. deren Bewältigung in Zukunft ein besonderes Augenmerk legen würden. Auch Marco Chiesa (svp, TI) und Philippe Bauer (fdp, NE) beantragten Kenntnisnahme des Berichts, nachdem sie auch die zentralen Punkte aus ihren Subkommissionen wiederholt hatten. Ohne Diskussion folgte auch die kleine Kammer einstimmig diesem Antrag.

Jahresbericht 2020 der GPK und der GPDel
Dossier: Rapports annuels des CdG et de la DélCdG

Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte (GPK-NR und GPK-SR) üben die parlamentarische Oberaufsicht über den Bundesrat, die Bundesverwaltung und die Bundesgerichte aus. Über die Aktivitäten (Inspektionen, Evaluationen, Prüfung von Geschäftsberichten, Behandeln von Aufsichtseingaben) des ablaufenden Jahres berichteten die GPK sowie die GPDel im Jahresbericht 2020. Seit 2017 verfolgen die GPK die Massnahmen im Rahmen der Hochseeschifffahrts-Bürgschaften, die dem Bund hohe Verluste beschert hatte. Auch das elektronische Patientendossier bzw. die Verzögerungen bei dessen Einführung stand im Fokus der Aufsichtsbehörden. Nicht nur aufgrund der Covid-19-Krise beschäftigten sich die GPK mit dem Problem des Impfstoffmangels. Insbesondere bei Säuglingsimpfstoffen bestehe die Gefahr von problematischen Lieferengpässen. Der Frage nach der Transparenz von Gesetzesrevisionen gingen die Kommissionen am Beispiel der Transplantationsverordnung nach. Geschlossen wurde hingegen das Dossier zur Vergabepraxis im BAG, die aufgrund eines Auftrags an die «Schweizerische Koordinations- und Fachstelle Sucht» in die Kritik geraten war. Keine Massnahmen ergriff die GPK nach ihrer Anhörung des Swiss Investment Fund for Emerging Marklets (SIFEM) im Juni, eine sich im Besitz des Bundes befindende Aktiengesellschaft, die die Entwicklungsfinanzierung des Bundes regelt. Auch der Dienststellenbesuch beim Institut für geistiges Eigentum verlief zur Zufriedenheit der Aufsichtskommissionen. Die 2018 aufgedeckten Schwächen der Strategie des Integrated Border Managements (IBM), mit dem die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen gegen grenzüberschreitende Kriminalität koordiniert werden soll, seien laut Bericht mit der neu entwickelten Strategie behoben worden und auch das Thema «Internationale Rechtshilfe» konnte vorläufig abgeschlossen werden – hier waren 2017 knappe Ressourcen im Direktionsbereich als Problem ausgemacht worden. Die Massnahmen des SEM gegen Gewalt gegen Frauen in Bundesasylzentren wurden von den GPK als genügend eingestuft. Man werde deren Umsetzung zu gegebener Zeit überprüfen. Auch die 2019 von der GPK geforderten Massnahmen, welche die BK gegen «Fehler in Abstimmungsbüchlein» unternommen hätten, wurden im Bericht begrüsst.
2020 nahmen sich die GPK zudem dem Problem von Sponsoringaktivitäten durch die öffentliche Verwaltung an. Insbesondere im VBS sollen Leitlinien für aktives Sponsoring (Verwaltungseinheiten als Sponsor) wie für passives Sponsoring (Verwaltungseinheit ist Sponsoringnehmer) erarbeitet werden. Im Bericht Erwähnung fanden auch die internen Probleme am Bundesstrafgericht bzw. der Bericht der bundesgerichtlichen Aufsichtskommission über diese Probleme. Die GPK will die Vorkommnisse weiterverfolgen. Damit einher geht auch die nach wie vor sehr schleppenden Planung und der Aufbau einer Berufungskammer am Gericht in Bellinzona und die Frage, wie der weiterhin bestehende Handlungsbedarf nach dem Scheitern der Bundesgerichtsgesetzesrevision rasch befriedigt werden könnte. Im Fokus standen auch 2020 weiterhin die Cybersicherheit bzw. die Organisation des nationalen Zentrums für Cybersicherheit (NCSC) sowie die Gefahreneinschätzung belasteter Standorte (Mitholz). Drei Arbeitsbereiche der GPK betrafen Verkehr und Infrastruktur: Abgeschlossen wurde das Dossier zur Frage der Zustelltarife für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften, über die sich die Post und mehrere Verlegerverbände streiten und für die das BAKOM eine Lösung finden sollte. Eine Begleitung durch die GPK benötigt hingegen weiterhin das nach wie vor nicht gelöste Problem der Doppelstockzüge der SBB von Bombardier sowie die Störungen im Swisscom-Netz. Nach wie vor auf dem Radar der GPK bleiben auch die «Postauto-Affäre» und das Aufsichtsverhältnis zwischen der AB-BA und der Bundesanwaltschaft.
Ein eigenes Berichtskapitel war der «Inspektion Covid-19-Pandemie» gewidmet. Die GPK hatten im Mai 2020 beschlossen, die Massnahmen des Bundesrats zur Bewältigung der Pandemie zu untersuchen. Im Fokus standen die Organisation des EDI und des BAG bei der Krisenbewältigung; konkret die Zusammenarbeit mit den Kantonen, die internationale Zusammenarbeit, die wissenschaftlichen Informationsgrundlagen des BAG, das Management des medizinischen Materials, die Angemessenheit des Epidemiengesetzes und die Massnahmen im Bereich der Sozialversicherungen. Aber auch die Covid-19-bedingten Massnahmen im öffentlichen Verkehr und den bundesnahen Unternehmen und deren Auswirkungen auf das Bundespersonal und auf den Grenzverkehr wurden genauer untersucht. Auch für die Organisation der Covid-19-Kredite und der Kurzarbeitsentschädigung, für die Zweckmässigkeit der wirtschaftlichen Landesversorgung oder für die Informationsbeschaffung durch das EDA-Aussennetz wurden Untersuchungen eingeleitet. Die Mobilmachung der Armee, die Rolle der Armeeapotheke, die Grenzschliessungen und die Rechtmässigkeit der Anwendung von Notrecht wurden von der GPK ebenso als untersuchungswürdig erachtet wie das Krisenmanagement des Bundesrats. Die Covid-Krise dürfte also durch die GPK in ziemlich umfassender Weise aufgearbeitet werden. Erste Berichte seien für 2021 zu erwarten.

Im Bericht wurden auch die Tätigkeiten der GPDel aufgeführt, welche die Oberaufsicht der Bundesaktivitäten im Bereich «Nachrichtendienst» inne hat. Im Fokus standen hier insbesondere die Crypto-AG, aber auch verschiedene Steuerungsinstrumente. Im Berichtsanhang wurden zudem die Aktivitäten der PVK, dem «Evaluationsdienst der Bundesversammlung» aufgeführt. 2020 wurden Evaluationen zum Expertenbeizug in der Bundesverwaltung (Kurzevaluation mit der Nachkontrolle einer 2007 veröffentlichten Evaluation) sowie zur Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten verfasst, die nun bei den GPK diskutiert werden. Noch laufend waren Evaluationen zum Controlling von Offset-Geschäften (Kompensationsgeschäfte bei Rüstungsgütern; z.B. beim Kauf neuer Kampfflugzeuge), zum Grundwasserschutz in der Schweiz und zur Mitwirkung des Parlaments im Bereich von Soft-Law.

Jahresbericht 2020 der GPK und der GPDel
Dossier: Rapports annuels des CdG et de la DélCdG

Rétrospective 2020: Groupes sociaux

Pendant plusieurs années consécutives, la politique d'asile occupait le premier plan des discussions parlementaires au sujet des groupes sociaux. Cette année, comme par ailleurs la précédente, la question des personnes réfugiées est restée plus en retrait. La restructuration du domaine de l'asile terminée trop récemment pour qu'il soit possible de bénéficier d'un recul suffisant pour en faire la critique est sans doute une partie de l'explication, de même que les mouvements populaires d'égalité des genres et d'orientation sexuelle, qui ont réussi à faire entrer leurs thèmes sous la coupole.

Politique à l'égard des étrangers: Au printemps 2020, le Conseil national a définitivement liquidé la question du délit de solidarité. Il a refusé de donner suite à l'initiative parlementaire Mazzone, qui voulait réintroduire la notion de motifs honorables, atténuant voire annulant la peine en cas d'aide au séjour illégal (art. 116 LEI). Deux pétitions émanant d'organisations de la société civile avaient été déposées en soutien à l'initiative, en vain. Du côté de la droite, la question de la régulation de l'immigration est restée d'actualité. Le député Philippe Nantermod a réussi à faire accepter un postulat demandant au Conseil fédéral de réfléchir sur une adaptation des contingents de personnes étrangères qui pourraient absorber les besoins de l'économie, tandis que l'UDC n'a pu que constater l'échec dans les urnes de son initiative de limitation.

Qu'à cela ne tienne, l'UDC aura l'occasion de proposer des limitations supplémentaires dans le cadre de la politique d'asile. Bien que recalée sous sa forme parlementaire, l'initiative promue par Luzi Stamm, qui vise à privilégier l'aide sur place plutôt qu'un accueil sur le territoire suisse, sera proposée prochainement au peuple. Pour la deuxième année consécutive, l'asile n'a pas occupé la place principale parmi les sujets les plus abordés dans ce chapitre. La récente restructuration du domaine de l'asile – absence de recul – ou encore la prégnance des thèmes liés à la situation sanitaire peuvent expliquer cette baisse d'intérêt des parlementaires. Cependant, quelques objets ont quand même été discutés, d'un point de vue principalement sécuritaire par la droite, et sous un aspect humanitaire et de défense des droits humains par la gauche. Des sanctions plus lourdes pour les requérant-e-s d'asile mineur-e-s considérés comme réfractaires ont été refusées, tandis que la possibilité de contrôler les téléphones portables (initiative Rutz) et la substitution de la détention administrative par un bracelet électronique (motion Nantermod) ont passé les premières étapes vers une acceptation. En revanche, l'initiative Müller, qui visait à réduire le droit au regroupement familial pour rendre opératoire le permis S a échoué au deuxième conseil.

Plusieurs objets parlementaires souhaitaient mettre un terme à la détention administratives des enfants. Seule une initiative cantonale genevoise a passé la rampe, d'un cheveu, au Conseil national. L'initiative Mazzone et le postulat Quadranti (pbd, ZH) ont été refusées et respectivement retirées.

Alors que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen présentait le «nouveau pacte sur la migration et la solidarité», censé succéder aux Accords de Dublin en matière d'asile, une motion de la CIP-CN demandait au Conseil fédéral de s'engager au niveau européen pour venir en aide aux personnes dans les camps de la mer Egée ainsi que pour une réforme de ces accords.

Dans le domaine de la politique d'égalité de genre et d'orientation sexuelle, quelques pas décisifs ont été franchis. Au terme d'une longue campagne, placée sous le signe du compromis (deux semaines au lieu de quatre prévu par l'initiative retirée), la population votante a accepté un congé paternité, financé par les APG. Plusieurs objets concernant l'égalité dans le monde du travail ont également été traités. Un postulat Marti demandant une recension précise et régulière des différences de salaire entre hommes et femmes, a été adopté par le Conseil national. En revanche, ce même conseil a refusé d'entrer en matière sur quatre initiatives proposant de mettre en œuvre des mécanismes contraignant pour atteindre l'égalité salariale. Suite à ces refus, la CSEC-CN a décidé de lancer sa propre initiative demandant la transmission des résultats des analyses des inégalités de salaire à la Confédération. Il en a été de même pour une motion Reynard qui souhaitait sanctionner plus durement les licenciements pour cause de grossesse ou de maternité. Par contre, un postulat Moret (plr, VD), demandant un recensement des besoins et de l'offre en matière de conseil pour faciliter la réinsertion professionnelle des femmes qui ont cessé de travailler pour des raisons familiales a été accepté par la chambre basse en septembre.

Deux victoires d'étape pour les personnes homosexuelles. D'abord, les deux conseils ont accepté l'initiative vert'libérale pour le mariage pour toutes et tous. Puis, suite à la votation populaire du 9 février, les propos homophobes seront désormais punis, au même titre que les injures racistes; les attaques contre les personnes transgenres ne sont toutefois pas concernées par le projet, selon le compromis trouvé en chambres. Il devrait par contre être plus facile pour elles de changer de sexe à l'état civil, grâce aux travaux parlementaires actuellement menés en ce sens.

La lutte contre les violences faites aux femmes est restée au point mort au Conseil national, quatre objets qui allaient dans ce sens ont échoué. Deux initiatives parlementaires, déposées par la députée UDC Céline Amaudruz voulaient considérer l'atteinte fondée sur l'appartenance au sexe féminin ou à un corps de police comme des circonstances aggravantes et renforcer la protection de ces personnes. Le Conseil national a refusé d'y donner suite. Une motion qui visait à octroyer un permis de séjour aux victimes de violences, dans le sens de la Convention d'Istanbul, a été classée, faute de traitement dans un délai de deux ans. Enfin, la chambre basse a refusé de donner suite à une initiative parlementaire Wasserfallen (plr, BE), qui voulait augmenter l'indemnité maximale due à la victime en cas de harcèlement sexuel au travail.

Si la politique familiale a trouvé un large écho dans la presse durant cette année 2020, c'est principalement dû à la votation sur le congé paternité. Au Parlement, l'autre événement notoire est l'avancée des travaux sur l'allocation familiale en cas d'adoption, à savoir un congé parental de deux semaines, qui avaient été lancés en 2013 par le PDC Marco Romano. Après l'entrée en matière par la chambre basse, il appartient au Conseil des États de statuer sur le projet.

Un rapport sur les moyens de prévenir la violence sur les personnes âgées a été publié en septembre 2020. Au sujet de la politique concernant les personnes en situation de handicap, le Conseil des États a adopté un postulat Maret demandant d'investiguer les possibilités d'attribuer aux proches aidants une allocation perte de gain, notamment lors de la situation sanitaire particulière liée au coronavirus.

Pandémie mondiale oblige, les débats sociétaux ont beaucoup tourné autour des mesures prises pour contrer la propagation du virus. Les milieux défenseurs du droit d'asile ont notamment dénoncé les conditions de vie des personnes requérantes logées dans des centres. Il a également beaucoup été question de la possible augmentation des violences domestiques, provoquée par les mesures de confinement. Pour les familles avec enfants, la prise en charge de ceux en dehors du foyer a été au centre de beaucoup de discussions. Cette question des conséquences, parfois inégales sur les différents groupes sociaux, des mesures sanitaires ont trouvé un écho au Parlement. Deux postulats, déposés par les socialistes Tamara Funiciello et Schneider Schüttel demandaient l'examen de ces effets, respectivement sur les groupes sociaux minorisés et sur les femmes en particulier. Les deux textes ont été combattus par l'UDC et refusé par le Conseil national.

Rétrospective annuelle 2020: Groupes sociaux
Dossier: Rétrospective annuelle 2020

Im Dezember 2020 präsentierte der Bundesrat seinen Bericht zur Überprüfung von vorläufigen Aufnahmen aus Eritrea wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs. Erarbeitet worden war der Bericht in Erfüllung einer Motion von Damian Müller (fdp, LU). Der Luzerner Ständerat hatte nach einem 2017 erfolgten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, das die Rückweisung nach Eritrea grundsätzlich als zumutbar erachtete, einen Vorstoss lanciert mit dem Ziel, «so viele vorläufige Aufnahmebewilligungen wie möglich aufzuheben». Dazu sollte der Bundesrat den Status der zum damaligen Zeitpunkt vorläufig aufgenommenen Personen aus Eritrea, deren Wegweisung wegen Unzumutbarkeit nicht vollzogen werden konnte, überprüfen. In seinem Bericht legte der Bundesrat in der Folge die Ergebnisse seiner Überprüfung von allen aus diesem Grund und vor dem Referenzurteil vorläufig aufgenommenen 3'000 Personen dar. In 2'400 dieser Fälle entschied das SEM, dass eine Rückweisung der eritreischen Staatsangehörigen aufgrund ihrer Vulnerabilität auch mit der aktuellen Wegweisungspraxis nicht zumutbar oder unverhältnismässig sei. Bei den vulnerablen Personen handelte es sich etwa um unbegleitete Minderjährige oder Familien mit Kindern. Auch in den verbleibenden 600 Fällen stufte das Bundesamt die Rückweisung in erster Linie aufgrund «einer Kombination von länderspezifischen und individuellen Gründe[n]» als nicht zumutbar ein. Insgesamt wurde die vorläufige Aufnahme für 63 Personen rechtskräftig aufgehoben. Dies entsprach über alle Fälle einer Aufhebungsquote von 2.8 Prozent. Da sich Eritrea auch zu diesem Zeitpunkt weigerte, zwangsweise Rückführungen zu akzeptieren, wurden auch Personen mit aufgehobenem vorläufigen Aufnahmestatus nicht weggeführt.

Mener une politique d'asile équitable envers les demandeurs d'asile erythréens

Rétrospective annuelle 2019: Groupes sociaux

2019 a-t-elle été une année féministe? La rue et le Parlement fournissent des réponses différentes. Près d'un demi million de femmes* et alliés ont battu le pavé lors de la grève féministe et des femmes* du 14 juin. Lancée par l'Union syndicale suisse (USS), la grève de 2019 s'est distinguée de celle de 1991 sur plusieurs points. Premièrement, les revendications étaient plus intersectionnelles, intégrant notamment les thématiques de genre, de sexualité, de racisme et dénonçant de manière plus radicale le patriarcat. De plus, de nombreux groupes de la société civile se sont approprié la grève, et ont ainsi lancé une dynamique vouée à durer, comme en témoignent la hausse de fréquentation de la marche contre les violences faites aux femmes ou la reprise de la flash mob «un violador en tu camino» en soutien aux femmes chiliennes luttant contre les violences sexuelles. Enfin, selon certains commentaires, la grève ne serait pas étrangère au nombre record de femmes élues sous la coupole à l'automne 2019.
Il est encore trop tôt pour dire si la nouvelle mouture du Parlement portera plus haut les revendications féministes. En considérant la fin de la précédente législature, force est de constater que le Parlement n'a pas été porté par le même engouement que les femmes* dans les rues. L'initiative cantonale genevoise visant à donner aux cantons les moyens de réaliser l'égalité entre femmes et hommes a été refusée au Conseil des États, tout comme la création d'une commission indépendante chargée de réaliser l'égalité salariale. La polémique causée par la présence d'un bébé dans les bras de sa mère, députée au Grand Conseil de Bâle-Ville a révélé la difficulté pour le Parlement fédéral de prendre en compte ces réalités sociales, notamment en refusant de mettre en place un système de remplacement pour les parlementaires nouvellement mamans.
La taxe rose, en revanche, a été quelque peu mise à mal par la baisse de la TVA sur les protections menstruelles. Le Conseil national a accepté unanimement un postulat Graf (verts, BL; Po. 19.3618), demandant la rédaction d'un rapport sur les féminicides dans le contexte domestique en Suisse. Pour rappel, selon les chiffres actuels, une femme meurt en moyenne toutes les deux semaines suite à des violences domestiques. En 2018, on dénombrait 51 femmes ayant survécu à une tentative de féminicide, soit une toutes les semaines.
Un rapport commandé par Yvonne Feri (ps, AG; Po. 16.3407) sur la situation des femmes en exil rend compte d'un état de faits également préoccupant. Selon le centre suisse de compétence pour les droits humains, les prescriptions du droit international ne sont pas respectées en matière de soutien médical, psychologique ou psychiatrique, psychosocial, juridique et matériel. Des lacunes dans l'identification des victimes de violence ou d'exploitations sexuelles en sont la cause, ainsi que le manque d'accès aux offres spécialisées de l'aide aux victimes. Des améliorations sont également nécessaires dans les domaines de l'hébergement, de l'encadrement et de l'accès à la santé pour les femmes demandant l'asile ou réfugiées.

L'initiative populaire pour un congé paternité raisonnable, qui exigeait quatre semaines pour les nouveaux pères, a été retirée au profit du contre-projet indirect, qui en propose deux. Le Conseil national a classé au printemps une initiative parlementaire Romano (pdc, TI; Iv.pa. 10.322) qui demandait un congé payé de deux semaines en cas d'adoption d'un enfant. De même, les parents d'enfants gravement malades ne bénéficieront pas d'un congé rémunéré.
La loi sur les allocations familiales (LAFam) a été modifiée. Désormais, l'allocation sera versée dès le début de la formation des enfants, les mères seules au chômage pourront également toucher des allocations familiales et une base légale existe pour l'allocation par la Confédération d'aides financières aux organisations familiales.

Un référendum a été déposé contre l'initiative Reynard visant à punir pénalement les propos homophobes. La population se prononcera à ce sujet en février 2020.

Du côté de la politique migratoire, l'UDC et l'ASIN ont lancé en juin une nouvelle initiative «pour une immigration modérée (initiative de limitation)» qui vise l'abolition de l'accord sur la libre-circulation des personnes (ALCP). Le Conseil fédéral et le Parlement recommandent de la rejeter, sans y opposer de contre-projet.
L'intégration s'est retrouvée au cœur de plusieurs débats, notamment sur la question des coûts qu'elle engendre, des moyens à mettre en place pour éviter la fuite des cerveaux et la pertinence de la création de places de stage pour les jeunes ressortissant de pays en voie de démocratisation. L'UDC a quant à elle défendu deux projets: plafonner l'aide sociale pour les étrangers et étrangères, ainsi qu'appliquer l'initiative sur le renvoi de personnes criminelles aussi aux ressortissant-e-s de l'UE. Les deux ont été rejetés.

En comparaison avec les années précédentes, la politique d'asile a occupé une place plus restreinte dans les débats de l'Assemblée fédérale. La question des requérant-e-s d'asile provenant d'Erythrée n'a été l'objet que d'une motion Müller (plr, LU; Mo. 18.3409) qui proposait «une politique d'asile équitable envers les demandeurs d'asile érythréens», à savoir lever le plus d'admissions provisoires qu'il est possible. Elle a été acceptée à une confortable majorité dans les deux chambres. Il a également été question de la détention administrative de personnes mineures. Une initiative parlementaire Mazzone (verts, GE; Iv.pa. 17.486) ainsi qu'une initiative cantonale genevoise (Iv.ct. 18.321) demandaient de mettre fin à cette pratique. La première a été refusée et liquidée, le Conseil national doit encore se prononcer sur la seconde.
Le centre pour requérants d'asile récalcitrants des Verrières (NE) a été fermé, faute de pensionnaires. Une initiative parlementaire UDC demandait un retour à l'ancienne mouture du droit d'asile, qui permettait de décréter plus facilement que des requérant-e-s étaient récalcitrants; elle a été refusée par tous les autres partis. Deux autres centres d'asile, à Bâle-Campagne et Berne, ont également été fermés.
Les discussions sur le statut d'admission provisoire se sont également poursuivies, notamment avec l'initiative parlementaire de l'UDC entendant mettre fin temporairement au regroupement familial pour les personnes détenant ce type de permis, à laquelle le Conseil national a refusé de donner suite.
Une motion socialiste qui demandait la mise en place de corridors légaux et sécurisés pour demander l'asile, afin d'éviter les morts en Méditerranée, a été refusée par le Conseil national.
Enfin, une pétition de Solidarité sans Frontières et Amnesty Suisse accompagnant l'initiative parlementaire Mazzone souhaitant mettre fin au délit de solidarité a été déposée à la chancellerie fédérale en décembre. L'initiative sera discutée au Parlement en 2020.

Du côté de la politique du handicap, un postulat identique a été déposé quatre fois, par une députée verte et trois députés, socialiste et PDC, pour obtenir une reconnaissance juridique des langues des signes suisses et des mesures concrètes de mise en œuvre pour une pleine participation des personnes sourdes et malentendantes. Le Conseil national l'a adopté en septembre 2019.

Rétrospective annuelle 2019: Groupes sociaux
Dossier: Rétrospective annuelle 2019

La CdG-CE s'intéresse depuis 2016 à l'IMZ, la structure interdépartementale pour la coopération migratoire internationale, mise en place en 2011. Dans un premier rapport de la CdG-CE, publié en 2016, certaines faiblesses et lacunes ont été pointées du doigt, notamment au niveau de la coopération entre les départements. Suite à ce rapport, une convention de coopération en matière de migration internationale a été signée entre le DFJP et le DFAE. La Cdg-CE a demandé pour quelle raison le DEFR n'était pas inclus dans cet accord. La commission a alors mis sur place une série d'auditions de collaborateurs et collaboratrices des trois départements, qui ont révélé que certaines lacunes étaient déjà en voie d'amélioration. En 2018, une évaluation externe de la stratégie de gestion intégrée des frontières a pourtant remis en lumière les lacunes structurelles de l'IMZ. La CdG-CE a alors effectué de nouvelles auditions en 2019, qui révèlent que le SECO est encore peu intégré à la structure interdépartementale. Le Conseil fédéral n'étant pas de cet avis, il a annoncé ne pas entreprendre d'améliorations structurelles, mais travailler uniquement sur quelques points. La CdG-CE a alors affirmé dans son rapport 2019 qu'elle clôt le dossier, pour le reprendre à moyen terme.

Structure interdépartementale pour la coopération migratoire internationale (structure IMZ)

Le rapport commandé par Yvonne Feri (ps, AG) livrant une analyse de la situation des réfugié-es a été publié par le Conseil fédéral en septembre 2019. La rédaction du rapport a été dirigée par le SEM, selon lequel quelques améliorations peuvent être apportées. Par exemple, il faudrait garantir partout un hébergement tenant compte des différences entre les sexes (toilettes séparées, dortoirs non mixtes avec des portes pouvant être verrouillées, etc.). La question des femmes victimes de violences est ici centrale. Le Conseil fédéral et le SEM annoncent que des améliorations peuvent être faites dans la sensibilisation du personnel, la détection des victimes ainsi que l'accès aux différentes offres spécialisées pour les femmes ayant obtenu le droit de rester en Suisse. Dans le rapport, ces mesures sont justifiées par le fait que seules les femmes ayant surmonté leurs traumatismes seront capables de s'intégrer et d'être indépendantes financièrement. Une extension de la loi sur l'aide aux victimes (LAVI) pour les violences ayant eu lieu hors territoire suisse n'est selon le Conseil fédéral pas souhaitable.

Plusieurs organisations, comme le Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés (HCR), le Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH), le Centre d'assistance aux migrantes et aux victimes de la traite des femmes (FIZ) ont émis des critiques sur ce texte, à la rédaction duquel elles ont participé en tant que groupe de suivi. Le CSDH a d'ailleurs rédigé une analyse alternative. Il est reproché au SEM d'avoir manqué de professionnalisme dans la rédaction de son rapport. Premièrement, il aurait dû être confié à un organisme externe. Les femmes migrantes auraient dû être interrogées au sujet de leur situation et des chiffres concernant les violences subies par les femmes et les filles auraient dû être produits. Les organisations avaient en outre formulé d'autres revendications, qui n'apparaissent pas dans le rapport officiel, comme l'installation d'espaces non mixtes, des lieux d'hébergements externes aux centres fédéraux pour les personnes spécialement vulnérables, du personnel féminin, des doctoresses ou encore un service d'interprétariat professionnel accessible en permanence et un dépistage systématique dès l'arrivée en centre fédéral.
En définitive, le système actuel et les mesures proposées ne satisfont pas les exigences de la Convention d'Istanbul, que la Suisse a ratifiée en 2017. De plus, les femmes à l'aide d'urgence (régime d'allocation en-dessous du minimum vital pour les requérant-e-s d'asile débouté-e-s) et celles en détention administrative ne peuvent bénéficier d'aucune de ces mesures.

Analyse de la situation des réfugiées

Au mois de juin 2017, les deux chambres du Parlement ont pris acte du rapport établi par la Délégation parlementaire auprès du Conseil de l'Europe pour l'année 2016.
Outre les questions en lien avec les domaines de l'asile, de la crise migratoire ou du terrorisme international, la situation en Turquie a, durant l'année sous revue, tout particulièrement préoccupé le Conseil de l'Europe. S'est alors posée la question de savoir si certaines des évolutions prônées par la Turquie sur des thématiques telles que la liberté de la presse, le respect de l'Etat de droit ou celui des droits de l'homme, notamment à la suite de la tentative de coup d'Etat de juillet 2016, étaient en adéquation avec les engagements souscrits par le pays auprès du Conseil de l'Europe. Jusqu'à présent, aucune sanction n'a été décidée à l'égard de la délégation turque. En revanche, en raison de l'attitude de la Russie dans le conflit qui l'oppose à l'Ukraine, le droit de vote de la délégation russe a lui été suspendu, occasionnant le départ des représentants de la Fédération de Russie de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE).
L'image de l'institution en question a par ailleurs été considérablement écornée par différents soupçons de corruption. Le dernier scandale en date concerne Pedro Agramunt, président de l'APCE depuis 2016. Il est reproché à l'Espagnol de s'être rendu à Damas au moyen d'un avion gouvernemental russe, un fait qui entache la crédibilité de l'Assemblée, notamment au regard des valeurs fondatrices du Conseil de l'Europe que sont la démocratie, l'Etat de droit et la défense des droits de l'Homme. Suite à la controverse, la Commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles de l'APCE, présidée par Liliane Maury Pasquier (ps, GE), a formulé une résolution allant dans le sens d'une modification du règlement, afin d'octroyer à l'Assemblée parlementaire la possibilité de destituer son président.
A ce propos, Elisabeth Schneider-Schneiter (pdc, BL), également membre de la délégation parlementaire helvétique, a laissé entendre, dans les colonnes du SonntagsBlick, que Pedro Agramunt serait très probablement destitué lors de la session parlementaire du 9 octobre prochain.

Délégation parlementaire auprès du Conseil de l'Europe. Rapport
Dossier: Rapports de la délégation auprès du Conseil de l'Europe

En mars 2015, le Conseiller national Pfister (pdc, ZG) avait déposé un postulat demandant au Conseil fédéral d'envisager une réforme du système Schengen/Dublin. Il était alerté par le nombre important de personnes arrivant en Europe pour demander l'asile. Il souhaitait connaître les modalité d'un éventuel recensement européen des demandeurs et demandeuses d'asile, leur acheminement vers l'Europe et leur répartition proportionnelle entre les Etats membres de Schengen/Dublin en fonction de la taille de chaque État. En juin 2017, le Conseil fédéral a répondu par la publication d'un rapport.
En substance, il y figure que les demandes du PDC ne pourraient être réalisées que par l'établissement de centres d'asile hors de l'espace Dublin. Or, les bases légales, le financement d'un tel projet, le statut juridique des personnes requérantes et la volonté des autres États européens de construire ces centres sont des facteurs dont l'incertitude laisse à penser la difficulté de l'application d'un tel système. De plus, le Conseil fédéral craint que les principaux problèmes actuels subsisteraient: des personnes déboutées tentant tout de même de rentrer en Europe, les réseaux de passeurs, les routes migratoires dangereuses et l'effet incitatif, qu'il juge considérable, d'une telle organisation. Cependant, l'exécutif estime les pistes de Gerhard Pfister intéressantes et relève que des discussions vont dans ce sens autant entre la Suisse et l'Union européenne qu'au sein de celle-ci. Le rapport se conclut sur le fait que le Conseil fédéral juge essentiel que les règles Dublin en vigueur soient respectées. Il souligne que la Suisse a été le pays qui a réalisé le plus grand nombre de transferts Dublin, et que les efforts de l'Italie méritent d'être signalés, puisqu'elle enregistre aujourd'hui presque l'intégralité des demandes d'asile sur son territoire.

Nouvelle conception de Schengen/Dublin (Po. 15.3242)
Dossier: Le règlement Dublin

Le Conseil fédéral a publié en octobre 2016 un rapport effectuant un réexamen du statut des étrangers admis à titre provisoire et des personnes à protéger. Le gouvernement répond ainsi aux postulats Hodgers (11.3954), Romano (13.3844) et de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN). Le rapport présente trois alternatives à l'actuel statut de protection provisoire, ou permis F. Le projet numéro 1 remplacerait l'admission provisoire par une autorisation de séjour (permis B), le projet numéro 2 envisagerait un nouveau statut de protection, tandis que le projet 3 garderait la situation actuelle, avec quelques améliorations ponctuelles, comme un octroi plus souple des permis de travail ou un délai et des conditions plus favorables au regroupement familial. Le Conseil fédéral est d'avis qu'un remaniement total du système de protection provisoire est nécessaire et penche par conséquent pour le projet 2. Selon les sept sages, cette option aurait l'avantage d'améliorer l'intégration des personnes qui ne sont pas au bénéfice du statut de réfugié mais dont le renvoi est impossible. Ce nouveau statut n'offrant cependant aucune amélioration juridique, puisqu'il n'octroie pas tous les droits d'une autorisation de séjour, il éviterait de créer un effet d'attraction. Concrètement, le nouveau statut de protection (permis A), serait délivré par les cantons et valable une année. Après 5 ans, si la situation économique et sociale de la personne le permet, une autorisation de séjour pourrait être demandée. Concernant le droit d'exercer une activité lucrative, une procédure d'annonce remplacerait la procédure de demande d'autorisation au canton. Le regroupement familial serait facilité, dans le sens où le SEM devrait toujours donner son autorisation, mais que le délai serait réduit à deux ans suite à la délivrance de la protection provisoire, contre trois actuellement. Ce statut de protection serait, comme le permis F, délivré à toutes les personnes à qui le statut de réfugié aura été refusé, mais dont le renvoi n'est pas raisonnablement exigible, de par un danger encouru dans le pays de provenance ou d'origine, à cause de situations de violence généralisée, de guerre, de graves problèmes sociaux ou médicaux. Les personnes ayant des antécédents pénaux lourds ou mettant en danger la sécurité nationale, se verraient refuser la protection provisoire, et seraient soumis au régime de l'aide d'urgence. Il appartient désormais aux chambres fédérales de se prononcer sur les mesures à prendre.

Réexamen du statut des étrangers admis à titre provisoire et des personnes à protéger (Po. 14.3008)
Dossier: réexamen du statut de protection provisoire

En octobre 2016, le Conseil fédéral a publié un rapport en réponse au postulat Pfister (pdc, ZG): "fournir des informations claires au sujet de l’Érythrée". Un état des lieux de la situation des droits humains ouvre le rapport. Il y figure que le gouvernement d'Asmara est accusé par la commission d'enquête de l'ONU sur les droits de l'Homme de crimes contre l'humanité tels que l'esclavage, la torture, les meurtres, les viols, la persécution ou les disparitions forcées. Si des signes d'ouverture notamment au niveau du dialogue entre pays se sont fait sentir, rien ne laisse entrevoir une amélioration au niveau des droits humains. Le postulat Pfister demandait également au Conseil fédéral d'examiner la marge de manœuvre de la Confédération en matière de renvois vers l’Érythrée. Le Conseil fédéral déclare que dans le cas où la personne demandant l'asile ne peut rendre vraisemblable les menaces pesant sur elle si elle retourne en Érythrée, l'exécution du renvoi est en principe possible. Le rapport se clôt sur les perspectives d'engagement de la Suisse envers l’Érythrée. Le travail continuera de se faire sur trois axes: une intensification du dialogue avec Asmara pour faire passer des messages relatifs aux droits de l'Homme et aux enjeux migratoires, une coordination au niveau international et enfin un engagement sur place pour soutenir les différentes organisations internationales et non gouvernementales.

fournir des informations claires au sujet de l’Érythrée

In der Schweiz sind Migrantinnen häuslicher Gewalt oftmals schutzlos ausgeliefert, wie die Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht in einem Bericht vom Juni schrieb. Nach Ansicht der Studie sind Frauen ausländischer Herkunft aufgrund zweier Faktoren überproportional Opfer häuslicher Gewalt; so sind sowohl soziale Isolation als auch Armut bei Migrantinnen häufiger vorhanden als bei Schweizerinnen. Die Beobachtungsstelle forderte in ihrem Bericht, dass ausländische Opfer häuslicher Gewalt, auch wenn sie sich von ihrem Partner trennen, ihr Aufenthaltsrecht nicht verlieren.

Migrantinnen häuslicher Gewalt oftmals schutzlos ausgeliefert

Nach einer sprunghaften Zunahme im Vorjahr, ging die Zahl der Asylgesuche im Jahr 2009 um 3,6% (-601 Gesuche) zurück. Insgesamt stellten im Berichtsjahr 16 005 Menschen ein Asylbegehren in der Schweiz. Mit 1786 Anträgen war Nigeria das wichtigste Herkunftsland.

16 005 Menschen ein Asylbegehren in der Schweiz

Im Jahr 2008 wurden in der Schweiz 16'606 Asylgesuche eingereicht. Das waren 5762 mehr als im Jahr 2007. Der Gesamtbestand der Personen im Asylprozess betrug zum Jahresende 40 794 Personen und hat sich damit gegenüber dem Vorjahr um 0,7% verringert. Am zahlreichsten vertreten unter den neuen Asylsuchenden waren wie bereits im Vorjahr Personen aus Eritrea (2849; 2007: 1188), gefolgt von Somalia (2014; 2007: 464). Auf den nächsten Rängen kamen Irak und Sri Lanka.

Im Berichtsjahr wurden 11'062 Asylgesuche erstinstanzlich erledigt, d.h. 992 mehr als im Jahr 2007. In 3073 Fällen wurde ein Nichteintretensentscheid gefällt (2007: 2671), 2261 Personen erhielten Asyl (2007: 1537) und 4483 Gesuche wurden abgelehnt (2007: 3800). Weitere 1245 Gesuche wurden zurückgezogen oder abgeschrieben. Die Anerkennungsquote (Asylgewährung) stieg 2008 auf 23% an.

Asylstatistik 2008

An der Jahrespressekonferenz 2008 zog der Direktor des BFM eine positive Bilanz der ersten Erfahrungen mit dem auf den 1.1.2007 in Kraft gesetzten ersten Teil des revidierten Asylgesetzes. So wurden von den Antragstellern von Januar bis Dezember 2007 9% mehr Reise- und Identitätspapiere vorgewiesen als im Vorjahr. Die Erwerbstätigkeit der vorläufig Aufgenommenen konnte durch den verbesserten Zugang zum Arbeitsmarkt von 37% auf 40% erhöht werden. Gemäss den Daten von sieben Kantonen betreffend die Zwangsmassnahmen konnten 77% der Personen in Ausschaffungshaft in ihr Ursprungsland zurückgeführt werden. Die Kantone beantragten die neue Härtefallregelung für 948 Personen; 3395 vorläufig aufgenommenen Personen wurde eine Aufenthaltsbewilligung erteilt.

Bilanz

Die Zahl der Asylgesuche ist im Jahr 2006 im Vergleich zum Vorjahr um rund 5% gestiegen. Insgesamt wurden im vergangenen Jahr 10 537 Asylgesuche gestellt, 4,7% mehr als im Jahr zuvor. Von 2004 auf 2005 war die Zahl der Gesuche noch um rund 30 Prozent zurückgegangen. Am meisten, nämlich 1225 Asylsuchende (2005: 1506) stammten aus Serbien (inkl. Kosovo). Markant zugenommen haben die Asylsuchenden aus Eritrea. Mit 1201 Gesuchen (2005: 159) lag das Land neu auf Rang zwei der am stärksten vertretenen Herkunftsländer. Laut BFM verlassen aufgrund der schwierigen Lage seit zwei Jahren viele Eritreer ihr Land. Im Dezember 2005 hatte die Asylrekurskommission (ARK) in einem Grundsatzentscheid festgehalten, dass Deserteuren und Dienstverweigerern aus Eritrea in der Regel Asyl zu gewähren ist – eine Änderung der Praxis, die grosse Auswirkung auf die Anzahl Gesuchsteller im vergangenen Jahr gehabt habe. Mit 816 Gesuchen (2005: 468) lag der Irak auf Rang drei. Dahinter folgten die Türkei mit 693 Gesuchen und die Volksrepublik China mit 475. Die grosse Zahl der chinesischen Asylsuchenden war laut BFM ebenfalls durch einen Entscheid der ARK beeinflusst: Diese war der Ansicht, dass Tibetern bei ihrer Rückkehr nach China die Hinrichtung drohe, weil sie das Land illegal verlassen hätten.

Zahl der Asylgesuche um rund 5% gestiegen

Gemäss einem Bericht des BFM trage das schweizerische Asylverfahren der speziellen Situation von Frauen Rechnung. Deren Anerkennungsquote liege deutlich höher als im Durchschnitt; so erhielten 2004 15% der asylsuchenden Frauen Asyl, aber nur 5% der Männer. Weibliche Asylsuchende würden zudem häufiger vorläufig aufgenommen. Zu den frauenspezifischen Fluchtgründen gehören die Verfolgung von Frauen im Zusammenhang mit der Verfolgung von Verwandten, staatliche Massnahmen zur Durchsetzung von Moralvorstellungen, die schwerwiegende geschlechtsspezifische Diskriminierung und sexuelle Übergriffe staatlicher Machtträger. Die Asylrekurskommission entschied, dass abgewiesene Asylbewerberinnen nicht in ein Land ausgewiesen werden dürfen, wo ihnen eine Genitalverstümmelung (Beschneidung) droht. Eine 2004 von Unicef zusammen mit dem Institut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Bern durchgeführte Umfrage bei Medizinalpersonen und Sozialstellen ergab, dass in der Schweiz 475 Hebammen, Frauen- und Kinderärztinnen und -ärzte (rund 30% der Personen, die sich an der Umfrage beteiligten) schon einmal mit einer im Genitalbereich verstümmelten Frau konfrontiert waren. Rund ein Zehntel der Umfrageteilnehmenden wurde schon gefragt, wo in der Schweiz eine Beschneidung möglich sei und fast die Hälfte hatte schon von Fällen gehört, bei denen ein Mädchen in der Schweiz im Genitalbereich verstümmelt worden war. Ein Viertel der Frauenärztinnen und -ärzte, die an der Umfrage teilnahmen, wurden gebeten, eine Frau nach der Niederkunft wieder zuzunähen. Ein von Unicef in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass die Verstümmelung der Genitalien eine schwere Körperverletzung darstellt. Strafbar macht sich in erster Linie die Person, die den Eingriff ausführt; Drittpersonen, namentlich die Eltern, können aber als Anstifter, Mittäter oder Gehilfen ebenfalls strafbar sein.

frauenspezifischen Fluchtgründen

Ein Ende August von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates veröffentlichter Bericht zeigte, dass die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht nur von beschränkter Wirkung sind. Der auf einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle in den Kantonen Basel-Landschaft, Genf, Schaffhausen, Wallis und Zürich in den Jahren 2001-2003 basierende Report kam zum Schluss, dass die Kantone die Ausschaffungshaft als bedeutendste Zwangsmassnahme sehr unterschiedlich anwenden: Während Genf primär auf Rückkehrberatung setze und auf eine freiwillige Ausreise (allenfalls mit polizeilicher Begleitung zum Flughafen) hinarbeite, greife Zürich gezielt und konsequent auf das Mittel der Ausschaffungshaft zurück. Am erfolgreichsten erweise sich die Ausschaffungshaft bei relativ kurzen Haftfällen. So entscheide sich meist in den ersten drei Monaten, ob sich eine inhaftierte Person zur Mithilfe bei der Identitätsfindung, der Papierbeschaffung und zur Ausreise entschliesse. Die GPK-NR wies darauf hin, dass eine verlängerte Ausschaffungshaft den Charakter einer Beugehaft annehmen könne, was nicht dem Zweck dieser Bestimmung entspreche. Bezüglich der Delinquenz von Asylsuchenden und illegal anwesenden Ausländern zeigte die Untersuchung, dass Ein- und Ausgrenzungen eine präventivere Wirkung entfalteten als die Ausschaffungshaft.

Zwangsmassnahmen beschränkter Wirkung