L'accroissement des sollicitations faites aux institutions a provoqué une réflexion sur les fondements de la structure fédérative de l'Etat. Dans la perspective des élections au Conseil national, quelques partis ont tenté d'adopter des positions plus différenciées. La question d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons s'est posée tout particulièrement. Le PDC proposait dans son programme d'action un projet accordant dans tous les domaines une certaine compétence législative à la Confédération, que ce soit de manière concurrente avec les cantons, ou sous forme de loi-cadre, voire de façon exclusive. Dans ses thèses, le PRD réclamait des dispositions constitutionnelles plus précises concernant l'attribution des compétences en matière de planification, de législation, d'exécution et de contrôle. Les libéraux recommandaient de profiter des mauvaises finances de la Confédération pour renforcer la position des cantons et la collaboration intercantonale [1].

De divers côtés, on souligna que la possibilité d'une séparation des compétences de la Confédération et des cantons était limitée et qu'il fallait davantage tendre, du côté des cantons, à mieux collaborer avec la Confédération (participer à la planification et à la législation fédérales, compléter des lois-cadres, aménager de manière autonome l'exécution des arrêtés fédéraux) [2]. Le Redressement national mettait au premier plan une meilleure séparation en matière financière par une réduction des versements réciproques d'argent qui s'annulent entre la Confédération et les cantons et en liant le moins possible les subventions à des affectations précises [3]. Mais, lorsqu'en début d'année, le Conseil fédéral se proposa de faire un pas dans ce sens — en préconisant, dans son programme d'assainissement, non seulement de réduire les subventions mais surtout de diminuer de 20 %, pour un an, la part des cantons aux revenus fédéraux — les directeurs cantonaux des finances lui opposèrent une résistance énergique. Le parlement diminua alors cette réduction de moitié [4]. Afin de renforcer l'influence des cantons sur la législation fédérale, une intervention socialiste demande que soient fixés des délais à l'examen des initiatives cantonales par le Conseil fédéral et les Chambres [5].

Le vote fédéral du 2 mars, qui vit l'article conjoncturel échouer en raison de la répartition égale des voix des cantons, provoqua un débat sur le poids des cantons lors des décisions fédérales et notamment sur la justification de la nécessité d'un vote majoritaire des cantons. Par une initiative parlementaire, le jeune indépendant saint-gallois Jaeger porta le débat devant le Conseil national. Il fit valoir que les cas de modifications constitutionnelles succombant en raison du veto des cantons se multipliaient, ce qui favoriserait l'abstentionnisme dans les cantons populeux. Sa suggestion, tendant à ce qu'un projet soit réputé accepté s'il réunit la majorité dans huit cantons, fut écartée par respect des principes mêmes de l'Etat fédéral et vu les travaux en cours pour la revision totale de la Constitution [6].

Outre la remise en question du principe de la majorité des cantons, on essaya aussi de changer le rapport de force réel des cantons. Personne ne songeait à transformer le Jura en formation et le reste du canton de Berne en demi-cantons ; dès lors il semblait logique de transformer les deux demi-cantons relativement importants de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne en cantons à part entière. Le gouvernement de Bâle-Campagne acceptait une motion lui demandant de prendre une initiative dans ce sens, sous réserve cependant de la collaboration de Bâle-Ville [7].

Les efforts de la Fondation pour la collaboration confédérale, qui aborde les problèmes du fédéralisme également sous l'angle théoriqué, aboutirent à la création de l'Institut de recherches sur le fédéralisme et les structures régionales à Riehen, près de Bâle [8]. Sur le plan pratique, la Fondation créa une Conférence suisse sur l'informatique destinée à favoriser la coordination du traitement des données au sein de la Confédération, des cantons et des communes [9].

La collaboration entre les cantons ne progressa que lentement. Il faut relever que lors d'une consultation les cantons du nord-ouest de la Suisse (AG, BE, BL, BS, SO) ont formulé un contre-projet commun à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, visant en particulier à décharger les administrations cantonales lors de son exécution. A la suite de la convention scolaire conclue en 1974, ils ont élaboré des principes provisoires de péréquation régionale des charges. Lors de conférences des gouvernements de la région on tenta de surmonter les divergences surgies, notamment entre l'Argovie et les deux Bâles, au sujet de la centrale nucléaire de Kaiseraugst [10].

La collaboration régionale fut efficacement stimulée par la loi fédérale sur l'aide aux investissements dans les régions de montagne, entrée en vigueur en mars. Cantons et communes concernés ont été invités à constituer de telles régions. Les communes doivent former une personnalité juridique propre et créer les organes et délégations de compétence nécessaires ; de manière générale, cette fonction incombe à une association de communes. Des communes de cantons différents peuvent également se regrouper. Comme nous le verrons, de telles régions de développement se sont formées sans tarder dans divers cantons [11]. L'offre d'une aide fédérale matérielle entraînait ainsi un changement des structures politiques. Dans le canton de Vaud cette évolution a rencontré un soutien institutionnel, une revision de loi venant renforcer le pouvoir des associations de communes ; en contrepoids à ces nouvelles compétences supra-communales, le référendum facultatif a été introduit au niveau de l'association [12].

Dans la question jurassienne, l'année 1975 a vu se fixer les contours du nouvel Etat membre de la Confédération. Les deuxième et troisième paliers du processus plébiscitaire ont scellé la division du Jura bernois, telle qu'elle se dessinait après le premier plébiscite déjà. L'âpreté de la lutte fut cependant telle dans les régions touchées que la formation du canton ne garantit pas encore la fin du conflit.

Après qu'une faible majorité des citoyens de l'ensemble du Jura eut appuyé, le 23 juin 1974, la séparation d'avec Berne, on se mit dans le Sud à préparer la bataille décisive au niveau des districts. Pour les antiséparatistes, cette campagne prit l'allure d'une reconquête. L'année précédente déjà, le climat avait changé dans les districts du Sud. La défaite inattendue du premier plébiscite provoqua chez les pro-Bernois une attitude offensive, apanage jusqu'alors du camp séparatiste. Le gouvernement, dès lors, sortit également de sa réserve. Des conseillers d'Etat encouragèrent les organisations antiséparatistes à la lutte et le vice-chancelier André Ory, originaire du Jura, prit la tête du secrétariat du groupement faîtier Force démocratique ; quelque temps après il fut mis en congé par l'Etat, son employeur [13]. La tension s'est accrue à la suite de l'établissement dans le district de Moutier d'un nombre important de Jurassiens du Nord. Le Conseil-exécutif, redoutant une tentative de renverser de manière artificielle la majorité, exigea des communes un contrôle des mobiles ayant amené un changement de domicile ; ce qui ne fut fait que partiellement. Lorsque le Conseil fédéral exigea à son tour le contrôle des registres électoraux et mit à disposition des observateurs fédéraux, les communes récalcitrantes obéirent et une partie des nouveaux arrivés repartit [14].

En automne 1974, le gouvernement bernois avait considéré que le statut du Jura, élaboré l'année d'avant, était dépassé. Afin de faciliter aux Jurassiens du Sud la décision de demeurer dans un canton à majorité alémanique plus prononcée, une représentation adéquate au sein des autorités fut garantie aux citoyens franco-phones et on envisagea la création d'une assemblée consultative élue pour préserver leurs intérêts culturels [15]. Parallèlement, des hommes politiques biennois des deux langues s'allièrent aux représentants antiséparatistes des districts et communes du Jura du Sud, au sein d'une « Association des responsables politiques du Jura-Sud et de Bienne » (ARP). Cela pour favoriser une collaboration régionale des communes francophones avec l'agglomération biennoise. Les députés sud-jurassiens au Grand Conseil, qui, en 1973 encore, ne demandaient pas une extension de l'autonomie jurassienne, commencèrent, vu la nouvelle situation, à s'intéresser à une régionalisation. André Ory, qui avait participé de manière décisive à l'élaboration d'un projet des régions par le gouvernement bernois et qui désormais ceuvrait au sein de l'ARP, les y encouragea vivement [16].

Au front antiséparatiste, ayant trouvé appui à Bienne et à Berne et qui, outre l'organisation de jeunesse Sanglier, comptait également un groupe de femmes militantes, faisait face une opposition aux motivations diverses. Le Rassemblement jurassien (RJ) n'était pas seul à dire « non » aux initiatives des districts antiséparatistes. La Troisième force, le Mouvement pour l'unité du Jura, dont la consigne de vote blanc n'avait rencontré que peu d'écho le 23 juin 1974, se prononçait également contre le détachement du Sud du nouveau canton [17]. Le même mot d'ordre fut lancé par Jura-Sud autonome, dont les fondateurs avaient déposé l'année précédente une initiative tendant à la création d'un demi-canton autonome, pour tenir compte de l'opposition manifestée par un grand nombre de Jurassiens du Sud contre un ralliement au Nord. Les autorités bernoises n'acceptant pas l'initiative comme alternative au deuxième plébiscite, pour ne pas interrompre la procédure prévue par l'additif constitutionnel de 1970, ce mouvement s'en tint à une déclaration du RJ et des partis séparatistes du Nord, reconnaissant au Jura du Sud le droit constitutionnel de former un demi-canton. A ces groupements vint s'ajouter encore « Jeunesse-Sud » [18].

La campagne précédant le deuxième plébiscite fut plus onéreuse et plus acharnée que la première. Des affichages nocturnes donnèrent lieu à des incidents. Un attentat fut perpétré contre l'imprimerie d'un journal séparatiste. A Moutier, où en 1974 les deux camps étaient sensiblement de même force, le Conseil municipal, soucieux d'éviter des heurts, interdit six mois durant toute réunion politique. Dans d'autres communes, la majorité probernoise refusa à ses adversaires, en particulier au nouveau mouvement Jura-Sud autonome, la liberté de se réunir. On arguait du fait qu'avant le premier plébiscite des antiséparatistes du Nord du Jura avaient été l'objet, eux aussi, de fortes pressions. Dans le gigantesque flot des annonces on insistait, la récession s'aggravant, sur les aspects économiques et financiers de l'une ou l'autre solution [19].

Le vote du 16 mars confirme incontestablement le rapport des forces apparu le 23 juin 1974: les trois districts du Sud ont opté pour Berne. Quand bien même la participation au scrutin s'accrut au point de dépasser 96 % dans le district de Moutier, aucune commune ne vit la majorité changer de camp. Des deux côtés on parvint encore à mobiliser certaines réserves ; en ville de Moutier, cependant, où la lutte était la plus serrée, les pro-Bernois augmentèrent leur avance [20]. Certains commentaires attribuaient cette modification à la situation économique faisant planer des incertitudes sur l'avenir du nouveau canton [21].

La victoire antiséparatiste dans les districts du Sud entraîna un nouveau changement de tableau. Le RJ qui avait usé de retenue le 16 mars, contesta la légitimité du verdict des urnes, qui aurait été faussé par des Alémaniques immigrés, et passa à nouveau à l'offensive. Son secrétaire général, R. Béguelin, annonça qu'un courant irrédentiste se formait au sud auquel le RJ accordait son appui ; à long terme, ses espoirs sont placés dans la jeune génération [22].

Aux termes de l'additif constitutionnel, toutes les communes sises à la frontière tracée par les résultats du deuxième plébiscite peuvent prendre l'initiative de demander un troisième tour de scrutin, les majorités obtenues précédemment n'étant pas considérées comme déterminantes. Ce fut le cas dans 13 communes du district de Moutier, dont huit à majorité séparatiste, ainsi que dans une commune probernoise du district de Delémont [23]. Si, l'année précédente, les partisans bernois s'étaient montrés pressés, cette fois-ci ce furent les séparatistes. En mai, le Grand Conseil bernois validait les résultats du deuxième plébiscite et le Conseil fédéral fixait le troisième tour au 14 septembre pour tous les participants [24]. Sept communes séparatistes, cependant, se réclamant de leur autonomie, votèrent à fin juin déjà. Le Conseil fédéral ne reconnut pas ces scrutins, mais accepta d'avancer le vote d'une semaine, le deuxième dimanche de septembre étant traditionnellement réservé à la Fête du peuple jurassien à Delémont [25].

Bien que le résultat du troisième tour de scrutin fut presque partout prévisible, la tension extrême, le climat de méfiance et de haine persistèrent au sein de la population, surtout dans la vallée de la Birse. A plusieurs reprises on assista à des affrontements de masse ainsi qu'à des attentats aux explosifs. La police, dans la mesure où elle n'était pas requise par les autorités locales, se tint à l'écart [26]. Les votes du 7 et du 14 septembre confirment les préférences antérieures : huit communes du district de Moutier se décident pour le Nord, Rebévelier, dans le district de Delémont, pour le Sud. La frontière ainsi fixée suit exactement la démarcation traditionnelle entre les deux confessions. En ville de Moutier, les pro-Bernois ont encore augmenté leur avance, avec une participation approchant de la précédente. Les séparatistes, qui semblaient davantage tenir à manifester leur force qu'à remporter le scrutin, occupèrent une semaine durant pratiquement tout le centre de la ville, y empêchant la propagande adverse. Leur « domination » prit fin la nuit suivant le scrutin, à l'issue d'un violent combat de rues avec les grenadiers bernois [27].

Par l'intermédiaire de sa délégation jurassienne, le Conseil fédéral était intervenu plusieurs fois comme élément modérateur. Du côté bernois, on a reconnu que le chef du DFJP avait largement contribué à un déroulement aussi régulier que possible des plébiscites. Le gouvernement fédéral lança après les événements de Moutier un avertissement sérieux, particulièrement à l'intention des chefs du RJ. Le Ministère public fédéral prit part à l'enquête sur les émeutes. L'engagement, d'autre part, de la police bernoise, ainsi que la mise de piquet de forces de police d'autres cantons, le weekend suivant, souleva des protestations notamment de la part du RJ [28]. Lorsqu'au cours de l'enquête le chef des Béliers, J.-C. Montavon, fut momentanément arrêté, des jeunes démolirent le poste de la police cantonale à Delémont [29].

Ces incidents, bien que sans victime, alertèrent néanmoins l'opinion publique du pays. L'agitation irrédentiste du RJ suscita des inquiétudes surtout en Suisse alémanique. Les milieux romands se montraient davantage disposés à reconnaître à la minorité séparatiste du Sud le droit de chercher à obtenir une revision ultérieure des décisions de 1975. Le danger de voir le peuple et les cantons refuser de reconnaître un canton du Jura-Nord, passant pour un foyer de troubles, fut souligné de divers côtés. Roland Béguelin, quant à lui, contesta à la Confédération le droit de prendre pareille sanction et menaçait, le cas échéant, de rechercher pour le Jura une autre forme d'association avec la Suisse [30]. Au cours d'un débat au Conseil national, le conseiller fédéral Furgler rejeta énergiquement de semblables idées, exigeant de tous le respect du droit [31].

La séparation du district germanophone de Laufon du canton en formation se fit sans événements spectaculaires. L'initiative pour un deuxième plébiscite n'y a été déposée qu'en février 1975. Le vote a eu lieu le 14 septembre. Avec une participation réduite, mais à une majorité d'autant plus massive, les Laufonnais ont choisi de rester avec Berne, sous réserve du droit de se rattacher à un autre canton, ainsi que le recommandaient les partis régionaux. L'occasion était ainsi donnée à la commune germanophone de Roggenburg, dans le district de Delémont, de se détacher à son tour du nouveau canton par le biais du troisième tour de scrutin [32]. Au printemps déjà, le gouvernement bernois avait élaboré, après consultation de représentants du Laufonnais, un projet de loi fixant la procédure par laquelle le district, coupé géographiquement de Berne, pourrait déterminer sa future appartenance cantonale. Il prévoit la constitution du district en une corporation de droit public qui, par le truchement d'un organe élu, a pouvoir de négocier avec les cantons voisins et de faire voter sur les questions posées par un rattachement. Le Grand Conseil a approuvé la loi [33]. La commission du district, qui s'était formée l'année précédente, s'est d'abord préoccupée de l'avenir du Laufonnais, s'il restait avec Berne. Elle a demandé à jouir d'un statut d'autonomie accordant au district ses propres autorités et certains pouvoirs législatifs et exécutifs [34].

Après le choix de Roggenburg, le Grand Conseil bernois a arrêté, en novembre, le territoire du nouveau canton et reformé les districts jurassiens sur la base du troisième plébiscite. Suivant les propositions du gouvernement, il a mis en train l'étape suivante de la création d'un canton en précisant le mode électoral de la Constituante jurassienne et en fixant son élection au 21 mars 1976 [35]. Avant la fin de l'année encore, un groupe de travail de juristes du Jura-Nord, au sein duquel collaborait à titre personnel le directeur de la division fédérale de justice, J. Voyame, mit en discussion un projet de constitution. Ce dernier surprit par des innovations inhabituelles (droit de vote à 18 ans, droit de vote facultatif pour les étrangers dans les communes, tâches étendues attribuées à l'Etat sur le plan social, juridiction constitutionnelle pour les décrets et ordonnances, élection proportionnelle des députés aux Etats, lesquels doivent être membres du Conseil d'Etat). Il postule des relations étroites avec le Jura du Sud par le biais de traités avec Berne [36]. Le projet a été adopté comme hypothèse de travail par le RJ et par les partis [37].

Alors que dans le Sud du Jura l'ARP créait les conditions pour une association de toutes les communes, la vie sociale et politique du Nord se polarisait autour de la création du nouveau canton. Ainsi les socialistes s'organisèrent en un nouveau parti cantonal, reconnu par le PSS. Le Parti libéral-radical se contenta d'une distinction entre fédérations du Nord et du Sud, qui se sont présentées aux élections au Conseil national avec des listes apparentées, alors que le PS du Jura préféra un apparentement avec les autres forces séparatistes plutôt qu'avec le parti frère de l'ancien canton [38]. Les cartels syndicaux des districts du Nord, affiliés à l'USS, formèrent également une fédération distincte ; une solution analogue a été recherchée pour le corps enseignant. Le gouvernement bernois, pour sa part, refusa de reconnaître comme dignes de développement, au sens de la loi fédérale sur les investissements dans les régions de montagne, des regroupements régionaux établis par-dessus les futures limites cantonales. Il provoquait dès lors l'abandon du projet d'association des communes Inter-Jura. L'association touristique « Pro Jura », en revanche, décida de conserver son activité dans les sept districts ; pour sa part, la Société jurassienne d'émulation continue de défendre l'unité spirituelle du peuple jurassien [39]. A Berne, d'autre part, on entama l'adaptation, indispensable après la séparation du Nord, de la Constitution et des lois cantonales [40]. Le Conseil fédéral a dissous, sur sa demande, la commission des u Cinq Sages » qui avait largement influencé la procédure de séparation. Il a accordé sa collaboration pour la solution des problèmes transitoires, notamment en ce qui concerne la répartition des biens entre Berne et le nouveau canton [41].