1978 war die schweizerische Aussenpolitik durch einen Stilwechsel in Richtung einer Aktivierung der Aussenpolitik gekennzeichnet. Anfang Februar übernahm Pierre Aubert das Politische Departement. Unter ihm vollzog sich in einem für schweizerische Verhältnisse raschen Tempo eine Beschleunigung der aussenpolitischen Öffnung. Wie in verschiedenen Interviews, die Aubert freigebig gewährte, zum Ausdruck kam, war er davon überzeugt, dass die Schweiz von den Entwicklungen überrollt werde, wenn sie nicht eine aktivere Aussenpolitik führe [1]. Als seine wichtigsten politischen Ziele nannte er den UNO-Beitritt, Aktivität in den Bereichen Abrüstung und Menschenrechte sowie im Nord-Süd-Dialog. Wichtig erschien Aubert auch die Intensivierung der Kontakte mit den Vertretern anderer Staaten. So beschränkte er sich auch nicht auf die beinahe traditionellen Reisen ins benachbarte Ausland, sondern besuchte als erster schweizerischer Aussenminister mit Ungarn einen Oststaat und kündigte gleichzeitig Reisen nach Afrika, Asien und Nordamerika an [2].

Das alte Dilemma der schweizerischen Aussenpolitik, im Ausland glaubwürdig zu bleiben und gleichzeitig im Innern die Legitimation nicht zu verlieren, zeigte sich schon bald mit grosser Deutlichkeit. Nicht nur in den traditionell isolationistischen Kreisen, bei denen diese Ziele zum vornherein auf Ablehnung stiessen, rief Auberts Stil Kritik hervor. Das Unbehagen, das die «Dynamisierung» in weiten Bevölkerungskreisen auslöste, führte in der zur Aussenpolitik im allgemeinen positiv eingestellten Presse zu warnenden Kommentaren. Auberts Idealismus wirke zwar sympathisch, doch sei es wichtig, dass er auch innenpolitisch ein Echo finde, da die Wirkung sonst kontraproduktiv sein könnte [3].

Es waren insbesondere Auberts oft offenherzige Interviews und seine privaten Erklärungen, die auf Kritik stiessen. Ihren Ausdruck fand solche Kritik in einer Einfachen Anfrage Allgöwer (ldu, BS), in der der Bundesrat gefragt wurde, ob er nicht auch die Meinung vertrete, es wäre empfehlenswert, den schlichten schweizerischen Stil beizubehalten, damit die Neutralität nicht leide [4].

Nicht nur die Interviews und Erklärungen unseres Aussenministers, sondern auch ein Privatbesuch Bundesrat Furglers in den USA löste Kontroversen aus [5]. Furgler, der einerseits Vizepräsident Mondale, Justizminister Bell und UNO-Generalsekretär Waldheim Höflichkeitsbesuche abstattete und andererseits an der Bilderberg-Konferenz in Princeton (New Jersey, USA), an der sich Spitzenvertreter der NATO-Staaten treffen, teilnahm, geriet in zweierlei Hinsicht unter Beschuss. In der Presse, aber auch im Parlament, wo die SP bei der Behandlung des Geschäftsberichts des Bundesrates diesbezüglich intervenierte, wurden Stimmen laut, Furgler habe sich mit seinen Besuchen Übergriffe in den Kompetenzbereich eines anderen Departementes zuschulden kommen lassen [6]. Kritisiert wurde aber auch seine Teilnahme an der Bilderberg-Konferenz. In einer Einfachen Anfrage wollte Nationalrat Braunschweig (sp, ZH) wissen, ob die Teilnahme an dieser Konferenz, deren politische Stossrichtung gegen Osteuropa gerichtet sei, nicht im Widerspruch zur schweizerischen Neutralität stehe [7].

In seiner Antwort dementierte der Bundesrat Unstimmigkeiten unter seinen Mitgliedern. Der Bundesrat sei eine Kollegialbehörde, weshalb sich jedes einzelne Mitglied mit der Gesamtpolitik beschäftigen müsse. Die Teilnahme an der Bilderberg-Konferenz sei Regierungsmitgliedern aus neutralen Ländern möglich, weil keine Beschlüsse gefasst würden. Es hätten deshalb auch schon Vertreter anderer neutraler Staaten daran teilgenommen, so die Schweden Palme, Fälldin und der Osterreicher Androsch [8].

Die Frage eines UNO-Beitritts bildete erneut einen Hauptakzent der weltpolitischen Aktivität der Schweiz. Noch vor Bundesrat Grabers Ausscheiden im Januar setzte sich der Ständerat mit dem UNO-Bericht des Bundesrates auseinander. Mit 20:15 Stimmen nahm er zustimmend Kenntnis von diesem Bericht und beschloss mit dem gleichen Stimmenverhältnis im Sinne des Bundesrates, die Abstimmung über den UNO-Beitritt sei in «nicht allzu ferner Zukunft» vorzunehmen [9]. Der Ständerat zeigte sich damit deutlich skeptischer als der Nationalrat, der die Abstimmung auf «den nächstmöglichen Zeitpunkt» festgelegt haben wollte [10].

Als zentraler Punkt in der Diskussion des UNO-Beitritts erweist sich immer wieder der Neutralitätsbegriff. Neutralität wird, wie sich zeigte, häufig isolationistisch verstanden, als ein Sich-Fernhalten von fremden Händeln [11]. Obwohl dieses Neutralitätsverständnis noch weit verbreitet ist, dringt die Überzeugung, die Schweiz könne wichtige Konflikte wie denjenigen zwischen Nord und Süd nicht einfach unter Berufung auf die Neutralität umgehen, immer weiter vor. Unter dem Eindruck der wachsenden weltweiten Interdependenz ändert sich in der Schweiz langsam die Einstellung der Bürger zum UNO-Beitritt. In einer Umfrage sprachen sich 49% der Befragten dafür und 34% dagegen aus. Es zeigte sich allerdings, dass in der Einschätzung der Dringlichkeit eines Beitritts zwischen der Mehrheit des Volkes einerseits und Regierung und Parlament anderseits die Meinungen noch stark auseinandergehen [12].

Wie schwierig die Stellung der Schweiz, die als einziges Land der UNO freiwillig ferngeblieben ist, bei dieser Organisation mittlerweile geworden ist, zeigt sich nicht nur daran, dass sie mit Gruppen wie der Palästinensischen Befreiungsfront (PLO) den Beobachter-Status teilt, sondern auch, dass sie in Fragen, an denen sie grosses Interesse hat, nicht selber das Wort ergreifen darf. So konnte die Schweiz in der Abrüstungsdebatte nur auf dem Umweg über befreundete Staaten ihre Stellungnahme der UNO-Vollversammlung bekanntmachen. In dem von Finnland, Jugoslawien, Österreich und Schweden ausgeteilten Dokument legte die schweizerische Regierung Wert auf die Feststellung, es sei nicht an den Kleinstaaten, ihre Defensivkraft zu reduzieren, vielmehr sollten die Supermächte ihre Offensivkraft abbauen. Die Schweiz lege grosses Gewicht auf die regionalen Abrüstungsbemühungen und bedaure die Stagnation der Truppenabbaugespräche in Wien [13].

Nicht unbestritten ist der Wert solcher internationaler Konferenzen in der Öffentlichkeit, wie sich am Beispiel des Nachfolgetreffens zur Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), das 1977 in Belgrad begonnen hatte, deutlich zeigte. Während in der Presse die Enttäuschung über den Konferenzverlauf klar zum Ausdruck kam und auch der schweizerische Delegationsleiter das Konferenzergebnis als unbefriedigend bezeichnete, meinte der Bundesrat in Beantwortung einer parlamentarischen Interpellation, eine rein negative Wertung wäre falsch, denn es sei für die Schweiz, die nur wenig Zugang zu internationalen Konferenzen politischen Charakters habe, wichtig, ihre Meinung darlegen zu können. Sie sei deshalb an der Fortführung der KSZE-Nachfolgekonferenzen interessiert [14]. Auch müsse die gute Zusammenarbeit unter den Neutralen und Blockfreien hervorgehoben werden [15]. Im Belgrad versuchte die Schweiz eine Stellung zwischen den Blöcken einzunehmen. Überzeugt davon, dass die Spannungen zwischen den Supermächten einen Konsensus nicht mehr ermöglichten, leitete die schweizerische Delegation das Konferenzende ein, indem sie vorschlug, das Treffen mit einem nüchternen Dokument zu beenden [16]. Auch das KSZE-Expertentreffen über internationale Streitschlichtung, das im November in Montreux eröffnet wurde, endete ohne greifbaren Erfolg [17].

War es aber bei der KSZE-Konferenz in Belgrad das Konferenzergebnis, das zu Diskussionen führte, so war es bei der Antirassismuskonferenz die schweizerische Teilnahme, insbesondere an der Schlussabstimmung, die in Presse und Parlament auf Kritik stiess. Die Schweiz beteiligte sich an dieser Konferenz, obwohl nicht nur Südafrika, sondern auch Israel und die USA ihr ferngeblieben waren. Auch nahm sie an der Schlussabstimmung teil, obwohl die EG-Staaten, Kanada, Neuseeland und Australien die Konferenz aus Protest gegen die Gleichsetzung von Zionismus und Rassismus schon vor dieser Abstimmung verlassen hatten. In seiner Antwort auf die Einfache Anfrage Duboule (fdp, GE) führte der Bundesrat aus, durch die Teilnahme an solchen Konferenzen sei die Schweiz imstande, ihre Werte zu verteidigen und einen nützlichen Beitrag zur Diskussion zu leisten. Um ihrer Meinung Ausdruck zu verleihen, habe sie an der Schlussabstimmung teilgenommen und zusammen mit den übrigen drei neutralen Staaten Europas sich gegen das Dokument ausgesprochen [18].

In der Presse fand dagegen die schweizerische Stellungnahme zur Mediendeklaration der UNESCO-Generalkonferenz in Paris Lob. Schon vor deren Beginn hatte der Bundesrat in Beantwortung einer Interpellation Hofer (svp, BE) versichert, die Schweiz würde eine allfällige Neuauflage der «totalitären und freiheitsfeindlichen» Grundsatzerklärung, die die schweizerische Auffassung von Informationsfreiheit verletze, nicht unterzeichnen. Davon ausgehend brachte der schweizerische Delegierte gegenüber der Komprornissformel trotz wesentlichen Verbesserungen Vorbehalte an [19].

Waren es somit vorab bürgerliche Kreise, die der schweizerischen Beteiligung an internationalen Konferenzen mit gewissen Vorbehalten gegenüberstand, so kam die schweizerische Vertretung in der UNO-Kommission, die 1977 mit der Untersuchung der Tätigkeit der multinationalen Gesellschaften in der Dritten Welt betraut werden war, von links her unter Beschuss. Neben alt-Bundesrat Schaffner war Botschafter Jolles Zielscheibe der Vorwürfe, die von einem Versuch der schweizerischen Multis sprachen, die. UNO zu unterwandern, womit diese nicht nur ihren eigenen, sondern auch den Ruf der Schweiz ruinierten [20].

In seiner Antwort auf zwei diesbezügliche parlamentarische Vorstösse wies der Bundesrat die Anschuldigungen zurück. Schaffner sei nicht offizieller Vertreter der Schweiz gewesen, sondern von UNO-Generalsekretär Waldheim in das Gremium, das sich mit der Tätigkeit der Multis befasst, berufen worden. Da Waldheim Schaffners Status gekannt habe, sei der Vorwurf der Infiltration kategorisch abzulehnen. Der erwähnte Ausschuss habe zur Aufgabe gehabt, sich ein ausgewogenes Urteil über die Rolle und die Auswirkungen der Multis zu bilden, wozu es alle Meinungen brauche. Auch die Vorwürfe gegen Jolles wies der Bundesrat zurück. Die Beamten der Handelsabteilung hätten an den Beratungen der schweizerischen multinationalen Gesellschaften teilgenommen, um die Aktivitäten von internationalen Organisationen wie der OECD zu erläutern [21].

Nicht bloss auf Weltebene, sondern auch im engeren Bereich des westlichen und neutralen Europas mass der Bundesrat der Intensivierung der Beziehungen grosse Bedeutung zu. Der Chef des EPD besuchte nicht nur Wien und Rom und empfing den französischen wie auch den jugoslawischen Aussenminister, sondern er vereinbarte mit Österreich, es sollten in Zukunft allmonatlich gemeinsame Treffen der höchsten Beamten :stattfinden [22]. Auch mit Italien, zu dem das Verhältnis nicht mehr getrübt ist, wurden verstärkte Kontakte verabredet, während man mit Frankreich übereinkam, Mitte September ein Expertentreffen zur Vorberatung der Konferenz von Montreux durchzuführen und Abrüstungsfragen gemeinsam zu diskutieren [23]. Die Koordination stand ferner bei den verschiedenen Treffen Bundesrat Furglers mit den Innenministern Osterreichs, Italiens, der Bundesrepublik und später auch Frankreichs zur Besprechung der Terrorismusbekämpfung im Vordergrund [24].

Die schweizerische Beteiligung an den Europaratskonventionen wurde im Nationalrat einer kritischen Würdigung unterzogen. Während die meisten Redner für zustimmende Kenntnisnahme des Berichts des Bundesrates zur Motion Reiniger (sp, SH) plädierten und zusammen mit Bundesrat Aubert, dem Vorsteher des EPD, der Meinung waren, entscheidend sei nicht die Zahl der unterzeichneten Konventionen, sondern deren Bedeutung, wurde von verschiedener Seite doch die Frage aufgeworfen, ob die Schweiz mit der Unterzeichnung nicht manchmal allzu lange zuwarte [25]. Obwohl Bundesrat Aubert vor dem Parlament betonte, die Schweiz könne wegen ihrer föderativen und direkten Demokratie nicht alles übernehmen, was in Strassburg vorgeschlagen werde, zeigte sich auch hier, dass die schweizerische Regierung entschlossen war, eine raschere Gangart einzuschlagen. So unterzeichnete die Schweiz als erstes Land die 100. Europaratskonvention, in der es um Verwaltungsangelegenheiten geht. Dieses Novum wurde in der Presse auch gebührend beachtet [26].

Das Verhältnis der Schweiz zu den Europäischen Gemeinschaften (EG) stand 1978 vor allem unter dem Eindruck der geplanten EG-Erweiterung sowie der Schaffung eines neuen europäischen Währungssystems. Diese beiden Punkte waren die Gesprächsthemen beim Besuch von Roy Jenkins, dem ersten offiziellen Besuch eines EG-Kommissionspräsidenten in der Schweiz [27]. In Bern befürchtet man, die Vergrösserung der Disparität zwischen der Marktgrösse der Schweiz und derjenigen der EG könnte zumindest tendenziell dazu führen, dass das Interesse der EG an einer gegenseitigen Öffnung der Märkte geringer wird. Die Gefahr einer wachsenden Abhängigkeit und einer gleichzeitig zunehmenden Isolierung ist nicht von der Hand zu weisen. So werden in Zukunft nicht weniger als 55% der Exporte in den EG-Raum ausgeführt werden und 75% der Importe aus ihm kommen. Aber auch die Rechtsvereinheitlichung schafft für die Schweiz Probleme, ebenso die Tatsache, dass die EG, von denen sich unser Land aus neutralitätspolitischen Gründen fernhält, vielfach unpolitische Vorhaben verwirklichen, an denen sich die Schweiz beteiligen würde, wären die EG nicht eine Gemeinschaft mit politischer Zielsetzung [28].

Wie bereits an anderer Stelle ausgeführt wurde, stand das Jahr 1978 im Zeichen der Menschenrechte [29]. Auch die Schweiz beteiligte sich an den internationalen Bestrebungen auf diesem Gebiete. Wie vor ihm schon der Nationalrat [30] beschloss der Ständerat, an der aus dem Jahre 1971 stammenden Motion Schmid (ldu, ZH), die der Bundesrat abschreiben wollte, weiterhin festzuhalten. Die Landesregierung wurde damit aufgefordert, den Abschluss einer Anti-Folter-Konvention in die Wege zu leiten. Sie stellte daraufhin in Aussicht, diesbezüglich zuerst mit Österreich und Schweden, danach mit den Europaratstaaten und in einer dritten Phase mit Australien, Kanada, Neuseeland und den USA Kontakt aufzunehmen, warnte aber gleichzeitig vor Illusionen [31].

In der Menschrechtsfrage liess die Politik des Bundesrates Schwankungen erkennen. Als im Sommer in der Sowjetunion verschiedenen Dissidenten der Prozess gemacht wurde, zitierte man nicht nur den sowjetischen Botschafter ins Bundeshaus, um der Besorgnis des Schweizervolkes Ausdruck zu verleihen, sondern bot den betroffenen Dissidenten gleichzeitig noch Asyl an, ein in der schweizerischen Aussenpolitik einmaliger Schritt [32].

Diese eher spektakuläre Geste schien zusammen mit der Art, wie der Vorsteher des EPD in seinen Erklärungen die Bedeutung der Menschenrechte betonte, darauf hinzudeuten, dass der Bundesrat in der Menschenrechtsfrage eine aktivere Rolle spielen wollte. Doch mit seiner Antwort auf die von Ständerat Guntern (cvp, VS) eingereichte Motion, in der die Schaffung einer nationalen Instanz nach amerikanischem Vorbild («Commission on security and cooperation in Europe») gefordert wurde, die die Einhaltung der Menschenrechtsvereinbarungen von Helsinki verfolgen und die Öffentlichkeit über Verstösse informieren sollte, zeigte der Bundesrat, dass er nicht gewillt war, von seiner traditionell zurückhaltenden Politik abzuweichen. Mit deutlichem Seitenhieb auf die Menschenrechtspolitik des amerikanischen Präsidenten Carter erklärte der Chef des EPD, mit nuancierten Demarchen sei oft mehr zu erreichen als mit offiziellen Stellungnahmen [33]. Diese Ausführungen stiessen nicht nur beim Motionär, sondern auch in der Presse auf Kritik. Man fand dort, es wäre der Schweiz nicht schlecht angestanden, sich engagierter für die Menschenrechte einzusetzen [34].

In den Beratungen der eidgenössischen Räte zum Asylgesetz, dessen Hauptzweck die Zusammenfassung der bisher verstreuten Bestimmungen in einem einheitlichen Erlass und die Verbesserung der rechtlichen Stellung des Flüchtlings war, wurde der Zusammenhang zwischen Asyl- und Menschenrechten hergestellt. Es war unbestritten, dass die jetzige Verfassungsgrundlage für ein subjektives Recht auf Asyl nicht ausreicht. Dennoch zielten die Beschlüsse der Nationalratskommission, über die Vorstellungen von Bundesrat und Parlament hinausgehend, in diese Richtung. Während es der Fraktionssprecher der Sozialdemokraten vor dem Nationalrat deshalb bedauerte, dass sich der Bundesrat nicht zu einer diesbezüglichen partiellen Verfassungsrevision habe entscheiden können, stellte Nationalrat Oehen (na, BE) einen Rückweisungsantrag an die Kommission, weil diese seiner Meinung nach einen Rechtsanspruch auf Asyl aufgestellt hatte. Der Antrag wurde jedoch deutlich abgelehnt. Umstritten war die Fassung des Familienbegriffs. Der Nationalrat stimmte zwar einer Ausdehnung dieses Begriffs auf mit dem Flüchtling in dauernder Gemeinschaft zusammenlebende Personen knapp zu, doch lehnte er eine weitergehende Auslegung ab, ausgenommen im Fall von minderjährigen Kindern.

Heftig umstritten waren auch die Kompetenzen des Bundesrates, in Notzeiten Teile des Asylgesetzes ausser Kraft zu setzen. Ganz offenkundig wirkte hier noch das Misstrauen nach, das in der Haltung der Bundesbehörden zur Zeit des Zweiten Weltkriegs begründet ist [35]. Schliesslich stimmte der Nationalrat auf Antrag der Kommissionsminderheit diesen Kompetenzen zu, legte aber gleichzeitig fest, dass der Bundesrat über von ihm getroffene abweichende Massnahmen der Bundesversammlung unverzüglich Bericht erstatten müsse [36].

1978 standen unter den Asylsuchenden die Vietnamesen im Vordergrund, doch hielt sich die Schweiz bei der Asylgewährung lange Zeit stark zurück, eine Tatsache, die in der Presse verschiedentlich auf heftige Kritik stiess [37]. Dagegen nahm man in der PdA die Zusatzbewilligungen für Vietnamesen zum Anlass, die schweizerische Asylpolitik als rein von wirtschaftlichen und politischen Kriterien abhängig zu kritisieren [38].

Es ist bekannt, dass die Schweiz, gemessen an den Summen, die sie für staatliche Entwicklungshilfe aufwendet, unter den entwickelten Ländern einen hinteren Rang einnimmt. Umstritten ist aber — nicht erst seit der Verwerfung des IDA-Kredites durch das Volk im Jahre 1976 — welche Schlussfolgerungen aus diesem Faktum zu ziehen seien. Eindeutige Abstimmungsergebnisse im Parlament lassen noch keinen direkten Rückschluss auf die Meinung in der Bevölkerung zu.

Im Wissen um diese Diskrepanz wurde in den parlamentarischen Beratungen über den 735 Mio-Rahmenkredit, mit dem der Bundesrat bis 1981 den Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe von 0,19 auf 0,25% des Bruttosozialproduktes anheben will und der als solcher in den Räten unbestritten war, immer wieder betont, eine bessere Information des Volkes sei unbedingt notwendig [39]. Kritik an der schweizerischen Entwicklungspolitik übten nicht nur die Vertreter der Rechten, sondern auch die Sozialdemokraten. Deren Sprecher erklärte, nicht das EPD, sondern die Handelsabteilung bestimme die Richtung dieser Politik. Die schweizerische Glaubwürdigkeit sei nicht zuletzt deshalb ins Zwielicht geraten, weil die Schweiz mit den Entwicklungsländern so gute Geschäfte mache. Von bürgerlicher Seite wurde im Gegenzug der SP vorgeworfen, sie spreche sich einerseits gegen Produktionsverlagerungen in Billiglohnländer, andererseits aber auch gegen Exporte dorthin aus. Bundesrat Aubert seinerseits dementierte jede Uneinigkeit zwischen dem EPD und der Handelsabteilung. Den Grund für das mangelnde Verständnis des Volkes für Entwicklungspolitik sah er darin, dass die Schweizer sich nur ungenügend dafür interessierten, was sich ausserhalb ihrer Grenzen abspiele [40].

Auf stärkeren Widerstand stiess die Vorlage eines 200 Mio-Rahmenkredites für Verpflichtungen im wirtschafts- und handelspolitischen Bereich der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Während die NA und die Republikaner, wie zu erwarten war, im Nationalrat für Nichteintreten stimmten, verlangte die PdA Rückweisung an den Bundesrat. Die SP war zwar für Eintreten, forderte jedoch die Streichung der 50 Mio Fr., die für die Stützung der Zahlungsbilanzen verwendet werden sollten. Dies wurde aber von der Mehrheit des Rates abgelehnt. Sowohl die bürgerlichen Parteien als auch die Sozialdemokraten hielten es für legitim, mit dieser Vorlage zugleich Exportförderung zu betreiben [41]. Die Vorlage wurde von beiden Kammern genehmigt.

Im September legte der Bundesrat den Räten für die Weiterführung der humanitären Hilfe ein Kreditbegehren in der Höhe von 270 Mio Fr. vor, das wie die beiden oben erwähnten Vorlagen auf dem Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe von 1976 beruht. Mit diesem Kredit sollten einerseits die Beiträge an schweizerische oder internationale Hilfswerke, dann aber auch die Nothilfe finanziert werden. Im Ständerat passierte der Kredit oppositionslos [42].

Die aussenwirtschaftliche Entwicklung der Schweiz stand 1978 ganz im Zeichen des massiv steigenden Frankenkurses. Da sich der Aussenwert unserer Währung, wie wir an anderer Stelle berichtet haben, weit über das im internationalen Inflationsvergleich gerechtfertigte Mass erhöhte, konnte die Schweiz in nur sehr beschränktem Umfang am Wachstum der Weltwirtschaft partizipieren. Harter Franken und hoher Ertragsbilanzüberschuss ermöglichen zwar eine wohlfeile Investition des schweizerischen Kapitals im Ausland. schwächen aber den Werkplatz Schweiz, indem sie die Ertragslage und damit die Investitionsneigung der Exportwirtschaft schmälern und die Binnenwirtschaft einer härteren Importkonkurrenz aussetzen. Um die gefährdeten Arbeitsplätze des Industriestandortes Schweiz zu erhalten, drängen sich deshalb sowohl bei der unilateralen Exportförderung als auch im bilateralen wie im multilateralen Kontakt mit dem Ausland zunehmend auch währungspolitische Massnahmen auf [43].

Die Auslandabhängigkeit der schweizerischen Wirtschaft, die in der Rohstoffarmut und in der Begrenztheit unseres Binnenmarktes gründet und sich in den letzten Jahren noch einmal gewaltig verstärkt hat, drückt der Situation unseres Landes in zweierlei Hinsicht ihren Stempel auf: Einerseits ist es der Schweiz bei zunehmender internationaler Kapitalverflechtung gelungen. bezüglich der Auslandsinvestitionen in die 4. Stelle unter allen Ländern der Welt aufzurücken, obwohl sie bevölkerungsmässig nur den 67. Rang einnimmt. Andererseits hat der Anteil der Aussenwirtschaft an der nationalen Wertschöpfung überdurchschnittlich zugenommen (er beträgt heute über 40 Prozent), und die Rezession mit ihrem scharfen Nachfragerückgang im Inland hat deutlich werden lassen, wie sehr unser wirtschaftliches Gedeihen vom Export abhängig ist. Diese wesentlichste Konjunkturstütze. die der Schweiz seit 1976 eine teilweise Erholung aus dem wirtschaftlichen Tief ermöglicht hat, ist aber ihrerseits an die Entwicklung der Weltwirtschaft und des Welthandels gebunden [44].

Was Handelsverkehr und Wirtschaftswachstum der westlichen Industriestaaten betrifft. so präsentierten sich 1978 die Voraussetzungen für den schweizerischen Export ähnlich günstig wie im Vorjahr. Das reale Bruttosozialprodukt aller OECD-Staaten stieg abermals um mehr als 3,5% an. und der internationale Handelsaustausch dehnte sich um über 5% aus. Bei relativ hoch bleibender Arbeitslosigkeit und regional sehr unterschiedlichem Erfolg der Inflationsbekämpfung trugen in den meisten Ländern vor allem der private Konsum, aber auch die Konjunkturbelebungsmassnahmen der öffentlichen Hand zum Wachstum bei. Demgegenüber spielten nun aber in der Schweiz diese beiden Faktoren eine nur geringe Rolle, und während 1977 die schweizerischen Exporte als wichtigste Konjunkturstütze noch doppelt so stark wie das Welthandelsvolumen hatten gesteigert werden können, hielt sich im Berichtsjahr die Ausdehnung des Exportvolumens nur gerade im Rahmen des Welthandelswachstums. Damit blieb 1978 die Zunahme des realen Bruttosozialproduktes der Schweiz mit 1,2% deutlich hinter dem Mittelwert der OECD-Staaten zurück. Dieser relative Misserfolg ist in erster Linie aufdie Entwicklung der Währungssituation zurückzuführen: Dollarzerfall und massiver Aufwertungsdruck auf den Schweizer Franken auch im Verhältnis zu allen anderen Währungen verunmöglichten eine Fortsetzung des Exportbooms vom Vorjahr und setzten — namentlich in der zweiten Jahreshälfte — die schweizerischen Produkte sowohl im Inland wie auf den Weltmärkten einem harten Konkurrenzdruck aus dem Ausland aus. Die verschlechterte Wettbewerbssituation schlug sich in einer prekären Ertragslage nieder und bewirkte im dritten Quartal gar einen Rückgang der schweizerischen Industrieproduktion [45].

Diese nun deutlich spürbare Abhängigkeit vom internationalen Währungsgeschehen, dem eine kleine, offene Volkswirtschaft weitgehend ausgeliefert ist, prägte die Entwicklung des schweizerischen Aussenhandels. Während die Exporte volumenmässig um 4,9% gesteigert werden konnten, wuchs der Wert der Ausfuhren nur noch um 1,1 % auf 41 780 Mio Fr. an. Trotz nur schwach erhöhter Gesamtnachfrage nahm das Importvolumen infolge der durch den Wechselkurs bedingten Verbilligung der Einfuhrgüter erheblich zu (+ 9,8%); wegen der Preissenkungen resultierte aber ein geringfügiger Rückgang des Werts der Importe um 1,6% auf 42 300 Mio Fr. Insgesamt schloss die Handelsbilanz mit einem auf 520 Mio Fr. reduzierten Defizit ab, das als aussergewöhnlich tief bezeichnet werden kann, nachdem der Einfuhrüberschuss des Vorjahres (ohne Industriegold) 1675 Mio Fr. betragen hatte. Diese vor allem aus der Veränderung des Wechselkurses erklärbare Entwicklung liess zusammen mit dem nochmaligen Anstieg der Kapitalerträge aus Auslandsinvestitionen den Positivsaldo der Ertragsbilanz auf ungefähr 9 Mia Fr. anwachsen [46].

Bei den Importen erfuhren lediglich die Investitionsgüter auch eine wertmässige Zunahme, was aber in hohem Masse mit nicht-konjunkturellen Sonderfaktoren (Kernkraftwerk Gösgen, Tiger-Kampfflugzeuge) zusammenhing. Bei den Exporten führten die Wechselkursprobleme je nach Nachfragebedingungen zu unterschiedlichen Reaktionen : Branchen wie die chemische Industrie oder die Textil- und Bekleidungsindustrie, die im internationalen Vergleich eher homogene Produkte herstellen, waren gezwungen, ihre Preise in Schweizerfranken spürbar zu senken und daraus resultierende Verluste über eine Steigerung des Exportvolumens wettzumachen. Die Maschinen- und Apparateindustrie, die meist spezialisierte Produkte anbietet, musste demgegenüber ihre Preise weniger stark zurücknehmen. Die steigenden Aussenhandelsmittelwerte bei der Uhrenindustrie, die nach der Erholung von 1977 wiederum einen Exportrückgang erlitt, zeugen indes von strukturellen Änderungen, welche die Ausfuhr qualitativ höherwertiger und damit teurerer Produkte möglich machten. Der reale Export von Dienstleistungen verzeichnete ein verlangsamtes Wachstum, was auf den wechselkurs- und witterungsbedingten Rückgang der Übernachtungen ausländischer Gäste zurückzuführen ist. Regional betrachtet, setzte sich 1978 die im Vorjahr feststellbare Tendenz zur Exportverlagerung in Wirtschaftsräume ausserhalb der westlichen Industriestaaten nicht mehr fort; die vordem starke Ausweitung des Handels mit den OPEC-Ländern wurde nunmehr von einem Rückgang abgelöst, und das bescheidene Exportwachstum beruhte ausschliesslich auf Mehrlieferungen nach den OECD-Staaten. Die Bundesrepublik Deutschland blieb bei weitem der wichtigste Handelspartner der Schweiz: Die Einfuhren aus der BRD betrugen 29% des Gesamtimports, während sich die Ausfuhren in dieses Land auf 18% des schweizerischen Exports erhöhten [47].

Diese wachsende Abhängigkeit vom Deutschlandmarkt ist deshalb nicht völlig unproblematisch, weil sich die Wettbewerbssituation der schweizerischen Insdustrie nicht nur gegenüber dem Dollarraum verschlechterte; auch die D-Mark verlor relativ zum Schweizer Franken an Wert, was unserem Nachbarland als dem bedeutendsten Lieferanten und Abnehmer der Schweiz und als einem wichtigen Konkurrenten auf Drittmärkten Wettbewerbsvorteile eintrug. Da die beiden Aufwertungsschübe unserer Währung von Ende 1977/Anfang 1978 und vom dritten Quartal des Berichtsjahres durch kleine Inflationsrate, Verbilligung der importierten Vorprodukte sowie geringe Kapitalkosten nicht kompensiert werden konnten, schlugen sich die Nachteile des Industriestandortes Schweiz in gedrückten Gewinnen oder gar Verlusten nieder und führten dort, wo Preiszugeständnisse nicht mehr möglich waren, zu einer Schrumpfung der Auftragseingänge. Diese Misserfolge und unerfreulichen Zukunftsaussichten signalisieren auch eine stärkere Gefährdung des Werkplatzes Schweiz: Investitionen werden kaum mehr zur Erweiterung, sondern nur noch zur Rationalisierung der Produktion getätigt, sofern die Industriebetriebe nicht gar ihre Tore schliessen und die Produktion ins kostengünstigere Ausland verlagern [48]. Den wohl spektakulärsten Fall einer Betriebsschliessung bildete die Stillegung der Pneufabrik Firestone in Pratteln (BL), die zu einem Verlust von über 600 Arbeitsplätzen führte. Weder die Bereitschaft der Arbeitnehmer, Lohnreduktionen in Kauf zu nehmen, noch die Verhandlungen mit Vertretern des Bundes und der Kantonsregierung vermochten die amerikanische Konzernleitung dieses multinationalen Unternehmens von ihrem Entscheid abzubringen, die schweizerische Produktionsstätte zugunsten einer millionenschweren Expansion im preisgünstigen Thailand aufzugeben. Dass das Führungsgremium in Akron (USA) dem lokalen schweizerischen Management wenig Spielraum liess und mit seiner profitorientierten Entscheidung die vitalen Interessen einer ganzen Region verletzte, wurde mit Empörung zur Kenntnis genommen [49]. Dem liess sich allerdings entgegenhalten, dass die schweizerischen Multis bei ihren Investitionsentscheiden genau so verfahren [50]. Im Falle der Firestone wie auch bei anderen Betriebsschliessungen wurde betont, der hohe Aussenwert des Schweizer Frankens trage nicht die alleinige Schuld; neben struktur- und branchenspezifischen Problemen seien oft auch mangelnde Planung und echte Führungsschwächen für die unternehmerischen Misserfolge verantwortlich, und die Währungslage diene manchmal nur als Vorwand [51].

Während die politische Linke neben Massnahmen zum Schutz der Währung und zur Eindämmung des überbordenden Finanzplatzes auch ein stärkeres unternehmerisches Engagement des Staates verlangte, um den Werkplatz Schweiz zu erhalten [52], begnügten sich bürgerliche Parteien und Wirtschaftskreise mit der Forderung, neben einer konsequenten Handhabung der Globalsteuerung sei vor allem die staatliche Exportförderung im Sinne einer flankierenden Hilfe für die Privatwirtschaft auszubauen [53]. Diesem Begehren entsprachen sowohl die wirtschaftliche Schulung des Personals der Botschaften und Konsulate wie auch die von Vertretern der Verwaltung und der Wirtschaft gemeinsam durchgeführten Goodwill-Missionen in Staatshandels- und Entwicklungsländer, deren Aufnahmefähigkeit für schweizerische Exportprodukte noch nicht ausgeschöpft schien [54].

Wichtigstes Instrument der Exportförderung bildete nach wie vor die Exportrisikogarantie (ERG), deren Leistungen auch für die mittel- und langfristige Kursabsicherung von Investitionsgütern sowie für die kurzfristige Kursabsicherung von Konsumgütern in den letzten Jahren ständig ausgebaut wurden. Die Erhöhung des Maximalsatzes der ERG auf 95% des Lieferwertes, 1975 als Dringlichkeitsbeschluss verabschiedet, wurde ins ordentliche Recht übergeführt [55]. Die Zahlungen der ERG für Schäden und Kursverluste erhöhten sich innert Jahresfrist von 80 auf 305 Mio Fr. und beanspruchten damit die Bundeskasse weit mehr, als ihr Rückzahlungen für frühere Garantieleistungen und Gebühreneinnahmen zuflossen [56]. Da unter den gegenwärtigen Bedingungen die Rückstellungen von total 399 Mio Fr. bald aufgebraucht sein werden, geriet das Finanzierungssystem der ERG unter heftigen Beschuss: es gehe nicht an, dass die einst erklecklichen Gewinne der Exportindustrie den privaten Unternehmen voll zugute gekommen seien, die nun anstehenden Verluste aber sozialisiert werden sollten [57]. Zudem forderten parlamentarische Vorstösse und eine Petition mit 27 000 Unterschriften die Regierung auf, für Lieferungen nach Ländern wie Südafrika inskünftig keine ERG . mehr zu gewähren, da die Schweiz mit solchen Leistungen rassistische Regime wirtschaftlich unterstütze, obwohl sie doch den Rassismus in ihren verbalen Ausserungen politisch verurteile [58].

Das Aufwärtsfloaten des Schweizer Frankens brachte namentlich auch den Fremdenverkehr in Schwierigkeiten, der nach Maschinenindustrie und Chemie als drittwichtigste Exportbranche und gleichzeitig als zweitgrösster Arbeitgeber der Schweiz rangiert. Vereinzelt sahen sich die Hoteliers sogar gezwungen, ihren ausländischen Gästen eine individuelle Kursgarantie zuzugestehen [59]. Gegenüber entsprechenden Begehren machte der Bundesrat geltend, dass sich die touristischen Leistungen für eine Unterstellung unter die ERG nicht eigneten, da diese nur zum geringsten Teil auf längerfristig abgeschlossenen Verträgen basierten und die ERG nur für Kursverluste nach Vertragsabschluss eine Garantie übernehmen könne [60]. Der Bund erweitert indes seine Zahlungen an die Schweizerische Verkehrszentrale für die Jahre 1979 und 1980 um je 5 Mio Fr., um Sonderwerbeaktionen im Ausland zu ermöglichen [61]. Zum selben Zweck wurde auch die Schweizerische Zentrale für Handelsförderung mit grosszügigeren Beiträgen bedacht [62]. Nationalbank und Geschäftsbanken verlängerten oder erweiterten ihre Finanzierungshilfen für die Exportwirtschaft und erklärten namentlich ihre erhöhte Bereitschaft, Devisentermingeschäfte zu günstigen Bedingungen abzuschliessen [63]. Auf weitere währungs- und steuerpolitische Massnahmen zugunsten des wechselkursgeprüften Industriestandortes Schweiz sowie auf ergänzende Vorkehren insbesondere für strukturschwache Gebiete wie die exportorienterte Uhrenregion haben wir in anderem Zusammenhang hingewiesen [64].

Auf geteilte Aufnahme stiess ein exportwirtschaftliches Begehren, dessen offene Lancierung und dessen breite Unterstützung die politische Klimaveränderung seit den frühen siebziger Jahren deutlich zum Ausdruck bringen: Im Einverständnis mit der absoluten Mehrheit aller Bundesparlamentarier reichten Nationalrat Friedrich (fdp, ZH) und Ständerat Herzog (svp, TG) zwei gleichlautende Motionen ein, die — nicht zuletzt mit dem Argument der Arbeitsplatzsicherung — eine Lockerung der Vorschriften für die schweizerische Waffenausfuhr verlangen [65]. Danach wären z.B. gepanzerte Transportfahrzeuge von der Unterstellung unter das Kriegsmaterialgesetz auszunehmen, und der Begriff der Spannungsgebiete, nach denen Waffenexporte verboten sind, müsste auf dem Verordnungswege neu und enger umschrieben werden. Die Linke protestierte gegen eine solche Forderung und geisselte eine vordergründige Verwendung des Arbeitsplatzargumentes als zynische Entgleisung bürgerlicher Doppelmoral. Im Vorfeld der Abstimmung über die Waffenausfuhrverbotsinitiative vom Herbst 1972 sei eine restriktive Auslegung des Kriegsmaterialgesetzes versprochen worden, und der Bundesrat habe sich zunächst auch einer zurückhaltenden Bewilligunspraxis befleissigt; inzwischen sei aber der Waffenexport auf mehr als den doppelten Umfang angestiegen (1977: 513 Mio Fr. oder 1,3 % der Gesamtausfuhr), weshalb eine weitere Liberalisierung auf diesem Gebiet nicht hingenommen werden könne. Vielmehr müsse man die Waffenverkäufe ins Ausland einschränken, nötigenfalls mit Hilfe einer neuen Volksinitiative [66].

Angesichts der turbulenten Entwicklung im Iran erntete der Bundesrat verschiedentlich den Vorwurf, er habe während Jahren die politische Lage in diesem Land falsch eingeschätzt und es trotz deutlicher Warnungen unterlassen, gegen schweizerische Waffenlieferungen vom Werte einer halben Mia Fr. in ein brisantes Krisengebiet rechtzeitig einzuschreiten [67]. Er zog auch vehemente Proteste auf sich, weil er gegen den Verkauf von Pilatus-Portern an Diktaturregimes nichts einzuwenden fand, obwohl diese zwar unbewaffneten Maschinen von der Herstellerfirma, den zum Bührle-Konzern gehörenden Flugzeugwerken in Stans, selbst immer wieder als Kriegsflugzeuge angepriesen worden waren; dem Kriegsminister Argentiniens unterstellte Polizeipiloten durften sogar in einem Trainingslager im Wallis auf diese Flugzeuge eingeschult werden, sie mussten allerdings für den zweiten Teil ihres Aufenthaltes in der Schweiz auf das Tragen argentinischer Uniformen verzichten [68].

Eine Motion Ziegler (sp, GE), die schweizerischen Waffenschmieden und Waffenhändlern die Umgehung des Kriegsmaterialgesetzes über Lizenzvergabe oder Tochterfirmen im Ausland sowie über andere bisher legale Praktiken des Dreiecksgeschäfts verunmöglichen oder wenigstens erschweren wollte, wurde im Nationalrat mit grossem Mehr abgelehnt. Der Bundesrat hatte seine negative Haltung gegenüber diesem Vorstoss mit juristischen Bedenken begründet, obwohl entsprechende Vorbehalte ein halbes Jahr zuvor bei einer ähnlich gelagerten Verordnung bezüglich des Dreieckshandels mit Südrhodesien nicht ins Gewicht gefallen waren [69].

Durch den hohen Grad der Auslandabhängigkeit, der die Erfolgsaussichten autarker Wachstumsförderung von vornherein begrenzt, sind Industriestandort und Finanzplatz Schweiz in ihren Entwicklungsmöglichkeiten weitgehend den weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen ausgeliefert. Im Gegensatz zur Aussenpolitik im engeren Sinne, die traditionell am Unabhängigkeitsziel festgemacht ist und in ihren modernen Bestrebungen in Richtung weltweiter Solidarität und Partizipation immer wieder über neutralitätspolitische Vorbehalte und Vorurteile zu stolpern droht, hat sich aufgrund der ökonomischen Interessenlage eine aktive Teilnahme der Schweiz an der multilateralen Wirtschaftspolitik längst gegen alle isolationistischen Strömungen durchgesetzt. Rührigkeit und Effizienz der in diesem Bereich federführenden Handelsabteilung des EVD stossen indes oft auf Kritik gerade von Protagonisten einer kooperativen Aussenpolitik, für welche die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik die Eigeninteressen unseres reichen Landes über Gebühr und auf Kosten des Solidaritätsziels der Weltgesellschaft zur Geltung bringt [70].

Um den liberalen Welthandel trotz globaler Struktur- und Arbeitsplatzprobleme aufrechtzuerhalten, ging es — wie bereits in den vorangegangenen Jahren — namentlich darum, protektionistische Vorkehren verschiedener Regierungen zu verhindern oder rückgängig zu machen, wobei die Bekämpfung nichttarifärer Handelshindernisse und die Berücksichtigung währungspolitischer Momente vermehrt an Bedeutung gewannen. Während sich die OECD-Nationen erneut zur Verlängerung ihres Stillhalteabkommens bereit fanden, konnte die Tokio-Runde des GATT einem erfolgreichen Abschluss nähergebracht werden [71]. Dass aussenwirtschaftliche Abkommen auch binnenwirtschaftliche Massnahmen tangieren können, mussten der Konjunkturdelegierte und das EMD erfahren: Aufgrund von Wettbewerbsbestimmungen der EFTA durfte ein österreichisches Lieferungsangebot für Militärtricots nicht ausgeschlagen werden, obwohl die Beschaffung solcher Tricots als konjunkturelle Stützungsaktion für die schweizerische Wirtschaft geplant war [72]. Im Rahmen der europäischen Integration stellte sich insbesondere die Aufgabe, einer Diskriminierung der EFTA-Produkte auf Drittmärkten, die über Präferenzabkommen Anschluss an die EG suchen, vorzubeugen; die Bestrebungen zur Gründung einer Europäischen Währungsunion wurden von der Schweiz aufmerksam verfolgt [73].

Angesichts der finanziellèn Verflechtung mit der Dritten Welt legten die Behörden besonderen Wert auf Abkommen zum Schutze schweizerischer Investitionen in Entwicklungsländern [74]. Dem Ausschuss der UNO-Generalversammlung, der die an der Konferenz über internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit (KIWZ) eingeleitete Diskussion der Nord-Süd-Beziehungen fortführen soll, gehört die Schweiz wiederum als Vollmitglied an. Hier wie anlässlich der Vorbereitungen auf die fünfte Session der UNCTAD kamen die Probleme einer neuen Weltwirtschaftsordnung und einer Interessenharmonisierung zwischen Industrienationen und Entwicklungsländern zur Sprache [75]. Über die entwicklungspolitischen Bemühungen des Bundes und über die umstrittene Vertretung der Schweiz in einem UNO-Gremium für transnationale Gesellschaften durch alt Bundesrat Schaffner haben wir an anderer Stelle berichtet [76].