Für den Schutz der Grundrechte stellt — in den westlichen europäischen Staaten — die vom Europarat geschaffene Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) das wesentliche Garantie- und Kontrollinstrument dar. Gleichzeitig mit dem 1974 erfolgten Beitritt zur EMRK hatte die Schweiz auch die Zusatzprotokolle Nr. 2, 3 und 5, welche sich mit Verfahrensfragen befassen, ratifiziert. Die Ratifizierung der Zusatzprotokolle Nr. 1 und 4, welche die Liste der von der EMRK garantierten Rechte ergänzen, ist vom Bundesrat nach dem negativen Verlauf der Vernehmlassung (1985) resp. nach dem Scheitern des neuen Ausländergesetzes in der Volksabstimmung (1982) vorläufig zurückgestellt worden. Im Berichtsjahr beantragte der Bundesrat die Ratifizierung der zwischen 1982 und 1985 entstandenen Zusatzprotokolle Nr. 6, 7 und B. Das erste würde die Schweiz verpflichten, die Todesstrafe in Friedenszeiten nicht wieder einzuführen. Das zweite bringt eine Ergänzung der EMRK im Bereich der bürgerlichen und politischen Rechte. Namentlich geht es um Verfahrensgarantien für Ausländer, denen die Ausweisung droht, um das Recht auf Prüfung einer Verurteilung durch eine übergeordnete Instanz, um das Verbot, eine Person wegen derselben Handlung mehr als einmal gerichtlich zu belangen und um den Anspruch auf finanzielle Entschädigung bei Fehlurteilen. Schliesslich verlangt Artikel 5 des Zusatzprotokolls Nr. 7 die Gleichberechtigung der Ehepartner hinsichtlich der privatrechtlichen Beziehungen untereinander und zu ihren Kindern. Das Zusatzprotokoll Nr. 8 bezweckt im wesentlichen organisatorische und verfahrensmässige Verbesserungen der Arbeit der Europäischen Menschenrechtskommission und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [1].

Der Nationalrat stimmte den drei Zusatzprotokollen ohne ernsthafte Opposition zu. Ein Nichteintretensantrag Steffen (na, ZH), welcher mit der Kritik ail den Bestimmungen über die Verpflichtung zur Nichtwiedereinführung der Todesstrafe begründet wurde, vermochte lediglich drei Stimmen auf sich zu vereinigen. Entgegen dem Antrag des Bundesrates unterstellte die Volkskammer ihre Beschlüsse zu den Protokollen 6 und 7 jedoch dem fakultativen Staatsvertragsreferendum [2]. Ohne jegliche Einwände ratifizierte das Parlament das 1984 von der Generalversammlung der UNO beschlossene «Internationale Übereinkommen gegen die Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe» [3].

Die vom Bundesrat mit der Überholung des Entwurfs für ein Datenschutzgesetz beauftragte Arbeitsgruppe setzte im Berichtsjahr ihre Tätigkeit fort. Sie befasste sich dabei hauptsächlich mit den vorgesehenen Bestimmungen für den nichtstaatlichen Bereich, die von Teilen der Wirtschaft anlässlich des Vernehmlassungsverfahrens heftig kritisiert worden waren [4]. Da bis zur Inkraftsetzung dieses Gesetzes noch einige Jahre verstreichen werden, hat der Bundesrat die seit 1981 gültigen Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung auf unbestimmte Zeit verlängert. Im weitern veröffentlichte das EJPD erstmals eine Liste der in der Bundesverwaltung unterhaltenen Sammlungen von Personendaten mit Angaben über Zweck und Art der Daten. Damit wird für interessierte Personen die Wahrnehmung des Rechts auf Information über allfällige Registrierungen wesentlich erleichtert. Im Zusammenhang mit der Verzögerung der gesetzgeberischen Arbeiten sind ferner die im Berichtsjahr verabschiedeten Verordnungen über das Nationale Zentralbüro INTERPOL, den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft und das militärische Kontrollwesen zu sehen, enthalten diese doch auch Datenschutzbestimmungen [5]. Obwohl das eidgenössische Datenschutzgesetz aus Gründen der kantonalen Autonomie im Organisationsrecht für den Bereich der kantonalen und kommunalen Verwaltungen nicht anwendbar sein wird, hält sich die Eigeninitiative der Kantone in Grenzen. 1986 sind Datenschutzgesetze im Kanton Bern vom Parlament und in Basel und Thurgau von der Regierung verabschiedet worden. In Zug beschloss die Exekutive hingegen, wie dies bereits 1985 in Solothurn geschehen war, die Vorarbeiten bis zum Vorliegen einer bundesstaatlichen Regelung einzustellen [6].

Die Versprechungen von Appenzeller Politikern, die Öffentlichkeitsarbeit zugunsten der Einführung des kantonalen Stimmrechts für die Frauen intensivieren zu wollen, konkretisierten sich namentlich in der Durchführung von Meinungsumfragen. Eine inoffizielle Konsultativabstimmung ergab in Appenzell-Ausserrhoden bei beiden Geschlechtern Zustimmung zum Postulat der politischen Gleichberechtigung der Frau [7].

Da sich die Stimmberechtigten der Kantone Solothurn, Tessin und Zürich trotz positiver Empfehlungen von Regierungen und Parlamenten ablehnend zur Einführung des Stimmrechtalters 18 aussprachen, bleibt dieses auch Ende 1986 auf zehn Stände beschränkt. Im Kanton Luzern stimmte der Souverän immerhin der fakultativen Einführung des Stimmrechtalters 18 auf Gemeindeebene zu [8].

Die Gleichberechtigung von Frau und Mann bildet ein wesentliches Leitprinzip der Revision des Gesetzes über das Bürgerrecht. Nachdem 1985 ein erster Teil in Kraft gesetzt worden war, gab nun der Bundesrat den Vorentwurf für die zweite Revisionsetappe in die Vernehmlassung. Es geht darin primär um die Abschaffung der Bestimmung, wonach Ausländerinnen durch Heirat mit einem Schweizer automatisch das schweizerische Bürgerrecht erlangen. Ausländischen Ehepartnern von Schweizern und Schweizerinnen soll nach dem Vorentwurf jedoch der Weg der erleichterten Einbürgerung offenstehen. Ausserdem ist vorgesehen, dass beide Ehepartner die Möglichkeit erhalten, individuell eingebürgert oder aus dem Schweizerbürgerrecht entlassen zu werden. Nach geltendem Gesetz kann bei ausländischen Ehepaaren die Frau nur gemeinsam mit dem Ehemann eingebürgert werden [9].

Die öffentliche Ordnung in der Schweiz wurde 1986 nicht — wie in einigen andern Ländern (insbesondere Frankreich) — durch Terroranschläge gestört. Trotzdem zweifelten besorgte Parlamentarier am Genügen der Mittel, welche den Behörden zur Abwehr von Terrorakten zur Verfügung stehen. Sie regten deshalb insbesondere auch international koordinierte Massnahmen an. Derartige Schritte wurden beispielsweise von den zuständigen Ministern der 21 Mitgliedsstaaten des Europarates mit der Bildung einer internationalen Expertenkommission unternommen [10].

Im Inland erregte vor allem die gerichtliche Bewältigung der Anschlagserie des Jahres 1984 in Winterthur Aufsehen. Nachdem im Vorjahr die Haftbedingungen beanstandet worden waren, gerieten nun auch die Ermittlungsmethoden unter Beschuss. Soweit die Vorwürfe einen Beamten der Bundesanwaltschaft betrafen, wies der Bundesrat sie als unhaltbare Verdächtigungen zurück. Das Zürcher Obergericht verurteilte in einem Indizienprozess einen der beiden Hauptangeklagten, dem unter anderem die Beteiligung an einem Sprengstoffanschlag gegen das Haus des damaligen Bundesrats Friedrich zur Last gelegt wurde, zu einer Zuchthausstrafe von acht Jahren. Das Gericht hatte bei seiner Urteilsfindung auf Zeugenaussagen von Polizisten verzichtet, die aus Tarnungsgründen ihre Identität nicht preisgeben durften und ihre Angaben von einem Chefbeamten der Zürcher Polizei deponieren liessen [11].

Zur Verwendung von getarnten Polizisten (sogenannte V-Leute oder Spitzel) zwecks Überwachung von Gruppen und Personenkreisen, die verdächtigt werden, kriminelle Taten zu begehen, äusserte sich das Bundesgericht. Gemäss seinem Urteil ist deren Einsatz auch beim Fehlen von expliziten gesetzlichen Grundlagen zulässig. Allerdings dürfen sie keinesfalls zu Kriminalität anstiften. Genau dies warf nun aber die «Wochen-Zeitung» zwei Beamten der Stadtpolizei Zürich vor, die sich zu Beginn der achtziger Jahre in trotzkistischen resp. anarchistischen Gruppierungen betätigt hatten. Die beiden hätten nicht nur zu Gewalttaten aufgerufen, sondern sich auch aktiv an deren Ausführung beteiligt. Das Polizeikommando der Stadt Zürich stritt jegliche Mitwisserschaft um die behaupteten Aktivitäten ab und eröffnete eine interne Disziplinaruntersuchung [12].

Die zahlreichen politischen Demonstrationen verliefen 1986 fast ausschliesslich in sehr gesittetem Rahmen. Rund 20-30 000 Personen vereinigten sich vor dem Kernkraftwerk Gösgen (SO), um nach dem Reaktorunglück in Tschernobyl einen Ausstieg aus der Atomenergie zu fordern. Dieses Thema veranlasste auch in den meisten grösseren Städten Tausende dazu, auf die Strasse zu gehen. Die landesweit zweitgrösste Demonstration mit etwa 10 000 Beteiligten fand in Basel nach der Chemie-Katastrophe bei Sandoz in Schweizerhalle (BL) statt. Zahlreich waren weiterhin die Kundgebungen gegen eine restriktive Flüchtlingspolitik und gegen Fremdenfeindlichkeit. Mehrere kleinere Demonstrationen richteten sich gegen den Autoverkehr in den Städten oder bekundeten ihre Solidarität mit der sandinistischen Regierung in Nicaragua. Schliesslich setzten Exil-Kurden ihre Protestaktionen gegen die Politik der türkischen Regierung in ihrer Heimat namentlich mit kurzen Besetzungsaktionen fort. Betroffen waren in diesem Jahr vor allem Büros der Medien [13]. Gemäss einem Urteil des Bundesgerichts gehört das Demonstrationsrecht in der Schweiz nicht zu den ungeschriebenen Verfassungsrechten und darf deshalb einer Bewilligungspflicht unterworfen werden. Gleichzeitig forderten die Bundesrichter die Behörden auf, diese Bewilligungen sehr liberal zu handhaben und Demonstrationen, bei denen nicht mit grosser Wahrscheinlichkeit mit Ausschreitungen gerechnet werden müsse, zu erlauben [14].

Mit der Umstellung des Personenfahndungsregisters des Bundesamtes für Polizeiwesen auf elektronische Datenverarbeitung (RIPOL) konnte der Fahndungserfolg um ca. 50% gesteigert werden. Dies hielt jedoch kritische Juristen und Politiker der Linken nicht davon ab, gegen dessen definitive Inbetriebnahme auf den 1.1.1986 zu protestieren. Solange keine gesetzlichen Grundlagen bestehen, ist ihrer Ansicht nach eine ausreichende Gewähr für die Einhaltung von Datenschutzgrundsätzen und dabei insbesondere eine Garantie gegen die Verknüpfung mit anderen Datenbanken nicht gegeben. Für den Bundesrat reichen demgegenüber die auf Verordnungsstufe festgehaltenen Bestimmungen einstweilen aus; er beauftragte allerdings das EJPD mit der Ausarbeitung von bereichsspezifischen Vorschriften auf Gesetzesstufe [15].

Nach dem Scheitern einer bundesstaatlichen Lösung zur Verschärfung der Bestimmungen über den Erwerb und das Tragen von Waffen sind nun auch die diesbezüglichen Bestrebungen der kantonalen Polizeidirektoren eingestellt worden. Der Widerstand von Schützen, Waffensammlern und Jägern gegen die beabsichtigte Aufnahme der Bewilligungspflicht für Waffenbesitz in das Waffenkonkordat erwies sich als zu grosses Hindernis [16].

Die breit angelegte Neugestaltung des Strafrechts wurde planmässig fortgesetzt. Von den rund 400 Artikeln des Strafgesetzbuchs befinden sich zur Zeit mehr als die Hälfte in Revision [17]. Die vorberatende Kommission des Ständerats nahm die Verhandlungen über die Reform der Bestimmungen betreffend strafbare Handlungen gegen Leib und Leben, gegen die Sittlichkeit und gegen die Familie auf. Die neue Norm über Gewaltdarstellungen fand grundsätzlich Zustimmung, die Kommission wünschte jedoch eine genauere Definition der strafbaren Tatbestände. In der Frage des Schutzalters entschied sie sich für eine Altersgrenze von 15 Jahren und gelangte somit zu einem Kompromiss zwischen den Vorschlägen der Expertenkommission Schultz (14 Jahre) und des Bundesrats (16 Jahre) [18].

Zu den Anträgen einer Expertenkommission zur Modernisierung der Bestimmungen über strafbare Handlungen gegen das Vermögen und gegen Urkundenfälschungen wurde 1986 das Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Als wichtigste Neuerung will der Entwurf den Justizbehörden die Verfolgung der sogenannten Computer-Kriminalität erleichtern. Unter anderem sollen der unbefugte Zugang zu Daten und die Manipulation derselben mit dem Zweck, sich oder Dritte unrechtmässig zu bereichern, neu unter Strafe gestellt werden [19].

Zur Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs (inkl. Jugendstrafrecht) präsentierten die beauftragten Experten Vorentwürfe. Beim Jugendstrafrecht sollen in Zukunft anstelle von Freiheitsentzug noch vermehrt therapeutische und erzieherische Massnahmen zum Zuge kommen. Im weitern wird die Heraufsetzung der Altersgrenze für die strafrechtliche Verantwortung von 7 auf 12 Jahre postuliert. Von einer ähnlichen Grundhaltung sind auch die Vorschläge betreffend die Sanktionen gegenüber Erwachsenen geprägt. Da sich kurze Gefängnisstrafen in der Praxis als hinderlich für die angestrebte Resozialisation von Straffälligen erwiesen haben, ist deren Ersetzung durch auf die Einkommenslage abgestimmte Geldbussen vorgesehen. Die Reaktion der Öffentlichkeit fiel zu beiden Vorentwürfen sehr positiv aus [20].

Der Bundesrat legte dem Parlament die Botschaft zur Genehmigung des Europaratabkommens aus dem Jahre 1984 betreffend die Überstellung von verurteilten Personen in ihr Heimatland vor. Mit einem vereinfachten Verfahren soll ausländischen Gefangenen die Möglichkeit des Absitzens der Freiheitsstrafe in ihrem Herkunftsland angeboten werden. Von der Verbüssung der Strafe im eigenen Kulturraum erwarten die Behörden günstige Auswirkungen auf die Wiedereingliederung von Delinquenten in die Gesellschaft [21].

Als Zweitrat befasste sich der Nationalrat mit der Totalrevision des Gesetzes über das Internationale Privatrecht. Es handelt sich dabei nicht um internationales Recht, sondern im wesentlichen um die Regelung der Frage, welches nationale Recht auf grenzüberschreitende private Auseinandersetzungen anzuwenden ist. Im Übereinstimmung mit dem Bundesrat, aber im Gegensatz zur kleinen Kammer, beschloss der Nationalrat sowohl die Bestimmungen über die Schaffung eines bundesrechtlichen Rahmens für die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, als auch diejenigen über Konsumentenverträge im Gesetz zu belassen. Die Normen über die im schweizerischen Recht bisher nicht gesondert behandelten Verträge haben zum Zweck, die Konsumenten vor Übervorteilung durch ausländische Anbieter zu schützen [22].