Ende Dezember lebten 28 787 Ausländerinnen und Ausländer als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. 35 836 neue Asylgesuche wurden im Lauf des Berichtsjahres eingereicht, was gegenüber 1989 einer Zunahme um 47% entspricht. Zusammen mit den Pendenzen, den humanitären und anderen Bewilligungen sowie der Dunkelziffer der nach einem negativen Entscheid untergetauchten Asylbewerber ergibt sich so ein Bestand von knapp 100 000 Personen. Dies entspricht nur gerade rund 1,5% der gesamten Wohnbevölkerung, was jedoch für eine steigende Anzahl von Schweizerinnen und Schweizern bereits zuviel ist; immer deutlicher macht sich eine "Boot ist voll"-Mentalität bemerkbar [17].

Weil sie diese Haltung teilten, oder weil sie im Gegenteil der zunehmenden Fremdenfeindlichkeit entgegenwirken wollten, unterstützen alle im Parlament vertretenen Fraktionen die vom Bundesrat bereits im Vorjahr angekündigte Revision der Asylgesetzgebung — die dritte innerhalb von zehn Jahren —, mit der das Verfahren gestrafft und die Attraktivität der Schweiz als Fluchtland eingeschränkt werden soll.

Kernstück des neuen Verfahrens ist die frühzeitige Triage zwischen klar positiv oder negativ zu entscheidenden Gesuchen (schätzungsweise 75%) und solchen, die einer eingehenderen Prüfung bedürfen. Über offensichtlich unbegründete Gesuche wird innerhalb weniger Monate entschieden; der Entscheid ist zumindest summarisch zu begründen, die Wegweisung soll dann konsequent erfolgen. Zudem erhält der Bundesrat die Möglichkeit, gewisse Länder zu 'safe countries' zu erklären, d.h. zu Staaten, in denen nach seinen Feststellungen Sicherheit vor Menschenrechtsverletzungen besteht. Auf Gesuche Angehöriger dieser Länder wird gar nicht mehr eingetreten, es sei denn, die Anhörung ergebe trotzdem Hinweise auf eine Verfolgung.

Verschärft wurden auch die Bestimmungen über die Erwerbstätigkeit der Asylbewerber. Neu gilt ein absolutes Arbeitsverbot während der ersten drei Monate, welches die Kantone im Fall eines während dieser Zeitspanne ergehenden erstinstanzlichen Negativentscheids um weitere drei Monate ausdehnen können. Asylbewerber mit einer Arbeitsbewilligung müssen bezogene Fürsorgeleistungen zurückerstatten und mit Lohnabzügen Sicherheit für allfällige künftige Fürsorge- und Vollzugskosten leisten. Nach einem rechtskräftigen negativen Asylentscheid erlöscht inskünftig auch die Arbeitsbewilligung.

Zusammen mit diesem Dringlichen Bundesbeschluss legte der Bundesrat die gesetzliche Grundlage für die vorläufige Aufnahme von sogenannten Gewaltflüchtlingen vor, von Menschen also, die im Sinn der Flüchtlingskonvention keine Flüchtlinge sind, die aber wegen der allgemeinen Lage in ihrem Heimatland nicht zurückgeschickt werden können. Zudem unterbreitete er dem Parlament ein Gesetz über die Schaffung eines Bundesamtes für Flüchtlinge [18].

In den Räten war die allgemeine Stossrichtung der Vorlage nicht bestritten. Im Nationalrat votierten die Fraktionen zu Beginn der rund dreizehnstündigen Debatte durchwegs für Eintreten, wobei die Linke, die Grünen und die LdU/EVP-Vertreter ihre vorwiegend humanitären Bedenken nicht verschwiegen, während bürgerliche Vertreter ihrer Befürchtung Ausdruck verliehen, das neue Instrumentarium werde nicht genügen, um die schwierige, Lage zu entschärfen. Rückweisungs- oder Nichteintretensanträge wurden nur von ganz links und rechts aussen gestellt, aber mit offensichtlichem Mehr zurückgewiesen.

Die meisten Punkte der Vorlage wurden relativ diskussionslos angenommen. In einer wesentlichen und hart umkämpften Frage allerdings, nämlich der Schaffung einer verwaltungsunabhängigen Rekursinstanz, stellte sich die Grosse Kammer gegen den Bundesrat und die Mehrheit der vorberatenden Kommission. Die bundesrätliche Vorlage sah eine derartige Kommission zwar vor, wollte deren Einsetzung aber mit einer Kann-Formel dem Gutdünken der Regierung vorbehalten. Für die SP, die sich damit zum Sprachrohr der Hilfswerke machte, war dagegen ein diesbezüglicher verbindlicher Auftrag gewissermassen der Preis, den sie für die Unterstützung der Gesamtvorlage in Rechnung stellen wollte. Eine Koalition aus SP, GP, LdU/EVP, LP und Teilen der CVP verhalf schliesslich einem Kompromissvorschlag Guinand (lp, NE) zum Durchbruch: Der Bundesrat wurde verpflichtet, eine vom EJPD unabhängige Beschwerdeinstanz einzusetzen; es bleibt ihm aber anheimgestellt, wann und wie er diese Kommission einführen will.

Nicht weniger heftig umstritten waren Anträge, welche die Beschränkungen im Erwerbsleben der Asylbewerber über die bundesrätlichen Vorschläge hinaus verschärfen wollten. Aus den Reihen der SVP stammte die Idee, Asylsuchende während der Dauer des Arbeitsverbotes zu unbezahlter gemeinnütziger Arbeit zu verpflichten. Mit dem Hinweis auf die Europäische Menschenrechtskonvention trat Bundespräsident Koller dieser Form von Zwangsarbeit entschieden entgegen. Der Rat lehnte den Antrag schliesslich deutlich ab. Problemlos passierte hingegen ein Antrag Nabholz (fdp, ZH), bescheiden entschädigte, freiwillig geleistete gemeinnützige Arbeit vom Arbeitsverbot auszunehmen.

Nur ganz knapp konnte sich die Auffassung des Bundesrates vorerst in einem anderen Punkt durchsetzen. In Verschärfung der Vorlage hatte die vorberatende Kommission die Bestimmung einfügen wollen, wonach erwerbstätige Asylbewerber kein Anrecht auf Kinderzulagen für ihre im Ausland lebenden Kinder hätten. Unter Berufung auf einen Entscheid des Bundesgerichtes, welches in einem Urteil gegen den Kanton Thurgau festgehalten hatte, die Streichung der Kinderzulagen für einzelne Kategorien von Arbeitnehmern verstosse gegen den verfassungsmässig verankerten Grundsatz der Rechtsgleichheit, bat Koller den Rat dringend, auf dieses Vorgehen zu verzichten. Ausserst knapp – mit Stichentscheid von Nationalratspräsident Ruffy (sp, VD) – wurde der Antrag schliesslich abgelehnt. Etwas deutlicher unterlag auch ein Eventualantrag Nabholz (fdp, ZH), der die Kinderzulagen entsprechend der Kaufkraft in den Herkunftsländern kürzen wollte [19] .

Auch im Ständerat waren es die beiden Punkte der Rekursinstanz und der Kinderzulagen, welche die meisten Diskussionen auslösten. Obgleich sich die vorberatende Kommission noch von Bundespräsident Koller hatte überzeugen lassen, auf eine verbindliche Einführung der Beschwerdekommission zu verzichten, schloss sich das Plenum der Meinung des Erstrates an, wollte aber die Kompetenzen dieser Kommission bereits auf Gesetzesstufe abschliessend festschreiben. In der Frage der Kinderzulagen konnte sich Bundespräsident Koller in der Kleinen Kammer hingegen nicht mehr gegen die Argumente der drei welschen Ständeräte Cavadini (lp, NE), Reymond (lp, VD) und Ducret (fdp, GE) durchsetzen, die auf mögliche Missbräuche mit den verlockenden Zulagen hinwiesen. Obgleich der Vorsteher des EJPD anhand konkreter Zahlen vor einer Legendenbildung warnte, stimmte der Rat knapp einem Antrag Cavadini auf Streichung der Kinderzulagen zu [20] .

Im Differenzbereinigungsverfahren schwenkte der Nationalrat in der Frage der Rekurskommission auf die Linie des Ständerates ein. Die Kinderzulagen führten jedoch erneut zu heftigen Diskussionen. Schliesslich votierte der Rat relativ knapp für einen Kompromissvorschlag Hess (svp, TG), wonach die Kinderzulagen der Asylbewerber zwar zurückbehalten, ihnen aber im Fall eines positiven Gesuchsentscheids oder einer vorläufigen Aufnahme rückwirkend ausbezahlt werden. Diesem Vorgehen konnte der Ständerat ebenfalls zustimmen.

Nach der Bereinigung kleinerer Differenzen wurde die Gesamtvorlage im der kleinen Kammer einstimmig und in der Volkskammer mit grossem Mehr angenommen. Beide Räte sprachen sich einstimmig für die Annahme der Dringlichkeitsklausel aus. Der Ständerat stimmte einstimmig, der Nationalrat mit deutlichem Mehr der Schaffung eines Bundesamtes für Flüchtlinge zu. Der Nationalrat überwies zudem ein Postulat der vorberatenden Kommission, welches den Bundesrat ersucht, umgehend einen Massnahmenkatalog für die Entwicklungszusammenarbeit mit den wichtigsten Herkunftsländern von Asylbewerbern vorzulegen. Eine Motion der Kommissionsminderheit, welche vom Bundesrat Massnahmen gegen die Menschenrechtsverletzungen in der Türkei verlangte, wurde nur nach längerem Zögern als Postulat überwiesen. Zudem wurden zwei Postulate angenommen, welche eine stärkere Einbeziehung des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge anregten [21] .

Gegen die dritte Asylgesetzrevision wurde von einem vorwiegend aus Privatpersonen zusammengesetzten Komitee – darunter Kulturschaffende wie Dürrenmatt und Botta – das Referendum ergriffen. SP, GP und die meisten Hilfswerke gingen merklich auf Distanz, da sie befürchteten, eine breit angelegte Asyldiskussion könnte die fremdenfeindlichen Tendenzen in der Bevölkerung weiter schüren. Unter diesen Umständen kam das Referendum nicht zustande [22] .

Nationalrat Ruf (sd, BE) ging die Verschärfung des Asylrechts hingegen zu wenig weit. Gegen den Willen der vorberatenden Kommission hielt er an seiner 1985 eingereichten parlamentarischen Initiative fest, mit welcher er erreichen wollte, dass die Schweiz nur noch Flüchtlingen aus dem abendländischen Kulturkreis – und auch diesen nur unter sehr restriktiven Bedingungen – Asyl gewähren könnte. Mit überwältigenden Mehr lehnte der Rat es ab, dieser Initiative Folge zu geben. Trotz der deutlichen Abfuhr doppelte Ruf mit einer neuen Initiative nach, welche eine Maximaldauer des Verfahrens von sechs Monaten in der Verfassung festschreiben möchte [23] .

Auf den 2. Oktober trat das Gesetz über die Schaffung eines Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) in Kraft. Entgegen früher geäusserter Rücktrittsabsichten wird Peter Arbenz dem neuen Amt bis mindestens Ende 1992 vorstehen. Die Bestätigung von Arbenz wurde von der Linken, die im Vorjahr noch lautstark seinen Rücktritt verlangt hatte, und den Hilfswerken ziemlich kommentarlos zur Kenntnis genommen. Zu diesem weniger emotionalen Umgang mit seiner Person trug der ehemalige Delegierte für das Flüchtlingswesen (DFW) wohl auch selber bei, befleissigte er sich doch neuerdings recht zurückhaltender Töne und zunehmend differenzierter Äusserungen. Mehrmals wies er auf die innere Verunsicherung einer Gesellschaft als Hauptursache der Fremdenangst hin und rief die Bevölkerung zu grösserer Toleranz den Asylsuchenden gegenüber auf [24] .

Das bedeutet aber nicht, dass die Kritik an der Praxis der Bundesbehörden verstummt wäre. Besonders die Hilfswerke bemängelten immer wieder, dass die Asylgesuchsentscheide des DFW von geringer Sachkompetenz und Menschenkenntnis geprägt seien und die angewendeten Kriterien der psychischen Situation von Menschen, die in ihrer Heimat gefoltert oder vergewaltigt wurden, kaum Rechnung trügen. Dabei konnten sie sich auf eine Studie berufen, die im Auftrag des Roten Kreuzes entstanden war, und die harsche Kritik an den Begründungen der DFW-Entscheide übte. Die GPK des Nationalrates nahm dieses Gutachten als Grundlage, um die Arbeit des DFW zu durchleuchten. Nachdem sie bereits anlässlich einer Inspektion im April die Qualität der Empfangsstellenprotokolle gerügt hatte, fand sie nun auch die Vorwürfe gegen das Zustandekommen der DFW-Entscheide in vielen Punkten bestätigt und bemängelte vor allem die Reduzierung der Asylentscheide auf Textbausteine. Sie wollte ihre Kritik aber im Verhältnis zur Grösse und Schwierigkeit der gestellten Aufgabe verstanden wissen [25].

Die Hilfswerke wandten sich mit aller Entschiedenheit gegen die Weisung des BFF, ihre Vertreter bei den Nichteintretensverfahren von den Befragungen auszuschliessen. Mit Schützenhilfe der SP erreichten sie, dass das Amt hier teilweise nachgeben musste. Weniger Erfolg hatten sie mit ihrer – ebenfalls von der SP unterstützten – Forderung nach einem Ausschaffungsstop für kurdische Asylbewerber. Im Nationalrat darauf angesprochen, erklärte der Bundesrat, trotz seiner Besorgnis über die Menschenrechtssituation in der Türkei könne er keine Anzeichen für eine systematische Verfolgung der Kurden ausmachen [26] .

Klar war hingegen für den Bundesrat, dass Angehörige aus den ehemaligen Ostblockstaaten Polen, Ungarn und CSSR nicht mehr von Menschenrechtsverletzungen bedroht sind, weshalb er diese Länder zu 'safe countries' erklärte. Im Dezember sprach Bundespräsident Koller von der Möglichkeit, die Sowjetunion ebenfalls in die Liste der sicheren Länder aufzunehmen. Dass dies nicht bedeutet, dass die Schweiz deshalb nicht gewillt wäre, Emigranten aus Osteuropa aufzunehmen, machten sowohl Bundespräsident Koller wie Arbenz klar [27] .

Ende Jahr wurde ersichtlich, dass die dritte Asylgesetzrevision nicht zu einer merklichen Entspannung der Lage geführt hatte. Die Hilfswerke und die SP bemängelten wachsende Willkür im Verfahren und unverständliche Verzögerungen bei der Schaffung der verwaltungsunabhängigen Rekurskommission. Rechtsbürgerliche Kreise dagegen verlangten wieder lautstark die Einführung von Notrecht und den Einsatz der Armee an der Grenze. In einem Brief an die Kantone schloss Bundespräsident Koller Ende Jahr die Anwendung von Notrecht zwar weiterhin aus, kündigte aber an, dass 1991 voraussichtlich Formationen der Armee das Grenzwachtkorps und die Grenzpolizeidienste verstärken würden [28] .

Die dritte Asylgesetzrevision brachte für die Kantone kaum Neuerungen. Auf den im Vernehmlassungsentwurf noch enthaltenen und sowohl von den Hilfswerken wie von einer Mehrheit der Kantone befürworteten Systemwechsel von der erstinstanzlich kantonalen zu einer reinen Bundesbefragung wurde schliesslich verzichtet, da sich der DFW ausserstande sah, im Rahmen der personellen Möglichkeiten seines Amtes diese Aufgabe zu übernehmen. In Form einer Kompetenznorm im neuen Asylgesetz setzte sich im Gegenteil das bereits seit längerer Zeit von Genf propagierte Modell durch, wonach der Kanton nicht nur die Erstbefragung durchführt, sondern auch den Entscheid vorbereiten kann. Erste Abklärungen und Versuche in dieser Richtung erfolgten ab Oktober [29] .

Auf Wunsch der Kantone wurde im neuen Asylgesetz eine Bestimmung eingeführt, wonach der Bund inskünftig Unterkünfte erwerben oder vorfinanzieren kann, um so einen Beitrag zur Entschärfung der immer schwieriger werdenden Unterbringungssituation der Asylbewerber zu leisten [30] . Doch derartige Gesten konnten nicht verhindern, dass sich Ende Jahr die Zeichen des Unmuts aus den Kantone zu häufen begannen. Im Zürcher Kantonsparlament gab der kantonale Fürsorgedirektor zu verstehen, dass ihm das Zustandekommen einer Standesinitiative zur Kontingentierung der jährlichen Einreisezahlen von Asylbewerbern nicht ungelegen käme. Und der Freiburger Staatsrat forderte in einem Schreiben an den Bundesrat, Artikel 9 des Asylgesetzes, welcher das Notrecht vorsieht, müsse endlich angewendet werden, da die internationale Flüchtlingskonvention und das eidgenössische Asylgesetz keine tauglichen Instrumente mehr seien, um den heutigen Völkerverschiebungsproblemen gerecht zu werden [31] .

Die Ungeduld der Kantonsbehörden erklärt sich auch aus ihrer Befürchtung, dass sich immer mehr Gemeinden in Anlehnung an das aargauische Brittnau weigern könnten, Asylbewerber aufzunehmen. Obgleich das Bundesgericht in Beurteilung einer Beschwerde der Zürcher Gemeinde Richterswil klar das Vorhandensein von Rechtsgrundlagen bestätigte, die es einem Kanton erlauben, den Gemeinden Asylbewerber zwangsweise zuzuweisen, und auch Bundespräsident Koller in der Fragestunde der Wintersession noch einmal unterstrich, dass eine Verweigerung der Aufnahme von Asylsuchenden eindeutig rechtswidrig wäre, drohten einzelne Gemeinden oder ganze Gemeindeverbände, Bund und Kanton die Gefolgschaft aufzukündigen [32] .

Österreich und Italien entsprachen einem seit längerer Zeit von der Schweiz geäusserten Wunsch und führten die Visumspflicht für türkische Einreisende ein [33] .

Im Juni beschloss die EG in Dublin das europäische Erstasylabkommen, welches Asylsuchenden verunmöglichen soll, in mehr als einem Staat um Asyl nachzusuchen. Die Schweiz hatte schon im Vorfeld des Vertragsabschlusses ihr Interesse bekundet, diesem Abkommen beizutreten. Im Rahmen des Europarates legte der Bundesrat, der sich von einer engeren europäischen Zusammenarbeit eine Reduktion der Asylgesuche um rund 20% verspricht, denn auch schon ein Konzept für einen europäischen Asyldatenaustausch vor [34].

Die Hilfswerke stehen diesen Bemühungen um ein verstärktes polizeiliches Zusammengehen kritisch gegenüber. Sie bemängeln am Erstasylabkommen unter anderem das Fehlen einer überstaatlichen Kontrolle, ungenügenden Datenschutz und die geringe Rücksichtnahme auf die persönlichen Verhältnisse der Asylsuchenden. Die Frage, ob sie bei einem Beitritt der Schweiz das Referendum ergreifen würden, mochten sie nicht abschliessend beantworten [35].