Année politique Suisse 1995

Mit dem Ziel einer Verbesserung der Volksgesundheit ersuchte Nationalrätin Grossenbacher (cvp, SO) in einem überwiesenen Postulat den Bundesrat, Möglichkeiten zu prüfen, um durch eine verstärkte Information und Aufklärung vor allem der Jugendlichen ein bewussteres und gesünderes Konsum- und Ernährungsverhalten der Bevölkerung zu erreichen [1].

Nationalrätin von Felten (sp, BS) verlangte in einer parlamentarischen Initiative den Erlass eines Gesetzes über das Massen-Screening, das unter anderem gewährleisten sollte, dass die Durchführung anonymer Studien und die Weiterleitung der erhobenen Daten nur mit der Einwilligung der Betroffenen erfolgen darf, dass Screening-Programme auf behandelbare Krankheiten beschränkt werden und den Patientenorganisationen ein Mitspracherecht zugestanden wird. Die vorberatende Kommission empfahl, der Initiative keine Folge zu geben, da sie in ihrem Wortlaut zu vage sei und die beiden Schritte der Datenbeschaffung und der Datenweitergabe vermenge. Die Frage der Rechtmässigkeit von anonymen Tests werde in der bereits eingeleiteten Revision des Epidemiengesetzes angegangen, weshalb es nicht zweckmässig sei, dafür ein eigenes Gesetz zu schaffen. Das Plenum folgte dieser Argumentation und verwarf die Initiative mit 66 zu 40 Stimmen.

Mit einer Motion forderte von Felten, im Rahmen des Vormundschaftsrechts Bestimmungen zum Schutz der Rechte der psychisch Kranken zu erlassen, damit insbesondere für unfreiwillig in eine Klinik eingewiesene Personen die Einhaltung des Grundsatzes, wonach jede medizinische Behandlung der Einwilligung des Patienten bedarf, gesichert sei. Der Bundesrat verwies darauf, dass auch die von einem fürsorgerischen Freiheitsentzug betroffenen Personen aufgrund der heutigen Gesetzeslage nicht völlig rechtlos sind. Die Frage werde zudem in der anstehenden Gesamtrevision des Familienrechts sowie in der zur Diskussion stehenden Revision des Betäubungsmittelgesetzes angegangen. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss als Postulat verabschiedet [3].

Die Kosten des schweizerischen Gesundheitswesens haben sich innert zehn Jahren fast verdoppelt und erreichten 1995 rund 35,6 Mia Fr. Ihr Anteil am Bruttoinlandprodukt stieg in diesem Zeitraum von 8,1% auf 9,9% [4].

Gemäss der Studie einer Treuhand-Firma, für welche sich 70 Experten mit der aktuellen Situation und mit möglichen Reformen auseinandersetzten, wird das Schweizer Gesundheitswesen in den nächsten zehn Jahren einige Änderungen erfahren. Die Experten rechnen mit einem gedrosselten Kostenanstieg, einer geringeren Zahl von Krankenhäusern und -kassen sowie mit mehr Wettbewerb unter den Spitälern und Versicherungen [5].

Von der Öffentlichkeit kaum bemerkt, wird in Fachkreisen immer intensiver über eine Rationierung im Gesundheitswesen diskutiert. Nach dem Vorbild des USA-Bundesstaates Oregon sollen ärztliche Leistungen an gewisse Prioritäten gebunden werden. Ohne Einschränkungen werden dort nur noch lebensgefährliche, heilbare Krankheiten behandelt, die junge Leute betreffen. Bei allen anderen Massnahmen wird hingegen, ausgehend von Parametern wie Alter, Heilungschancen und möglichem Selbstverschulden von Fall zu Fall entschieden, ob und wie eine Behandlung noch erfolgen soll [6].

Gemäss einer vom Bundesamt für Statistik (BFS) vorgenommenen Auswertung der Volkszählung von 1990 hat sich in der Schweiz die Zahl der in den medizinischen Berufen Beschäftigten innerhalb von 20 Jahren mehr als verdoppelt, wobei sich der Andrang in die paramedizinischen Berufe als überproportional erwies. 1990 waren laut BFS 191 224 Personen im Gesundheitsbereich tätig, 118% mehr als 1970, obgleich die Wohnbevölkerung im gleichen Zeitraum lediglich um 9,6% zugenommen hatte. Die Aufschlüsselung nach einzelnen Berufen zeigte, dass der Anstieg bei den Ärzten mit 95,8% leicht unterdurchschnittlich war, während die Krankenschwestern und -pfleger mit rund 160% und die Physiotherapeutinnen und -therapeuten mit rund 250% überdurchschnittlich zunahmen. Das stärkste Wachstum wurde jedoch bei den Heilpraktikern verzeichnet, deren Zahl sich innerhalb von 20 Jahren verneunfacht hat. Deutlich unter dem Durchschnitt lag der Zuwachs bei den Drogisten, den Zahntechnikern und den Dentalhygienikerinnen [7].

Im Zuge von Strukturbereinigungen schlossen sich die Vereinigungen der Gemeindekranken- und Gesundheitspflegeorganisationen sowie der Hauspflegeorganisationen zum Spitex-Verband Schweiz zusammen. Dieser setzt sich zum Ziel, koordinierend auf die Entwicklung und Förderung optimaler Spitex-Dienste Einfluss zu nehmen, damit die verschiedenen beteiligten Berufsgruppen und Anbieter auf Gemeindeebene zu integrierten Spitex-Diensten zusammenwachsen [8].

Seit Mitte des Berichtsjahres existiert an der Universität Bern eine "Kollegiale Instanz für Komplementärmedizin" (Kikom). Die Schaffung dieser Stelle geht auf eine im Herbst 1992 eingereichte kantonale Volksinitiative zurück, die einen Lehrstuhl für Naturheilverfahren gefordert hatte. Die Initiative wurde nach Gesprächen zwischen dem Kanton, den Initianten und der Medizinischen Fakultät zurückgezogen, nachdem der Regierungsrat Ende 1993 als gleichwertigen Ersatz für den geforderten Lehrstuhl die Schaffung der "Kikom" genehmigt hatte. Diese umfasst eine Dozentin und drei Dozenten, die alle eine Grundausbildung in Schulmedizin haben, sich aber zusätzlich in den Fachgebieten traditionelle chinesische Medizin, Neuraltherapie, anthroposophische Medizin sowie Homöopathie spezialisiert haben. Bern ist nach Zürich die zweite Medizinische Fakultät der Schweiz, welche Komplementärmedizin in der Grundausbildung anbietet [9].

Das EDI setzte eine Expertenkommission ein, welche einen Entwurf für ein Bundesgesetz über die Kontrolle der Heilmittel ausarbeiten soll. Das neue Gesetz wird die Heilmittelkontrolle erstmals eidgenössisch regeln. Eine selbständige Anstalt des Bundes soll die Aufgaben übernehmen, die heute von der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) und der Abteilung Pharmazie des Bundesamtes für Gesundheitswesen (BAG) wahrgenommen werden. Der Zweck des künftigen Bundesgesetzes ist die Versorgung der Bevölkerung mit sicheren und wirksamen Heilmitteln guter Qualität. Erfasst werden alle Sparten der Arzneimittel und der immunbiologischen Erzeugnisse für Mensch und Tier (Medikamente, Blutpräparate und Medizinprodukte) [10].

Der Bundesrat verabschiedete die revidierte Arzneimittelverordnung, mit welcher aufgrund einer Verkürzung der Preisschutzfrist ältere Originalmedikamente billiger, neue hingegen durch die Einführung eines Innovationszuschlages etwas teurer werden. Nach der geänderten Verordnung ist bei der Preisbestimmung auch der Verkaufspreis im Ausland ausschlaggebend. Diese neuen Bestimmungen betreffen aber nur die Präparate auf der Spezialitätenliste mit vereinbarten und von den Krankenkassen akzeptierten Preisen, also nur rund ein Viertel der in der Schweiz angebotenen Medikamente [11].

Auf Druck der Pharma-Industrie lockerte die IKS die Vorschriften für die Werbung für nicht rezeptpflichtige Heilmittel, welche nur in Apotheken angeboten werden. Abweichend von ihrem Entscheid von 1994, wonach die Werbung für Heilmittel mit Sucht- oder Missbrauchspotential grundsätzlich verboten bleiben sollte, stimmte sie einer Regelung zu, wonach es an der IKS ist, im Einzelfall zu belegen, dass ein Produkt abhängig machen oder missbräuchlich verwendet werden kann. Gegen diese Schleusenöffnung wehrten sich die Ärzte und Apotheker, das BAG sowie weitere gesundheitspolitisch engagierte Kreise. Um deren Bedenken entgegenzukommen, beschloss die IKS, die Medikamentenwerbung in den elektronischen Medien einer Vorkontrolle zu unterstellen; diese soll auch in den Printmedien für die als "sensibel" eingeschätzte Arzneimittelgruppe der Analgetika, Schlafmittel, Sedativa und Schlankheitsmittel gelten. Neu eingeführt wurde auch ein Beanstandungsrecht für Privatpersonen und Organisationen [12].

Wie schon der Ständerat überwies auch der Nationalrat oppositionslos zwei Motionen Onken (sp, TG) und Huber (cvp, AG), welche eine rasche Gesetzgebung im Bereich der Organspenden und der Transplantationsmedizin verlangen [13].

In beiden Kammern und über alle Parteigrenzen hinweg war unbestritten, dass sich die Vorkommnisse der achtziger Jahre, wo unter anderem eine unklare Verantwortlichkeitsregelung die tragischen Ereignisse mit den durch HI-Viren verseuchten Blutkonserven und -präparaten mitverursacht hatte, nicht mehr wiederholen dürfen. Sowohl Stände- wie Nationalrat waren praktisch einstimmig damit einverstanden, die Kompetenzen für die Kontrolle von Herstellung und Handel mit Blutprodukten bis zum Vorliegen des neuen Heilmittelgesetzes in einem dringlichen Bundesbeschluss ausschliesslich dem BAG zu übertragen.

Während aber der Ständerat in den wesentlichen Punkten der bundesrätlichen Vorlage folgte, fügte der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission mit 61 zu 46 Stimmen einen Artikel ein, wonach es für alle Transplantate einer schriftlichen Zustimmung des Spenders bedarf. Vergeblich machten der Bundesrat und die Gegner dieses Zusatzes geltend, es handle sich hier nur um eine Übergangsregelung, die in erster Linie auf den Schutz vor Infektionen angelegt ist, weshalb es wenig sinnvoll sei, ohne vertiefte Diskussion die ethisch überaus heikle Frage des Umgangs mit Transplantaten bereits einzubeziehen. Widerstandslos passierte hingegen die ebenfalls von der Kommission eingebrachte Bestimmung, wonach es verboten ist, mit menschlichen Transplantaten Handel zu betreiben. Keine Chance hatten ein Minderheitsantrag zum Verbot von Transplantaten, die von gentechnisch veränderten Tieren stammen, sowie die Forderung nach beratenden Fachkommissionen, welche den Vollzug des Bundesbeschlusses mitgestalten sollten [14].

In der Differenzbereinigung übernahm der Ständerat den Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Spenden diskussionslos, machte aber das Erfordernis der schriftlichen Zustimmung wieder rückgängig, da dies eine zu restriktive und pauschal geratene Verschärfung bedeute, welche sich kontraproduktiv auf den Spenderwillen der Bevölkerung auswirken und damit möglicherweise sogar dem illegalen Organhandel Vorschub leisten könnte.

Die "Swisstransplant", die nationale Stiftung für Organspende und Transplantation, konnte ihr zehnjähriges Bestehen feiern. Aus diesem Anlass wies sie darauf hin, dass die Zahl der Patientinnen und Patienten, die auf lebensrettende Organe warten, ständig wächst, während die Liste der potentiellen Organspender - rund 7% der Bevölkerung mit Spenderausweis - stagniert oder sogar zurückgeht. Dies steht im Gegensatz zur Entwicklung im Ausland, wo die Zahl der Spender laufend zunimmt. "Swisstransplant" koordiniert alle anstehenden Operationen in den Transplantationszentren von Bern, Zürich, Lausanne und Genf und sichert den Kontakt zu den ausländischen Spenderdatenbanken. Zudem wacht die Organisation darüber, dass - ausser für Entnahme- und Transportkosten - nichts für Organspenden bezahlt werden muss und die Spender keine Entschädigung bekommen. Damit soll dem vor allem in der Dritten Welt grassierenden Organhandel entgegengewirkt werden [16].

Oppositionslos stimmte der Ständerat einer parlamentarischen Initiative der grossen Kammer zu, welche darauf abzielt, die 1990 beschlossenen Leistungen für Personen, die durch verseuchte Blutpräparate mit dem HI-Virus infiziert wurden, nicht nur auf deren kontaminierte Ehegatten, sondern auch auf allenfalls angesteckte Kinder auszudehnen. Zudem wurden auf Antrag der Kommission die Leistungen des Bundes von 50 000 Fr. auf 100 000 Fr. pro infizierte Person angehoben. Die Kommission begründete diese Erhöhung einerseits mit der seit 1990 noch deutlicher gewordenen Mitverantwortung des Bundes und andererseits mit einem internationalen Quervergleich, aus welchem hervorgeht, dass sich die bisherigen Leistungen der Schweiz im unteren Bereich der Skala bewegen. Der Bundesrat war mit der Ausdehnung des Kreises der Anspruchsberechtigten einverstanden, bekämpfte aber den Ausbau der Leistungen. In diesem Punkt unterlag er bei der Differenzbereinigung auch im Nationalrat, der den Beschluss des Ständerates diskussionslos bestätigte [17].

Die "Aids-Hilfe Schweiz" (AHS), deren erster Präsident - der populäre und inzwischen verstorbene TV-Mann André Ratti - mit seinem öffentlichen Bekenntnis, er sei homosexuell und aidskrank, der Diskussion um die Immunschwächekrankheit in der Schweiz eine emotionale Komponente verliehen und sie damit erst eigentlich ins Bewusstsein der Öffentlichkeit gebracht hatte, konnte im Berichtsjahr auf ihr zehnjähriges Bestehen zurückblicken. Die AHS ist heute eine breit verankerte Gesundheitsorganisation mit über 100 Mitarbeitern, deren jährliches Betriebsbudget zu über 80% vom BAG finanziert wird. Die AHS, die sich stark gegen die gesellschaftliche Ausgrenzung der Aidskranken zur Wehr setzt, prägte die 1987 lancierten und bis heute weitergeführten "Stop Aids"-Kampagnen des Bundes, welche die WHO als "weltweit einmalig" bezeichnete, ganz wesentlich mit [18].

Nach Abschluss einer einjährigen Pilotphase mit der Abgabe von sauberen Spritzen in der Frauen-Strafvollzugsanstalt Hindelbank (BE) wurde ein positives Fazit der Aktion gezogen. In der Versuchsperiode stieg der - in Gefängnissen zwar grundsätzlich verbotene, in Wirklichkeit aber nie auszumerzende - Drogenkonsum nicht an, es gab keine neuen Heroinkonsumentinnen, und keine Frau steckte sich neu mit dem HI- oder einem Hepatitis-Virus an. Die Polizeidirektion des Kantons Bern beschloss deshalb, das Pilotprojekt in Form eines Anschlussprogramms fortzusetzen [19].

Anfangs Juni gab das EJPD seinen Vorentwurf für ein neues Humanmedizingesetz in die Vernehmlassung. Dieser Gesetzesentwurf, der den Verfassungsauftrag von 1992 über Fortpflanzungs- und Gentechnologie umsetzen soll, will für die medizinisch unterstützte Fortpflanzung vor allem das Kindeswohl zur obersten Leitlinie des Handelns erklären, eine umfassende Aufklärung der Paare verlangen und schliesslich den Missbrauchsgefahren durch Bewilligungspflicht und dauernde Aufsicht begegnen. Die In-vitro-Fertilisation soll einzig und allein in den Dienst einer natürlichen Schwangerschaft gestellt werden, also nur dort zum Zuge kommen, wo die Unfruchtbarkeit eines Ehepaares im zeugungsfähigen Alter überwunden oder genetisch bedingte Erbkrankheiten vermieden werden können. Dem durch Spendersamen gezeugten Kind soll dabei der Zugang zu den Personalien seines "biologischen" Vaters garantiert sein, allerdings unter Ausschluss einer möglichen Vaterschaftsklage und ohne rechtlichen Anspruch auf eine emotionale Vater-Kind-Beziehung.

Die Konservierung überzähliger Embryonen zu Versuchszwecken wird nach den Vorstellungen des EJPD ebenso grundsätzlich verboten wie die Ei- und Embryonenspende oder die "Leihmutterschaft"; untersagt wären auch die Keimbahntherapie (sich weitervererbende Eingriffe ins Erbgut), das Klonen (künstliche Erzeugung genetisch gleicher Wesen), die Chimären- und die Hybridenbildung (Paarung von artfremden Eiern und Samen). Um künftigen Entwicklungen in diesem Gebiet gerecht werden zu können, möchte der Bundesrat eine nationale Ethikkommission einsetzen, die auch zu anderen Grenzfragen der Medizintechnologie Richtlinien erarbeiten und Empfehlungen abgeben kann [20].

Zu teilweise ganz anderen Vorschlägen kam eine 1993 von Bundesrätin Dreifuss eingesetzte Expertenkommission. Gegen den Widerstand einer Mehrheit ihrer weiblichen Mitglieder, die diese wissenschaftlichen Methoden als Entwürdigung des menschlichen Lebens ablehnte, sprach sie sich dafür aus, die Forschung an überzähligen Embryonen unter strengen Voraussetzungen grundsätzlich zu erlauben und die sogenannte Präimplantationsdiagnostik zuzulassen, bei welcher der Embryo bereits vor der Einpflanzung in den weiblichen Körper auf seine Qualität untersucht wird [21].

Aufgrund einer Bewilligung der interdisziplinären Schweizerischen Kommission für biologische Sicherheit in Forschung und Technik (SKBS) wurden an Spitälern in Bern, Genf, Lausanne und Zürich erste Versuche mit somatischer Gentherapie aufgenommen. Getestet wurden Einsätze bei vererbbarer Immunschwäche, Degeneration von Nervenzellen, vererbbarer Erkrankung der Atemwege sowie bei Oberflächen- und bösartigen Hirntumoren.

[11] Presse vom 13.4.95; NZZ, 19.5.95; NQ, 25.7.95; LZ, 28.7.95. Siehe SPJ 1994, S. 206. Zur immer wieder aufkommenden Frage der Verwendung von Generica anstelle der Originalpräparate siehe I. Carlen, Kosten sparen mit Generica?, Muri (BE), 1995 sowie die Ausführungen des BR in Amtl. Bull. NR, 1995, S. 2748.11

[14] BBl, 1995, II, S. 985 ff.; Amtl. Bull. StR, 1995, S. 546 ff.; Amtl. Bull. NR, 1995, S. 1966 ff.; Presse vom 2.3.95. Als Folge der Fehler und Versäumnisse der 80er Jahre gab sich der Blutspendedienst des SRK neue Strukturen, die einen sichereren Umgang mit Blutprodukten garantieren sollen (Presse vom 20.1.95; NZZ, 12.5.95). Siehe SPJ 1994, S. 207 f.14

[16] BZ, 17.3.95; Presse vom 5.4. und 11.9.95. 1995 wurden nur noch 316 Organtransplantationen vorgenommen gegenüber 381 im Vorjahr. Rund 500 Personen warteten zu Jahresende auf ein lebensrettendes Organ, 39 starben im Berichtsjahr während der Wartefrist (Presse vom 19.1.96).16

[17] Amtl. Bull. StR, 1995, S. 300 ff. und 796; Amtl. Bull. NR, 1995, S. 1244 f. und 1689; AS, 1995, S. 4340 ff. Siehe SPJ 1994, S. 208. Die Zahl der Kinder, die für eine solche Entschädigung gemäss geändertem Bundesbeschluss in Frage kommen, wird auf höchstens fünf geschätzt. Wie der Blutspendedienst des SRK mitteilte, wurden 1994 und 1995 je eine Person bei einer Bluttransfusion mit dem HI-Virus infiziert. Dies geschah nicht aus Nachlässigkeit, sondern aufgrund des "immunologischen Fensters", welches bewirkt, dass eine Neuansteckung frühestens nach zwei bis drei Monaten im Blut nachweisbar ist, da sich erst nach diesem Zeitraum die Antikörper bilden. Das "Restrisiko", bei einer Fremdblutübertragung mit dem HIV infiziert zu werden, beträgt 1:600 000 (Presse vom 5.5. und 10.11.95).17

[18] Presse vom 23.6. und 24.6.95. Da die herkömmlichen Stop-Aids-Kampagnen die Frauen nur ungenügend ansprechen, stellte das BAG rund 1,8 Mio Fr. für ein spezifisches Frauenprogramm zur Verfügung, das sich über drei Jahre erstrecken soll (Presse vom 9.11.95).18

[20] Documenta, 1995, Nr. 2, S. 22 ff. (Ansprache BR Koller zu Gentechnologie und Gesetzgebung); Presse vom 3.6.95; NQ, 7.6.95. Durch die Beschränkung auf heterosexuelle Paare im fortpflanzungsfähigen Alter, die in einer dauerhaften Beziehung miteinander leben, würden Frauen jenseits der Wechseljahre, alleinstehende Frauen und Frauen in gleichgeschlechtlichen Beziehungen von der medizinisch assistierten Fortpflanzung ausgenommen. Der Vorschlag des EJPD versteht sich auch als eine Art indirekten Gegenvorschlag gegen die im Vorjahr eingereichte Volksinitiative "zum Schutz des Menschen vor Manipulation in der Fortpflanzungstechnologie" (SPJ 1994, S. 208). In einem Grundsatzurteil entschied das Eidg. Versicherungsgericht, dass die homologe künstliche Befruchtung als Pflichtleistung der Krankenkassen zu gelten hat, da deren Wirksamkeit zur Umgehung der Sterilität einer Frau wissenschaftlich nachgewiesen und als wirtschaftlich vertretbare Massnahme einzustufen sei (Presse vom 22.12.95).20