Die langwierigen Bemühungen um eine Vereinheitlichung von Begriffen und Verfahrensregeln im Bereich der Sozialversicherungen scheinen endlich zu einem Ende zu kommen. Der Nationalrat, der in den letzten Jahren federführend bei der Umsetzung der ursprünglich vom Ständerat initiierten Vorlage war, genehmigte das Gesetz über den allgemeinen Teil der Sozialversicherung (ATSG) in einer gegenüber den ersten Vorarbeiten bedeutend schlankeren Version, die insbesondere die betriebliche Vorsorge (BVG) nicht mehr umfasst [1].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Zapfl (cvp, ZH) den Bundesrat beauftragen, umgehend die notwendigen Massnahmen zu treffen, damit die Datenbasis für die anstehenden politischen Entscheide und Revisionsvorhaben grundlegend verbessert wird. Insbesondere seien statistische Informationen bereit zu stellen, welche die Beurteilung der Auswirkungen von Revisionsarbeiten im Bereich der sozialen Sicherheit auf die Einkommenslage der Haushalte ermöglichen, die verschiedenen Zweige der sozialen Sicherheit in ihrer Wechselwirkung darstellen sowie die Einschätzung der Situation der Schweiz im internationalen Vergleich erlauben. Der Bundesrat anerkannte, dass vor allem in den Bereichen Sozialhilfe, Armut, Bedarfslage von Teilzeitbeschäftigten, Unterstützung für Familien und Alterssicherung ausserhalb der AHV noch Wissenslücken bestehen. Er verwies aber auf bereits laufende Arbeiten im Bundesamt für Statistik sowie auf die fehlenden Mittel, um die Sozialstatistik so weiter zu entwickeln, wie es tatsächlich wünschbar wäre. Auf seinen Antrag wurde die Motion lediglich als Postulat überwiesen [2].

Gegen den Widerstand von Bundespräsidentin Dreifuss überwies der Ständerat ein Postulat Schiesser (fdp, GL), welches den Bundesrat auffordert, im Licht der Berichte IDA-Fiso 1 und 2 sowie anderer Steuer- und Abgabeprojekte unmissverständliche und klare Aussagen zu machen, mit welchem Szenario er leistungs- und einnahmenseitig vorgehen will, damit die Sozialversicherungen bis mindestens 2015 finanziell gesichert sind. Dreifuss verschanzte sich vergeblich hinter den Vorarbeiten für ein ökologisches Steuersystem und der bereits eingeleiteten 11. AHV-Revision. In deren Botschaft werde der Bundesrat umfassend über den Finanzierungsbedarf der Sozialversicherungen bis 2010 orientieren; über längerfristige Finanzierungsprobleme werde hingegen „zu gegebener Zeit“ befunden werden müssen. Dennoch wurde das Postulat mit 34 zu 1 Stimmen klar angenommen und damit deutlich gemacht, dass die kleine Kammer nun von der Landesregierung Klartext erwartet [3]. Der Nationalrat überwies ein analoges Postulat der FDP-Fraktion; diesmal widersetzte sich der Bundesrat der Entgegennahme nicht mehr [4].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Jaquet (sp, VD) erreichen, dass auf Einkommenselementen, welche nicht durch Erwerbsarbeit realisiert werden, ein genereller Sozialbeitrag erhoben wird. Der Bundesrat war bereit, den Vorstoss in der Postulatsform entgegen zu nehmen, doch wurde er von Egerszegy (fdp, AG) bekämpft und damit vorderhand der Diskussion entzogen [5].

Ende Mai genehmigte Bundespräsidentin Dreifuss den Ausführungsplan zum Nationalen Forschungsprogramm „Probleme des Sozialstaates“. Dieses mit 10 Mio Fr. dotierte NFP setzt vier thematische Schwerpunkte: Grundlagen und neuere Entwicklungen, behinderte Menschen, Erwerbslosigkeit und Gesundheitssystem. Die eigentlichen Forschungsarbeiten werden im Herbst 2000 beginnen [6].

Anders als bei dem 1992 vom Volk abgelehnten EWR-Beitritt, welcher die Übernahme von EU-Recht bedingt hätte, geht es beim bilateralen Vertrag mit der EU über den freien Personenverkehr im Bereich der Sozialversicherungen lediglich um eine Koordinierung der sozialen Sicherheit, was nur geringe gesetzliche Änderungen notwendig macht. Die Sozialgesetzgebung der beiden Partner wird grundsätzlich nicht verändert, doch soll verhindert werden, dass Beschäftigte eine direkte oder indirekte Benachteiligung bei der sozialen Sicherheit erleiden, wenn sie vom EU-Raum in die Schweiz wechseln oder umgekehrt. Erfasst von der Koordination werden alle schweizerischen Sozialversicherungszweige in den Bereichen Krankheit, Unfall, Invalidität, Alter, Tod, Arbeitslosigkeit und Familienleistungen. Oberstes Prinzip ist die uneingeschränkte Gleichbehandlung der Bürgerinnen und Bürger aller Vertragsstaaten. Hinzu kommt die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung von Versicherungszeiten für den Erwerb von Leistungsansprüchen sowie zur Auslandszahlung von Leistungen. Um nicht in allen Sozialversicherungsgesetzen sämtliche Koordinationsbestimmungen einfügen zu müssen, wurde in den entsprechenden Gesetzen eine sogenannte „Verweiserbestimmung“ auf das europäische Verordnungsrecht eingefügt.

Für den reinen AHV/IV-Bereich ergeben sich aus dem Abkommen keine besonderen Belastungen für die Schweiz. Im Ausland zurückgelegte Beitragszeiten müssen zwar anerkannt werden, doch kann jedes Vertragsland die Höhe seiner Renten weiterhin autonom berechnen. Zu einer finanziellen Hypothek könnte hingegen die freiwillige AHV für Auslandschweizer werden. Die Gleichbehandlungsvorschrift würde die Schweiz verpflichten, EU-Staatsangehörige unter den gleichen Voraussetzungen wie Schweizer Bürgerinnen und Bürger zur (massiv defizitären) freiwilligen AHV zuzulassen. Der Bundesrat schlug deshalb vor, bereits jetzt die Beitrittsmöglichkeit im Sinn seiner Vorschläge zur Revision der freiwilligen AHV (siehe unten) einzuschränken. Danach soll ein Beitritt künftig nur noch bei Wohnsitz in einem Staat möglich sein, mit dem die Schweiz kein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hat. Ausserdem muss die betreffende Person zuvor mindestens fünf Jahre obligatorisch in der AHV versichert gewesen sein. Beitreten könnten schweizerische und ausländische Staatsangehörige.

Die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV können als beitragsunabhängige Sonderleistungen der öffentlichen Hand von der Auslandszahlung ausgenommen werden. Dafür entstehen im Inland neue Verpflichtungen, deren Kosten auf jährlich 11 Mio Fr. geschätzt werden. EU-Staatsangehörige haben inskünftig unter denselben Voraussetzungen wie schweizerische Bürgerinnen und Bürger Anspruch auf EL. Die bisher verlangte zehnjährige Mindestwohndauer entfällt. Für allfällige Karenzfristen bei kantonalen Zusatzergänzungsleistungen und AHV/IV-Beihilfen müssen Wohnzeiten in einem EU-Staat angerechnet werden. Bei den Hilflosenentschädigungen beantragte der Bundesrat eine Herauslösung aus der eigentlichen Versicherung und eine ausschliessliche Übernahme durch die öffentliche Hand, um so den Export dieser Leistungen ebenfalls auszuschliessen.

Im Rahmen der beruflichen Vorsorge ergeben sich durch die bilateralen Verträge nur geringfügige Veränderungen, da nur die Minimalvorsorge gemäss BVG von der Koordination tangiert ist. Nach Ablauf einer fünfjährigen Übergangsfrist können Barauszahlungen der Austrittsleistung gleich wie für Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch erfolgen, wenn damit eine Aufgabe der Erwerbstätigkeit verbunden ist. Ist dies nicht der Fall, wird das BVG-Guthaben bei einem beruflichen Wechsel ins Ausland an den neuen Wohnsitzstaat überwiesen. Nicht berührt vom Abkommen ist die Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge.

Die bedeutendsten Neuerungen im Sozialversicherungsbereich treten bei der Krankenversicherung ein. Hier wurde bereits im Personenverkehrsabkommen eine Präzisierung vorgenommen, da – anders als in den meisten europäischen Staaten – in der Schweiz die Versicherungspflicht nicht an eine Erwerbstätigkeit, sondern an den Wohnsitz geknüpft ist. Deshalb musste ausdrücklich gesagt werden, dass alle ausländischen Personen, die aufgrund ihrer Erwerbssituation der sozialen Sicherheit in der Schweiz zugeordnet sind, auch der hiesigen Krankenversicherung unterstellt werden müssen. Dies gilt – unter Wahrung des Prinzips der Individualversicherung mit Kopfprämien – auch für die in einem EU-Staat lebenden nichterwerbstätigen Familienangehörigen. Alle diese Personen kommen – wenn sie in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben – ebenfalls in den Genuss von Prämienverbilligungen.

Im Bereich der Arbeitslosenversicherung bestanden bisher lediglich mit den Nachbarstaaten Deutschland, Frankreich, Österreich und Italien bilaterale Abkommen. Die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer war zwar im geltenden Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) gewährleistet, doch konnten Kurzaufenthalter und Saisonniers auf Grund aufenthaltsrechtlicher Bestimmungen ihre Ansprüche nur bedingt geltend machen. Die Koordinationsregeln der EU zwingen die Schweiz, nach der Annahme der bilateralen Verträge drei Grundsätze zu erfüllen: Das Beschäftigungslandprinzip bedeutet, dass der Anspruch auf Leistungen der ALV in jenem Staat besteht, in welchem der Arbeitnehmer zuletzt angestellt war; die Zusammenrechnung der Beitragszeiten stellt sicher, dass alle in einem EU-Land geleisteten Beschäftigungen für die Berechnung des Anspruchs berücksichtigt werden; die Bestimmungen zum Export von Leistungen ermöglichen es schliesslich einem arbeitslosen Schweizer oder EU-Bürger, in einem anderen Land eine Arbeit zu suchen und sich die Arbeitslosenentschädigung während maximal drei Monaten nachschicken zu lassen. In Anbetracht der relativ hohen Zahl von befristeten Arbeitsverhältnissen ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer – 1997 hatten rund 90 000 EU-Staatsangehörige einen unterjährigen Arbeitsvertrag in der Schweiz – wurde eine siebenjährige Übergangsregelung ausgehandelt. Diese sieht vor, dass die Schweiz in diesem Zeitraum bei Arbeitnehmern mit unterjährigen Arbeitsverhältnissen das Prinzip der Zusammenrechnung nicht anwenden muss. Damit haben Kurzaufenthalter nur dann Anspruch auf Leistungen, wenn sie die sechsmonatige Mindestbeitragszeit nach schweizerischem Recht erfüllen. Im Gegenzug erstattet die Schweiz während der Übergangsfrist weiterhin den Wohnsitzstaaten die auf den Löhnen der Grenzgänger erhobenen Beiträge sowie neu diejenigen der Kurzaufenthalter mit einem Arbeitsverhältnis von weniger als sechs Monaten [7].

Die meisten dieser Gesetzesanpassungen wurden vom Parlament praktisch diskussionslos gutgeheissen, so etwa der Übergang der Hilflosenentschädigung von einem teilweisen Versicherungsanspruch zu einer ausschliesslichen Leistung der öffentlichen Hand. Dennoch wurden zu Detailfragen der einzelnen Versicherungszweige Minderheitsanträge oder weitergehende Vorstösse eingereicht. Am meisten zu reden gab die Frage, ob die Einschränkung der freiwilligen AHV bereits hier (und in welchem Umfang) oder erst in der laufenden Revision vorgenommen werden sollte. Im Ständerat setzte sich eine von Brunner (sp, GE) angeführte Minderheit aus allen Parteien dafür ein, die Frage auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg anzugehen. Die Mehrheit stimmte hingegen grundsätzlich für den Vorschlag des Bundesrates, beschränkte den Zugang zur freiwilligen Versicherung aber auf Staatsangehörige der Schweiz und der EU-Staaten. Damit wird das Revisionsverfahren nicht präjudiziert, aber sichergestellt, dass nicht eine Vielzahl von Personen aus dem EU-Raum in die Versicherung aufgenommen werden muss, wenn das Freizügigkeitsabkommen vor Abschluss der Revision in Kraft treten sollte. Der Nationalrat übernahm die Lösung des Ständerates. Er wollte der Revision nicht vorgreifen und lehnte deshalb einen Minderheitsantrag aus den Reihen der FDP und der SVP ab, wonach sich schweizerische Staatsangehörige in EU-Staaten weiter sollten versichern können, wenn sie eine unzureichende Versicherungsdeckung haben [8].

Im Bereich der Beruflichen Vorsorge wurde vor allem darüber diskutiert, ob die allgemeine Verweiserbestimmung genüge, wie sie der Bundesrat vorgeschlagen hatte, oder ob diese durch einen Passus ersetzt werden sollte, der die wesentlichen Auswirkungen des Koordinationsrechts klar umschreibt. In der ersten Lesung des Geschäfts stimmte der Ständerat gegen einen Minderheitsantrag Spoerry (fdp, ZH) dem Bundesrat zu. Auf Antrag seiner Kommissionsmehrheit sprach sich der Nationalrat dann aber für die vom Ständerat verworfene Lösung aus [9]. In der Differenzbereinigung einigten sich die Räte darauf, vorderhand die Verweiserbestimmung anzunehmen. Mit einem Postulat des Ständerates und einer von beiden Kammern überwiesenen Motion wurde der Bundesrat aber beauftragt, im Rahmen der 1. BVG-Revision die notwendigen Anpassungen an die EU-Koordinationsvorschriften vorzunehmen [10].

Bei den Prämienverbilligungen im Rahmen der Krankenversicherung hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Durchführung in Anlehnung an das heutige System den Kantonen zu übertragen. Beide Kammern beschlossen die Streichung dieser Bestimmung. Sie hiessen an deren Stelle je eine Motion ihrer vorberatenden Kommission gut. Der Ständerat beauftragte damit den Bundesrat, in Zusammenarbeit mit den Kantonen ein zweckmässiges Verfahren für die Durchführung der Abkommensverpflichtungen vorzusehen. Der Nationalrat verlangte, dass der Bund den Auftrag erhält, die Prämienverbilligungen für im Ausland wohnhafte Versicherte nach einem zweckmässigen und einheitlichen System zu vollziehen. Abgelehnt wurde hingegen mit 92 zu 62 Stimmen ein Minderheitsantrag Bortoluzzi (svp, ZH), der die Einrichtung eines Prämienverbilligungsgesetzes ausserhalb des Krankenversicherungsgesetzes forderte und dadurch die Verbilligungsgewährung auf Personen mit Wohnsitz in der Schweiz beschränken wollte. Im Rahmen der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat der ständerätlichen Motion an, und die kleine Kammer überwies ihrerseits die Motion des Nationalrates in Form eines Postulates beider Räte [11].

Bei der Arbeitslosenversicherung verlangte im Nationalrat eine Kommissionminderheit Baader (svp, BL) mit einer Motion die Herabsetzung des Taggeldhöchstanspruchs sowie eine Verlängerung der Mindestbeitragszeit zum Bezug von Leistungen, da die finanziellen Auswirkungen des freien Personenverkehrs in diesem Bereich nicht absehbar seien. Die Mehrheit des Rates folgte jedoch dem Antrag des Bundesrates, diese Fragen im Zusammenhang mit der nächsten ordentlichen Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu behandeln, welche für das Jahr 2000 vorgesehen ist, und nahm die Motion lediglich als Postulat an [12].

Mit einem überwiesenen Postulat Wyss (svp, BE) beauftragte der Nationalrat die Landesregierung, die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der bilateralen Verträge auf die Sozialversicherungen zusammen mit den finanziellen, demographischen, aussenpolitischen und durchführungstechnischen Aspekten der AHV/IV-Leistungsexporte ins Ausland vertieft zu untersuchen und zu beurteilen, dem Parlament Bericht zu erstatten und ihm Vorschläge für gesetzgeberische sowie staatsvertragliche Anpassungen zu unterbreiten [13].

Die drei staatlichen Sozialwerke AHV, IV und EO schlossen mit einem Defizit von 766 Mio Fr. ab. Das wesentlich bessere Ergebnis als im Vorjahr, wo ein Fehlbetrag von fast 1,84 Mia Fr. resultiert hatte, war in erster Linie dem Anfang 1999 eingeführten Mehrwertsteuerprozent für die AHV (1,25 Mia Fr. Mehreinnahmen) zu verdanken. Das Defizit war aber dennoch 100 Mio Fr. höher als budgetiert. Die Einnahmen von AHV, IV und EO stiegen um 6,6% auf 35,6 Mia Fr., die Ausgaben um 3,2 % auf 36,4 Mia Fr. Der Ertrag der Anlagen von 20 Mia Fr. sank im Berichtsjahr um 5,2% auf 1,03 Mia Fr.

Die Einnahmen der AHV stiegen (auch konjunkturbedingt) um 7,4% auf rund 27,2 Mia Fr., während der Aufwand um 2,5% auf 27,4 Mia Fr. zunahm. Das Defizit betrug damit noch 180 Mio Fr. gegenüber 1,4 Mia Fr. im Vorjahr. Die Rentenzahlungen der AHV stiegen um 2,6% auf 26,5 Mia Fr. und machten 97% der Ausgaben aus. In der IV erhöhte sich der Aufwand (8,4 Mia) mit 5,0% stärker als der Ertrag (7,6 Mia) mit 4,0%; der Ausgabenüberschuss belief sich auf 799 Mio Fr. gegenüber 696 Mio Fr. im Vorjahr. In der Rechnung der EO schlugen die seit dem 1. Juli des Berichtsjahres markant besseren Entschädigungen für Dienstleistende zu Buche. Die Ausgaben stiegen um 13,3% auf 631 Mio Fr., die Einnahmen um 4,5% auf 844 Mio Fr.; der Überschuss der EO reduzierte sich dadurch von 251 Mio Fr. auf 213 Mio Fr. Das Gesamtvermögen des Ausgleichsfonds nahm um das Defizit auf 23,4 Mia Fr. ab. Das AHV-Vermögen belief sich auf 21,6 Mia Fr.; es sank von 82% einer Jahresausgabe auf 79% [14].