Im Berichtsjahr wurden von 17 611 Personen neue Asylgesuche eingereicht. Damit verminderte sich die Zahl um 62% gegenüber dem Vorjahr und war so tief wie seit 1995 nicht mehr. Die durchschnittliche Anerkennungsquote betrug 6,4%. Je nach Herkunftsland schwankte sie stark (1,8% für Personen aus Jugoslawien, 42% für Asylsuchende aus der Türkei). Erstmals seit 1994 sank auch die Gesamtzahl der Personen im Asylbereich, und zwar gleich um 26% auf gut 98 000. Dies erklärt sich vor allem durch die Rückreisewelle nach Kosovo. Seit dem Ende des Konflikts Mitte 1999 kehrten 40 114 Personen dorthin zurück. Die meisten taten dies freiwillig; rund 33 000 profitierten dabei von der materiellen Rückkehrhilfe, welche die Schweiz gewährte. Lediglich 3366 Personen verschiedenster Nationalität wurden zwangsweise ausgeschafft [23].

In einer „Humanitären Aktion 2000“ verfügte der Bundesrat die vorläufige Aufnahme von fast 14 000 Personen, die bereits seit mehreren Jahren in der Schweiz leben, meistens gut integriert sind, und deren Rückreise in ihr Herkunftsland auch in der Zukunft fraglich erscheint. Aufgenommen wurden insbesondere rund 6500 Tamilinnen und Tamilen, deren Asylgesuche 1994 vom EJPD sistiert worden waren, weil das Rückübernahmeabkommen mit Sri Lanka an der Papierbeschaffung gescheitert war und sich viele Parlamentarier und Arbeitgeber insbesondere im Gastrobereich gegen eine Wegweisung gewehrt hatten. Vorläufige Aufnahme fanden auch 4100 Albaner aus dem ehemaligen Jugoslawien; bei ihnen war die Rückführung vorerst durch die mangelnde Kooperation der Behörden in Belgrad, später durch die Wirren im Kosovo verunmöglicht worden. 2500 weiteren Personen wurde unter verschiedenen Titeln eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung erteilt. Die Aktion fand generell ein positives Echo, wobei die bürgerlichen Parteien aber betonten, sie müsse einmalig bleiben [24].

Im Juli unterzeichnete Bundesrätin Metzler ein Rückübernahmeabkommen mit Österreich und Liechtenstein. Metzler bezeichnete derartige Abkommen mit den Nachbarländern als etwas unbefriedigenden Ersatz für die Nichtbeteiligung der Schweiz am Schengen- Abkommen der EU sowie am Dubliner Erstasylabkommen, das den meisten EU-Staaten ermöglicht, Asylsuchende ohne Verfahren an jene Staaten zu überstellen, in denen sie erstmals ein Asylgesuch eingereicht haben [25].

Die SVP reichte Ende Jahr ihre Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“ mit 107 438 gültigen Unterschriften ein. Das Begehren verlangt einheitliche Fürsorgeleistungen auf tiefem Niveau für alle Asylsuchenden, die Ausarbeitung einer konsequenten Drittstaatenregelung (Nichteintreten auf ein Asylgesuch, wenn eine Person über ein „sicheres“, d.h. menschenrechtlich unbedenkliches Land eingereist ist) sowie Massnahmen gegenüber Fluggesellschaften, welche ihre Kontrollaufgabe bei der Einreise ungenügend wahrnehmen. Wie Repräsentanten der SVP einräumten, würde namentlich durch die konsequente Drittstaatenregelung praktisch jedes Asylgesuch in der Schweiz verunmöglicht werden, da Einreisen auf dem Landweg nur über die als „sicher“ geltenden Nachbarländer erfolgen können [26].

Seit seinem Amtsantritt hatte der Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), Jean-Daniel Gerber, immer wieder die Frage in den Raum gestellt, warum im Flüchtlingsbereich nicht stärker nach dem Bonus-Malus-Prinzip gearbeitet werde. Die Arbeitsgruppe „Finanzierung Asylwesen“, in welcher Bund und Kantone gleichermassen vertreten sind, nahm diese Anregung auf und stellte in einem Bericht neue Massnahmen im Asylbereich vor, die zu einer Teilrevision des Asylgesetzes führen sollen. Mit finanziellen Anreizen will man das Verhalten der Asylsuchenden beeinflussen und die Behörden dazu bringen, Ausschaffungen rascher zu vollziehen. Eine Arbeitserlaubnis soll nur noch erhalten, wer seine Identität dokumentiert darlegt oder durch glaubwürdige Angaben die nötigen Voraussetzungen schafft, um die entsprechenden Papiere zu erhalten. Zudem schlug die Arbeitsgruppe vor, den nicht mit den Behörden kooperierenden Asylsuchenden den Bezug einer eigenen Wohnung oder die Unterbringung bei Verwandten zu verweigern. Für Asylbewerber, die sich trotz abgelehntem Gesuch hartnäckig weigern, bei der Beibringung von Ausweispapieren zu helfen, um sich so der Ausschaffung zu entziehen, soll die Sozialhilfe auf ein Minimum reduziert werden. Die Kantone sollen allerdings auch verstärkt in die Pflicht genommen werden. Zögert ein Kanton mit der Ausschaffung, muss er die Fürsorgekosten, die ihm im Normalfall vom Bund über eine Globalpauschale entschädigt werden, selber tragen. Im Bereich der Sozialversicherungen wurde vorgeschlagen, dass Asylbewerber, die nicht arbeiten können oder dürfen, keine Beiträge mehr an AHV und IV leisten müssen, dafür aber auch später keinen Anspruch auf Leistungen haben. Um dies zu realisieren, müssten die Sozialversicherungsabkommen mit der Türkei und den Nachfolgestaaten Jugoslawiens geändert werden. Die Arbeitsgruppe erwog zudem, Asylbewerber vom Obligatorium in der Krankenversicherung auszunehmen und die medizinischen Leistungen auf akute Erkrankungen zu beschränken [27].

Gegen den Willen des Bundesrates, der für den gesamten Vorstoss Umwandlung in ein Postulat beantragte, überwies der Ständerat (wenn auch nur knapp) drei Punkte einer Motion Merz (fdp, AR) in der verbindlichen Form. Zur Straffung des Asylverfahrens sollen die Möglichkeiten für Wiedererwägungsgesuche und Rekurse von abgewiesenen Asylbewerbern eingeschränkt werden. Zudem soll die Asylrekurskommission (ARK) angewiesen werden, Wegweisungsentscheide in Drittstaaten rascher zu fällen. Bundesrätin Metzler wandte vergebens ein, derartige Weisungen liefen der Unabhängigkeit des obersten Asylgerichts zuwider. Die Landesregierung wolle bei einer neuerlichen Asylgesetzrevision lieber eine praktikable Drittstaatenregelung einführen, die keinen Ermessensspielraum bei der Anwendung mehr lasse. Der von Merz geforderte Einsatz medizinischer Massnahmen bei der Abklärung der Identität von asylsuchenden Personen werde bereits praktiziert, führte Metzler weiter aus, weshalb hier kein gesetzlicher Handlungsbedarf bestehe. Dem Ruf nach einer weiteren Beschleunigung des Asylverfahrens hielt die Bundesrätin entgegen, auch die schnellsten Verfahren würden nichts nützen, wenn die Wegweisung nicht vollzogen werden könne. Vier weitere eher technische Punkte der Motion wurden nur in Postulatsform angenommen. Bei der Forderung nach Nichteintreten auf ein Asylgesuch, wenn der Asylbewerber bereits in einem anderen europäischen Land ein solches eingereicht hat, verwies die Justizministerin auf den Umstand, dass dies ohnehin erst möglich wäre, wenn die Schweiz mit den Staaten der EU eine Parallelüberkunft zum Erstasylabkommen von Dublin schliessen könnte. Gleich verfuhr der Nationalrat mit einer analogen Motion der FDP-Fraktion, obgleich Bundesrätin Metzler erneut für Umwandlung des gesamten Vorstosses in ein Postulat plädierte [28].

Der Ständerat hiess mit 24 zu 12 Stimmen eine Standesinitiative des Kantons Aargau gut, welche geschlossene und zentral geführte Sammelunterkünfte für straffällige oder renitente Asylsuchende verlangte. Die Initiative nannte als mögliche Gründe für eine Einweisung unter anderem Nichtbefolgen von behördlichen Anweisungen, Vorenthalten von vorhandenen Ausweispapieren oder auch nur ein Verhalten, dass darauf schliessen lasse, dass sich die Person nicht in die im Gastland geltende Ordnung einfügen werde. Über diese mehrfach als rechtstaatlich mehr als nur bedenklich bezeichneten Haftgründe herrschte im Rat zwar einiges Unbehagen; ein Rückweisungsantrag Plattner (sp, BS), der derartige Sammelunterkünfte als „nicht so weit vom Konzentrationslager“ entfernt charakterisierte, hatte dennoch keine Chance, obgleich er von einzelnen Bürgerlichen unterstützt wurde. Plattner argumentierte auch vergebens, die Umsetzung der Initiative würde einer Prüfung durch die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention keinesfalls standhalten, weil damit eine „Vorstufe der Straffälligkeit“ geschaffen werde. Die Völkerrechtskonformität sei machbar, legte sich hingegen Büttiker (fdp, SO) ins Zeug: Es brauche lediglich eine klare Definition der Einweisungsgründe in einem Gesetz. Der Bundesrat äusserte sich in diesem Zeitpunkt nicht zu dieser Standesinitiative [29].

Das tat er auch dann nicht explizit, als diese vom Nationalrat behandelt wurde. Da gleichzeitig auch eine im Vorjahr vom Ständerat überwiesene Motion Loretan (fdp, AG) zur Diskussion stand, die ebenfalls eine Internierung abgewiesener Asylbewerber verlangte, gab Bundesrätin Metzler aber zu verstehen, dass ihre Äusserungen zur Motion beide Vorstösse beschlage. Sie erklärte, der Bundesrat lehne diese aus rechtlichen, praktischen, finanziellen und politischen Gründen ab. Internierung resp. Konzentration in Sammelunterkünften bedeute einen schweren Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit; bei dieser Massnahme würde das Verhältnismässigkeitsprinzip rasch einmal überstrapaziert. Zudem würde damit eine völkerrechtlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zwischen Schweizern und Ausländern eingeführt. Abschliessend meinte sie, durch das Einsperren aller Asylsuchenden und Ausländer, welche die schweizerische Rechtsordnung nicht achteten, löse man die Probleme nicht in Art eines Rechtsstaates. Der Standesinitiative wurde mit 108 zu 63 Stimmen keine Folge gegeben, die Motion Loretan mit 109 zu 60 Stimmen ebenfalls abgelehnt [30].

Der Ständerat beharrte allerdings auf seiner harten Linie. In der Wintersession nahm er mit 22 zu 6 Stimmen eine parlamentarische Initiative Hess (fdp, OW) an, die verlangt, das Asylgesetz sei dahingehend zu ergänzen, dass bei der Ergreifung eines illegal anwesenden Ausländers umgehend die Vorbereitungshaft angeordnet werden kann, wenn die Gefahr besteht, dass er untertauchen könnte, bevor ein Wegweisungsentscheid im Asylverfahren gefällt ist. Die kleine Kammer wollte damit dagegen ankämpfen, dass Ausländer ohne Asylbewerberstatus, die vermutlich in krimineller Absicht eingereist sind, nach heutiger Gesetzgebung die Ausschaffungshaft durch die Einreichung eines Asylantrags umgehen resp. verzögern können [31].

Die Kommission für Flüchtlingsfragen versuchte herauszufinden, weshalb die Befolgung der Wegweisungsentscheide so schlecht ist. Sie ortete das Hauptproblem bei der langen Dauer der Verfahren. Sie empfahl deshalb dem Bundesrat, diese (inkl. Rekurse) auf sechs Monate zu verkürzen. Je länger der Aufenthalt in der Schweiz dauere, desto stärker sei die Integration und desto geringer die Bereitschaft zur Ausreise. Wenn die Wegweisung nicht innerhalb von sechs Monaten verfügt werden könne, beispielsweise weil sich das Herkunftsland in einem Ausnahmezustand befindet, sei die vorläufige Aufnahme zu gewähren. Die Kommission möchte die Frage prüfen, ob sich der Zugang zu Arbeitsmarkt und Ausbildung nicht mittelfristig positiv auf die Rückkehrbereitschaft auswirken könnte, weil damit eine wirtschaftliche Perspektive in der alten Heimat geschaffen würde. Zudem regte sie an, die „Rückkehr auf Probe“, die bei den Bosnien-Flüchtlingen bereits praktiziert wurde, ins gängige Repertoire für Kriegsflüchtlinge aufzunehmen [32].

Auf den 1. September hob der Bundesrat die im Vorjahr vorgenommene Ausdehnung des Arbeitsverbots für neueinreisende Asylbewerber von drei Monaten auf ein Jahr (resp. von sechs Monaten auf ein Jahr für vorläufig aufgenommene Personen) wieder auf. Da diese Massnahme aufgrund des „Notrechtsartikels“ des Asylgesetzes (Art. 9) eingeführt worden war, hätte ab dem 31. August keine rechtliche Basis für deren Weiterführung mehr bestanden [33].

Seit einigen Jahren gerät die Asylrekurskommission (ARK) zunehmend unter Druck der politischen Rechten. Nationalrat Fehr (svp, ZH) reichte zusammen mit 65 Mitunterzeichnenden eine Motion ein, die vom Bundesrat als Sofortmassnahme den Erlass von Ordnungsvorschriften verlangte, die eine „gesetzestreue“ Form des Rekurswesens sicherstellten. Fehr warf der ARK vor, durch eine fragwürdige bis unverantwortliche Praxis „dem Missbrauch des Asylrechts Vorschub“ zu leisten. Bundesrätin Metzler erklärte, die Aufsicht über die ARK sei gewährleistet, insbesondere auch durch die Geschäftsprüfungskommissionen des Parlaments. Gesetzesänderungen seien immer möglich, doch bis es allenfalls so weit sei, müsse die Unabhängigkeit der ARK respektiert werden. Mit 62 zu 42 Stimmen wurde die Motion abgelehnt [34]. Die ARK hatte sich den Zorn der Rechtsbürgerlichen zugezogen, weil sie u.a. die „Drittstaatenregelung“, wie sie die Verordnung zum neuen Asylgesetz vorsah, für nicht zulässig erklärte. Bisher wurde der Aufenthalt in einem „sicheren“ Drittland toleriert, ohne dass der Asylbewerber, wenn der dort kein Asylgesuch eingereicht hatte, deshalb vom Verfahren ausgeschlossen wurde. Die neue Verordnung wollte verlangen, der Asylsuchende müsse belegen, dass er „ohne Verzug“ durch das Drittland transitiert sei. Die ARK befand, das Gesetz gebe keine Grundlage, um von der alten Praxis abzuweichen [35]. Auf Kritik vor allem bei der FDP stiess auch der Entscheid der ARK, Röntgenaufnahmen zur Bestimmung des Alters von Asylsuchenden nicht als Rechtsmittel zu anerkennen [36].

Bereits im Vorjahr hatte der Bund den Zeitpunkt der Rückreise für die während dem Kosovo-Konflikt vorläufig aufgenommenen Personen auf den 31. Mai des Berichtsjahres festgesetzt. Ende Februar wurde ein Rückübernahmeabkommen mit Albanien unterzeichnet, welches die Rückreise der Kosovaren über albanisches Gebiet regelt. Im März schlossen neun Staaten (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Deutschland, Italien, Kroatien, Österreich, Slowenien, Ungarn und die Schweiz) ein multilaterales Transitabkommen, das die visumsfreie Rückkehr der Flüchtlinge auf dem Landweg erlaubt. Mit der zivilen UNO-Verwaltung im Kosovo (Unmik) unterzeichnete Bundesrätin Metzler bei einem Besuch Anfang April ein „Memorandum of Understandig“, welches die Modalitäten der Rückführungen beinhaltete. Mitte April wurden erstmals seit Kriegsende 58 straffällige resp. „renitente“ Personen unter starkem Polizeigeleit nach Pristina geflogen [37]. Der Leiter der Unmik appellierte an die Schweiz, Kosovoflüchtlinge nicht in grosser Zahl zwangsweise auszuschaffen, da das Gebiet noch weit von beruhigten Verhältnissen entfernt sei und die massive Rückkehr von „Personen mit gewalttätiger Vergangenheit“ die Lage weiter destabilisieren könnte [38].

Anfang Mai wurden an einer Asylkonferenz, an welcher der Bund und die Kantone vertreten waren, die Modalitäten der Wegweisung der Menschen aus dem Kosovo beschlossen. Ein längeres Bleiberecht erhielten ethnische Minderheiten, die keiner der vorherrschenden Bevölkerungsgruppen zugeteilt werden können (Roma, Ashkali und Sinti) sowie Albaner aus Südserbien, für deren Sicherheit niemand hätte garantieren können; für sie wurde die Frist vorerst bis Ende August erstreckt und später bis Ende Mai 2001 verlängert. Jugendliche in anerkannter Ausbildung wurden ebenfalls von der Wegweisung ausgeschlossen, allerdings nur unter der Bedingung, dass ihre Familien ausreisen. Keine generelle Ausnahme gab es für besonders verletzliche Personen wie Betagte, Kranke und alleinstehende Frauen mit Kindern. Sie erhielten jedoch im Rahmen der Prüfung jedes Einzelfalls auf unzumutbare Härten die Chance, eine Bewilligung für den weiteren Aufenthalt zu erhalten. Das Tempo der Rückschaffungen blieb den Kantonen überlassen, wobei aber ein Kontingent von 500 Personen pro Monat vereinbart wurde; ab dem 1. Juni vergütete der Bund nur noch jenen Kantonen die Fürsorgekosten, die sich an die zahlenmässigen Vorgaben hielten [39].

Im November richtete die Unmik einen Appell an die westeuropäischen Länder, bis zum Frühling 2001 keine weiteren Flüchtlinge in den Kosovo zurück zu schicken, da das bürgerkriegszerstörte Gebiet zumindest während des Winters keinen weiteren Zustrom von Rückkehrern ohne gesicherte Unterkunft verkraften könne; eine Massenrückkehr sei kontraproduktiv für den Wiederaufbau und die Entwicklungsbemühungen. Während Belgien und Schweden beschlossen, vorderhand keine Flüchtlinge mehr zu repatriieren, blieb die Schweiz hart und entschied, am beschlossenen Rückführungsrhythmus festzuhalten [40].

Mit einem vorerst bis Ende 2001 befristeten Rückkehrprogramm für Asylsuchende aus Sri Lanka will das BFF vermehrt Personen zur freiwilligen Heimkehr ermuntern. Das Programm sieht für Erwachsene 1000 Franken und für Minderjährige 500 Franken Rückkehrgeld sowie Hilfestellungen bei Forderungen gegenüber AHV und Pensionskassen vor. Zur Verbesserung der beruflichen Startchancen im Heimatland soll zudem Fachwissen für den Aufbau einer neuen Existenz vermittelt werden [41].