Wie überall in Westeuropa zu beobachten, ging auch in der Schweiz die Zahl der Asylgesuche gegenüber dem Vorjahr markant zurück (-32,3%). Mit 14 248 Neuzugängen wurde die tiefste Zahl seit 1987 erreicht. Die meisten Gesuche stellten Staatsangehörige aus Serbien und Montenegro, gefolgt von jenen aus der Türkei, Georgien, Irak und Bulgarien. Der Bestand der Personen im Asylprozess (Personen im Verfahrens- oder Vollzugprozess und vorläufig Aufgenommene) betrug Ende Dezember rund 55 000 Personen. Die Anerkennungsquote lag bei 9,2% (Vorjahr 6,7%). 19 730 Personen verliessen den Asylbereich, 3134 nach einem Nichteintretensentscheid. Mit je rund 3000 hielt sich die Zahl der freiwilligen Ausreisen und der Rückführungen die Waage. Über 10 000 Personen tauchten unter [10].

Ebenfalls in seiner Sondersession im Mai trat der Nationalrat nach längerer Debatte mit 147 zu 28 Stimmen und gegen einen Antrag Bühlmann (gp, LU), der die Unterstützung von welschen SP-Parlamentarierinnen fand, auf die Teilrevision des Asylgesetzes ein. Zwei Rückweisungsanträge Zisyadis (pda, VD) und Hess (sd, BE) wurden mit einem noch klareren Stimmenverhältnis verworfen. Die Hauptpfeiler der Vorlage bilden die Bestimmungen über die Drittstaatenregelung, das Asylverfahren und die Beschwerdemöglichkeit an den Empfangsstellen und Flughäfen, die neuen Finanzierungsmodelle im Asylbereich sowie Änderungen im Gesundheits- und AHV/IV-Bereich. FDP und CVP sprachen sich für die Vorlage aus, der SVP gingen die Verschärfungen zu wenig weit, und die SP machte deutlich, dass sie nur auf den Entwurf eintrete, weil damit die gängige Praxis der humanitären Aufnahme durch das Gesetz legalisiert werden soll, dass sie sich in der Detailberatung aber für die Erhaltung der humanitären Tradition einsetzen werde, welche gewissen Einzelbestimmungen der Vorlage widerspreche. Bundesrat Blocher verteidigte den Entwurf, obwohl er seiner Meinung nach keine effiziente Bekämpfung des Missbrauchs ermögliche. Deshalb kündigte er bereits eine Revision dieses Gesetzes zuhanden der Beratungen im Ständerat an.

Der Nationalrat sprach sich mit 103 zu 66 Stimmen gegen den geschlossenen Widerstand des rot-grünen Lagers für die Drittstaatenregelung aus, welche vorsieht, dass die Schweiz nicht mehr auf Asylgesuche von Personen eintritt, die sich vor der Einreichung ihres Gesuchs in einem als sicher geltenden Drittland aufgehalten haben. Voraussetzung für die Anwendung dieser Regelung ist die Bereitschaft des Drittstaates, die asylsuchende Person zurückzunehmen. Das Gesuch wird jedoch auch weiterhin in der Schweiz behandelt, wenn die Person über nahe Angehörige in der Schweiz verfügt oder ihre Flüchtlingseigenschaft offensichtlich ist. Ebenfalls gegen den Willen der Ratslinken wurde mit 118 zu 58 Stimmen beschlossen, die im Rahmen des Entlastungsprogramms des Bundes eingeführten Neuerungen im Gesetz beizubehalten. Die Schweiz wird demzufolge nicht mehr auf Asylgesuche eintreten, wenn Asylsuchende in einem Land der EU oder des EWR einen ablehnenden Asylentscheid erhalten haben. Des Weiteren sprach sich der Nationalrat für die Erfassung der biometrischen Daten der Asylbewerber aus.

Mit 114 zu 67 Stimmen lehnte es der Rat hingegen ab, dem Bund die Befugnis zu erteilen, Kollektivunterkünfte für renitente Asylsuchende zu schaffen und die Bewegungsfreiheit der betreffenden Personen einzuschränken. Ebenfalls im Verhältnis zwei zu eins stimmte er dem neuen Konzept der humanitären Aufnahme zu und folgte somit weder der SVP-Fraktion, die eine Verschärfung der Aufnahmebedingungen wollte, noch der Linken, die eine weitergehende Lockerung anstrebte. Gemäss dem von der grossen Kammer verabschiedeten Text soll die humanitäre Aufnahme nur dann gewährt werden, wenn die Wegweisung nicht zulässig oder unzumutbar ist oder sich die betreffende Person in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage befindet. Mit der humanitären Aufnahme würde das Recht auf Familiennachzug unter bestimmten Bedingungen (angemessene Wohnung, kein Bezug von Sozialhilfe) gewährt und der Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert.

Ferner beschloss der Nationalrat mit 74 zu 80 Stimmen, dass der Bundesrat die Entwicklungshilfe an Staaten, die bei der Rückführung ihrer abgewiesenen Staatsangehörigen nicht kooperieren, kürzen oder streichen kann. Ausserdem sollen Asylsuchende auch künftig während der ersten drei bis sechs Monate nach dem Einreichen eines Asylgesuchs keine Erwerbstätigkeit ausüben dürfen. Als Erwerbstätige müssen sie dann bis zu 10% ihres Erwerbseinkommens für die Rückerstattung der verursachten Kosten zahlen. Diese Sonderabgabe wurde mit 91 zu 56 Stimmen beschlossen. Um die kantonalen Behörden zu einer Beschleunigung der Asylverfahren anzuhalten, stimmte der Rat einem System der Pauschalabgeltung der Kantone durch den Bund zu, dies gegen den Willen des rot-grünen Lagers, welches die effektiven und nicht die voraussichtlichen Kosten hätte berücksichtigen wollen. In der Absicht der Verfahrensbeschleunigung folgte der Nationalrat dem Antrag der Mehrheit seiner Kommission und beschränkte die Zahl der über eine Beschwerde entscheidenden Richter der Asylrekurskommission (ARK) auf eine statt bisher drei Personen. Mit 110 zu 69 Stimmen ermächtigte die grosse Kammer die Schweizer Behörden, bereits nach einem erstinstanzlich negativen Entscheid mit dem Heimatstaat der asylsuchenden Person Kontakt aufzunehmen.

In der Gesamtabstimmung nahm die grosse Kammer die Revision des Asylgesetzes mit 98 zu 49 Stimmen bei 30 Enthaltungen an. CVP und FDP votierten ausnahmslos dafür, die Grünen ebenso geschlossen dagegen. Zwei Drittel der SP-Fraktion stimmte zu, ein Drittel lehnte ab. Die SVP sprach sich mehrheitlich dagegen aus; von ihr kamen auch die meisten Enthaltungen. Die Änderung des KVG, mit welcher Asylsuchende vom massgebenden Versichertenbestand für den Risikoausgleich ausgenommen werden, wurde oppositionslos angenommen; weitere Änderungen im Asylgesetz zum Gesundheitsbereich sehen vor, dass die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer bei Asylsuchenden, welche Sozialhilfe erhalten, eingeschränkt werden kann. Die Änderung des AHVG, wonach im Fall von nicht erwerbstätigen Asylsuchenden der Beitragsbezug sistiert wird, bis die Anwesenheit der betreffenden Person in der Schweiz geregelt ist, worauf dann Beiträge innerhalb der Grenzen der Verjährung rückwirkend erhoben werden, wurde ebenfalls einstimmig gutgeheissen [11].

Wie Bundesrat Blocher in der Eintretensdebatte angekündigt hatte, stellte er Anfang Juli Ergänzungs- und Änderungsanträge zuhanden der Beratungen im Ständerat zur Diskussion. Diese betrafen die Verlängerung der Maximaldauer der Ausschaffungshaft, die Ausdehnung des Rayonverbots, die Einführung der kurzfristigen Festhaltung, die Verschärfung des Nichteintretenstatbestandes bei Papierlosen, die Abschaffung der humanitären Aufnahme, die Einführung von Gebühren im Wiedererwägungsverfahren vor dem BFF, die Datenbekanntgabe im Rahmen des Weg- und Ausweisungsvollzugs sowie die Gewährung von blosser Nothilfe statt Sozialhilfe für alle Personen mit einem negativen Asylentscheid. Die im Rahmen einer informellen Konsultation unterbreiteten Vorschläge wurden von den Kantonen mehrheitlich begrüsst. Insbesondere die Zwangsmassnahmen stiessen bei den Kantonen auf breite Zustimmung. Bedenken meldeten sie bezüglich der finanziellen Folgen für die Kantone beim Übergang auf die Nothilfe und in Bezug auf die Regelung der humanitären Hilfe bzw. vorläufigen Aufnahme an. Nur fünf Kantone, die Hilfswerke, das UNHCR, die Kirchen sowie die SP und die Grünen äusserten sich grundsätzlich ablehnend. Die FDP und die CVP hiessen die Vorschläge teilweise gut, machten aber in einigen Punkten Vorbehalte geltend. Die SVP befürwortete das Vorgehen, wünschte jedoch noch weitergehende Massnahmen. Der Bundesrat stellte sich Ende August in den meisten Punkten hinter Blocher, lehnte aber die von ihm gewünschte zeitlich unbegrenzte Ausdehnung der Ausschaffungshaft und die Abschaffung der humanitären Aufnahme ab [12].

Bereits im Vorjahr hatte es Vorstösse von asylpolitischen Hardlinern gegeben, den Fürsorgestopp auch auf jene Personen auszudehnen, die einen negativen Asylentscheid erhalten haben; aus Rücksicht auf die Bedenken der Kantone waren sie abgelehnt worden. Die zur Vorbereitung des EP 03 eingesetzte Spezialkommission hatte Ende Jahr aber eine Motion eingereicht, die vom Bundesrat verlangt, im nächsten Sanierungsprogramm das Asylgesetz so zu ändern, dass in Bezug auf Nothilfe rechtskräftig abgewiesene Asylbewerber den Personen mit einem Nichteintretensentscheid gleichgestellt werden, um so den im EP 03 vorgenommenen Paradigmenwechsel in einem zweiten Schritt vollständig umzusetzen. Der Bundesrat beantragte, der Motion zuzustimmen. Diese wurde vorerst von Vermot (sp, BE) bekämpft, in der Maisession aber praktisch diskussionslos mit 93 zu 67 Stimmen angenommen [13].

Im Anschluss an die Asylgesetzrevision behandelte der Nationalrat eine Standesinitiative des Kantons Aargau; diese verlangte, der Bundesrat sei zu verpflichten, mit allen Ländern, aus denen grössere Gruppen von Asylsuchenden stammen, Rückübernahmeabkommen abzuschliessen, sowie jene Staaten, welche sich bei der Rückführung ihrer Staatsangehörigen nicht kooperativ verhalten, von der Entwicklungshilfe auszuschliessen. Die Kommission beantragte, der Initiative Folge zu geben, sie aber abzuschreiben und das Anliegen in der laufenden Asylgesetzrevision zu berücksichtigen. Gegen die Opposition der SP, welche die Initiative ablehnen wollte, wurde dieser Antrag mit 82 zu 70 Stimmen gutgeheissen [14].

In Umsetzung des Entlastungsprogramms 03 wurden ab dem 1. April Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid (NEE) aus dem Sozialhilfesystem des Asylbereichs ausgeschlossen. Diese Personen gelten als Ausländer und Ausländerinnen mit illegalem Aufenthalt und haben die Schweiz grundsätzlich zu verlassen, wobei dies wegen mangelnder Ausweispapiere oft nicht möglich ist. Mit dem Fürsorgestopp soll Druck auf sie ausgeübt werden, bei der Papierbeschaffung aktiv mitzuwirken. Gemäss Art. 12 der Bundesverfassung haben sie aber auf Verlangen Anspruch auf Nothilfe, falls sie nicht in der Lage sind, für sich selber zu sorgen. Für die Ausrichtung der Nothilfe sind die Kantone zuständig. Der Bund entschädigt die Kantone pro Person mit einer einmaligen Nothilfepauschalen sowie im Fall eines begleitenden Vollzugs mit einer Vollzugspauschale [15].

Gemeinsam mit den Kantonen überprüfte das BFF die Auswirkungen des NEE in den Bereichen Nothilfe und öffentliche Sicherheit quartalsweise in einem gesamtschweizerischen Monitoring. Von April bis Juni wurden 1788 NEE rechtskräftig. 273 Personen (15%) erhielten Nothilfe der Kantone. Die erfassten Kosten für individuelle Nothilfe beliefen sich während der ersten drei Monate auf rund 162 000 Fr. In 13 Kantonen wurden zudem Nothilfestrukturen errichtet, welche Kosten von knapp 450 000 Fr. verursachten. Die Strukturkosten werden vom Bund nicht abgegolten. Im dritten Quartal (Juli bis September) wurden 1185 Nichteintretensentscheide rechtskräftig. Für 465 dieser Personen richteten die Kantone Nothilfe aus, was zusammen mit den Fällen der Vormonate zu Kosten von knapp 520 000 Fr. führte. In zusätzliche Nothilfestrukturen flossen rund 665 000 Fr. Eine nennenswerte Zunahme der Kriminalität der von einem NEE betroffenen Personen konnte nicht festgestellt werden. Wie das BFF eingestehen musste, führte der Fürsorgestopp aber nur in den wenigsten Fällen zu einer kontrollierten Ausreise. Die meisten Betroffenen tauchten ab [16].

Ab dem Spätherbst mussten sich die Gerichte mit der Ausgestaltung der Nothilfe befassen. Im Kanton Bern stützte das Verwaltungsgericht eine Beschwerde von fünf Asylbewerbern mit NEE, denen wegen mangelnder Kooperation bei der Papierbeschaffung die Nothilfe entzogen worden war. Im Kanton Solothurn entscheid das Verwaltungsgericht gerade umgekehrt, worauf der Fall ans Bundesgericht weitergezogen wurde. Dieses entschied Ende Jahr superprovisorisch, dass während der Dauer dieses bundesgerichtlichen Verfahrens die Nothilfe weiterhin gewährt werden muss [17].

Das BFF beschloss, ein Rückkehrhilfeprogramm zur Förderung der freiwilligen Rückkehr in die Demokratische Republik Kongo anzubieten. Das Programm wurde in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und der DEZA entwickelt. Die finanzielle Starthilfe beträgt 2000 Fr. pro erwachsene und 1000 Fr. pro minderjährige Person; zusätzlich können Beiträge für Kleinprojekte oder Ausbildungsmassnahmen gewährt werden. Das Rückhilfeprogramm Balkan wurde für besonders bedürftige Personen bis Ende 2005 verlängert. Es richtet sich primär an Personen, die aufgrund ihres Alters sowie medizinischer oder sozialer Probleme bisher nicht ausgeschafft wurden. Für diesen Personenkreis werden mit individuellen, bedarfsorientierten Massnahmen in den Bereichen Wohnraum, Gesundheit, Betreuung und berufliche Integration die Voraussetzungen für eine nachhaltige Wiedereingliederung in der Heimat geschaffen [18].

2001, auf dem Höhepunkt der Diskussionen um die „Papierlosen“ (oft abgewiesene Asylbewerber, die nicht in ihre Heimat zurückkehren können oder wollen, die aber auch nicht als Gruppe vorläufig aufgenommen wurden) hatte Bundesrätin Metzler eine Härtefallregelung erlassen. Unter gewissen Bedingungen (lange Aufenthaltsdauer in der Schweiz, fortgeschrittene Integration, gute Führung) konnten die Kantone für diese Fälle beim Bund eine humanitäre Aufnahme beantragen. Die Kantone verhielten sich ganz unterschiedlich. Am meisten Gesuche reichte der Kanton Waadt ein, von denen rund 800 bewilligt wurden. Aber auch die anderen Westschweizer Kantone machten oft von der Möglichkeit Gebrauch, während mehrere Deutschschweizer Kantone wie Zürich, Aargau und die beiden Basel das Instrument nie benutzten. Bis Mitte August des Berichtsjahres wurden 1849 Gesuche gestellt, 625 bewilligt und 999 abgelehnt. Ohne vorgängige Konsultation der Kantone und ohne Begründung setzte Bundesrat Blocher nun per Ende Jahr die Härtefallregelung kurzerhand ausser Kraft [19].

Künftig sollen in der ganzen Schweiz gleiche Regeln gelten, wenn Ausländer, insbesondere abgewiesene Asylbewerber, zwangsweise ausgeschafft werden. Der Bundesrat schickte Ende November einen entsprechenden Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung. Grundsätzlich soll bei einem Einsatz die Verhältnismässigkeit der angewendeten Mittel gewahrt werden. Massnahmen, welche die Gesundheit gefährden könnten, sind nicht erlaubt. Ursprung der so genannten Bundesregelung für Rückführungen waren Verletzungen und Todesfälle bei zwangsweisen Ausschaffungen von Ausländern. Im Jahre 2002 hatte die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren als Sofortmassnahme Empfehlungen für die Ausschaffungspraxis veröffentlicht. Zugleich war das EJPD aufgefordert worden, eine Bundesregelung auszuarbeiten [20].

Im Kanton Waadt, der sich während Jahren aus humanitären Gründen geweigert hatte, gewisse abgewiesene Asylbewerber auszuweisen, zeichnete sich auf Regierungsebene eine Trendwende ab. Anfang Jahr fand ein Treffen zwischen Bundesrat Blocher und Vertretern der Waadtländer Regierung statt, um das Schicksal der noch pendenten Fälle vor allem aus dem ehemaligen Jugoslawien zu regeln. Gegen den Verzicht des Kantons auf eine Globallösung und seine Zusage, die Ausschaffungen der definitiv abgewiesenen Personen auch zu vollziehen, erklärte sich der Bundesrat bereit, jedes einzelne Dossier noch einmal durch das BFF vertieft prüfen zu lassen. 523 abgewiesene Asylbewerber fanden keine Gnade beim Bund. Die Waadtländer Regierung zeigte sich entschlossen, die Ausschaffungen auch gegen den Willen des von den Bürgerlichen dominierten Kantonsparlaments vorzunehmen, das eine Resolution an die Exekutive verabschiedete, welche die Einhaltung humanitärer Prinzipien einforderte. Auch in der Bevölkerung regte sich zunehmender Widerstand. Die beiden Waadtländer FDP-Vertreter im Nationalrat, Christen und Favre, setzten sich ebenfalls für eine differenziertere Sichtweise ein. Dennoch wurden die Rückführungen eingeleitet. Bundesrätin Calmy-Rey veranlasste, dass den Weggewiesenen zumindest eine Rückkehrhilfe durch die DEZA gewährt wurde [21].