Gemäss einem Bericht des UNHCR hat sich die Zahl der Asylgesuche seit 2001 in den Industriestaaten halbiert. Mit 336 000 Asylanfragen im Jahr 2005 in 38 Industriestaaten, für die Daten über längere Erfassungszeiträume zur Verfügung stehen, wurde der niedrigste Stand seit 1987 ermittelt [11]. In der Schweiz ging die Zahl der neuen Asylgesuche mit 10 061 Neuzugängen im Vergleich zum Vorjahr stark zurück, und zwar um 29,4%. Die meisten Gesuche stellten Staatsangehörige aus Serbien und Montenegro, gefolgt von jenen aus der Türkei, Somalia, Irak und Bulgarien. Der Bestand der Personen im Asylprozess (Personen im Verfahrens- oder Vollzugsprozess und vorläufig Aufgenommene) betrug Ende Dezember rund 48 000 Personen (-12,5%). Die Anerkennungsquote lag bei 13,6% (Vorjahr 9,2%). 13 879 Personen verliessen den Asylbereich, 3836 nach einem Nichteintretensentscheid. 1745 sind freiwillig ausgereist, 1281 wurden in ihren Heimat- bzw. einen Drittstaat zurückgeführt, 6000 Personen tauchten unter [12].

Gemäss einem Bericht des BFM trage das schweizerische Asylverfahren der speziellen Situation von Frauen Rechnung. Deren Anerkennungsquote liege deutlich höher als im Durchschnitt; so erhielten 2004 15% der asylsuchenden Frauen Asyl, aber nur 5% der Männer. Weibliche Asylsuchende würden zudem häufiger vorläufig aufgenommen. Zu den frauenspezifischen Fluchtgründen gehören die Verfolgung von Frauen im Zusammenhang mit der Verfolgung von Verwandten, staatliche Massnahmen zur Durchsetzung von Moralvorstellungen, die schwerwiegende geschlechtsspezifische Diskriminierung und sexuelle Übergriffe staatlicher Machtträger [13]. Die Asylrekurskommission entschied, dass abgewiesene Asylbewerberinnen nicht in ein Land ausgewiesen werden dürfen, wo ihnen eine Genitalverstümmelung (Beschneidung) droht [14]. Eine 2004 von Unicef zusammen mit dem Institut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Bern durchgeführte Umfrage bei Medizinalpersonen und Sozialstellen ergab, dass in der Schweiz 475 Hebammen, Frauen- und Kinderärztinnen und -ärzte (rund 30% der Personen, die sich an der Umfrage beteiligten) schon einmal mit einer im Genitalbereich verstümmelten Frau konfrontiert waren. Rund ein Zehntel der Umfrageteilnehmenden wurde schon gefragt, wo in der Schweiz eine Beschneidung möglich sei und fast die Hälfte hatte schon von Fällen gehört, bei denen ein Mädchen in der Schweiz im Genitalbereich verstümmelt worden war. Ein Viertel der Frauenärztinnen und -ärzte, die an der Umfrage teilnahmen, wurden gebeten, eine Frau nach der Niederkunft wieder zuzunähen. Ein von Unicef in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass die Verstümmelung der Genitalien eine schwere Körperverletzung darstellt. Strafbar macht sich in erster Linie die Person, die den Eingriff ausführt; Drittpersonen, namentlich die Eltern, können aber als Anstifter, Mittäter oder Gehilfen ebenfalls strafbar sein [15].

In der Frühlingssession behandelte der Ständerat als Zweitrat die Revision des Asylgesetzes. Namens der vorberatenden SPK stellte Heberlein (fdp, ZH) klar, dass die Beratung der Vorlage erschwert werde, da der Bundesrat nach der Beratung im Nationalrat eine Reihe von Änderungen vorgenommen habe. Kernpunkte der Verschärfungen bildeten strengere Zwangsmassnahmen (Einführung der Durchsetzungshaft und Erhöhung der Maximaldauer der Ausschaffungshaft), ein neues Konzept für die humanitäre Aufnahme, der Sozialhilfestopp nicht nur für Asylsuchende mit Nichteintretensentscheid, sondern für alle Personen mit einem negativen Asylentscheid sowie die mögliche Kürzung oder Streichung der Nothilfe bei unkooperativem Verhalten. In der Eintretensdebatte zeigten sich die Ständeräte ausgesprochen verärgert über die mangelhafte Dokumentation; das Fehlen einer aktualisierten Botschaft erschwere insbesondere Nicht-Kommissions-Mitgliedern die Meinungsbildung. Sie lehnten einen Antrag Sommaruga (sp, BE), die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, deren Völkerrechts- und Verfassungskonformität sowie EU-Kompatibilität zu prüfen, mit 30:10 Stimmen ab. In der Detailberatung scheiterte die Linke und einzelne sie unterstützende Bürgerliche mit ihren Anliegen, die beantragten Verschärfungen des Gesetzes abzuschwächen. So ersetzte die kleine Kammer die vom Nationalrat beschlossene humanitäre und provisorische Aufnahme durch eine einheitlich geregelte vorläufige Aufnahme. Als Gründe für die Aufnahme gelten weiterhin Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit und Unmöglichkeit der Wegweisung, weiter eine (durch den Kanton zu beurteilende) schwere persönliche Notlage. Im Gegensatz zur humanitären Aufnahme ist in diesen Fällen der Familiennachzug jedoch erst nach drei Jahren möglich, verbessert wird hingegen der Zugang zum Arbeitsmarkt, der unter gewissen Bedingungen unabhängig von der Konjunkturlage offen ist. Um Missbräuche zu vermindern, beschloss der Rat, dass auf Gesuche von Asylsuchenden, die den Behörden keine gültigen Identitätspapiere vorweisen, nicht eingetreten wird, ausser, es liegen entschuldbare Gründe vor. Er weitete den seit April 2004 für Personen mit Nichteintretensentscheid geltenden Sozialhilfestopp auf alle Personen mit negativem Asylentscheid aus. Diese illegal anwesenden Ausländer könnten jedoch, falls sie in eine Notlage gerieten, um Nothilfe ersuchen. Gemäss einem Antrag Inderkum (cvp, UR) kann die Nothilfe eingeschränkt oder verweigert werden, wenn die Wegweisung rechtskräftig verfügt wurde und die betroffene Person die Ausreise verweigert, obwohl diese zumutbar ist. Mit ihrer Zustimmung zu dieser von nationalen und internationalen Flüchtlingsorganisationen heftig kritisierten Bestimmung ging es der Ständekammer darum, dass der Nationalrat die Einschränkung der Nothilfe in Kenntnis eines diesbezüglichen, noch ausstehenden Urteils des Bundesgerichts nochmals beraten kann. Bei den Zwangsmassnahmen im Rahmen des Ausländergesetzes verdoppelte der Rat die maximale Haftdauer auf insgesamt zwei Jahre: Er verlängerte die Vorbereitungshaft auf sechs und die Ausschaffungshaft auf 18 Monate, zudem kann gegen Personen, die sich weigern, mit den Behörden zusammenzuarbeiten, eine Durchsetzungshaft von bis zu 18 Monaten verhängt werden. Schliesslich verschärfte der Rat die vom Bundesrat beantragten Änderungen im Krankenversicherungsgesetz, welche für Asylsuchende bereits eine Einschränkung bei der Wahl der Krankenversicherer erlaubten, dahingehend, dass auch die Leistungen der Grundversicherungen eingeschränkt werden können. Die Notfallversorgung soll allerdings weiterhin gewährleistet sein. Das Asylgesetz passierte die Gesamtabstimmung mit 27:11, das Krankenversicherungsgesetz (KVG) mit 26:5 und das Alters- und Hinterlassenengesetz (AHVG) diskussionslos mit 29:0 Stimmen [16].

Im Laufe des Sommers äusserten sich der Kommissar für Menschenrechte des Europarats, Alvaro Gil-Robles, die Schweizerische Flüchtlingshilfe und die Eidg. Kommission gegen Rassismus besorgt über die Verschärfungen des Asylrechts. In Bern fand eine nationale Demonstration mit 5000 Teilnehmenden zu diesem Thema statt [17].

Ein Ende August von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates veröffentlichter Bericht zeigte, dass die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht nur von beschränkter Wirkung sind. Der auf einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle in den Kantonen Basel-Landschaft, Genf, Schaffhausen, Wallis und Zürich in den Jahren 2001-2003 basierende Report kam zum Schluss, dass die Kantone die Ausschaffungshaft als bedeutendste Zwangsmassnahme sehr unterschiedlich anwenden: Während Genf primär auf Rückkehrberatung setze und auf eine freiwillige Ausreise (allenfalls mit polizeilicher Begleitung zum Flughafen) hinarbeite, greife Zürich gezielt und konsequent auf das Mittel der Ausschaffungshaft zurück. Am erfolgreichsten erweise sich die Ausschaffungshaft bei relativ kurzen Haftfällen. So entscheide sich meist in den ersten drei Monaten, ob sich eine inhaftierte Person zur Mithilfe bei der Identitätsfindung, der Papierbeschaffung und zur Ausreise entschliesse. Die GPK-NR wies darauf hin, dass eine verlängerte Ausschaffungshaft den Charakter einer Beugehaft annehmen könne, was nicht dem Zweck dieser Bestimmung entspreche. Bezüglich der Delinquenz von Asylsuchenden und illegal anwesenden Ausländern zeigte die Untersuchung, dass Ein- und Ausgrenzungen eine präventivere Wirkung entfalteten als die Ausschaffungshaft [18].

Im Herbst verwarf der Nationalrat in zweiter Lesung die Anträge der Ratslinken und der Liberalen, die weitere Behandlung der Vorlage auszusetzen, bis der Bundesrat eine Zusatzbotschaft zu seinen im Laufe des parlamentarischen Verfahrens eingebrachten Änderungen vorgelegt habe resp. eine ausführliche statt der in diesem Stadium der Beratung üblichen verkürzten Debatte abzuhalten. In der Detailberatung schloss sich die grosse Kammer weitgehend den von Bundesrat und Ständerat vorgeschlagenen Verschärfungen des Asylrechts an und billigte auch die von ihrer GPK kritisch beleuchteten Zwangsmassnahmen. Entgegen ihrem Beschluss vom Mai 2004 sprach sie sich zugunsten der vorläufigen (und gegen die humanitäre) Aufnahme aus. Dabei berücksichtigte sie die Einwände des Menschenrechtsexperten Prof. Kälin, indem nicht mehr eine „existentielle“, sondern eine „konkrete“ Gefährdung im Heimatstaat vorliegen muss. Bezüglich des Sozialhilfestopps sollen die Kantone für jede Person, für die ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid vorliegt und welche die Schweiz aber noch nicht verlassen hat, eine einmalige Pauschale von 15 000 Fr. (gegenüber 5000 Fr. in der Version des Ständerates) zur Finanzierung der Nothilfe erhalten. Anders als von der kleinen Kammer vorgesehen darf die Nothilfe jedoch bei nicht kooperationswilligen Personen nicht eingeschränkt werden. Mit dieser Bestimmung trug der Nationalrat einem Bundesgerichtsentscheid Rechnung, welcher ein entsprechendes Vorgehen des Kantons Solothurn als verfassungswidrig beurteilt hatte. Gegen den Willen von Bundesrat Blocher und der SVP verpflichtete der Rat die Kantone, Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, vertieft zu prüfen, wobei die Integration, die familiären Verhältnisse und die Zumutbarkeit der Rückkehr in das Herkunftsland zu berücksichtigen seien. Beim KVG lehnte der Nationalrat den Beschluss der kleinen Kammer ab, die Pflichtleistungen der Krankenversicherung für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung einzuschränken [19].

Im Laufe des restlichen Differenzbereinigungsverfahrens einigten sich die Räte
darauf, dass eine Person bei der Ermittlung der Voraussetzungen für die Nothilfe mitzuwirken habe, für den Bezug von Leistungen ihre Notlage jedoch nicht glaubhaft machen müsse. Bei der Frage, wann die Weg- oder Ausweisung unzumutbar ist, optierten sie für die Formulierung des Nationalrats „konkret gefährdet“ (statt „in seiner Existenz gefährdet“), um den Schutz von Folteropfern sicherzustellen. Die Asylgesetzrevision passierte die Schlussabstimmung im Nationalrat mit 108:69 Stimmen bei 12 Enthaltungen, im Ständerat mit 33:12 Stimmen, das KVG mit 119:64 Stimmen bei 5 Enthaltungen (NR) und 42:0 Stimmen bei 2 Enthaltungen (SR), das AHVG mit 117:63 Stimmen bei 6 Enthaltungen (NR) resp. 43:0 Stimmen bei 2 Enthaltungen (SR) [20].

SP und Grüne erklärten, die Vorlage zusammen mit Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen sowie kirchlichen Verbänden mit dem Referendum zu bekämpfen: Die Nichteintretensentscheide bei Papierlosen verletzten die Flüchtlingskonvention, die Weitergabe von Personendaten gefährdeten Verwandte von Asylsuchenden im Heimatland, die Verschiebung der Entscheidkompetenz vom Bund zu den Kantonen führe zu Willkür bei Härtefällen, der Sozialhilfestopp treffe auch besonders verletzliche Personen wie Minderjährige und die Zwangsmassnahmen seien unverhältnismässig [21].

Im Berichtsjahr lancierte das BFM Rückkehrhilfeprogramme für Asylsuchende aus Nigeria, Sierra Leone, Guinea, Burkina Faso und Mali (für die Balkanstaaten, die Demokratische Republik Kongo und für Angola laufen bereits entsprechende Programme). Um die Reintegration zu fördern, zahlt das BFM Erwachsenen und Minderjährigen 2000 Fr. resp. 1000 Fr. (Nigeria) aus, für Rückkehrwillige in die anderen Staaten die Hälfte dieser Beträge. Zusätzlich finanziert der Bund bei Bedarf Kleinprojekte oder Ausbildungsmassnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung mit [22].

Im September gab das EJPD eine Teilrevision der Asylverordnung in die Vernehmlassung. Damit beabsichtigt der Bundesrat, vorläufig aufgenommene Asylsuchende stellensuchenden Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsbewilligung gleichzustellen und ihnen so den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern, damit sie weniger Sozialhilfe beanspruchen; 90% der vorläufig Aufgenommenen blieben in der Schweiz, doch liege ihre Erwerbsquote nur bei 34%. Aufgrund der sinkenden Asylgesuchszahlen will die Regierung zudem den pauschalen Beitrag des Bundes an die Betreuungskosten der Kantone für Asylsuchende von rund 67 Mio auf 40,2 Mio Fr. reduzieren. Schliesslich sollen die Asylverfahren beschleunigt und die Empfangszentren besser ausgelastet werden, indem zumindest in einfacheren Fällen die Asylentscheide wenn möglich schon in den Empfangsstellen gefällt werden, weshalb die Höchstdauer für den dortigen Aufenthalt von 30 auf 60 Tage verlängert werden soll [23].

Nach heftigen Protesten der Kantone einigten sich die kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren Ende Jahr mit Bundesrat Blocher beim umstrittenen Kostenschlüssel für das Asylwesen auf einen Kompromiss. Ursprünglich hatte Blocher den Kantonen die Kosten nach dem Bestand der betreuten Personen ausrichten und gleichzeitig den Sockelbeitrag zur Erhaltung einer gewissen Reserve an Betreuungsstrukturen und die bisherige Verzögerung der Reduktion bei sinkenden Asylzahlen aufheben wollen, um 26,8 Mio Fr. pro Jahr einzusparen. Nun bleibt es bei den bisherigen Pauschalen. Mit der Erhöhung der Nothilfepauschale von lediglich 600 auf 1800 Fr. sind die Kosten der Kantone jedoch nicht voll gedeckt; die Konferenz der Justizdirektoren hatte eine Erhöhung auf 4200 Fr. gefordert. Das EJPD anerkannte ausdrücklich, dass auch Unterkunfts- und Personalkosten anfallen. Deshalb wollen die Kantone und das EJPD bis zum Inkrafttreten des neuen Asylgesetzes voraussichtlich am 1.1.2007 ein neues Berechnungsmodell mit einer Globalpauschale (Betreuungs- und Sozialhilfekosten) ausarbeiten [24].