Probleme des Umfangs und der Interpretation der Menschenrechte beschäftigten die Öffentlichkeit weiterhin. Zweierlei gab dazu Anlass. Einerseits fuhr der Bundesrat fort, im Zuge einer aktiveren Aussenpolitik europäische Konventionen zu unterzeichnen, deren Inhalt die Gültigkeit der schweizerischen Rechtstradition gelegentlich etwas in Frage zu stellen vermag. Anderseits verschärfte sich die Spannung zwischen progressiven Tendenzen und einer unter den Trägern der Staats- und Gesellschaftsordnung verbreiteten Abwehrhaltung, was die Grenze zwischen individuellem Freiheitsanspruch und öffentlichem Sicherheitsbedürfnis zum Streitpunkt werden liess [1].

Keine anderthalb Jahre nach der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention unterzeichnete der Chef des EPD, Bundesrat Graber, im Mai die Europäische Sozialcharta. Obwohl es bisher in der Schweiz nicht gelungen ist, Sozialrechte in der Bundesverfassung zu verankern, bekennt sich somit unsere Regierung auch zum sozialrechtlichen Grunddokument des Europarats, das sich allerdings in seinem Rechtscharakter von der Menschenrechtskonvention, seinem individualrechtlichen Gegenstück, unterscheidet. Während diese klagbare Rechte des einzelnen formuliert und Instanzen zu ihrer Wahrung einsetzt, enthält die Sozialcharta ein sozialpolitisches Programm, dessen allmähliche Verwirklichung für die Unterzeichnerstaaten zudem nur auswahlweise verpflichtend ist, wobei das Kontrollorgan, ein Expertenausschuss, bloss Empfehlungen aussprechen kann. Immerhin muss jeder Signatarstaat einen gewissen Minimalbestand an Sozialrechten als verbindlich anerkennen. Der Bundesrat gab jedoch dem Parlament, das sich mit der Ratifizierungsfrage zu befassen hat, noch keine entsprechende Liste bekannt [2].

Kaum war die Tinte unter der Sozialcharta trocken, überraschte das EPD die Öffentlichkeit mit der Unterzeichnung eines weiteren europäischen Dokuments : des ersten Zusatzprotokolls zur Menschenrechtskonvention, das ein Recht auf Eigentum, Bildung und freie geheime Wahlen formuliert. Vor allem angesichts der Praxis offener Wahlen in einzelnen Kantonen, aber auch mit Rücksicht auf gewisse Benachteiligungen des weiblichen Geschlechts im Stimmrecht und im Bildungswesen hatte man dieses Protokoll 1972 vom Beitritt zur Menschenrechtskonvention ausgenommen ; der Bundesrat war freilich vom Nationalrat aufgefordert worden, die Einbeziehung der beiseite gelassenen Zusatzdokumente erneut zu prüfen. In welchem Umfang das unterzeichnete Schriftstück Rechtsgeltung erhalten sollte und ob insbesondere das darin aufgeführte Sozialrecht auf Bildung einen Numerus clausus an den Hochschulen zuliesse, blieb noch unklar [3].

Ein Normenkonflikt war aber bereits durch die Ratifizierung des Hauptdokuments, der Konvention selber, angelegt worden. Dies wurde sichtbar, als der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Juni den scharfen militärischen Arrest den von der Schweiz anerkannten Bedingungen unterwarf ; von den Folgen dieses Entscheids ist an anderer Stelle die Rede. Erwähnt sei ferner, dass auch die Haftverfügungskompetenz eines zivilen Organs, des zürcherischen Bezirksanwalts, trotz Bestätigung durch das Bundesgericht mit einer Beschwerde in Strassburg angefochten wurde [4].

Verschiedene Fälle von Massregelung oder Zurücksetzung wegen abweichender politischer oder ideologischer Haltung [5] führten zu einer organisierten Reaktion der Betroffenen und ihrer Sympathisanten. Im April trat in Zürich ein Kreis von Schriftstellern, Lehrern, Pfarrern und linksgerichteten Politikern mit einem « Demokratischen Manifest » hervor, das sich gegen politisch motivierte Entlassungen und Anstellungsverweigerungen im Schulwesen sowie gegen ähnliche Massnahmen im öffentlichen Dienst, in den Massenmedien und in der Privatwirtschaft wandte. Im Bestreben, das Recht auf freie Diskussion und auf Veränderung zu wahren und zu erweitern, rief der Kreis zum Zusammenschluss aller Betroffenen auf [6].

Im November gelang es der Gruppe, in der jüngere Aktivisten in den Vordergrund gerückt waren, grösserer Aktenmengen aus dem Archiv des Zürcher Grafikers Ernst Cincera habhaft zu werden. Der Coup erregte grosses Aufsehen ; erstmals erfuhr die Öffentlichkeit Näheres über Umfang und Charakter der Dokumentation, die dem bekannten Oberstleutnant und « Subversionsspezialisten » für seine weitgespannte Vortrags- und Auskunftstätigkeit diente und in der sich auch einzelne vertrauliche Stücke aus den Bereichen von Verwaltung, Militär und Bankwesen fanden. Ungewöhnlich waren zudem die Umstände, unter denen die jungen Aktivisten in den Besitz der Dokumente gelangten, sowie die Art und Weise, wie sie ihre Funde publik machten. Da Cincera Anzeige wegen Diebstahls und Hausfriedensbruchs erstattete, kam es zur vorübergehenden Verhaftung einzelner Mitglieder der Arbeitsgruppe « Demokratisches Manifest » und zur Einleitung eines Strafverfahrens. Aufgrund des Materials, das die Arbeitsgruppe den Behörden übergab, sahen sich diese jedoch noch zu einer zweiten Strafuntersuchung veranlasst, welche die Belieferung des Archivs mit Verwaltungs- und Bankakten abklären sollte [7].

Die Affäre wurde je nach Standort sehr unterschiedlich beurteilt. Insbesondere in rechtsbürgerlichen Kreisen verteidigte man die Dokumentations- und Informationstätigkeit Cinceras, die man im grossen und ganzen als notwendige Ergänzung behördlicher Wachsamkeit gegenüber staatsfeindlichen Umtrieben wertete ; die Aktion des « Demokratischen Manifests » wurde gerade als ein Beispiel subversiver Betätigung und zugleich als Manöver zu ihrer Tarnung gedeutet [8]. Auf der Linken billigte man zwar nicht überall die bei der Aktion verwendete Methode ; man wandte sich aber hauptsächlich gegen Cincera und die ihm nahestehenden Kreise in Wirtschaft und Verwaltung und warf ihnen vor, sie erzeugten ein Klima der Angst und Verdächtigung und gefährdeten durch ein unkontrolliertes Denunziantentum die von der Verfassung garantierten Menschenrechte [9]. Ein Unbehagen über die Aktivitäten Cinceras und ihre Wirkungen kam auch in führenden bürgerlichen Blättern zum Ausdruck : so warnte man einerseits vor einer sich abzeichnenden Verfilzung zwischen amtlicher und privater Dokumentationstätigkeit und anderseits vor der unrealistischen Vorstellung einer umfassenden kommunistischen Weltverschwörung, die vom Kern der bedrängenden Probleme ablenke [10]. Der ungeklärte Verdacht, ein Teil des Subversionsarchivs sei elektronisch gespeichert, verstärkte überdies das Bedürfnis nach einem Schutz der Persönlichkeit gegenüber Datenbanken [11]. Mit der Affäre und ihrer Tragweite befassten sich verschiedene parlamentarische Vorstösse im Bund und in mehreren Kantonen [12]. Gleichzeitig gründete das « Demokratische Manifest » weitere Sektionen in anderen Landesteilen [13].

Der Expertenentwurf für eine Verstärkung des Persönlichkeitsschutzes, zu dem der Bundesrat im Vorjahr ein Vernehmlassungsverfahren eröffnet hatte, fand kein günstiges Echo. Vor allem das Recht auf Gegendarstellung,. das jedem zustehen sollte, der durch Äusserungen in den Massenmedien in seinen persönlichen Verhältnissen betroffen würde, stiess auf verbreitete Ablehnung ; man befürchtete von der vorgeschlagenen Fassung eine allzu starke Beengung der Presse [14]. Meinungsverschiedenheiten ergaben sich auch über das parlamentarische Begehren, das den Schutz der Persönlichkeitssphäre nicht nur gegenüber Privaten; sondern auch gegenüber Eingriffen der Strafverfolgungsorgane zu verbessern strebte. Gegen den Entwurf der Nationalratskommission, die sich mit der Initiative Gerwig (sp, BS) von 1973 befasst hatte, erhob der Bundesrat Einwände ; erzbefürwortete zwar die Einführung einer nachträglichen richterlichen Kontrolle der Überwachungsmassnahmen, lehnte aber eine zusätzliche Überprüfung durch eine ständige parlamentarische Delegation ab. Da die Initiative auch eine Anpassung der kantonalen Strafprozessordnungen verlangt, welche einige Zeit erfordern würde, schlug der Bundesrat zudem den Erlass einer einheitlichen Übergangslösung und ein Vernehmlassungsverfahren über eine solche vor. Die Kommission stimmte diesem Vorschlag zu, beharrte aber auf dem parlamentarischen Kontrollorgan [15]. Während sich somit die Entscheidungen auf Bundesebene verzögerten, kam in Genf ein erstes kantonales Gesetz über den Datenschutz zustande, das alle Datenspeicher der Verwaltung unter die Aufsicht eines von Parlament und Regierung gewählten Gremiums stellt [16].

Erneut zeigte das Gros der Aktivbürger keine Neigung, das Stimmrecht zu erweitern. Wie schon 1972, aber mit noch grösserem Mehr, verweigerte die Landsgemeinde von Appenzell Ausserrhoden den Frauen die politische Gleichberechtigung auf Kantonsebene. Das Kantonsparlament stimmte darauf einer Motion zu, die zur Erhaltung der traditionellen Landsgemeinde den Bürgerinnen politische Rechte nur ausserhalb des Rings (Kantons- und Ständeratswahlen, Volksinitiativen) gewähren möchte [17].

Die Festsetzung des Stimmrechtsalters bei 18 Jahren fand zwar Eingang in den Verfassungsentwurf des neuen Kantons Jura ; sie wurde aber vom neuenburgischen Souverän abgelehnt, und eine knappe Mehrheit der Freiburger wollte nicht einmal das Wählbarkeitsalter von 25 auf 20 Jahre senken [18]. Unter diesen Voraussetzungen erschien die Ende 1975 vom Nationalrat unterstützte parlamentarische Initiative Ziegler (sp, GE) für die Zulassung der 18jährigen zu eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen wenig aussichtsreich. Der Bundesrat, der sich schon 1973 für eine Vertagung der Frage entschieden hatte, kam deshalb auf seinen Entscheid nicht zurück [19].

Die Verleihung des Bürgerrechts an Ausländer stand vermehrt zur Diskussion, da die 1974 eingereichte Initiative der Nationalen Aktion, die eine jährliche Maximalzahl festlegen wollte, die parlamentarische Phase durchlief ; von dieser Auseinandersetzung wird bei der Behandlung der Ausländerfrage die Rede sein [20]. Dagegen befanden sich die Pläne für eine Ausweitung der Möglichkeiten zur erleichterten Einbürgerung auf dem Wartegeleise, was mit dem Hinweis auf die noch nicht bereinigte Revision des Familienrechts begründet wurde [21]. Eine soziologische Studie legte dar, dass sich vor allem anpassungsfähige und unpolitisdhe Einwanderer um die Einbürgerung bewerben, während die übrigen infolge erfahrener Diskriminierungen Mühe haben, ein schweizerisches Identitätsgefühl zu entwickeln [22].

Zu schwerwiegenden Verletzungen der öffentlichen Ordnung kam es nur im Zusammenhang mit dem Jurakonflikt. Einzelne Anschläge richteten sich gegen ausländische Vertretungen, wobei es sich wohl meist um Protestakte gegen Massnahmen der betreffenden Staaten handelte. Grösseres Aufsehen erregte eine Besetzung des iranischen Konsulats in Genf, durch die sich iranische Studenten Aufschluss über geheimdienstliche Aktivitäten ihres Heimatstaates in der Schweiz verschafften [23]. Innenpolitische Demonstrationen verliefen ausserhalb des Juras in der Regel in gewohnten Formen ; Ärgernis verursachte ein Auftritt von Eierproduzenten auf dem Berner Bundesplatz, bei dem junge Hühner ausgesetzt und den Gefahren des Strassenverkehrs preisgegeben wurden [24].

Angesichts der unverminderten Aktivität eines weltweiten Terrorismus waren die zuständigen Bundesorgane bestrebt, die öffentliche Sicherheit sowohl durch internationale wie durch interkantonale Zusammenarbeit zu verstärken. Zur Verbesserung des Schutzes der Zivilluftfahrt beantragte der Bundesrat im November die Ratifizierung eines bereits 1971 in Montreal unterzeichneten internationalen Obereinkommens, das frühere Vereinbarungen ergänzt. Darüber hinaus beteiligte sich die Schweiz im Rahmen des Europarats an der Ausarbeitung einer Konvention, nach welcher der Terrorismus durch eine verschärfte Auslieferungspflicht der Unterzeichnerstaaten wirksamer bekämpft werden soll [25]. Eine betont harte Haltung legte die Landesregierung an den Tag, als im Juni palästinensische Entführer eines französischen Flugzeugs die Freilassung einer Deutsch-Italienerin verlangten, die im März 1975 wegen Zusammenarbeit mit ausländischen Terrorgruppen verhaftet worden war ; das Verlangen wurde mit der Begründung, dass Nachgiebigkeit den Terrorismus fördern würde, zurückgewiesen [26].

Zur Verstärkung der inländischen Ordnungskräfte entschloss sich der Bundesrat, das 1970 gescheiterte Projekt einer eidgenössischen Sicherheitspolizei wiederaufzunehmen. Im Unterschied zur Konzeption einer Interkantonalen Mobilen Polizei von 1968 stand diesmal die Sicherung vor ausländischen Terroristen und nicht die Aufrechterhaltung der inneren Ordnung im Vordergrund. Als Rechtsform wurde anstelle des Konkordats mit Bundesunterstützung ein Bundesgesetz gewählt. Die Truppe sollte wiederum aus kantonalen Beständen zusammengesetzt und vom Bund ausgebildet werden, das Kader hätte jedoch der Bund zu stellen. Einsätze waren nur im Rahmen von Bundesaufgaben vorgesehen ; als inneres Ordnungsinstrument käme somit die neue « Sicherheitspolizei in der Hand des Bundesrates » nur bei einem Versagen der kantonalen Polizei in Betracht. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren zeigte sich im November dem Projekt gewogen, und das EJPD leitete bei den Kantonen ein vertrauliches Vernehmlassungsverfahren ein [27]. Das vom Bundesrat 1975 aus Sicherheitsgründen vorgelegte Sprengstoffgesetz wurde vom Parlament im wesentlichen gutgeheissen [28]. Vorstösse für ein entsprechendes Gesetz über den Handel mit Waffen, welches das lückenhafte Konkordat von 1970 zu ersetzen hätte, stiessen jedoch auf föderalistische Bedenken [29].

Unter dem Eindruck der Gewaltverbrechen im In- und Ausland wurde erneut der Ruf nach einer Verschärfung des Strafrechts laut. Bundesrat Furgler verwies bei der Beantwortung eines entsprechenden Vorstosses auf den Fortgang der Revision des Strafgesetzbuches, zugleich aber auch auf die gesellschaftlichen Voraussetzungen der angewachsenen Kriminalität [30]. Diese Voraussetzungen und vor allem die Art und Weise, wie der Strafvollzug ihnen Rechnung trägt, bildeten Gegenstand einer Reihe von juristischen Dissertationen, deren Verfasser je ein Jahr in einer Strafanstalt gearbeitet hatten [31]. Auch der Bundesrat verwandte sich für einen humanen Strafvollzug. So rief er den Anstaltsdirektoren das bereits vom Bundesgericht bejahte Petitionsrecht der Gefangenen in Erinnerung, weil Klage erhoben wurde, die Sammlung von Unterschriften für einen einheitlichen Mindestlohn sei behindert worden. Ausserdem stimmte er der Beteiligung des Bundes an einem Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal zu [32]. Strafreformkreise setzten sich auch für eine Humanisierung der Untersuchungshaft ein, wobei sie auf verschiedene Selbstmorde von Einzelhäftlingen hinwiesen. Auf eine Beschwerde hob das Bundesgericht besonders drückende Bestimmungen der zürcherischen Verordnung über die Polizeigefängnisse auf [33].

Nachdem im Vorjahr der Rechtshilfevertrag mit den USA die parlamentarische Genehmigung erhalten hatte, legte der Bundesrat nunmehr den Entwurf für ein allgemeines Gesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vor. Dieses trägt der Internationalisierung von Wirtschaft und Verkehr Rechnung und enthält nicht nur Grundsätze für die Auslieferung, sondern auch für andere Rechtshilfeformen, worin es auf der ganzen Welt kein Beispiel hat. Um eine einheitliche Beurteilung komplexer Straftatbestände zu erleichtern, kann die Schweiz nach dem Entwurf künftig eigene Staatsangehörige, falls sie zustimmen, ausliefern oder auch stellvertretend die Verfolgung von im Ausland begangenen Delikten übernehmen, ja ausländische Urteile vollziehen. Von der Rechtshilfe ausgenommen bleiben politische und mit Rücksicht auf die « Einstellung der schweizerischen Öffentlichkeit » auch Steuervergehen ; der Bundesrat betont immerhin, dass eine zu starre Haltung in bezug auf letztere für unser Land eines Tages nachteilig werden könnte. Der Ausschluss fiskalischer Delikte ist deshalb wie im Vertrag mit den USA nicht absolut : er gilt nicht, wenn « wesentliche Interessen der Schweiz » auf dem Spiele stehen [34].